Resolución de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0624/22 del 11 de octubre del 2022

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 11 de octubre de 2022 emitido ante la consulta formulada por la consejera de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre el proyecto de decreto por el que se modifica el Decreto 84/2020, de 7 de octubre, del Consejo de Gobierno, por el que se regula el procedimiento de asignación y el uso de viviendas construidas al amparo de concesión demanial en suelos de redes supramunicipales.

Tesauro: Concesión demanial

Viviendas de protección pública

Técnica normativa

Procedimiento administrativo. Elaboración de disposiciones generales

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 11

de octubre de 2022 emitido ante la consulta formulada por la

consejera de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura al amparo del

artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre el proyecto de

decreto por el que se modifica el Decreto 84/2020, de 7 de octubre, del

Consejo de Gobierno, por el que se regula el procedimiento de

asignación y el uso de viviendas construidas al amparo de concesión

demanial en suelos de redes supramunicipales.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El 15 de septiembre de 2022 tuvo entrada en este

órgano consultivo, solicitud de dictamen preceptivo, procedente de la

Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura, sobre el

proyecto de decreto citado en el encabezamiento.

A dicho expediente se le asignó el número 592/22, comenzando el

día señalado el cómputo del plazo de veinte días hábiles para la

emisión del dictamen, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1

del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión

Dictamen nº: 624/22

Consulta: Consejera de Medio Ambiente, Vivienda y

Agricultura

Asunto: Proyecto de Reglamento Ejecutivo

Aprobación: 11.10.22

2/26

Jurídica Asesora, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del

Consejo de Gobierno (en adelante, ROFCJA).

La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la

letrada vocal Dña. Ana Sofía Sánchez San Millán, quien formuló y

firmó la oportuna propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y

aprobada en la reunión del Pleno de este órgano consultivo, en sesión

celebrada el día 11 de octubre de 2022.

SEGUNDO.- Contenido del proyecto de decreto.

El proyecto sometido al dictamen preceptivo de esta Comisión

Jurídica Asesora, tal y como se explicita en su parte expositiva, tiene

por objeto modificar el apartado 1 del artículo 5 del Decreto 84/2020,

de 7 de octubre, por el que se regula el procedimiento de asignación y

el uso de viviendas construidas al amparo de concesión demanial en

suelos de redes supramunicipales (en adelante, Decreto 84/2020), que

recoge la posibilidad de que en los pliegos reguladores de las

concesiones demaniales puedan establecerse reservas de viviendas

para determinados colectivos. Con la modificación proyectada se

pretende incluir entre los colectivos, para los que se podrán establecer

reservas de viviendas, a las mujeres embarazadas menores de 35

años, ?con el fin de garantizar la protección de la maternidad?.

El proyecto de decreto consta de una parte expositiva y una parte

dispositiva integrada por un artículo único por el que se modifica el

apartado 1 del artículo 5 ?Reserva de viviendas? del referido Decreto

84/2020, en el sentido anteriormente indicado, y una disposición final

única, que establece la entrada en vigor de la norma el día siguiente al

de su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid.

TERCERO.- Contenido del expediente remitido.

3/26

El expediente objeto de remisión a esta Comisión Jurídica

Asesora consta de los siguientes documentos que se consideran

suficientes para la emisión del dictamen:

1.- Certificado del viceconsejero de Asuntos Jurídicos y secretario

general del Consejo de Gobierno de 13 de julio de 2022, relativo al

informe previo a la solicitud de dictamen a la Comisión Jurídica

Asesora (documento 1 del expediente).

2.- Versión del proyecto de decreto para el dictamen preceptivo de

la Comisión Jurídica Asesora (documento 2 del expediente).

3.- Memoria del Análisis de Impacto Normativo firmada por la

directora general de Vivienda y Rehabilitación con fecha 5 de julio de

2022 (documento 3 del expediente).

4.- Informe de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid

emitido el 29 de junio de 2022 (documento 4 del expediente).

5.- Versión del proyecto de decreto para informe de los Servicios

Jurídicos de la Comunidad de Madrid (documento 5 del expediente).

6.- Memoria del Análisis de Impacto Normativo firmada por la

directora general de Vivienda y Rehabilitación con fecha 31 de mayo

de 2022 (documento 6 del expediente).

7.- Informe de legalidad de la Secretaría General Técnica de la

Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura, sobre el

proyecto de decreto, de fecha 2 de junio de 2022 (documento 7 del

expediente).

8.- Versión del proyecto de decreto y Memoria del Análisis de

Impacto Normativo, para los trámites de audiencia e información

pública (documentos 8 a) y 8 b) del expediente).

4/26

9.- Resolución de la directora general de Vivienda y

Rehabilitación de 11 de enero de 2022 por la que se acuerda la

apertura de los trámites de audiencia e información pública durante

un plazo de quince días hábiles e informe de la Oficina de

Transparencia de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y

Agricultura de 1 de julio de 2022, sobre la publicación del proyecto

para los citados trámites en el Portal de Transparencia (documento 9

del expediente).

10.- Versión del proyecto de decreto y Memoria del Análisis de

Impacto Normativo, para su remisión a las Secretarías Generales

Técnicas de las distintas Consejerías de la Comunidad de Madrid

(documentos 10 a) y 10 b) del expediente).

