Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0619/23 del 16 de noviembre de 2023

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 16 de noviembre de 2023, emitido ante la consulta formulada por la presidenta de la Mancomunidad Intermunicipal Ciempozuelos-Titulcia, a través del consejero de Presidencia, Justicia y Administración Local al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de revisión de oficio de la resolución 23/2020, de 11 de junio, de la Presidencia de la mencionada mancomunidad

Tesauro: Procedimiento administrativo. Tramitación

Actos dictados por órgano manifiestamente incompetente

Actos prescindiendo del procedimiento legalmente establecido

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 16 de

noviembre de 2023, emitido ante la consulta formulada por la presidenta

de la Mancomunidad Intermunicipal Ciempozuelos-Titulcia, a través del

consejero de Presidencia, Justicia y Administración Local al amparo del

artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de

revisión de oficio de la resolución 23/2020, de 11 de junio, de la

Presidencia de la mencionada mancomunidad

.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El 7 de noviembre de 2023 tuvo entrada en el registro

de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid una

solicitud de dictamen formulada por la presidente de la Mancomunidad

Intermunicipal Ciempozuelos-Titulcia (en adelante la Mancomunidad),

sobre revisión de oficio del acto mencionado en el encabezamiento.

A dicho expediente se la asignó el número 625/23, comenzando el

plazo para la emisión del dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora, de

acuerdo con lo dispuesto en su Reglamento de Organización y

Dictamen nº: 619/23

Consulta:

Presidenta de la Mancomunidad Intermunicipal

de Ciempozuelos-Titulcia

Asunto: Revisión de Oficio

Aprobación: 16.11.23

2/24

Funcionamiento aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del

Consejo de Gobierno (en adelante, ROFCJA).

La ponencia ha correspondido al letrado vocal, D. Javier Espinal

Manzanares, quien formuló y firmó la oportuna propuesta de dictamen,

deliberada y aprobada por el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, en sesión celebrada el día reseñado en el

encabezamiento.

SEGUNDO.- Examinado el expediente remitido resultan los

siguientes hechos de interés para la resolución del presente

procedimiento:

Por la mancomunidad se formuló, al amparo de lo dispuesto en los

artículos 19.2. 43 y 45.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LRJCA), en relación

al artículo 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas, demanda de

lesividad contra el Acuerdo Primero de la Junta General de la

Mancomunidad referida de fecha 16 de julio de 2013, por el que se

aprobó el ?Acuerdo transaccional entre la Mancomunidad Intermunicipal

Ciempozuelos-Titulcia y la mercantil European Cleaning, S.L., sobre

declaración de deuda de la mancomunidad hasta el 30 de junio de 2013?.

Dicha demanda de lesividad fue estimada por Sentencia del Juzgado

de lo Contencioso-Administrativo número 32 de Madrid, fechada el 3 de

enero del año 2018, en el Procedimiento Ordinario número 177/2017.

Frente a dicha sentencia se interpuso por la mercantil citada, el

oportuno recurso de apelación, cuyo conocimiento correspondió a la

Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal

Superior de Justicia de Madrid, como apelación 156/2018, siendo

desestimado por Sentencia de 22 de marzo de 2019.

3/24

Según se hace constar en el expediente, por la Sección Primera de la

Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, se ha

dictado Providencia de 10 de febrero de 2020, por la que se inadmite a

trámite el Recurso de Casación 3773/2019, interpuesto por la empresa

de referencia, contra la apuntada Sentencia de la Sección Tercera, de la

Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia

de Madrid, de 22 de marzo de 2019.

En virtud de esta estimación de la demanda de lesividad interpuesta

frente al mencionado acuerdo transaccional de julio de 2013, según se

refleja en el expediente, con fecha de 5 de junio de 2020, se notificó a la

empresa de referencia, la resolución nº 13/2020, requiriendo a la misma,

para que reintegrara a la mancomunidad las cantidades que le fueron

abonadas en cumplimiento de las órdenes de pago anuladas y cuyo

importe total ascendía a la 1.646.453,29 euros, más los intereses de

dicha cantidad. Asimismo, se requirió para el reintegro de la suma de

204.522,55 euros que le han sido abonados en concepto de intereses.

