Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0633/23 del 29 de noviembre de 2023

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 29 de noviembre de 2023, emitido ante la consulta formulada por el consejero de Digitalización, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, por la que se somete a dictamen el ?proyecto de decreto del Consejo de Gobierno, por el que se regula la provisión de puestos reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, por funcionarios interinos, en las Entidades Locales de la Comunidad de Madrid?.

Tesauro: Potestad reglamentaria

Procedimiento administrativo. Elaboración de disposiciones generales

Memoria del análisis de impacto normativo

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DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 29

de noviembre de 2023, emitido ante la consulta formulada por el

consejero de Digitalización, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015,

de 28 de diciembre, por la que se somete a dictamen el ?proyecto de

decreto del Consejo de Gobierno, por el que se regula la provisión de

puestos reservados a funcionarios de Administración Local con

habilitación de carácter nacional, por funcionarios interinos, en las

Entidades Locales de la Comunidad de Madrid?.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El día 3 de noviembre de 2023 tuvo entrada en el

registro de este órgano consultivo una solicitud de dictamen preceptivo,

formulada por el consejero de Digitalización, sobre el proyecto de

decreto citado en el encabezamiento.

A dicho expediente se le asignó el número 618/23, comenzando el

día señalado el cómputo del plazo ordinario para la emisión del

Dictamen, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del

Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica

Dictamen n.º: 633/23

Consulta: Consejero de Digitalización

Asunto: Proyecto de Reglamento Ejecutivo

Aprobación: 29.11.23

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Asesora, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de

Gobierno (en adelante, ROFCJA).

La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, al letrado

vocal D. Francisco Javier Izquierdo Fabre, quien formuló y firmó la

oportuna propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada en

la reunión del Pleno de este órgano consultivo, en sesión celebrada el

día 29 de noviembre de 2023.

SEGUNDO.- Contenido del proyecto de decreto.

El proyecto sometido a dictamen de esta Comisión Jurídica

Asesora, según se explicita en la parte expositiva, tiene por objeto, ante

la ausencia de una normativa autonómica, desarrollar lo dispuesto en el

artículo 53 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se

regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local

con habilitación de carácter nacional (en adelante, Real Decreto

128/2018), precepto que, en el supuesto de imposibilidad de provisión

de los puestos reservados a funcionarios de Administración Local con

habilitación de carácter nacional, atribuye a las corporaciones locales la

facultad de proponer a la comunidad autónoma el nombramiento de un

funcionario interino.

La norma proyectada se estructura en una parte expositiva, una

dispositiva, integrada por trece artículos, agrupados en tres capítulos, y

una parte final, con dos disposiciones adicionales y dos disposiciones

finales, con arreglo al siguiente esquema:

Capítulo I.- Sobre disposiciones generales.

Artículo 1.- Relativo al objeto.

Artículo 2.- Determina el ámbito de aplicación, circunscrito a las

entidades locales de la Comunidad de Madrid.

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Artículo 3.- Establece los supuestos que permiten la provisión de

puestos reservados a funcionarios de Administración Local con

habilitación de carácter nacional, por funcionarios interinos.

Artículo 4.- Sobre el nombramiento, toma de posesión y cese de

funcionarios interinos.

Artículo 5.- Inicio del expediente, mediante solicitud de la entidad

local dirigida al centro directivo competente en materia de

Administración Local.

Capítulo II.- Relativo a la selección de funcionarios interinos por

entidades locales.

Artículo 6.- Procedimiento de selección, mediante convocatoria

pública.

Artículo 7.- Bases de selección, con su contenido mínimo, y

convocatoria.

Artículo 8.- Propuesta de nombramiento, una vez concluido el

proceso de selección.

Capítulo III.- Relativo al procedimiento de constitución y gestión

de la lista de candidatos por la Comunidad de Madrid.

Artículo 9.- Sobre constitución de la lista de candidatos.

Artículo 10.- Relativo a la gestión de la lista de candidatos tras la

solicitud de nombramiento por parte de la entidad local.

Artículo 11.- Exclusión de la lista de candidatos constituida.

Artículo 12.- Excepción a la exclusión de la lista de candidatos

constituida.

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Artículo 13.- Régimen de notificaciones y comunicaciones.

Completan el texto una disposición adicional primera, relativa a

aquellos puestos de trabajo reservados a funcionarios de

Administración Local con habilitación de carácter nacional sostenidos

en común por varias entidades locales en régimen de agrupación, y una

disposición adicional segunda que, para aquellos supuestos en que una

de las listas de candidatos constituida para una subescala se hubiera

agotado, y en tanto no se incorporen nuevos candidatos, permite acudir

a la lista de candidatos constituida en otra subescala, estableciendo un

orden concreto para ello.

Además, el texto incorpora una disposición final primera, que

contiene la habilitación en favor del titular de la consejería competente

en materia de Administración Local para el desarrollo de la norma, y

una disposición final segunda, que establece la entrada en vigor de la

norma, prevista para el día siguiente al de su publicación en el Boletín

Oficial de la Comunidad de Madrid.

TERCERO.- Contenido del expediente remitido.

El expediente remitido a esta Comisión Jurídica Asesora consta de

los siguientes documentos:

- Versión definitiva del proyecto de decreto de 19 de octubre de

2023.

- Memoria Ejecutiva del Análisis de Impacto Normativo en sus seis

versiones, redactadas en las siguientes fechas: 2 de noviembre de 2022

(sin firma), 2 de febrero de 2023, 3 de abril de 2023, 4 de junio de 2023,

5 de octubre de 2023 y, finalmente, 20 de octubre de 2023.

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- Informe 10/2023, de 24 de febrero de 2023, de coordinación y

calidad normativa de la Secretaría General Técnica de la entonces

Consejería de Presidencia, Justicia e Interior.

- Informe de impacto en materia de familia, infancia y

adolescencia, de la Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de

la Natalidad de la entonces Consejería de Familia, Juventud y Política

Social, emitido el 21 de febrero de 2023.

- Informe de impacto por razón de género, de la Dirección General

de Igualdad de la entonces Consejería de Familia, Juventud y Política

Social, de 21 de febrero de 2023.

- Informe de impacto por razón de orientación sexual e identidad y

expresión de género, de la Dirección General de Igualdad de la entonces

Consejería de Familia, Juventud y Política Social, de 21 de febrero de

2023.

- Escritos de las secretarias generales técnicas de las distintas

consejerías en los que comunican que no formulan observaciones al

texto proyectado, así como escrito de la Secretaría General Técnica de la

Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, de 1 de marzo de 2023,

formulando observaciones.

- Informe de la Dirección General de Función Pública, de la

Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, de 21 de febrero de 2023,

en el que se formulan diversas observaciones al texto del proyecto.

- Informe de la Dirección General de Recursos Humanos, de la

Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, de 6 de marzo de 2023.

- Informe de la Dirección General de Transparencia y Atención al

Ciudadano de la entonces Consejería de Presidencia, Justicia e Interior

de 31 de marzo de 2023.

6/48

- Memoria justificativa de la reducción de plazos del trámite de

audiencia pública en relación con el proyecto de decreto, firmada por el

director general de Reequilibrio Territorial el 17 de marzo de 2023.

- Resolución de la secretaria general técnica de la entonces

Consejería de Administración Local y Digitalización de 4 de abril de

2023, por la que se da audiencia a la Federación de Municipios de

Madrid y al Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la

Comunidad de Madrid (COSITAL).

- Memoria justificativa de la no realización del trámite de

información pública, firmada por el director general de Reequilibrio

Territorial el 28 de julio de 2023.

- Informe de legalidad de la Secretaría General Técnica de la

Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local, de 1 de

agosto de 2023.

- Informe de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid,

fechado el 6 de septiembre de 2023, con la conformidad del abogado

general de la Comunidad de Madrid.

- Certificado de la secretaria general del Consejo de Gobierno sobre

el acuerdo adoptado en la reunión de 25 de octubre de 2023, relativo a

la solicitud de dictamen a la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid sobre el proyecto de decreto.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

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CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- Competencia de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid para emitir dictamen.

La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen preceptivo, de

acuerdo con el artículo 5.3.c) de la Ley 7/2015 de 28 de diciembre, que

dispone que ?la Comisión Jurídica Asesora deberá ser consultada por la

Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: [?] c) Proyectos de

reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en

ejecución de las leyes, y sus modificaciones?; y a solicitud del consejero

de Digitalización, en el en el marco de la Encomienda de gestión, de 25

de julio de 2023, de la Secretaría General Técnica de la Consejería de

Presidencia, Justicia y Administración Local a la Secretaría General

Técnica de la Consejería de Digitalización (BOCM de 27 de julio de

2023).

Según el texto de la citada encomienda de gestión, en cuanto a su

objeto ?se encomienda a la Secretaría General Técnica de la Consejería

de Digitalización la realización de las funciones y la gestión de los

procedimientos referidos a contratación, gestión presupuestaria y

contable, régimen jurídico, régimen interior, registro y personal, dentro del

ámbito de competencias en materia de administración local y desarrollo

local, que ahora corresponden a la Secretaría General Técnica de la

Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local, así como las

propias del delegado de protección de datos. Se exceptúa de la

encomienda la gestión necesaria para la elevación al Consejo de

Gobierno de los asuntos correspondientes a dichas materias?.

En consecuencia, en el presente supuesto, si bien el informe para

la elevación del proyecto al Consejo de Gobierno, en atención a la

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excepción contenida en el último párrafo de texto señalado, es suscrito

por el consejero de Presidencia, Justicia y Administración Local, nada

obsta a que la solicitud de dictamen la realice el consejero de

Digitalización, órgano legitimado para ello de conformidad con el

artículo 18.3.a) del ROFCJA, precepto que sólo alude a que el dictamen

puede ser recabado por ?el Presidente de la Comunidad de Madrid, el

Consejo de Gobierno o cualquiera de sus miembros?.