11.- Informes sin observaciones de las secretarias generales

técnicas de las siguientes Consejerías: Consejería de Administración

Local y Digitalización, de 23 de noviembre de 2021; Consejería de

Cultura, Turismo y Deporte, de 18 de noviembre de 2021; Consejería

de Sanidad, de 18 de noviembre de 2021 y Consejería de Transportes

e Infraestructuras, de 19 de noviembre de 2021. De igual modo,

constan los informes con observaciones de la Secretaría General

Técnica de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo y de la

Secretaría General Técnica de la Consejería de Familia, Juventud y

Política Social por el que se da traslado de lo informado por la

Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad.

12.- Informe 52/2021 de coordinación y calidad normativa,

emitido por la Secretaría General Técnica de la Consejería de

Presidencia, Justicia e Interior el 22 de noviembre de 2021.

13.- Informe de la Comisión Permanente del Consejo de Consumo

de la Comunidad de Madrid de fecha 2 de diciembre de 2021, en el

que se estima un efecto positivo del proyecto sobre los consumidores y

usuarios (documento 13 del expediente).

5/26

14.- Informe de 19 de noviembre de 2021 de la Dirección General

de Presupuestos de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, en

sentido favorable a la aprobación de la norma proyectada (documento

14 del expediente).

15.- Informe de la Dirección General de Igualdad, de 23 de

noviembre de 2021, sobre el impacto por razón de género del proyecto

de decreto (documento 15 del expediente).

16.- Informe de impacto por razón de orientación sexual e

identidad y expresión de género, emitido el 23 de noviembre de 2021

por la Dirección General de Igualdad (documento 16 del expediente).

17.- Informe de la Dirección General de Infancia, Familia y

Fomento de la Natalidad, sobre el impacto de la norma proyectada en

la familia, infancia y adolescencia, firmado el 21 de noviembre de

2021.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- Competencia de la Comisión Jurídica Asesora de

la Comunidad de Madrid para emitir dictamen.

La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen, de carácter

preceptivo, de conformidad con el artículo 5.3.c) de la Ley 7/2015, de

28 de diciembre que ad litteram dispone que: ?En especial, la Comisión

Jurídica Asesora deberá ser consultada por la Comunidad de Madrid

en los siguientes asuntos: [?] c) Proyectos de reglamentos o

6/26

disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las

leyes, y sus modificaciones?, y a solicitud de la consejera de Medio

Ambiente, Vivienda y Agricultura, órgano legitimado para ello de

conformidad con el artículo 18.3.a) del ROFCJA: ?Cuando por Ley

resulte preceptiva la emisión de dictamen de la comisión Jurídica

Asesora, este será recabado: a) Las solicitudes de la Administración de

la Comunidad de Madrid, por el Presidente de la Comunidad de Madrid,

el Consejo de Gobierno o cualquiera de sus miembros?.

El presente proyecto, que, como hemos dicho, modifica el Decreto

84/2020, participa de la misma naturaleza de reglamento ejecutivo

que el decreto al que viene a modificar, ya que se trata de una

disposición de carácter general, dirigida a una pluralidad

indeterminada de destinatarios, con vocación de permanencia, que

innova el ordenamiento jurídico, y que desarrolla lo dispuesto en la

Ley 6/1997, de 8 de enero de Protección Pública a la Vivienda de la

Comunidad de Madrid -en adelante, Ley 6/1997-, por lo que

corresponde al Pleno de la Comisión Jurídica Asesora dictaminar

sobre el mismo a tenor de lo establecido en el artículo 16.3 del

ROFCJA.

En relación con los reglamentos ejecutivos, hemos destacado

reiteradamente en nuestros dictámenes que el Tribunal Supremo se

ha pronunciado sobre la importancia del dictamen del Consejo de

Estado o del órgano consultivo autonómico en el procedimiento de

elaboración. Así como recuerda la Sentencia de la Sala de lo

Contencioso-Administrativo, del Tribunal Supremo, de 17 de

septiembre de 2021, con cita de otra anterior del mismo tribunal, de

22 de mayo de 2018 (recurso 26/2016) ?la potestad reglamentaria se

sujeta a los principios, directrices o criterios que marca la Ley a

desarrollar, y no se ejerce sólo según el buen criterio o la libre

interpretación del Gobierno. La función consultiva que ejerce el Consejo

de Estado es idónea para coadyuvar a los principios citados, porque se

7/26

centra en velar por la observancia de la Constitución y del resto del

ordenamiento jurídico (artículo 2.1 LOCE) lo que explica el carácter

esencial que institucionalmente tiene para nuestra doctrina el dictamen

previo de este órgano, como protección del principio de legalidad y

garantía de la sumisión del reglamento a la Ley?.

El Consejo de Estado en su reciente dictamen 1282/2022, de 21

de julio, ha recordado la relevancia de su dictamen en la elaboración

de las normas reglamentarias, destacando «su función preventiva de la

potestad reglamentaria para conseguir su ajuste a la ley y al Derecho

en la forma descrita, entre otras muchas, en la Sentencia del Tribunal

Supremo de 23 de marzo de 2004 (Sala Tercera, Sección Cuarta,

recurso 3992/2001) luego reiterada en otras posteriores (así 21 de abril

de 2009 o 12 de diciembre de 2007): ?La intervención del Consejo de

Estado no se queda, por tanto, en un mero formalismo, sino que actúa

como una garantía preventiva para asegurar en lo posible la adecuación

a Derecho del ejercicio de la potestad reglamentaria?».