No obstante, con posterioridad se advierte que en esta resolución

13/2020 se ha omitido indicar al interesado el lugar y el plazo para

efectuar el ingreso requerido en favor de la mancomunidad.

Así las cosas, se dicta por la presidenta de dicha Mancomunidad, la

resolución 23/2020, de 11 de junio, por la que se acuerda rectificar la

resolución previa 13/2020, en los extremos requeridos, disponiendo

igualmente ?ANULAR conforme a lo determinado en el fallo de la Sentencia

número 1/2018 dictada por Juzgado de lo Contencioso-Administrativo

número 32 de Madrid, con fecha 3 de enero del año 2018 en el

Procedimiento Ordinario número 177/2017 y en la Sentencia nº 215/2019

de 22 de marzo, dictada por la Sección Tercera de la Sala de Contencioso-

Administrativo de Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el Recurso de

Apelación 156/2018, las Resoluciones dictadas por la Presidenta de la

Mancomunidad que seguidamente se relacionarán, y por las que procede a

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la ordenación de pago de facturas emitidas por la empresa European

Cleaning SL y ello, al haberse declarado lesivo el Acuerdo transaccional

suscrito con dicha empresa el 18/07/2013?.

Consecuentemente con dicha anulación se le requiere para que para

que reintegre a la mancomunidad las cantidades que le fueron abonadas

en cumplimiento de las órdenes de pago anuladas y cuyo importe total

asciende a la cantidad de 1.646.453,29 euros, y reintegre igualmente la

suma de 204.522,55 euros que le han sido abonados en concepto de

intereses.

Se indica el número de cuenta corriente en el que proceder con el

pago, así como los plazos para ello conforme a lo dispuesto en la Ley

General Tributaria.

Según consta en el expediente, la anterior resolución 23/2020, fue

recurrida en vía contencioso administrativa, y el Juzgado Contencioso

administrativo 21, de Madrid, mediante Auto nº 149/2020, de 1 de

diciembre inadmitió el recurso por dirigirse contra actividad no

susceptible de serlo. El auto adquirió firmeza al no haberse interpuesto

contra el mismo recurso de apelación.

En el seno del mencionado procedimiento ordinario 177/2017, del

Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 32 de Madrid, se tramitó

incidente de ejecución de su Sentencia de 3 de enero de 2018, en el que

se dictaron los Autos de 27 de abril y 27 de mayo de 2022,

desestimatorio de la reposición interpuesta frente al primero, en los que

se tenía por no ejecutada la sentencia por la Mancomunidad.

Por dicha Mancomunidad se interpuso recurso de apelación frente a

dichos autos, del que conoció la Sección Tercera, de la Sala de lo

Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid,

como apelación 439/2023, que estimó la apelación interpuesta por

Sentencia de 28 de junio de 2023. Según se recoge en la citada sentencia,

5/24

por la mancomunidad apelante se ?solicita la anulación del Auto recurrido

y la declaración de que la Sentencia de 3 de Enero de 2018 ha sido

debidamente ejecutada, alegando en síntesis que la Sentencia que se

pretende ejecutar no condena a la Mancomunidad al pago de cantidades

sino que estima su recurso de lesividad y anula un acuerdo por el que se

reconocía una deuda a favor de la contratista de 3.891.867,88 ?,

contemplando el calendario de pago, y si bien, efectivamente, el fallo de la

Sentencia no recoge un pronunciamiento expreso de que la contratista

haya de devolver las cantidades indebidamente percibidas como

consecuencia del convenio transaccional que se anula, sin embargo ese

efecto es consecuencia legal necesaria de la naturaleza de una Sentencia

estimatoria de recurso de lesividad, que anula el acto, y es imprescindible

para poder llevar la Sentencia a su puro y debido cumplimiento, y por ello

mismo en ejecución de Sentencia la Mancomunidad dictó la Resolución

23/2020 de 11 de Junio relacionando todos esos pagos y exigiendo a la

contratista su reintegro, lo que pone de manifiesto el error del Auto

apelado?.