Sobre el concepto de reglamento ejecutivo, el Tribunal Supremo, en

su Sentencia de 9 de abril de 2019 (Rec. 1807/2016), recogiendo su

doctrina anterior expuesta en las sentencias de 25 de junio de 2009,

(Rec. 992/2007), y de 19 de marzo de 2007 (Rec. 1738/2002), afirma

que «para determinar si es o no exigible el informe del Consejo de Estado

o, en su caso, del correspondiente Consejo Consultivo de la Comunidad

Autónoma, resulta necesario distinguirlos llamados ?reglamentos

ejecutivos? de los ?reglamentos organizativos?.

Así, son reglamentos ejecutivos los que la doctrina tradicional

denominaba ?Reglamentos de ley? y se caracterizan, en primer lugar, por

dictarse como ejecución o consecuencia de una norma de rango legal que,

sin abandonar el terreno a una norma inferior, mediante la técnica

deslegalizadora, los acota al sentar los criterios, principios o elementos

esenciales de la regulación pormenorizada que posteriormente ha de

establecer el Reglamento en colaboración con la Ley, y, en segundo lugar,

en que el Reglamento que se expida en ejecución de una norma legal

innove, en su desarrollo, el ordenamiento jurídico. En consecuencia, no

deben ser considerados ejecutivos, a efectos del referido artículo 22.3

LOCE, los Reglamentos secundum legem o meramente interpretativos,

entendiendo por tales los que se limitan a aclarar la Ley según su tenor

literal, sin innovar lo que la misma dice; los Reglamentos que se limitan a

seguir o desarrollar en forma inmediata otros Reglamentos y los

Reglamentos independientes que -extra legem- establecen normas

organizativas en el ámbito interno o doméstico de la propia

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Administración (SSTS de 13 de octubre de 2005, Rec. 68/2003, de 11 de

octubre de 2005 , Rec. 63/2003 , y 9 de noviembre de 2003 , Rec.

61/2003).

Los denominados reglamentos organizativos se limitan a extraer

consecuencias organizativas, especialmente en el ámbito de la

distribución de competencias y organización de los servicios, de las

potestades expresamente reconocidas en la Ley (STS de 6 de abril de

2004, Rec. 4004/2001), sin perjuicio de que pueda afectar a los derechos

de los administrados en cuanto se integran de una u otra manera en la

estructura administrativa (STS de 27 de mayo de 2002, Rec. 666/1996).

En este mismo sentido, la STS de 31 de mayo de 2011, Rec.

5345/2009, precisa lo siguiente: ?sobre la condición de Reglamento

ejecutivo a la que se vincula el carácter preceptivo del informe del Consejo

de Estado se han observado algunas divergencias jurisprudenciales:

mientras en unas ocasiones se atiende a una concepción material,

comprendiendo en el concepto aquellos Reglamentos que de forma total o

parcial ?completan, desarrollan, pormenorizan, aplican o complementan?

una o varias leyes, entendidas éstas como normas con rango de ley, lo

que presupone la existencia de un mínimo contenido legal regulador de la

materia, en otras se da cabida también, en una perspectiva formal, a los

Reglamentos que ejecutan habilitaciones legales, con independencia de

cualquier desarrollo material. Resultarían, por tanto, excluidos del

informe preceptivo del Consejo de Estado, únicamente, los proyectos ya

informados que son objeto de alguna modificación no esencial, los

Reglamentos independientes, autónomos o praeter legem y, en especial,

los Reglamentos derivados de la potestad doméstica de la Administración

en su ámbito organizativo interno y los Reglamentos de necesidad».

Según lo expuesto, y desde un punto de vista material, el proyecto

ejecuta y desarrolla en el ámbito de la Comunidad de Madrid, por

primera vez, el contenido del artículo 53 del Real Decreto 128/2018, de

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16 de marzo, anteriormente transcrito, si bien ya previamente el

artículo 92 bis de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen

Local (LRBRL), determinaba en su apartado 7 que ?las comunidades

autónomas efectuarán, de acuerdo con la normativa establecida por la

Administración del Estado, los nombramientos provisionales de

funcionarios con habilitación de carácter nacional, así como las

comisiones de servicios, acumulaciones, nombramientos de personal

interino y de personal accidental?, facultad que el artículo 110 de la Ley

2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de

Madrid atribuye a la Administración madrileña.

De esa forma, podemos afirmar que la propuesta contiene un

reglamento ejecutivo, de acuerdo con lo indicado por el Tribunal

Supremo en Sentencia de 21 de mayo de 2013 (recurso contencioso

administrativo 171/2012): ?Se entiende por reglamentos dictados en

ejecución de Ley no solo aquellos que desarrollan una Ley determinada,

sino también los que den lugar a cualquier desarrollo reglamentario de

preceptos de una Ley?.

Además, esta concepción más amplia del carácter ejecutivo de los

reglamentos y, por ende, su sometimiento al dictamen de los órganos

consultivos superiores, determina una mayor garantía de legalidad y

seguridad jurídica, vinculada a la importancia material de la

disposición. En ese sentido, el Tribunal Supremo se ha pronunciado

sobre la importancia del dictamen del Consejo de Estado, o del órgano

consultivo autonómico que corresponda, en el procedimiento de

elaboración de los reglamentos ejecutivos. Así, las sentencias de la Sala

de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal Supremo de 6 de febrero

de 2017 (recurso de casación n.º 1397/2015) y 22 de mayo de 2018

(recurso de casación n.º 3805/2015) y la antes reseñada de 9 de abril

de 2019 (Rec. 1807/2016), que afirma: ?conviene hacer hincapié en la

singular relevancia de la intervención del Consejo de Estado en el

procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general,

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mediante la emisión de dictamen preceptivo. Tal intervención constituye

una garantía de naturaleza preventiva que tiene por objeto asegurar en lo

posible el sometimiento de la Administración en el ejercicio de su potestad

reglamentaria a la ley y el Derecho que proclama el artículo 103.1 CE,

introduciendo mecanismos de ponderación, freno y reflexión que son

imprescindibles en dicho procedimiento de elaboración. De hecho, su

función consultiva se centra en velar por la observancia de la

Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, valorando los aspectos

de oportunidad y conveniencia, cuando lo exija la índole del asunto o lo

solicite expresamente la autoridad consultante, así como la mayor

eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus fines, como

señala el artículo 2.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del

Consejo de Estado (STS de 24 de marzo de 2009, Rec. 3563/2005). Por

consiguiente, la ausencia del dictamen preceptivo del Consejo de Estado

en el procedimiento de elaboración de una disposición general debe

reputarse un vicio sustancial que determina la nulidad de pleno derecho

de la disposición general que lo padezca, tal y como ha reiterado nuestra

jurisprudencia (SSTS de 17 de julio de 2009, Rec. 1031/2007, de 24 de

noviembre de 2009, Rec. 11/2006, y de 1 de junio de 2010, Rec.

3701/2008, entre otras)?.

También el Consejo de Estado, en su dictamen 1282/2022, de 21

de julio, ha recordado la relevancia de su dictamen en la elaboración de

las normas reglamentarias, destacando su ?función preventiva? de la

potestad reglamentaria para conseguir su ajuste a la ley y al Derecho en

la forma descrita, entre otras muchas, en la Sentencia del Tribunal

Supremo de 23 de marzo de 2004 (Sala Tercera, Sección Cuarta,

recurso 3992/2001) luego reiterada en otras posteriores (así 21 de abril

de 2009 o 12 de diciembre de 2007): ?La intervención del Consejo de

Estado no se queda, por tanto, en un mero formalismo, sino que actúa

como una garantía preventiva para asegurar en lo posible la adecuación

a Derecho del ejercicio de la potestad reglamentaria?.

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A tenor de lo previsto en el artículo 16.3 del ROFCJA, corresponde

al Pleno de la Comisión Jurídica Asesora, dictaminar sobre la

disposición reglamentaria proyectada.

El dictamen ha sido evacuado dentro del plazo ordinario

establecido en el artículo 23.1 del ROFCJA.

SEGUNDA.- Habilitación legal y competencial.

La Constitución Española en su artículo 149.1.18 ª, reserva al

Estado la competencia exclusiva en materia de ?regulación de las bases

del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen

estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los

administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento

administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la

organización propia de las Comunidades Autónomas?.

La Sentencia del Tribunal Constitucional 41/2016, de 3 de marzo,

viene a resumir la doctrina constitucional sobre la interpretación de ese

precepto en materia de régimen local, señalando que permite al Estado

regular parte del régimen local mediante normas de carácter básico, y

las comunidades autónomas han asumido la competencia para

completar esa regulación. El Estatuto de Autonomía de la Comunidad

de Madrid, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero

(Estatuto de Autonomía) habilita para configurar políticas propias y

puede contener las ?líneas fundamentales o la regulación esencial del

régimen local en el ámbito territorial la comunidad autónoma?, pero solo

con el fin de ?vincular al legislador autonómico?, y respetando ?en todo

caso la competencia básica que al Estado corresponde en la materia en

virtud de la reserva del art. 149.1.18. ª CE?.

Según esa sentencia, las bases del régimen local responden

esencialmente a dos cometidos:

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1º- ?Concretar la autonomía local constitucionalmente garantizada

para establecer el marco definitorio del autogobierno de los entes locales

directamente regulados por la Constitución?. La sentencia precisa que el

Estado puede ejercer en uno u otro sentido su libertad de

configuración, siempre que deje espacio a las comunidades autónomas

y respete el derecho de la entidad local a participar, a través de órganos

propios, en el gobierno y administración.

2º- ?Concretar los restantes aspectos del régimen jurídico básico de

todos los entes locales que son, en definitiva, Administraciones Públicas?.

El art. 149.1.18. ª CE habilita al Estado para regular aspectos distintos

de los ?enraizados de forma directa en los arts. 137, 140 y 141 CE?. ?Los

imperativos constitucionales derivados del art. 137 CE, por un lado, y del

art. 149.1.18. ª CE, por otro, no son coextensos?. El legislador básico

puede establecer, en particular, la serie de ?elementos comunes o

uniformes? que requiera la satisfacción de ?los intereses generales a los

que sirve el Estado?. Se hace, sin embargo, la salvedad de que no cabe

agotar todo el espacio normativo que debe corresponder al legislador

autonómico, en especial en las cuestiones relacionadas con la

organización y el funcionamiento interno de los órganos.