El presente dictamen ha sido evacuado dentro del plazo ordinario

establecido en el artículo 23.1 del ROFCJA, según la redacción dada

por el Decreto 52/2021, de 24 de marzo, del Consejo de Gobierno, por

el que se regula y simplifica el procedimiento de elaboración de las

disposiciones normativas de carácter general en la Comunidad de

Madrid (en adelante, Decreto 52/2021), que establece en veinte días

hábiles el plazo máximo para la emisión del dictamen de la Comisión

Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid en el caso de

disposiciones normativas.

SEGUNDA.- Sobre la habilitación legal y el título

competencial.

8/26

Resulta esencial determinar si la Comunidad de Madrid ostenta

título competencial suficiente para dictar la norma proyectada y si

esta goza de la suficiente cobertura legal.

El art. 148.1.3 de la Constitución Española permite que las

comunidades autónomas asuman competencias en materia de

ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. En este sentido la

Comunidad de Madrid asumió en el artículo 26.1.4 de su Estatuto de

Autonomía dicha competencia como exclusiva. Sobre la base de la

mencionada previsión estatutaria se traspasó a la Comunidad de

Madrid, mediante el Real Decreto 1115/1984, de 6 de junio, de

traspaso de funciones y servicios del Estado en materia de patrimonio

arquitectónico, control de calidad de edificación y vivienda, la función

de ?elaboración de la normativa en materia propia de vivienda e

inspección del cumplimiento de la normativa estatal y autonómica, así

como la tramitación y resolución de expedientes administrativos

derivados de su infracción?( Anexo IB).

La Sentencia del Tribunal Constitucional 102/2018, de 4 de

octubre, con cita de otra anterior de 14 de diciembre de 2017,

recuerda que «las competencias que tienen las Comunidades

Autónomas sobre vivienda , cuya conexión con el urbanismo resultan

evidentes -como ya pusimos de manifiesto en la STC 61/1997-, les

faculta 'para desarrollar una política propia en dicha materia , incluido

el fomento y promoción de la construcción de viviendas , que es, en

buena medida, el tipo de actuaciones públicas mediante las que se

concreta el desarrollo de aquella política' ( STC 152/1988, de 20 de julio

, FJ 2). No obstante, ?el hecho de que dicha competencia sea calificada

como exclusiva por el Estatuto de Autonomía, unido a la inexistencia de

una competencia específica en materia de vivienda a favor del Estado,

no significa que aquélla sea absoluta y que éste no se encuentre

facultado para desarrollar actuaciones en dicha materia? (STC

36/2012, de 15 de marzo, FJ 4)». Y añade «estamos pues, en un ámbito

9/26

material en el que el diseño del texto constitucional propugna un

equilibrio entre los diferentes sujetos constitucionales en presencia, que

deberán repartirse facultades sin anular a los otros en ningún caso y

teniendo siempre presente la necesidad de cooperación entre ellos».

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional

112/2013, de 9 de mayo, señala que ?la evidente conexión del mercado

inmobiliario con la economía nacional ha posibilitado que el Estado siga

ejercitando una función de fomento de dicha actividad y así lo ha

reconocido este Tribunal en su Sentencia 152/1988, de 20 de julio. En

efecto, según la citada Sentencia la competencia autonómica en materia

de vivienda se halla limitada por las competencias del Estado sobre las

bases y coordinación de la planificación general de la actividad

económica?.

La citada Sentencia 152/1988 del Tribunal Constitucional

distingue en su fundamento jurídico 4º cuatro aspectos en los cuales

se puede admitir la competencia estatal de fomento en materia de

vivienda:

a) La definición de las actuaciones protegidas.

b) La regulación esencial de las fórmulas de financiación

adoptadas (créditos cualificados, subsidiación de préstamos y

subvenciones).

c) El nivel de protección.

d) La aportación de recursos estatales.

Ahora bien, como señala la sentencia

??ello no significa que las Comunidades Autónomas con

competencias en materia de vivienda hayan de quedar

10/26

absolutamente desprovistas de cualquier atribución por lo que se

refiere a las actuaciones protegibles en el sector. Por un lado, es

evidente que, en función de aquellas competencias estatutarias,

pueden definir y llevar a cabo una política de vivienda propia,

complementando las actuaciones de protección y promoción

previstas por el Estado, con cargo a sus propios recursos, lo que,

frente a lo que alega el Gobierno Vasco, no resulta impedido por las

disposiciones que impugna. Pero, además, para la ejecución de la

normativa estatal reguladora de las actuaciones protegibles que,

como diremos más adelante, les corresponde, las Comunidades

Autónomas deben contar con un margen de libertad de decisión

que les permita aplicar las medidas estatales adaptándolas a las

peculiares circunstancias de su territorio, sin perjuicio del respeto

debido a los elementos indispensables que las normas estatales

arbitran para alcanzar los fines de política económica general

propuestos?.

En la Comunidad de Madrid la normativa en materia de viviendas

de protección pública está constituida por la ya citada Ley 6/1997,

que regula el régimen jurídico de este tipo de viviendas, así como por

la Ley 9/2003, de 26 de marzo, del régimen sancionador en materia de

viviendas protegidas de la Comunidad de Madrid. La Ley 6/1997

regula de forma muy sintética, en sus cuatro artículos, los aspectos

esenciales de las viviendas en régimen de protección pública,

remitiéndose al desarrollo reglamentario posterior y autorizando al

Consejo de Gobierno a dictar cuantas disposiciones de aplicación y

desarrollo de la ley sean necesarias.