Como hemos señalado la sentencia estima la apelación interpuesta,

señalando que ?debe añadirse que los confusos razonamientos de los

Autos ahora apelados obvian el dato fundamental de que los efectos de la

confirmación jurisdiccional de la declaración de lesividad del acuerdo

transaccional a que remite la Sentencia de 3 de Enero de 2.018 del

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 32 de Madrid se agotan

con la propia anulación de tal acuerdo, y que cualquier acto posterior

dictado para revertirla situación creada por el acuerdo transaccional

anulado no encaja propiamente en el ámbito de ejecución de una sentencia

que se limita a avalar la declaración de lesividad del acuerdo pero sin

expreso pronunciamiento sobre las consecuencias de la misma?. Dando así

por ejecutada la Sentencia de 3 de enero de 2018 por la Mancomunidad.

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TERCERO.- Con fecha 27 de febrero de 2023, por la mencionada

mercantil European Cleaning S.L., se formula escrito dirigido a la

mancomunidad, interesando la declaración de nulidad de pleno derecho

de los actos administrativos, en virtud de los cuales se declara que la

sociedad que represento le adeuda a esa Mancomunidad, la cantidad de

1.850.975,84 euros, desglosados en un principal de 1.646.453,29 euros,

más intereses por importe de 204.522,55 euros.

Sostiene dicho escrito que ?las Resoluciones dictadas por la

Mancomunidad son nulas de pleno derecho, por incurrir en los defectos

previstos en el artículo 47.1, apartados b), e) y f) de la Ley 39/2015 de 1

de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas.

En efecto, la resolución 23/2020, de 11 de junio, así como la

Resolución de 23 de octubre de 2020, se atribuyen potestad tributaria que

no tienen, y se atribuyen capacidad legal para dictar una liquidación

tributaria, recurriendo al artículo 62.2 de la Ley General Tributaria, sin que

exista norma legal alguna que les conceda esa atribución, de tal modo que

la Mancomunidad convierte una resolución administrativa en una

liquidación tributaria, y califica esa supuesta e imaginaria deuda de mi

mandante con la Mancomunidad en una deuda tributaria, siendo así, que

nada tiene que ver ese importe con tributo de tipo alguno, porque la

Mancomunidad ni tiene atribuidas competencias en materia tributaria, ni

puede liquidar tributos, ni esos supuestos importes tienen nada que ver

con ningún tributo. Por ese solo hecho, la resolución debe ser declarada

nula de pleno derecho, por haber vulnerado toda la normativa vigente en

materia administrativa. Ha dictado un acto de liquidación, nulo de pleno

derecho, por carecer de competencia para liquidar tributos, y porque ni

siquiera menciona el tributo que liquida, que, desde luego es inexistente?.

Con fecha 26 de mayo de 2023 se elabora informe por el secretario y

el interventor de la Mancomunidad en relación a la revisión de oficio

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pretendida. Señala el citado informe en primer lugar en cuanto a la

identificación de los actos cuya revisión se pretende y atendiendo a lo

señalado en el escrito presentado, que «en principio permitiría entender

que se está refiriendo a la resolución 23/2020, de 11 de junio, de la

Presidencia de la Mancomunidad en la que se liquida y reclama el pago de

dichas cantidades a European Cleaning, S.L.

No obstante, a continuación, en el apartado fáctico primero hace

mención de otra resolución de 23 de octubre de 2020 a la que también le

achaca vicio de nulidad:

?En efecto la resolución 23/2020, de 11 de junio, así como la

Resolución de 23 de octubre de 2020, se atribuyen potestad tributaria que

no tienen, y se atribuyen capacidad legal para dictar una liquidación

tributaria (?)?

En este caso el interesado se está refiriendo a la resolución 60/2020

de 22 de octubre que no declara deuda alguna, sino que se limita a

compensar deudas preexistentes».

En relación a esta resolución 60/2020 precisa dicho informe que ?en

relación con esta última resolución 60/2020 de 22 de octubre de la

Presidencia de la Mancomunidad debe recordarse que su validez ha sido

confirmada mediante Sentencia 63/2022 dictada el 17 de febrero por el

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Número 25 de Madrid en

Procedimiento Ordinario 477/2020.

La Sentencia de primera instancia ha sido confirmada en apelación

por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de

Justicia de la Comunidad de Madrid en Sentencia 743/2022 de 19 de

diciembre, en recurso de apelación 443/2022.