En el ejercicio de su competencia legislativa en la materia, el

Estado aprobó la ya citada LRBRL, cuyo artículo 92 bis, en su apartado

6 determina que ?el Gobierno, mediante real decreto, regulará las

especialidades correspondientes de la forma de provisión de puestos

reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de

carácter nacional. En todo caso, el concurso será el sistema normal de

provisión de puestos de trabajo. El ámbito territorial de los concursos

será de carácter estatal?.

De igual modo, cabe citar el artículo 52 de la Ley 24/2001, de 27

de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social,

que da nueva redacción el apartado uno del artículo 64, de la Ley

14/48

42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y

del Orden Social, del siguiente tenor: ?Uno. Cuando no fuese posible la

provisión de puestos de trabajo vacantes en las Corporaciones Locales

reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional por los

procedimientos de nombramiento provisional, acumulación o comisión de

servicios, las Corporaciones Locales podrán proponer, con respeto a los

principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, el nombramiento

como funcionario interino de persona que esté en posesión de la titulación

exigida para el acceso a la subescala y categoría a que el puesto

pertenece. La resolución de nombramiento se efectuará por el órgano

competente de la Comunidad Autónoma respectiva, debiendo quedar

acreditado en el expediente la imposibilidad de provisión por los

procedimientos de nombramiento provisional, acumulación o comisión de

servicios?.

Pues bien, el mandato del artículo 92 bis de la LRBRL se llevó a

efecto a través del Real Decreto 128/2018, cuyo artículo 53 establece:

?1. Cuando no fuese posible la provisión de los puestos reservados

por funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter

nacional y, sin perjuicio de la previsión establecida en el artículo

10.4 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado

Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de

octubre, las Corporaciones Locales podrán proponer a la Comunidad

Autónoma, con respeto a los principios de igualdad, mérito,

capacidad y publicidad, el nombramiento de un funcionario interino,

que deberá estar en posesión de la titulación exigida para el acceso

al subgrupo A1.

2. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, las

Comunidades Autónomas podrán constituir, en su ámbito territorial,

relación de candidatos propia para la provisión, con carácter

15/48

interino, de puestos reservados a funcionarios de Administración

Local con habilitación de carácter nacional.

Para la constitución de dicha relación de candidatos, la Comunidad

Autónoma podrá convocar la celebración de las correspondientes

pruebas de aptitud, con respeto, en todo caso, a los principios de

igualdad, mérito, capacidad y publicidad. Asimismo, se dará

preferencia para la constitución de la mencionada lista, a aquellos

aspirantes que hayan aprobado algún ejercicio en las pruebas de

acceso a la subescala correspondiente. Estas convocatorias se

publicarán en los Diarios Oficiales correspondientes.

El nombramiento de funcionario interino previamente seleccionado

por la Comunidad Autónoma sólo se efectuará cuando la

Corporación Local no proponga funcionario previamente seleccionado

por ella.

3. La resolución del nombramiento se efectuará por el órgano

competente de la Comunidad Autónoma respectiva, debiendo quedar

acreditado en el expediente la imposibilidad de proveer el puesto por

funcionario de administración local con habilitación de carácter

nacional?.

El Real Decreto 128/2018 es desarrollado por la Orden

TFP/297/2019, de 7 de marzo, por la que se establece el procedimiento

de elaboración de relaciones de candidatos de las subescalas de la

Escala de funcionarios de administración local con habilitación de

carácter nacional, a los efectos de su inclusión en las listas que

constituyan las comunidades autónomas para la provisión con carácter

interino de puestos reservados a funcionarios de administración local

con habilitación de carácter nacional, así como por la Orden

TFP/153/2021, de 16 de febrero, por la que se regula la valoración de

16/48

los méritos generales del personal funcionario de Administración Local

con habilitación de carácter nacional.

De igual modo, cabe tomar en consideración lo dispuesto en el

artículo 10.2 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por

el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del

Empleado Público, según el cual ?los procedimientos de selección del

personal funcionario interino serán públicos, rigiéndose en todo caso por

los principios de igualdad, mérito, capacidad, publicidad y celeridad, y

tendrán por finalidad la cobertura inmediata del puesto. El nombramiento

derivado de estos procedimientos de selección en ningún caso dará lugar

al reconocimiento de la condición de funcionario de carrera?.

A las citadas normas básicas debe atenerse la Comunidad de

Madrid en la regulación que es objeto del proyecto que nos ocupa, en

cuanto que las mismas se constituyen como el límite al que debe

circunscribirse en el ejercicio de sus competencias en la materia y por

ende en el marco de enjuiciamiento de la norma proyectada.

Tal y como indicara esta Comisión Jurídica Asesora en sus

dictámenes 352/21, de 13 de julio y 339/22 de 31 de mayo, resulta

precisa esta cita puesto que el apartamiento de lo establecido en la

legislación básica determina la nulidad de la norma autonómica de

desarrollo como ha recordado el Tribunal Supremo en su Sentencia de

24 de enero de 2020 (recurso 5099/2017).

Pues bien, llegados a este punto cabría cuestionarse si, tomando

en consideración que los diferentes textos normativos atribuyen a las

comunidades autónomas la competencia para el ?nombramiento? del

correspondiente funcionario interino, la regulación que el proyecto

incorpora de un verdadero procedimiento en sus capítulos II y III

pudiera suponer una extralimitación con respecto a la normativa

básica. Al respecto se pronuncia el Consejo Consultivo de Castilla La

17/48

Mancha en su dictamen 77/2022, de 10 de marzo, a propósito del

?proyecto de decreto por el que se establece el procedimiento de selección

para la cobertura en régimen de interinidad de puestos de trabajo

reservados a funcionarios de la Administración Local con habilitación de

carácter nacional en entidades locales de la Junta de Comunidades de

Castilla-La Mancha? (hoy Decreto 23/2022, de 12 de abril, por el que se

establece el procedimiento de selección y nombramiento de funcionarios

interinos para desempeñar puestos de trabajo reservados a funcionarios

de la Administración Local con habilitación de carácter nacional en

entidades locales de la comunidad autónoma de Castilla-La Mancha).

Refiere el órgano consultivo que «habida cuenta de la materia

objeto de regulación debe, en primer lugar, afirmarse que el principal

título competencial que legitima a la Comunidad Autónoma de Castilla-La

Mancha para abordar la iniciativa reglamentaria proyectada es el

previsto en el artículo 32.1 de su Estatuto de Autonomía, que atribuye a

la Junta de Comunidades, en el marco de la legislación básica del Estado

y, en su caso, en los términos que la misma establezca, el desarrollo

legislativo y ejecución en materia de ?Régimen Local?. Puede igualmente

traerse a colación, aun cuando su incidencia sea menor, el título

competencial previsto en el artículo 31.1.28ª que atribuye a la Junta de

Comunidades la competencia exclusiva en materia de ?procedimiento

administrativo derivado de las especialidades de la organización propia?,

título éste que despliega su operatividad al articularse 15 en el proyecto

de Decreto un procedimiento que sirve de garantía a los principios de

igualdad, mérito, capacidad y publicidad en la selección de funcionarios

interinos que hayan de desempeñar las funciones reservadas a los

habilitados nacionales». Cabe recordar que el artículo 26.1.3 del EA

también atribuye a la Comunidad de Madrid la competencia exclusiva

en materia de ?procedimiento administrativo derivado de las

especialidades de la organización propia?.

18/48

En todo caso, el artículo 27 del EA atribuye a la Comunidad de

Madrid ?en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en

los términos que la misma establezca, (?) el desarrollo legislativo, la

potestad reglamentaria y la ejecución de las siguientes materias: 1.

Régimen local?.

En desarrollo de esa competencia estatutaria, se aprobó la Ley

2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de

Madrid, cuyo artículo 110, como ya indicamos, prevé como competencia

que corresponde a la Comunidad de Madrid ??h) Efectuar

nombramientos provisionales a favor de habilitados de carácter nacional,

de acuerdo con las Entidades Locales afectadas y previa conformidad de

los interesados, y revocarlos a propuesta de la Corporación interesada,

con audiencia del funcionario, o a instancia de éste, previo informe de la

Corporación. Así mismo efectuar nombramientos interinos a propuesta de

la Corporación?.

En último término, la disposición final primera de la misma norma

indica que ?se autoriza al Gobierno de la Comunidad de Madrid a dictar

los reglamentos necesarios para la ejecución de esta Ley?. De lo

expuesto, cabe concluir que la Comunidad de Madrid dispone de título

habilitante para la aprobación de la norma proyectada y el rango

normativo es el procedente.

La competencia para su aprobación corresponde al Consejo de

Gobierno de la Comunidad, quien tiene reconocida genérica y

originariamente la potestad reglamentaria por el artículo 22.1 del

Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid ?en materias no

reservadas en este Estatuto a la Asamblea? y a nivel infraestatutario, la

Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la

Comunidad de Madrid, en su artículo 21 g), recoge dentro de las

atribuciones del Consejo de Gobierno, la de ?aprobar mediante Decreto

los Reglamentos para el desarrollo y ejecución de las Leyes emanadas de

19/48

la Asamblea, así como los de las Leyes del Estado cuando la ejecución de

la competencia corresponda a la Comunidad de Madrid en virtud del

Estatuto de Autonomía, o por delegación o transferencia, y ejercer en

general la potestad reglamentaria en todos los casos en que no esté

específicamente atribuida al Presidente o a los Consejeros?.

TERCERA.- Cumplimiento de los trámites del procedimiento

de elaboración de disposiciones administrativas de carácter

general.

En la Comunidad de Madrid, el procedimiento aplicable para la

elaboración de normas reglamentarias se encuentra regulado en el ya

citado Decreto 52/2021.

También habrá de tenerse en cuenta el artículo 60 de la Ley

10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y Participación de la

Comunidad de Madrid (en adelante, LTPCM), que regula el derecho de

participación de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones

de carácter general.