La adjudicación de viviendas públicas se reguló por primera vez

en la Comunidad de Madrid en el Decreto 23/1987, de 26 de marzo,

posteriormente modificado por el Decreto 5/1994, de 20 de enero y,

finalmente, derogado por el Decreto 195/2000, de 31 de agosto.

Mediante los decretos 11/2005 y 12/2005, de 27 de enero, se

11/26

aprobaron el Reglamento de Viviendas Públicas de la Comunidad de

Madrid y el Plan de Vivienda de la Comunidad de Madrid para los

años 2005 a 2008.

El Reglamento de Viviendas con Protección Pública de la

Comunidad de Madrid actualmente en vigor fue aprobado por Decreto

74/2009, de 30 de julio (en adelante, Reglamento de Viviendas con

Protección Pública), modificado posteriormente por Decreto 59/2013,

de 18 de julio.

Como hemos apuntado al inicio de este dictamen, la norma

proyectada aborda la modificación del Decreto 84/2020, por el que se

regula el procedimiento de asignación y el uso de viviendas

construidas al amparo de concesión demanial en suelos de redes

supramunicipales. El proyecto de decreto fue analizado profusamente

en nuestro dictamen 278/20, de 7 de julio, cuya consideración de

derecho quinta, previo análisis de la normativa aplicable, de la

doctrina de distintos órganos administrativos, y de la jurisprudencia

dictada sobre la materia, señaló que: ?tratándose en este caso de

promover una obra pública -construcción de viviendas públicas o de

integración social- destinada a un servicio público en sentido amplio

equivalente a competencia administrativa (en este caso competencia en

materia de vivienda), se considera que no es aplicable la figura la de

concesión demanial y sí la de la concesión de obra pública?.

No obstante, el día 8 de julio de 2020 se publicó en el Boletín

Oficial del Estado nº 187, el Real Decreto-Ley 26/2020, de 7 de julio,

de medidas de reactivación económica para hacer frente al impacto del

COVID-19, con el objeto de establecer ?un conjunto de medidas

necesarias a efectos de la reactivación económica en el sector de los

transportes y en el ámbito de la vivienda , protegiendo la salud de los

trabajadores y viajeros , garantizando la disponibilidad de los bienes y

los servicios esenciales ; proporcionando liquidez a las empresas y

12/26

reduciendo las cargas administrativas?. Entre esas medidas, el citado

real decreto contempla en el capítulo VI las relativas a la vivienda y, en

particular, por lo que aquí interesa, en su artículo 31, establece

especialidades del derecho de superficie o concesión demanial para la

promoción del alquiler asequible o social mediante la colaboración

entre Administraciones Públicas y la iniciativa privada.

Como tuvimos ocasión de señalar en nuestro dictamen 404/20,

de 22 de septiembre, emitido tras la consulta del Consejo de Gobierno,

al amparo del artículo 5.4 del ROFCJA, ?resulta indiscutible de acuerdo

con el tenor literal del artículo 31 del Real Decreto-Ley 26/2020, de 7 de

julio, de medidas de reactivación económica para hacer frente al

impacto del COVID-19 en los ámbitos de transportes y vivienda, que

dicho precepto, apartándose por completo de la doctrina y la

jurisprudencia reseñada, contempla la concesión demanial como

instrumento para la promoción y construcción de vivienda pública en

régimen de alquiler. Resulta a su vez evidente el carácter de legislación

básica del citado precepto, de acuerdo con la disposición final

decimotercera del propio Real Decreto-Ley?, de modo que concluimos

sobre la posible aplicación de la figura de la concesión demanial a la

construcción de vivienda pública sobre suelos que integran las redes

supramunicipales en la Comunidad de Madrid, como se proponía en el

proyecto de decreto por el que se regula el procedimiento de

asignación y el uso de viviendas construidas al amparo de concesión

demanial en suelos de redes supramunicipales, sin perjuicio de

entender que ?la construcción de viviendas en la citadas redes

encuentra su natural acomodo en el contrato de concesión de obra

pública?.

De cuanto antecede, se infiere que la Comunidad de Madrid

ostenta título competencial suficiente para dictar la norma y que esta

goza de la suficiente cobertura legal.

13/26

La competencia para su aprobación corresponde al Consejo de

Gobierno de la Comunidad, quien tiene reconocida genérica y

originariamente la potestad reglamentaria por el artículo 22.1 del

Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid ?en materias no

reservadas en este Estatuto a la Asamblea? y a nivel infraestatutario,

la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la

Comunidad de Madrid -en adelante, Ley 1/1983-, en su artículo 21 g),

recoge dentro de las atribuciones del Consejo de Gobierno, la de

?aprobar mediante Decreto los Reglamentos para el desarrollo y

ejecución de las Leyes emanadas de la Asamblea, así como los de las

Leyes del Estado cuando la ejecución de la competencia corresponda a

la Comunidad de Madrid en virtud del Estatuto de Autonomía, o por

delegación o transferencia, y ejercer en general la potestad

reglamentaria en todos los casos en que no esté específicamente

atribuida al Presidente o a los Consejeros?. También la disposición final

primera de la Ley 6/1997 establece que corresponde al Consejo de

Gobierno dictar las disposiciones de aplicación y desarrollo de la ley.

Por otro lado, el rango normativo -Decreto del Consejo de

Gobierno- es el adecuado, en aplicación de lo dispuesto en el artículo

50.2 de la citada Ley 1/1983 y porque tal rango es el que reviste la

norma que se pretende modificar mediante el proyecto.