Asimismo, debe considerarse la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

(en adelante, LPAC), si bien debe destacarse, que la Sentencia del

Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo (recurso de

inconstitucionalidad 3628/2016) ha declarado inconstitucionales

ciertas previsiones de la LPAC, y en particular, por lo que en materia de

procedimiento interesa, ha declarado contrarios al orden constitucional

de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b) los

artículos 129 (salvo el apartado 4, párrafos segundo y tercero), 130, 132

y 133 de la LPAC, así como que el artículo 132 y el artículo 133, salvo el

inciso de su apartado 1 y el primer párrafo de su apartado 4, son

contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del

fundamento jurídico 7 c) de la sentencia.

20/48

1.- Por lo que se refiere a los trámites previos, el artículo 3 del

Decreto 52/2021, en relación con la planificación normativa, contempla

como novedad, la elaboración de un plan plurianual para toda la

legislatura, que habrá de aprobarse durante el primer año de esta.

Considerando la fecha en la que se empezó a tramitar el proyecto

de decreto, habrá que estar al Plan Normativo para la XII legislatura,

aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno en su reunión de 10 de

noviembre de 2021, que contempla el proyecto de decreto que venimos

analizando.

Respecto a la evaluación ex post de la norma, que la Memoria no

contempla, tal y como señalábamos en nuestro dictamen 677/22, de 25

de octubre, el hecho de que sea una facultad discrecional del órgano

promotor prever el análisis del impacto de la norma y su eficacia en el

cumplimiento de los objetivos no exime del deber de recoger una

motivación de su exclusión, ya que evaluar la eficacia y eficiencia de la

norma, los efectos no previstos y los resultados de su aplicación puede

suministrar una información muy relevante de futuro. Por tanto, en la

redacción definitiva de la Memoria deberá justificarse adecuadamente la

ausencia de la evaluación ex post.

2.- Igualmente, el artículo 60 de la LTPCM y el artículo 4.2.a) del

Decreto 52/2021 establecen que, con carácter previo a la elaboración

del proyecto normativo, se sustanciará una consulta pública a través

del espacio web habilitado para ello para recabar la opinión de los

sujetos potencialmente afectados por la futura norma.

La Memoria explica que la norma proyectada no ha sido sometida

al trámite de consulta pública, de conformidad con el artículo 133.4 de

la Ley 39/2015 y el artículo 5.4 del Decreto 52/2021, ya que ?de una

parte, no supone impacto alguno en la actividad económica, ya que el

objeto del decreto no es otro que la provisión temporal de los puestos

21/48

reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de

carácter nacional, mediante nombramientos interinos, expedientes que

cuya tramitación no requiere de más personal que el existente en la

propia Administración competente en materia de Administración Local

que efectuaría los nombramientos.

Y, de otra parte, respecto de la imposición de obligaciones a sus

destinatarios, tampoco se cumple, ya que no generan más obligaciones a

sus destinatarios que las ya previstas por la normativa estatal?.

3.- La norma es propuesta por la Viceconsejería de Presidencia y

Administración Local, y dentro de ésta, por la Dirección General de

Reequilibrio Territorial, a la que corresponde el ejercicio de las

competencias previstas en la normativa aplicable respecto de los

funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter

nacional en las entidades locales de ámbito territorial de la Comunidad

de Madrid (art. 13.4.k del Decreto 229/2023, de 6 de septiembre, del

Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de

la Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local). No

obstante, cabe recordar la existencia, como ya señalábamos

anteriormente, de una Encomienda de gestión, de 25 de julio de 2023,

de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Presidencia,

Justicia y Administración Local a la Secretaría General Técnica de la

Consejería de Digitalización para la tramitación del presente proyecto.

4.- Por lo que se refiere a la denominada Memoria del Análisis de

Impacto Normativo, se adecua a lo establecido en el artículo 6 del

Decreto 52/2021, en su versión de Memoria Ejecutiva.

Se observa que se han elaborado seis memorias a lo largo del

procedimiento. De esta manera, como tiene señalado esta Comisión

Jurídica Asesora, cabe considerar que la Memoria responde a la

naturaleza que le otorga su normativa reguladora como un proceso

22/48

continuo, que debe redactarse desde el inicio hasta la finalización de la

elaboración del proyecto normativo, de manera que su contenido se

vaya actualizando con las novedades significativas que se produzcan a

lo largo del procedimiento de tramitación, en especial, la descripción de

la tramitación y consultas (artículo 6.3 del Decreto 52/2021) hasta

culminar con una versión definitiva.

Centrando nuestro análisis en la última Memoria, se observa que

contempla la oportunidad de la propuesta y los fines y los objetivos de

la misma para justificar la alternativa de regulación elegida. También

realiza un examen del contenido de la propuesta y el análisis jurídico de

la misma, así como su adecuación al orden de distribución de

competencias.

Por lo que hace a los impactos de la norma proyectada, contiene

una referencia al impacto económico y presupuestario.

En cuanto al impacto económico y sobre la unidad de mercado, la

Memoria señala que ?la aprobación del decreto no conlleva impacto

económico. También carece de impacto en la unidad de mercado, ya que

no incide en la libre circulación y establecimiento de los operadores

económicos, ni en la libre circulación de los bienes y servicios en el

territorio nacional, ni tampoco en la igualdad de las condiciones básicas

de ejercicio de la actividad económica, en los términos establecidos en la

Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado?.

Por lo respecta al impacto presupuestario, la Memoria se limita a

indicar que el proyecto no tiene ningún impacto presupuestario y que

?en todo caso la creación y gestión de dicha lista de candidatos se

realizaría con recursos propios ya existentes en la dirección general

competente?.

La Memoria contempla los llamados impactos sociales [artículo

6.1.e) del Decreto 52/2021] por razón de género, en la infancia y

23/48

adolescencia, en la familia e igualdad. Se incluye la mención al impacto

sobre la infancia, la adolescencia y la familia, tal y como se exige por el

artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de

Protección Jurídica del Menor, y la disposición adicional 10ª de la Ley

40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas,

introducidos ambos por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación

del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia y la Ley

4/2023, de 22 de marzo, de Derechos, Garantías y Protección Integral

de la Infancia y la Adolescencia de la Comunidad de Madrid. Sobre el

particular la Memoria indica que, el proyecto normativo no genera

impacto en este ámbito tal como refleja la Dirección General de

Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad en su informe de 21 de

febrero de 2023.

Consta asimismo el examen del impacto por razón de género,

según lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22

de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres; el artículo

8.1 del Decreto 52/2021; el artículo 13.1 c) del Decreto 208/2021, de 1

de septiembre, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la

estructura orgánica de la Consejería de Familia, Juventud y Política

Social (actualmente, Decreto 241/2023, de 20 de septiembre, de

estructura orgánica de la Consejería de Familia, Juventud y Asuntos

Sociales) y el artículo 9 del Decreto 38/2023, de 23 de junio, de la

Presidenta de la Comunidad de Madrid, por el que se establece el

número y denominación de las Consejerías de la Comunidad de Madrid,

exponiendo que se aprecia un impacto neutro en ese ámbito, si bien

propone hacer uso de palabras/expresiones más propias del lenguaje

no sexista o leguaje inclusivo con perspectiva de género como ?personal

funcionario, candidatos y candidatas, aspirantes, personas interesadas,

etc.?, por remisión al informe de la Dirección General de Igualdad, de 21

de febrero de 2023.

24/48

Por lo que se refiere al impacto por razón de orientación sexual,

identidad o expresión de género, la Memoria refleja que el proyecto

normativo implica un impacto nulo, por remisión al informe de la

Dirección General de Igualdad de 21 de febrero de 2023, dando

cumplimiento a lo que establecen la Ley 3/2016, de 22 de julio, de

Protección Integral contra la LGTBIfobia y la Discriminación por Razón

de Orientación e Identidad Sexual en la Comunidad de Madrid y la Ley

2/2016, de 29 de marzo, de Identidad y Expresión de Género e Igualdad

Social y no Discriminación de la Comunidad de Madrid.

También contempla la Memoria la descripción de los trámites

seguidos en la elaboración de la norma. Se constata que se recogen las

observaciones que se han ido formulando a lo largo de su tramitación y

el modo en que han sido acogidas o no por el órgano proponente de la

norma, con su correspondiente motivación, tal y como exige el artículo

6.1 f) del Decreto 52/2021.

5.- Conforme a lo dispuesto en los artículos 4 y 8 del Decreto

52/2021, a lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse los

informes y dictámenes que resulten preceptivos.

En cumplimiento de esta previsión han emitido informe la

Dirección General de Igualdad y la Dirección General de Infancia,

Familia y Fomento de la Natalidad, conforme a lo dispuesto,

actualmente, en el Decreto 241/2023, de 20 de septiembre, de

estructura orgánica de la Consejería de Familia, Juventud y Asuntos

Sociales (Decreto 208/2021, de 1 de septiembre, del Consejo de

Gobierno, por el que se establecía la estructura orgánica de la

Consejería de Familia, Juventud y Política Social, en la fecha de emisión

de los informes).

Conforme a lo dispuesto en el artículo 8.4 del Decreto 52/2021 y el

artículo 26.1.f) del Decreto 191/2021, de 3 de agosto, del Consejo de

25/48

Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería

de Presidencia, Justicia e Interior (vigente en la fecha de emisión del

informe, actualmente Decreto 229/2023, de 6 de septiembre) y el

Decreto 38/2023, de 23 de junio, de la Presidenta de la Comunidad de

Madrid, por el que se establece el número y denominación de las

consejerías de la Comunidad de Madrid, con fecha 24 de febrero de

2023 se ha emitido el informe de coordinación y calidad normativa de la

Secretaría General Técnica de la Consejería de Presidencia, Justicia y

Administración Local.