TERCERA.- Cumplimiento de los trámites del procedimiento

de elaboración de disposiciones administrativas de carácter

general.

En la Comunidad de Madrid, el procedimiento aplicable para la

elaboración de normas reglamentarias se encuentra regulado en el ya

citado Decreto 52/2021.

También habrá de tenerse en cuenta el artículo 60 de la Ley

10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y Participación de la

14/26

Comunidad de Madrid (en adelante, LTPCM), que regula el derecho de

participación de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones

de carácter general.

Asimismo, debe considerarse la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas (en adelante, LPAC), si bien debe destacarse, que la

Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo

(recurso de inconstitucionalidad 3628/2016) ha declarado

inconstitucionales ciertas previsiones de la LPAC, y en particular, por

lo que en materia de procedimiento interesa, ha declarado contrarios

al orden constitucional de competencias en los términos del

fundamento jurídico 7 b) los artículos 129 (salvo el apartado 4,

párrafos segundo y tercero), 130, 132 y 133 de la LPAC, así como que

el artículo 132 y el artículo 133, salvo el inciso de su apartado 1 y el

primer párrafo de su apartado 4, son contrarios al orden

constitucional de competencias en los términos del fundamento

jurídico 7 c) de la sentencia.

1.- Por lo que se refiere a los trámites previos, el artículo 3 del

Decreto 52/2021, en relación con la planificación normativa,

contempla como novedad, la elaboración de un plan plurianual para

toda la legislatura, que habrá de aprobarse durante el primer año de

esta. A la fecha de emisión del presente dictamen se ha aprobado el

plan normativo para la XII legislatura, por Acuerdo del Consejo de

Gobierno en su reunión de 10 de noviembre de 2021, que contempla el

proyecto de decreto que venimos analizando.

2.- Igualmente, el artículo 60 de la LTPCM y el artículo 4.2.a) del

Decreto 52/2021 establecen que, con carácter previo a la elaboración

del proyecto normativo, se sustanciará una consulta pública a través

del espacio web habilitado para ello para recabar la opinión de los

sujetos potencialmente afectados por la futura norma. La Memoria

15/26

recoge que el proyecto de decreto no tiene impacto significativo en la

actividad económica, no impone obligaciones relevantes a los

destinatarios y regula un aspecto parcial de una materia, todo ello

permite prescindir del trámite de consulta pública, de conformidad

con lo dispuesto en el apartado 4 del citado artículo 5 en relación con

el artículo 60.4 de la LTPCM.

3.- La norma proyectada es propuesta por la Consejería de Medio

Ambiente, Vivienda y Agricultura que ostenta las competencias en la

materia conforme el Decreto 42/2021, de 19 de junio, de la presidenta

de la Comunidad de Madrid, por el que se establece el número y

denominación de las Consejerías de la Comunidad de Madrid, y en

concreto se ha promovido por la Dirección General de Vivienda y

Rehabilitación, conforme a las competencias que le atribuye el artículo

17 del Decreto 237/2021, de 17 de noviembre, del Consejo de

Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la citada

Consejería.

4.- Por lo que se refiere a la denominada Memoria del Análisis de

Impacto Normativo, se ha elaborado la modalidad ejecutiva prevista en

el artículo 6.2 del Decreto 52/2021. El expediente remitido a esta

Comisión incluye la última Memoria fechada el 5 de julio de 2022, y

tres versiones anteriores. De esta manera cabe considerar que la

Memoria responde a la naturaleza que le otorga su normativa

reguladora como un proceso continuo, que debe redactarse desde el

inicio hasta la finalización de la elaboración del proyecto normativo, de

manera que su contenido se vaya actualizando con las novedades

significativas que se produzcan a lo largo del procedimiento de

tramitación, en especial, la descripción de la tramitación y consultas

(artículo 6.3 del Decreto 52/2021) hasta culminar con una versión

definitiva.

16/26

Centrando nuestro análisis en la última Memoria, se observa que

contempla la necesidad y oportunidad de la propuesta y los fines y los

objetivos de la misma para justificar la alternativa de regulación

elegida. También realiza un examen del contenido de la propuesta y el

análisis jurídico de la misma, así como su adecuación al orden de

distribución de competencias.

Por lo que hace a los impactos de la norma proyectada, contiene

una referencia al impacto económico y presupuestario, para destacar

que el proyecto de decreto sólo procede a la inclusión del colectivo de

mujeres embarazadas menores de 35 años a favor de los que se

pueden establecer reservas en los pliegos reguladores de la concesión

dentro del procedimiento por el que se regula la asignación de las

viviendas que se promuevan bajo el sistema de concesión demanial

sobre los suelos de redes supramunicipales, por lo que su aprobación

y publicación no producirá efecto inmediato alguno sobre la economía

en general ni sobre el empleo. De igual modo, la Memoria destaca que

la norma proyectada tampoco tiene efectos financieros ni positivos ni

negativos sobre los gastos y los ingresos públicos, ni de los

presupuestos Generales del Estado, ni de la Administración de la

Comunidad de Madrid, por lo que no se ha considerado oportuna en

consecuencia la inclusión de la justificación del cumplimiento de los

principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Contempla una referencia expresa al informe emitido por la Dirección

General de Presupuestos con fecha 19 de noviembre de 2021 en el que

se hace constar que la inclusión de este nuevo colectivo no supone un

aumento del gasto en los Presupuestos Generales de la Comunidad de

Madrid y que no tiene impacto presupuestario.

La Memoria también contempla los llamados impactos sociales

(artículo 6.1 e) del Decreto 52/2021) por razón de género, en la

infancia y adolescencia, en la familia e igualdad. Así, la Memoria

incluye la mención al impacto sobre la infancia, la adolescencia y la

17/26

familia, tal y como se exige por el artículo 22 quinquies de la Ley

Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, y

la Disposición adicional 10a de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre,

de Protección a las Familias Numerosas, introducidos ambos por la

Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección

a la infancia y a la adolescencia. Así indica que el proyecto normativo

tendrá impacto positivo en este ámbito, en la medida que tiene como

finalidad la protección de la maternidad, como refleja la Dirección

General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad en su informe

de 21 de noviembre de 2021.

Consta asimismo en la Memoria el examen del impacto por razón

de género y el impacto por razón de orientación sexual, identidad o

expresión de género, en cumplimiento de la Ley del Gobierno (cfr.

artículo 26.3.f)) y de las leyes 2/2016, de 29 de marzo, de Identidad y

Expresión de Género e Igualdad Social y no Discriminación de la

Comunidad de Madrid y 3/2016, de 22 de julio, de Protección Integral

contra la LGTBIfobia y la Discriminación por Razón de Orientación e

Identidad Sexual en la Comunidad de Madrid. Sobre el impacto por

razón de género la Memoria afirma que se prevé que la norma

proyectada tenga impacto por razón de género y que, por tanto, incida

en la igualdad de efectiva entre mujeres y hombres, tal y como recoge

el informe emitido por la Dirección General de Igualdad el 23 de

noviembre de 2021.

Por lo que se refiere al impacto por razón de orientación sexual,

identidad o expresión de género, la Memoria refleja el impacto nulo del

proyecto en este ámbito por remisión al informe de 23 de noviembre de

2021 de la Dirección General de Igualdad.

También contempla la Memoria la descripción de los trámites

seguidos en la elaboración de la norma. Se observa que se recogen las

observaciones que se han ido formulando a lo largo de su tramitación

18/26

y el modo en que han sido acogidas o no por el órgano proponente de

la norma, con su correspondiente motivación, tal y como exige el

artículo 6.1 f) del Decreto 52/2021.

5.- Conforme a lo dispuesto en los artículos 4 y 8 del Decreto

52/2021, a lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse los

informes y dictámenes que resulten preceptivos.

En cumplimiento de esta previsión han emitido diversos informes

la Dirección General de Igualdad y la Dirección General de Infancia,

Familia y Fomento de la Natalidad, conforme a lo dispuesto en el

Decreto 208/2021, de 1 de septiembre, del Consejo de Gobierno, por

el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Familia,

Juventud y Política Social.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 8.4 del Decreto 52/2021 y

el artículo 15.3 a) del Decreto 191/2021, de 3 de agosto, del Consejo

de Gobierno, por el que se establecía la estructura orgánica de la

Consejería de Presidencia, Justicia e Interior, se ha emitido el informe

de 22 de noviembre de 2021, de coordinación y calidad normativa de

la Secretaría General Técnica de la citada Consejería.

Además, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, el artículo

4.1.a) de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los

Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid prevé que dichos

Servicios emitan un informe con carácter preceptivo, entre otros

asuntos, acerca de los proyectos de disposiciones reglamentarias,

salvo que tengan carácter meramente organizativo. Por ello, se ha

evacuado por la Abogacía General de la Comunidad de Madrid informe

de 29 de junio de 2022, formulando unas observaciones, que han sido

acogidas en el texto examinado, tal y como recoge la última Memoria

del Análisis de Impacto Normativo.

19/26

Conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1 del Reglamento de

funcionamiento interno del Consejo de Gobierno y de sus Comisiones,

aprobado por Decreto 210/2003, de 16 de octubre y el artículo 4.3 del

Decreto 52/21, se ha evacuado informe por la Secretaría General

Técnica de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, que realiza

algunas observaciones de carácter formal al texto del proyecto y otra

de carácter sustantivo sobre la posibilidad de incluir la forma de

acreditación del embarazo, en consonancia con lo establecido para

otros colectivos; y por la Secretaria General Técnica de la Consejería

de Familia, Juventud y Política Social que ha remitido las

observaciones formuladas por la Dirección General de Infancia,

Familia y Fomento de la Natalidad, en relación a la posible inclusión

en la reforma proyectada a los jóvenes extutelados del sistema de

protección de menores que se encuentran en programas de integración

social. El resto de Secretarías Generales Técnicas de las Consejerías

de la Comunidad de Madrid han remitido informes en los que

manifiestan que no formulan observaciones al texto del proyecto de

decreto.

En aplicación del artículo 8.5 del Decreto 52/2021, se ha unido

al expediente el informe de legalidad de 2 de junio de 2022 de la

Secretaría General Técnica de la Consejería que promueve la

aprobación de la norma.

El artículo 28 de la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de

los Consumidores de la Comunidad de Madrid, establece el carácter

preceptivo del informe del Consejo de Consumo para las ?normas que

afecten directamente a los consumidores?, como es el caso. Por ello, se

ha recabado el informe de dicho consejo, emitido por la Comisión

Permanente el 2 de diciembre de 2021, en el que se estima un efecto

positivo del proyecto sobre los consumidores y usuarios y se sugiere la

20/26

inclusión en la modificación proyectada al conjunto de las mujeres

embarazadas, sin límite de edad.