De otra parte, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, el artículo

4.1 a) de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios

Jurídicos de la Comunidad de Madrid prevé que dichos servicios emitan

informe con carácter preceptivo, entre otros asuntos, acerca de los

proyectos de disposiciones reglamentarias, salvo que tengan carácter

meramente organizativo. Por ello, el 6 de septiembre de 2023 se emitió

el informe por los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, con

la conformidad del Abogado General de la Comunidad de Madrid,

formulando diversas observaciones al proyecto, ninguna de ellas de

carácter esencial, las cuales se han atendido en su mayoría, según

resulta de la Memoria.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1 del Reglamento de

funcionamiento interno del Consejo de Gobierno y de sus Comisiones,

aprobado por Decreto 210/2003, de 16 de octubre y el artículo 4.3 del

Decreto 52/2021, se ha evacuado informe sin observaciones por las

distintas secretarías generales técnicas de las consejerías de la

Comunidad de Madrid. Únicamente ha formulado observaciones la

Secretaría General Técnica de la Consejería de Economía, Hacienda y

Empleo, al estimar que no es necesario citar textualmente el contenido

del artículo 92 bis) apartado 5, de la LRBRL, y que la referencia al

artículo 129.3 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración

26/48

Local de la Comunidad de Madrid, relativo al procedimiento y

aprobación del Programa Regional de Inversiones y Servicios de Madrid,

no es aplicable a este proyecto de decreto.

El artículo 8.5 del Decreto 52/2021, señala que los proyectos

normativos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica

de la consejería proponente, de modo que se ha incorporado el informe

de 1 de agosto de 2023 de la Secretaría General Técnica de la

Consejería de Presidencia, Justicia y Administración Local. Llama la

atención de este órgano consultivo, tratándose de un reglamento

ejecutivo, según lo dicho, que el informe recoja lo siguiente: ??al

tratarse este proyecto de decreto de una disposición reglamentaria

independiente, no dictada en ejecución concreta de ninguna norma de

rango legal, no requiere, conforme a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley

7/2015, de 28 de diciembre, de Supresión del Consejo Consultivo, el

dictamen de la Comisión Jurídica Asesora, sin perjuicio que, el Consejo

de Gobierno de la Comunidad de Madrid o su Presidencia estimen

conveniente recabar el mismo, de conformidad con lo previsto en el

apartado 4 del citado artículo?.

De igual modo, se ha incorporado el informe de 6 de marzo de

2023 de la Dirección General de Recursos Humanos de la Consejería de

Economía, Hacienda y Empleo, conforme a lo establecido en el artículo

9 del Decreto 234/2021, de 10 de noviembre, del Consejo de Gobierno,

por el que se establecía la estructura orgánica de la Consejería de

Economía, Hacienda y Empleo (actualmente, artículo 7 del Decreto

230/2023, de 6 de septiembre, del Consejo de Gobierno, por el que se

establece la estructura orgánica de la Consejería de Economía,

Hacienda y Empleo) y la disposición adicional primera de la Ley

4/2021, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la

Comunidad de Madrid para el año 2022, prorrogada mediante Decreto

137/2022, de 28 de diciembre, por el que se establecen los criterios de

aplicación de la prórroga automática de los presupuestos generales de

27/48

la Comunidad de Madrid para 2022, hasta la entrada en vigor de los

presupuestos generales para 2023.

Además, constan en el expediente el informe de la Dirección

General de Función Pública, de fecha 21 de febrero de 2023, conforme a

lo dispuesto en el artículo 3 bis. del Decreto 74/1988, de 23 de junio,

por el que se atribuyen competencias entre los Órganos de la

Administración de la Comunidad, de sus Organismos Autónomos,

Órganos de Gestión y empresas públicas en materia de personal, así

como el informe de la Dirección General de Transparencia y Atención al

Ciudadano de 31 de marzo de 2023, en atención a lo dispuesto en los

artículos 8 del Decreto 52/2021 y 4 g) del Decreto 85/2002, de 23 de

mayo, por el que se regulan los sistemas de avaluación de la calidad de

los servicios públicos y se aprueban los criterios de calidad de la

actuación administrativa en la Comunidad de Madrid.

6.- El artículo 9 del Decreto 52/2021, en desarrollo del mandato

previsto en el artículo 105.a) de la Constitución Española, alude a la

sustanciación de los trámites de audiencia e información pública. Esta

obligación aparece recogida también en el artículo 16.b) de la LTPCM.

Pues bien, en relación con el cumplimiento de este trámite en el

presente procedimiento, cabe citar la existencia, en principio, y como ya

señalábamos anteriormente, de una memoria justificativa de la

reducción de plazos del trámite de audiencia pública en relación con el

proyecto de decreto, firmada por el director general de Reequilibrio

Territorial el 17 de marzo de 2023, quien justifica la reducción a un

plazo de siete días hábiles, en aplicación del artículo 9.2 del Decreto

52/21 (??cuando razones excepcionales de interés público debidamente

motivadas así lo justifiquen...?), por la falta de provisión, definitiva y

temporal, de los puestos reservados a funcionarios de Administración

Local con habilitación de carácter nacional, circunstancia que ?está

generando problemas en el funcionamiento del día a día de las Entidades

28/48

Locales, al tratarse de funciones reservadas, necesarias y obligatorias,

en todas ellas?.

A continuación, siguiendo el iter cronológico, consta en el

expediente un oficio de la secretaria general técnica de la entonces

Consejería de Administración Local y Digitalización de 4 de abril de

2023 por el que se otorga audiencia por plazo de siete días hábiles

solamente a la Federación de Municipios de Madrid y al Colegio Oficial

de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local, de

Madrid (COSITAL).

Posteriormente, los días 17, 19 y 24 de abril de 2023,

respectivamente, tienen entrada en el registro de la Dirección General

de Reequilibrio Territorial las alegaciones formuladas ?en el trámite de

audiencia? por un particular, por la representante de la Asociación

Profesional de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración

Local (APSITAL) y por el Colegio Oficial de Secretarios, Interventores y

Tesoreros de Administración Local de Madrid (COSITAL), que no han

sido remitidas a esta Comisión Jurídica Asesora, si bien su contenido y

la correspondiente contestación del órgano proponente de la norma sí

que figuran en la última MAIN incorporada al expediente.

No obstante lo anterior, se elabora a continuación, y así consta en

el expediente, una memoria justificativa de la no realización del trámite

de información pública, firmada por el director general de Reequilibrio

Territorial el 28 de julio de 2023. En el caso que nos ocupa, la omisión

del trámite de información pública se fundamenta en dicha memoria en

?la importancia y la trascendencia del ejercicio de las funciones

reservadas a funcionarios de Administración Local con habilitación de

carácter nacional en el ámbito local, y a su desempeño sin interrupciones,

ya que de lo contrario podría suponer la paralización de la gestión

municipal, lo que supondría un grave perjuicio para el interés público. De

ahí que, ante la falta de provisión definitiva de los puestos, exista la

29/48

necesidad de que la provisión temporal de los puestos reservados a

funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter

nacional, sea ágil y funcione con la mayor celeridad posible, y evitar así

un grave perjuicio no solo a la Administración, sino también a los

ciudadanos?.

La memoria también indica que ?sin perjuicio de todo lo expuesto,

informar que sí se ha dado cumplimiento a la previsión establecida en el

artículo 132 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, referido a la difusión de

la voluntad de elaborar el presente proyecto de decreto, mediante la

inclusión del mismo en el Plan Anual Normativo en el que se recogen

todas las propuestas con rango de ley o de reglamento que vayan a ser

elevadas para su aprobación el año siguiente, publicado en el Portal de la

Transparencia de la Comunidad de Madrid. Y, aun habiéndose omitido el

trámite de información pública, sí se ha procedido a dar audiencia al

Colegio Oficial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de

Administración Local, quienes representan los intereses de este colectivo

a nivel nacional; así como a la Federación de Municipios y Provincias,

quien a su vez, y representado a los municipios de la Comunidad de

Madrid, lo ha circulado a todos los Ayuntamientos, fórmulas que han

hecho posible su conocimiento por los interesados, y prueba de ellos son

las distintas alegaciones formuladas al borrador, no solo por el colectivo

que los representa (COSITAL); sino por otras organizaciones y por

funcionarios de Administración local con habilitación de carácter

nacional?.

Al hilo de las razones de interés público aducido para la

pretendida omisión del trámite de información pública, cabe recordar

que el artículo 60.3 de la LTPCM establece, en relación con el derecho

de participación en la elaboración de disposiciones de carácter general,

que ?3. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e

información públicas previstos en este artículo en el caso de normas

30/48

presupuestarias u organizativas de la Administración autonómica o de

entes u organizaciones vinculadas o dependientes de ésta, o cuando

concurran razones graves de interés público que lo justifiquen?.

En este sentido, esta Comisión Jurídica Asesora estima que las

alegadas razones de interés público, sin entrar en su concreto análisis,

hubieran justificado, en su caso, la tramitación del presente proyecto

por el procedimiento de urgencia, pero carece de sentido limitar el

meritado derecho de participación en la elaboración de disposiciones de

carácter general, así como la transparencia del procedimiento, en un

trámite cuya realización en debida forma no hubiese demorado en

exceso un procedimiento que comenzó a tramitarse el 2 de noviembre

de 2022, es decir, hace más de un año.

En definitiva, cabe concluir que, si bien determinados colectivos e,

incluso, un particular, han formulado alegaciones a lo largo del

procedimiento, los trámites de audiencia (limitada) y de información

pública no se han realizado en debida forma y con sujeción a lo

dispuesto en los artículos 9 del Decreto 52/2021 y 16.b) de la LTPCM

Como señalábamos en nuestro dictamen 106/21, de 2 de marzo,

al respecto puede traerse a colación la Sentencia de 15 de marzo de

2018 del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (recurso

587/2016), en la que se enjuiciaba una orden por la que se

desarrollaba el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria. La

mencionada sentencia, después de señalar que las disposiciones de

carácter meramente organizativo no requieren trámite de audiencia,

considera que una parte de la norma (la relativa a la fijación del horario

lectivo) tenía una evidente proyección y trascendencia ad extra, por lo

que concluye que ?sí se debió cumplir con el trámite de información

pública reclamado, por considerar que al menos en lo que respecta a la

reducción horaria de una asignatura, existen interesados cuya opinión

31/48

debe ser oída en el trámite de elaboración de la correspondiente orden? y,

en consecuencia, anula la disposición impugnada.