6.- El artículo 9 del Decreto 52/2021, en desarrollo del mandato

previsto en el artículo 105.a) de la Constitución Española, dispone

que, se sustanciarán los trámites de audiencia e información pública.

Esta obligación aparece recogida también en el artículo 16.b) de la

LTPCM. El plazo mínimo de esta audiencia e información pública será

de quince días hábiles, el cual podrá reducirse hasta un mínimo de

siete días hábiles cuando razones excepcionales de interés público

debidamente motivadas lo justifiquen, así como cuando se aplique la

tramitación urgente.

Consta en el expediente que, por Resolución de la directora

general de Vivienda y Rehabilitación, de 11 de enero de 2022, se

sometió a dicho trámite el proyecto de decreto, mediante la

publicación en el Portal de Transparencia de la página web

institucional de la Comunidad de Madrid, con un plazo de 15 días

hábiles, sin que se hayan formulado alegaciones.

CUARTA.- Cuestiones materiales. Análisis del articulado.

Como hemos visto en los antecedentes de este dictamen, con la

modificación proyectada se aborda la modificación del citado Decreto

84/2020, en particular, el apartado 1 de su artículo 5, para incluir

entre los colectivos para los que los pliegos reguladores de las

concesiones demaniales puedan establecer reservas de viviendas, a las

mujeres embarazadas menores de 35 años.

Con carácter general cabe decir que, a pesar del carácter

restrictivo con el que deben utilizarse las disposiciones modificativas

según la directriz 50 del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de

julio de 2005, que aprueba las Directrices de técnica normativa (en

adelante, las directrices), en este caso la opción de aprobar una

21/26

modificación de la norma -que implica la coexistencia del decreto

originario con sus posteriores modificaciones-, resulta justificada dado

el carácter limitado de la modificación que se introduce.

Entrando ya en al análisis de la norma proyectada, cabe señalar,

como ya hemos adelantado, que consta de una parte expositiva y otra

dispositiva, integrada por un único artículo y una disposición final.

Por lo que atañe al título de la norma, se sugiere que se

introduzca la referencia al contenido esencial de la modificación que se

incorpora, lo que facilita su diferenciación de cualquier otra

disposición modificativa del Decreto 84/2020 y resulta conforme con

lo establecido en la directriz 53 (?En ningún caso deberán figurar en el

título los artículos o partes de la disposición que resultan modificados,

aunque podrá incluirse la referencia al contenido esencial de la

modificación que se introduce cuando esta se refiera a aspectos

concretos de la norma que modifica?).

La parte expositiva cumple, con carácter general, con el contenido

que le es propio a tenor de la directriz 12, puesto que contiene los

antecedentes normativos que preceden al proyecto. De igual modo,

justifica la nueva regulación; describe su finalidad, incluye las

competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta, con cita del

artículo 26.1.4 del Estatuto de Autonomía. También contempla la

referencia a los trámites seguidos en la elaboración de la norma, si

bien, se observa que a la hora de mencionar dichos trámites se hace

una enumeración exhaustiva de todos ellos, cuando las mencionadas

directrices se refieren a los trámites más relevantes, entre los que se

encuentran los de audiencia e información pública y el informe de los

Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid.

Asimismo, la parte expositiva justifica, al amparo de lo previsto

en el artículo 129 de la LPAC, la adecuación de la norma proyectada a

22/26

los principios de necesidad, eficacia, eficiencia, proporcionalidad,

seguridad jurídica y trasparencia.

En cuanto a la fórmula promulgatoria, sin perjuicio de las

observaciones que realizaremos al referirnos a las cuestiones formales

y de técnica normativa, consideramos que sería recomendable

suprimir de dicha fórmula la referencia a la Ley 1/1983, de 13 de

diciembre, de Gobierno y Administración, que, sin embargo, habría de

incorporarse en algún párrafo previo de la parte expositiva, según

concretan las directrices 12 y 16.

Por lo que se refiere a la parte dispositiva, ya hemos indicado que

el artículo único contempla la modificación del apartado 1 del artículo

5 del Decreto 84/2020 que en su redacción actual dispone:

?En los pliegos reguladores de cada concesión se podrán incluir

reservas de viviendas en cada parcela para su destino a los

siguientes colectivos: menores de 35 años y mayores de 65 años,

personas con discapacidad, personas con discapacidad y

necesidad de vivienda adaptada, familias numerosas y víctimas

de violencia de género. Estas reservas se efectuarán sin perjuicio

de las previsiones legales de reserva en favor de las personas con

discapacidad y de prioridad de las víctimas de violencia de género

en el acceso a las viviendas con protección pública, que únicamente

podrán ser incrementadas, pero nunca minoradas?.

Dicha redacción acoge la consideración esencial formulada por

esta Comisión Jurídica Asesora en el referido dictamen 278/20, en

relación con el artículo relativo a la reserva de viviendas (el artículo 6

en el proyecto) cuando indicamos:

?El artículo 6 se refiere a la ?Reserva de viviendas? y establece

que, sin perjuicio de las reservas legales vigentes, en los pliegos

reguladores de cada concesión se podrán incluir reservas de

23/26

viviendas en cada parcela para su destino a determinado o

determinados colectivos, tales como jóvenes menores de 35 años,

mayores de 65 años, personas con discapacidad y necesidad de

vivienda adaptada, víctimas de violencia de género o familias

numerosas.