De igual modo, la Sentencia de 13 de enero de 2020 del Tribunal

Superior de Justicia de Cataluña (recurso 240/2018), con cita de la

jurisprudencia del Tribunal Supremo (así sentencias de 13 de

noviembre de 2000, 7 de febrero de 2012 y 15 de marzo de 2019, entre

otras), establece que «el procedimiento de elaboración de los reglamentos

constituye... un límite formal al ejercicio de la potestad reglamentaria. Su

observancia tiene, por tanto, un carácter ?ad solemnitatem?, de modo

que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, la omisión del

procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traduzca en una

inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que

tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte.

Orientación teleológica que tiene una doble proyección: una de garantía

?ad extra?, en la que se inscriben tanto la audiencia de los ciudadanos,

directa o a través de las organizaciones o asociaciones reconocidas por la

ley, prevista en el artículo 24.1 c) LG, como la necesidad de una

motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria para

evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no

supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria; otra de

garantía interna encaminada a asegurar no sólo la legalidad sino

también el acierto de la regulación reglamentaria, en la que se inscriben

los informes y dictámenes preceptivos a que se refiere el artículo 24.1 b)

LG».

La citada sentencia declara la nulidad de pleno derecho de la

disposición enjuiciada por la palmaria vulneración del procedimiento de

elaboración y aprobación, con omisión, entre otros, del trámite de

información pública, que la sentencia consideraba pertinente a tenor de

la legislación aplicable, ?atendido el interés general para la ciudadanía

32/48

(político y presupuestario, cuando menos), y no meramente organizativo,

de la norma así aprobada?.

Esta observación tiene carácter esencial.

En definitiva, y siguiendo lo señalado por esta Comisión en el

dictamen 94/20, de 21 de abril, entre otros, las omisiones

procedimentales advertidas podrían determinar la nulidad de la norma

que se aprobase, siendo el objeto de la función consultiva que

corresponde a esta Comisión advertir de aquellas actuaciones u

omisiones que puedan impedir que la Administración de la Comunidad

de Madrid cumpla los requisitos constitucionales de eficacia y legalidad

contenidos en los artículos 103 y 106 de la Constitución. En todo caso,

si como consecuencia de la realización de los trámites omitidos se

introdujeran cambios sustanciales en el proyecto normativo, sería

necesario recabar de nuevo el dictamen de este órgano consultivo.

CUARTA.- Cuestiones materiales. Análisis del articulado.

Como hemos visto en los antecedentes de este dictamen, y tal y

como refleja su artículo 1, el objeto de la norma es ?la regulación del

procedimiento para la selección por parte de las entidades locales de

funcionarios interinos, para la provisión de puestos de trabajo,

reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de

carácter nacional, para su posterior nombramiento por la Comunidad de

Madrid; así como la constitución y gestión de las listas autonómicas de

candidatos para la provisión, de forma interina, de dichos puestos?.

Procede, a continuación, analizar el contenido de la norma

proyectada en aquellos aspectos en los que sea necesario o conveniente

considerar alguna cuestión de carácter jurídico.

No debemos olvidar, en este punto, que ya existe a nivel estatal

una norma, la Orden TFP/297/2019, de 7 de marzo, que regula el

33/48

procedimiento de elaboración de relaciones de candidatos de las

subescalas de la Escala de funcionarios de administración local con

habilitación de carácter nacional, a los efectos de su inclusión en las

listas que constituyan las Comunidades Autónomas para la provisión

con carácter interino de puestos reservados a funcionarios de

administración local con habilitación de carácter nacional.

El proyecto, como ya hemos adelantado se estructura en una parte

expositiva y una dispositiva integrada por tres capítulos, trece artículos,

dos disposiciones adicionales y dos disposiciones finales.

La parte expositiva cumple, con carácter general, con el contenido

que le es propio a tenor de la directriz 12 del Acuerdo del Consejo de

Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices

de técnica normativa (en adelante, Acuerdo de 2005). De esa manera

describe la finalidad de la norma, contiene las competencias y

habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta e incluye también los

antecedentes normativos, si bien respecto a esto último, podría

completarse con la referencia al apartado uno del artículo 64, de la Ley

42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y

del Orden Social, anteriormente transcrito.

Asimismo, y conforme exige el artículo 129 de la LPAC, justifica la

adecuación de la nueva regulación a los principios de necesidad,

eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica y transparencia y recoge

de manera adecuada la fórmula de promulgación con referencia al

dictamen de este órgano consultivo.

No obstante, en relación con el principio de necesidad del proyecto

normativo, y aún a costa de resultar reiterativos, debemos recordar la

existencia ya de una norma procedimental de similar carácter en la

Administración del Estado, la Orden TFP/297/2019, de 7 de marzo.

Ahora bien, también debemos señalar, por un lado, que se han

34/48

elaborado otras normas autonómicas de contenido coincidente con el

presente proyecto, como el Decreto 36/2022, de 22 de septiembre, por

el que se regulan los procedimientos de selección y nombramiento de

funcionarios interinos para desempeñar puestos de trabajo reservados a

funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter

nacional, y se crean y regulan las bolsas de trabajo autonómicas para la

provisión interina de dichos puestos en Castilla y León, el ya citado

Decreto 23/2022, de 12 de abril, por el que se establece el

procedimiento de selección y nombramiento de funcionarios interinos

para desempeñar puestos de trabajo reservados a funcionarios de la

Administración Local con habilitación de carácter nacional en entidades

locales de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha o, por

último, en Extremadura, el Decreto 162/2018, de 2 de octubre, sobre el

procedimiento de selección y nombramientos con carácter interino para

desempeñar puestos de trabajo reservados a personal funcionario de

Administración Local con habilitación de carácter nacional.

Además, y respecto al alcance normativo de la Orden

TFP/297/2019, de 7 de marzo, es preciso traer a colación la doctrina

constitucional al respecto, plasmada en sentencias como la STC

99/2022, de 13 de julio, a cuyo tenor: «?el concepto material de norma

básica acuñado por la doctrina constitucional se fundamenta en la

necesidad de «procurar que la definición de lo básico no quede a la libre

disposición del Estado, en evitación de que puedan dejarse sin contenido

o inconstitucionalmente cercenadas las competencias autonómicas»

(STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5). Desde esta perspectiva, hemos

reiterado que una norma es básica si ?garantiza en todo el Estado un

común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y

en condiciones de igualdad, los intereses generales a partir del cual

pueda cada comunidad autónoma, en defensa de sus propios intereses,

introducir las peculiaridades que estime convenientes y oportunas, dentro

del marco competencial que en la materia le asigne su estatuto»

(STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1, seguida de otras muchas). Al

35/48

establecer ese común denominador normativo, el Estado «no puede

hacerlo con un grado de detalle y de forma tan acabada o completa que

prácticamente impida la adopción por parte de las comunidades

autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus

competencias de desarrollo legislativo? (por todas, STC 50/1999, de 6 de

abril, FJ 3)».

De igual modo, la meritada sentencia dispone que ?la adopción de

normas básicas con rango de orden ministerial se configura en la

doctrina constitucional, por lo tanto, como un supuesto excepcional

estrictamente ligado a la mutabilidad intrínseca de la específica materia

regulada; mutabilidad que, por lo que ahora interesa, hemos reconocido

en ámbitos de carácter marcadamente técnico. Fuera de estos supuestos

excepcionales hemos declarado que no resulta posible que las bases

continúen siendo reformuladas de modo sucesivo a través de

instrumentos normativos de rango inferior a la ley y al real decreto, que,

de ordinario han de cobijarlas (así, desde la STC 213/1994, de 14 de

julio, FJ 10). Así sucede, por ejemplo, cuando de lo que se trata es de

ejercer la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la

planificación general de la actividad económica, de la que hemos dicho

que «no es algo que, salvo elementos puntuales, tenga lugar mediante

órdenes ministeriales» (STC 213/1994, FJ 10, y STC 242/1999, de 21 de

diciembre, FJ 8)?.

En cuanto al grado de cumplimiento del principio de

transparencia, cabe recordar lo ya señalado en el cuerpo del presente

dictamen en relación con la realización en debida forma de los trámites

de audiencia y de información pública.

Siguiendo con el análisis del proyecto, su parte expositiva también

contempla la referencia a los trámites seguidos en la elaboración de la

norma, si bien, se observa que a la hora de mencionar dichos trámites

se hace una enumeración exhaustiva de todos ellos, cuando las

36/48

mencionadas directrices se refieren a los trámites más relevantes, entre

los que se encuentran los de audiencia y de información pública, de

cuya omisión ni siquiera se hace mención, y el informe de los Servicios

Jurídicos de la Comunidad de Madrid.

Por lo que se refiere a la parte dispositiva, consta, como decimos,

de trece artículos agrupados en tres capítulos.

El capítulo I, comprensivo de los artículos 1 a 5 del texto, se

destina a regular las denominadas ?disposiciones generales?, si bien

cabe criticar la sistemática del texto, como veremos a continuación,

pues realmente sólo el artículo 1, que determina el objeto del decreto, el

artículo 2, sobre el que nos pronunciaremos a continuación, y el

artículo 3 merecen tal consideración. En efecto, la directriz 17 del

Acuerdo de 2005, en cuanto a la naturaleza de las disposiciones

generales, señala que ?las disposiciones generales son aquellas que fijan

el objeto y ámbito de aplicación de la norma, así como las definiciones

necesarias para una mejor comprensión de algunos de los términos en

ella empleados?, y de tal naturaleza no participan ni el artículo 4 ni el 5,

como veremos a continuación.

En cuanto al contenido del artículo 2, consideramos que se trata

de un precepto innecesario y redundante, tomando en consideración

que, de modo evidente, la Comunidad de Madrid sólo puede ejercer sus

competencias en esta materia respecto de aquellas entidades locales

que se encuentren en su ámbito territorial.