Toda vez que precisamente la reserva de viviendas para personas

con discapacidad y víctimas de violencia de género están previstas

legalmente -artículo 32 del Texto Refundido de la Ley General de

derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión

social, y artículo 17.1 de la Ley 5/2005 de 20 de diciembre,

Integral contra la Violencia de Género de la Comunidad de Madridla

redacción del precepto debe revisarse para expresar con

claridad que se pueden incrementar las reservas de carácter legal,

tal y como explica la Memoria de Análisis de Impacto Normativo.

Respecto de las reservas no legales, razones de seguridad jurídica

aconsejan que se precisen y queden determinadas en el proyecto

de decreto todas las posibilidades?.

Precisamente con la reforma proyectada se pretende incluir en las

reservas no legales, a las mujeres embarazadas menores de 35 años,

lo que no merece ninguna objeción desde el punto de vista jurídico. Ya

hemos visto que a lo largo del procedimiento alguno de los órganos

preinformantes ha sugerido la inclusión en el proyecto de otros

colectivos, lo que obedece a razones de oportunidad y ha sido

contestado oportunamente en la Memoria del Análisis de Impacto

Normativo. Así, la Comisión Permanente del Consejo de Consumo en

su informe de 2 de diciembre de 2021 planteó la inclusión del

conjunto de mujeres embarazadas, sin límite de edad, pues se

considera que, dada la edad tardía a la que según las estadísticas se

accede por primera vez a la maternidad, beneficiaría a la sociedad en

su conjunto. Dicha propuesta es contestada en la Memoria indicando

24/26

que no procede estimarla ?ya que precisamente con esta medida, lo que

se pretende es fomentar la maternidad en edades más tempranas de

las que en la actualidad se viene produciendo?. De igual modo, por la

Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad se

sugirió la inclusión entre dichos colectivos a los jóvenes extutelados

del sistema de protección de menores que se encuentran en

programas de integración social. Respecto a dicha inclusión, la

Memoria explica que ?no puede tenerse en cuenta en este momento la

propuesta realizada por entender que la cobertura de la posible

necesidad de vivienda que puede corresponder a este colectivo se lleva

cabo a través de la Agencia de Vivienda Social mediante viviendas de

su propiedad y no en las destinadas a alquiler asequible?.

Por otro lado, y puesto que obedece a razones de seguridad

jurídica, resulta conveniente que en el apartado 3 del artículo 5, cuya

reforma no está prevista, se incluya la forma de acreditación de la

condición de mujer embarazada menor de 35 años, tal y como sugirió

la Secretaría General Técnica de la Consejería Economía, Hacienda y

Empleo en su informe de observaciones, de esta manera se obtiene

una regulación completa en la materia, siempre deseable, sin que se

demore su determinación a los pliegos reguladores de cada concesión,

como explica la Memoria, lo que acontecerá solo con respecto a ese

colectivo, de manera incoherente con lo establecido en el mencionado

apartado para los otros colectivos que se citan en el apartado 1 del

referido artículo 5, respecto a los que sí se establece la forma de

acreditación de su condición.

El proyecto se cierra con una disposición final relativa a la

entrada en vigor del decreto el día siguiente al de su publicación en el

Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, sin atender al plazo

general de 20 días de vacatio legis previsto en los artículos 51.3 de la

Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la

Comunidad de Madrid y 2.1 del Código Civil.

25/26

QUINTA.- Cuestiones formales y de técnica normativa.

El proyecto de decreto se ajusta en general a las directrices de

técnica normativa aprobadas por el Acuerdo del Consejo de Ministros

de 2005.

Ello no obstante hemos de efectuar algunas observaciones.

La parte expositiva del proyecto efectúa la referencia al

cumplimiento del ?trámite de audiencia e información públicas? cuando

lo correcto es referirse a ?los trámites de audiencia e información

pública?.

La fórmula promulgatoria refiere que el proyecto se aprueba ?de

acuerdo con la Comisión Jurídica Asesora?, si bien debe tenerse en

cuenta que conforme el artículo 22.3 del ROFCJA, «las disposiciones y

Resoluciones sobre asuntos informados por la Comisión Jurídica

Asesora de la Comunidad de Madrid expresarán si se adoptan

conforme a su dictamen o se apartan de él; en el primer caso se usará

la fórmula ?de acuerdo con la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid?, en el segundo la de ?oída la Comisión Jurídica

Asesora de la Comunidad de Madrid?». Por otro lado, resulta obvio que

deberá modificarse la fecha de aprobación que figura en dicha fórmula

promulgatoria (13 de julio de 2022). Por último, sin perjuicio de lo que

hemos apuntado en la consideración de derecho cuarta, en la referida

fórmula promulgatoria debe hacerse referencia al consejero que ejerce

la iniciativa (directriz 16).

En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid formula la siguiente

26/26

CONCLUSIÓN

Que una vez atendidas las observaciones formuladas en el cuerpo

del presente dictamen, que no tienen carácter esencial, procede

someter al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid el

proyecto de decreto por el que se modifica el Decreto 84/2020, de 7 de

octubre, del Consejo de Gobierno, por el que se regula el

procedimiento de asignación y el uso de viviendas construidas al

amparo de concesión demanial en suelos de redes supramunicipales.

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, a 11 de octubre de 2022

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 624/22

Excma. Sra. Consejera de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura

C/ Alcalá nº 16 - 28014 Madrid