Por su parte, el artículo 3 determina las circunstancias que

permiten que los puestos de trabajo reservados a funcionarios de

Administración Local, con habilitación de carácter nacional, en las

entidades locales de la Comunidad de Madrid, por razones de necesidad

y urgencia, puedan ser provistos por funcionarios interinos.

37/48

Pues bien, siguiendo en este punto el criterio del Consejo

Consultivo de Castilla-La Mancha, en su dictamen 77/2022, de 10 de

marzo, se sugiere que se incorpore un apartado segundo que indique

con claridad las dos opciones con las que cuenta la corporación local a

la hora del nombramiento de funcionario interino, es decir, o bien

proponer al órgano autonómico el nombramiento de personal interino

seleccionado por la propia entidad, o solicitar el nombramiento de uno

de los integrantes de la lista regional. En este sentido, y en

Extremadura, el Decreto 162/2018, de 2 de octubre, sobre el

procedimiento de selección y nombramiento con carácter interino para

desempeñar puestos de trabajo reservados a personal funcionario de

Administración Local con habilitación de carácter nacional establece en

su artículo 3 lo siguiente:

?La selección del personal funcionario interino incluido en el ámbito

de aplicación de este decreto se podrá llevar a cabo a través de uno

de estos sistemas, a elección de la corporación local interesada:

a) Convocatoria convocada al efecto por la corporación local:

instruirá el expediente de selección de una persona funcionaria

interina respetando los principios de igualdad, mérito, capacidad y

publicidad, con arreglo a lo establecido en la legislación estatal, que

será requisito para formular la propuesta de nombramiento al

órgano autonómico competente en materia de administración local.

b) Relación de candidatos elaborada por la Comunidad Autónoma:

la corporación local podrá solicitar al órgano autonómico competente

en materia de administración local el nombramiento interino de la

persona aspirante que corresponda entre los que formen parte de

una relación elaborada y gestionada por dicho órgano autonómico

competente para ese fin, mediante el oportuno proceso de selección?.

38/48

Por lo que respecta al artículo 4, que regula el nombramiento, la

toma de posesión y el cese del funcionario interino, su ubicación

sistemática merece una crítica, según lo dicho, pues debiera incluirse

en el texto como corolario tanto del procedimiento de selección de

funcionarios interinos por entidades locales que regula el capítulo II del

proyecto, como del procedimiento de constitución y gestión de la lista de

candidatos por la Comunidad de Madrid recogido en el capítulo III, ya

que se trata de un acto posterior a la selección del candidato, ya sea tal

selección consecuencia de una decisión de la entidad local o de la

aplicación directa de la lista de candidatos constituida.

Además, su párrafo segundo determina que los funcionarios

interinos nombrados ?cesarán automáticamente cuando concurra

algunos de los supuestos previstos en el artículo 54 del Real Decreto

128/2018, de 16 de marzo, que motivó su nombramiento, y conforme lo

establecido en el artículo 10 del Real Decreto 5/2015, de 30 de octubre?.

En este sentido, cabe señalar que la cita de la normativa estatal ha de

ser más concreta y precisa, pues, por un lado, se trata del apartado 4

de dicho artículo 10 y, sobre todo, la cita concreta ha de referirse al

?Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público,

aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre?, ya

que dichas causas se recogen en el Texto Refundido y no en el Real

Decreto Legislativo que lo aprobó.

De manera similar al precepto anterior en cuanto a su errónea

ubicación, el artículo 5, destinado a regular el inicio del expediente

mediante solicitud de la entidad local dirigida al centro directivo

competente en materia de Administración Local, debiera también servir

para ambas modalidades de selección, bien se designe al candidato

directamente por la entidad local o, por el contrario, cuando por parte

del presidente de la entidad local se solicite del centro directivo

competente en materia de Administración Local la designación de un

candidato de la lista previamente constituida.

39/48

Con ello, se evitaría la remisión que el precepto realiza a otros

artículos del proyecto respecto de los documentos necesarios para la

tramitación del expediente ?conforme a lo previsto en el Capítulo II y III

del decreto?. Además, el hecho de que no se concrete inicialmente la

referida documentación que ha de acompañar a la solicitud determina

la existencia de preceptos de contenido idéntico, como son el artículo

8.2, en relación con la documentación que se ha de adjuntar con la

propuesta de nombramiento que debe trasladar el presidente de la

entidad local al centro directivo competente en materia de

Administración Local, y el artículo 10.3, que, tratándose de la solicitud

de nombramiento de un candidato de la lista constituida por la

Comunidad de Madrid, establece la necesidad de adjuntar una

documentación similar.

El capítulo II de proyecto, bajo la rúbrica ?Selección de funcionarios

interinos por entidades locales? comprende los artículos 6 a 8. El

artículo 6 se refiere al procedimiento de selección, pero no lo regula

como tal, limitándose a establecer una serie de disposiciones generales

en cuanto a su desarrollo, como el respeto a los principios de igualdad,

mérito, capacidad, publicidad, ya recogidos en el artículo 10.2 del texto

refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, precepto

que alude también a la necesidad de procedimientos ágiles, lo cual

equivale a la aplicación del principio de celeridad, que es el que el

proyecto también añade a los anteriores.

El apartado segundo del artículo 6 establece que el procedimiento

?se realizará mediante convocatoria pública, que podrá incluir la

valoración de los méritos de los aspirantes?. En este sentido, debe

tomarse en consideración lo dispuesto en la Orden TFP/153/2021, de

16 de febrero, por la que se regula la valoración de los méritos generales

del personal funcionario de Administración Local con habilitación de

40/48

carácter nacional siempre que, en todo caso, la forma de provisión sea

el concurso.

El artículo 7 establece la regulación de las bases de selección y la

convocatoria. El contenido mínimo de tales bases, tal y como aparece

reflejado en el proyecto, se ajusta de modo general a lo dispuesto en el

artículo 35 del Real Decreto 128/2018, a cuyo tenor ?las bases de cada

concurso, configuradas con arreglo al modelo de convocatoria y bases

comunes que se incorporan como anexo a este real decreto, serán

aprobadas por el Alcalde o Presidente de la Corporación respectiva y

contendrán indicaciones acerca de la clase a la que pertenecen los

puestos convocados, la subescala y categoría a que están reservados,

nivel de complemento de destino, complemento específico, características

especiales, determinación, en su caso, de los méritos específicos y forma

de acreditación y valoración de éstos, así como composición del tribunal

calificador y, en su caso, previsión de entrevista.

Dichas bases incluirán, cuando corresponda, el conocimiento de la

lengua oficial propia, en los términos previstos en la respectiva legislación

autonómica, y el baremo de méritos autonómicos aprobados por la

respectiva Comunidad Autónoma?.

Cabe destacar que el apartado k) del artículo 7.1 del artículo

refiere que ?cuando se constituya bolsa con la relación de aspirantes que

hayan superado las pruebas, se deberá indicar dicha posibilidad, el

plazo de vigencia de la bolsa, así como la gestión y el funcionamiento de

la misma?. Sin embargo, plantea dudas la eventual coexistencia de una

bolsa de aspirantes que hayan superado las pruebas con el sistema que

establecen los artículos 9 a 12 del proyecto para la constitución de una

lista de candidatos con las relaciones de candidatos que, a tal efecto,

remita el Instituto Nacional de Administración Pública en virtud de la

Orden TFP/297/2019, de 7 de marzo, a los efectos de su inclusión en la

lista que constituyan las Comunidades Autónomas para la provisión

41/48

con carácter interino de puestos de trabajo reservados a funcionarios de

Administración Local con habilitación de carácter nacional. La citada

orden, en su apartado segundo, señala que ?el orden de prelación en las

listas se establecerá en función de la puntuación obtenida por los

candidatos en las pruebas, aplicando sucesivamente los siguientes

criterios: 1.º Mayor número de ejercicios aprobados??.

Por su parte, el apartado tres del artículo alude a que ?los méritos

deberán ser objetivos y tener relación directa con las funciones propias

del puesto de trabajo a desempeñar?, debiendo recordar de nuevo la

existencia de la Orden TFP/153/2021, de 16 de febrero, por la que se

regula la valoración de los méritos generales del personal funcionario de

Administración Local con habilitación de carácter nacional.

Para cerrar el capítulo II, el artículo 8 alude a la propuesta de

nombramiento y a la documentación que ha de acompañarla, en los

términos que ya señalábamos anteriormente al referirnos al artículo 5

del proyecto.

Entrando en el análisis del capítulo III, integrado por los artículos

9 a 13, determina el procedimiento para hacer efectiva la segunda de

las modalidades previstas para el nombramiento, es decir, la selección

de un candidato de la lista previamente constituida por la Comunidad

de Madrid y correspondiente a cada subescala de la Escala de

funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter

nacional, a solicitud de la entidad local correspondiente.

En cuanto al artículo 9, regula la constitución de las listas de

candidatos por el centro directivo competente en materia de

Administración Local y con carácter único para cada subescala. Dicha

lista, en principio, se ha de constituir únicamente con las relaciones de

candidatos que remita el Instituto Nacional de Administración Pública

en virtud de la Orden TFP/297/2019, de 7 de marzo, cuyo apartado

42/48

segundo establece que ??se autoriza al Instituto Nacional de

Administración Pública para que, aprovechando las actuaciones

realizadas en los procesos selectivos ordinarios para el ingreso en las

distintas subescalas de la escala de funcionarios de administración local

con habilitación de carácter nacional, elabore relaciones de candidatos

que, no habiendo superado el proceso selectivo correspondiente, hayan

aprobado uno o varios de los ejercicios de las pruebas selectivas

correspondientes y que estén interesados en participar en los procesos de

selección de interinos que efectúen las Comunidades Autónomas para

ocupar puestos reservados a funcionarios de administración local con

habilitación de carácter nacional de la correspondiente subescala.

A tal efecto, en las solicitudes de participación en dichos procesos

selectivos, los aspirantes podrán manifestar su voluntad de formar parte,

en el caso de no superar las pruebas selectivas, de las citadas relaciones

de candidatos para una o más Comunidades Autónomas?.

Sin embargo, el apartado 5 del artículo 9 abre la posibilidad de

que, cuando no reste candidato alguno en la lista para el oportuno

llamamiento, el centro directivo competente en materia de

Administración Local pueda convocar un proceso de selección para, en

principio, completar aquella, aunque el precepto determina, a

continuación, que la lista así constituida sustituirá a la anterior de

manera total, salvo aquellos candidatos que tuvieran un nombramiento

interino en activo, que pasarán a formar parte de la misma, según el

orden de puntuación. Ahora bien, el proyecto, a pesar de la observación

realizada por la Abogacía General de la Comunidad de Madrid en tal

sentido, no determina las características ni regula en concreto cuál

sería ese proceso selectivo, ni su tramitación, ni tampoco establece la

preferencia de aquellos aspirantes que hayan aprobado algún ejercicio

en las pruebas de acceso a la subescala correspondiente, conforme

establece el artículo 53.2 del Real Decreto 128/2018.

43/48

Además, a esta posibilidad de ampliar la lista de candidatos

mediante nueva convocatoria se une el sistema que establece la

disposición adicional segunda del proyecto remitido, bajo la

denominación de ?excepción de uso? (que quizá debiera revisarse) de la

relación de candidatos constituida, en aquellos supuestos de

insuficiencia de las respectivas listas, que permite la interacción entre

las listas correspondientes a las subescalas de Secretaría, Secretaría ?

Intervención e Intervención ? Tesorería.

En cuanto al artículo 10, regula la gestión de la lista de

candidatos, partiendo de la correspondiente solicitud de nombramiento

por parte del presidente de la entidad local, con la documentación

adjunta que el precepto determina (a la que nos referíamos al analizar

los artículos 5 y 8 del proyecto), y la posterior oferta del puesto al

candidato, para que la acepte o rechace en un plazo de tres días

hábiles. Al respecto, es preciso realizar una observación en relación con

los plazos que el proyecto establece, también aplicable al artículo 12.2,

que fija el plazo para justificar las excepciones a la exclusión de la lista

de candidatos constituida. Siguiendo en este punto al Consejo

Consultivo de Castilla y León que, en el dictamen 402/22, de 4 de

agosto, a propósito de un proyecto normativo similar, refiere que ?el

proyecto de decreto responde de forma muy destacada a la perspectiva,

interés y servicio de las Administraciones directamente implicadas en su

aplicación, y por ello en un cierto demérito de las personas aspirantes,

así como del objetivo general de retener talento valioso en nuestra

Comunidad y en concreto atraerlo hacia sus Entidades Locales, lo que

debería animar al redactor de la norma a considerar, entre otras

medidas, la ampliación de algunos de los plazos previstos (así por

ejemplo, parece escaso el de dos días hábiles que fijan, entre otros, los

artículos 2.3, 16.1 y 27.3 del proyecto)?, el plazo de tres días hábiles que

establecen ambos artículos del proyecto, el 10 y el 12, también le parece

escaso a esta Comisión Jurídica Asesora.

44/48

Por su parte, el artículo 11 se limita a ?penalizar? con la exclusión

definitiva de la lista al candidato que renuncie o rechace la propuesta

de nombramiento hasta en dos ocasiones, o que lo haga una vez

efectuado el nombramiento o tras la toma de posesión, con las

excepciones que establece el artículo 12, cuya aplicación, por el

contrario, supondrá que tal candidato pase a la situación de ?no

disponible?, conservando el orden de prioridad.

Entre las causas de excepción que enumera el citado artículo 12,

destaca, en su letra e), el hecho de ?ser víctima de violencia de género.

Esta situación se podrá acreditar conforme lo establecido en la Ley

5/2005, de 20 de diciembre, integral contra la violencia de género de la

Comunidad de Madrid?.

Cabe recordar al respecto que el artículo 23 de la Ley Orgánica

1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección integral contra la

Violencia de Género, establece lo siguiente: ?Las situaciones de violencia

de género que dan lugar al reconocimiento de los derechos regulados en

este capítulo se acreditarán mediante una sentencia condenatoria por un

delito de violencia de género, una orden de protección o cualquier otra

resolución judicial que acuerde una medida cautelar a favor de la víctima,

o bien por el informe del Ministerio Fiscal que indique la existencia de

indicios de que la demandante es víctima de violencia de género.

También podrán acreditarse las situaciones de violencia de género

mediante informe de los servicios sociales, de los servicios

especializados, o de los servicios de acogida destinados a víctimas de

violencia de género de la Administración Pública competente; o por

cualquier otro título, siempre que ello esté previsto en las disposiciones

normativas de carácter sectorial que regulen el acceso a cada uno de los

derechos y recursos. El Gobierno y las Comunidades Autónomas, en el

marco de la Conferencia Sectorial de Igualdad, diseñaran, de común

acuerdo, los procedimientos básicos que permitan poner en marcha los

sistemas de acreditación de las situaciones de violencia de género?.

45/48

Como consecuencia, surge la Resolución de 2 de diciembre de

2021, de la Secretaría de Estado de Igualdad y contra la Violencia de

Género, por la que se publica el Acuerdo de la Conferencia Sectorial de

Igualdad, de 11 de noviembre de 2021, relativo a la acreditación de las

situaciones de violencia de género, con el fin de consensuar los

procedimientos básicos o pautas mínimas comunes para permitir la

acreditación, con efectos administrativos, de las situaciones de violencia

de género en los términos del artículo 1 de la Ley Orgánica 1/2004, de

28 de diciembre, a los efectos de lo previsto en el artículo 23 de la

misma. El acuerdo determina que esta acreditación tendrá eficacia en

todo el territorio del Estado y facilitará el acceso de las víctimas de

violencia de género a los derechos regulados en el Capítulo II ?Derechos

laborales y prestaciones de la Seguridad Social? de la Ley Orgánica

1/2004 y a todos los derechos, recursos y servicios reconocidos en la

normativa estatal que les resulte de aplicación. Por ello, establece en su

anexo 1 un ?Modelo común para la acreditación administrativa de la

situación de violencia de género, adoptado en cumplimiento de lo previsto

en el artículo 23 de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de

medidas de protección integral contra la violencia de género?, al que sería

conveniente que se remitiese el artículo 12 del proyecto.

Por último, el artículo 13 del proyecto de decreto remitido, bajo la

rúbrica ?comunicaciones?, establece el régimen de notificaciones de los

nombramientos respectivos así como de las comunicaciones, siempre

por medios electrónicos, regulación que quizá no merecería un artículo

propio, pudiendo formar parte del precepto que regula el nombramiento

del funcionario interino.

En cuanto a la parte final, la disposición adicional primera adapta

las referencias que el proyecto incorpora respecto de las competencias

de los presidentes de las entidades locales a los respectivos órganos de

gobierno de las agrupaciones de entidades locales que sostienen en

46/48

común puestos de trabajo reservados a funcionarios de Administración

local con habilitación de carácter nacional. En este sentido, es preciso

recordar que el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, regula en su

artículo 9.1 las agrupaciones de Secretaría, y en el artículo 12.1 las

agrupaciones de Intervención.

Por su parte, la disposición adicional segunda regula la

denominada ?Excepción de uso de relación de candidatos constituida

para una subescala para cubrir puestos reservados a funcionarios de

Administración Local con habilitación de carácter nacional, de otra

subescala?, en los términos ya vistos.

Completan el texto dos disposiciones finales. La primera de ellas

regula la habilitación normativa en favor del titular de la consejería

competente en materia de Administración Local para dictar cuantas

disposiciones estime necesarias para el desarrollo del decreto, y la

segunda regula la entrada en vigor del decreto el día siguiente al de su

publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, sin

atender al plazo general de 20 días de vacatio legis previsto en los

artículos 51.3 de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y

Administración de la Comunidad de Madrid y 2.1 del Código Civil.

QUINTA.- Cuestiones formales y de técnica normativa.

El proyecto de decreto se ajusta en general a las directrices

aprobadas por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2005.

Ello no obstante hemos de efectuar algunas observaciones, sin

perjuicio de otras que hemos ido apuntando al analizar las cuestiones

materiales en la consideración anterior.

Con carácter general, conforme a los criterios de uso de las

mayúsculas en los textos legales y de acuerdo con las normas

lingüísticas generales de la Real Academia Española, deben ser objeto

47/48

de revisión las referencias a la consejería o al consejero que debe figurar

en minúscula, si bien debe expresarse con inicial mayúscula la materia

de su competencia. De igual modo, ha de recogerse en minúscula el

cargo de ?presidente? de la entidad local y el término ?comunidades

autónomas?.

Por otro lado, a lo largo del proyecto se observa que la

denominación de las diferentes normas que se citan aparece

entrecomillada, lo que no se corresponde con los usos lingüísticos

habituales de los textos normativos ni se indica como tal en las

Directrices de técnica normativa ya referenciadas.

En el artículo 9, la expresión ?haber quedado vacía de contenido?,

debiera sustituirse por ?haberse agotado?.

En el artículo 10.5, la palabra ?Local? debería aparecer en

mayúscula (?funcionarios de Administración Local??).

En cuanto a la disposición adicional segunda, falta el determinante

?la? en su denominación (?Excepción de uso de la relación de

candidatos?). En la misma disposición, el término ?Secretaría? aparece

sin la correspondiente tilde en diversas ocasiones.

En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid formula la siguiente

CONCLUSIÓN

Que, una vez atendidas las observaciones efectuadas en el cuerpo

del presente dictamen, una de las cuales tiene carácter esencial,

48/48

procede someter al Consejo de Gobierno el ?proyecto de decreto del

Consejo de Gobierno, por el que se regula la provisión de puestos

reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de

carácter nacional, por funcionarios interinos, en las Entidades Locales de

la Comunidad de Madrid?.

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, a 29 de noviembre de 2023

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen n.º 633/23

Excmo. Sr. Consejero de Digitalización

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