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Interpuesto por el interesado recurso de casación ante el Tribunal

Supremo ha sido inadmitido mediante Auto de 17/2/2023 que declara la

firmeza de la Sentencia dictada en primera instancia.

Por ello debe inadmitirse una pretensión que tenga por objeto revisar

de oficio, apenas quince días después de que el Tribunal Supremo haya

declarado su firmeza, la validez de un acto que declara una compensación

cercana a los 2.000.000 ? confirmada mediante Sentencia judicial?.

Posteriormente analiza la eventual nulidad de la resolución

23/2020, considerando los distintos supuestos de nulidad hechos valer

por la mercantil de referencia, señalando al respecto que ?la alegación del

interesado sobre la incompetencia de la Mancomunidad para liquidar sus

propios tributos y recursos resulta manifiestamente infundada.

Esta cuestión ya ha sido planteada anteriormente por el interesado

ante la Mancomunidad y ha sido refutada por la Sentencia 63/2022 de 17

de febrero dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Número

25 de Madrid en Procedimiento Ordinario 477/2020 al que antes se hacía

referencia. La Sentencia confirma lo que es obvio, esto es, que la

Mancomunidad en cuanto ente local y Administración Pública ostenta las

mismas potestades que la Hacienda del Estado y entre ellas la tributaria?.

En cuanto a la siguiente causa de nulidad alegada, señala el informe

que ?se dicta además de acuerdo con el procedimiento legalmente

establecido para ello porque va precedida de la propuesta emitida por el

servicio jurídico y ha sido debidamente fiscalizada por la Intervención de

manera que no ha existido esa ?total inaplicación del procedimiento

legalmente establecido? ni se percibe la existencia de ?anomalías en la

tramitación que se caractericen por su especial gravedad? en los términos

que viene exigiendo el Consejo de Estado.

A ello hay que añadir que el interesado está confundiendo lo que es el

procedimiento administrativo para la producción de la resolución 23/2020

9/24

de 11 de junio con un procedimiento completamente distinto que además ni

siquiera se dilucida en sede administrativa porque es un proceso judicial

incidental al se ha aportado la resolución administrativa para

cumplimentar las exigencias de ejecución de una Sentencia Judicial?.

En relación a la última de las causas de nulidad, precisa el informe

que ?partiendo de que no basta con que el acto carezca de cualquier

requisito que fuera necesario, sino que es imprescindible que fuera

calificado como esencial y que la resolución 23/2020, de 11 de junio reúne

todos los requisitos para su validez. Debe descartarse también esta causa

de nulidad invocada por el interesado?.

Se pronuncia dicho informe sobre el órgano competente para la

revisión de oficio, indicando que correspondería a la Junta General de la

Mancomunidad actuante.

Es por ello que se propone ?incoar el procedimiento de revisión de

oficio en relación con la resolución 23/2020 de 11 de junio al considerar el

interesado que concurren las causas de nulidad de pleno derecho por las

causas previstas en el artículo 47.1 b), e) y f) de la LPAC.

En relación con la resolución 60/2020 de 22 de octubre la Junta

General de la Mancomunidad que es el órgano competente decidirá sobre

la inadmisión de la solicitud de revisión de la resolución 60/2020 de 22 de

octubre?.

Por resolución de la Presidencia de la Mancomunidad de 26 de mayo

de 2023, se acuerda incoar el procedimiento de revisión de oficio en

relación con la resolución 23/2020 de 11 de junio y en relación con la

resolución 60/2020 de 22 de octubre, se indica que la Junta General de

la Mancomunidad que es el órgano competente, decidirá sobre la

inadmisión de la solicitud de revisión de la misma. De igual modo, se

acuerda notificar el inicio del procedimiento a los interesados para que,

10/24

en el plazo de diez días hábiles, presenten las alegaciones y sugerencias

que consideren necesarias.

Dicha resolución se notifica a la mercantil interesada con fecha 2 de

junio de 2023, formulando sus alegaciones con fecha 8 de junio, en las

que se limita a señalar que ?dentro del plazo concedido al efecto, esta

parte se ratifica en el contenido de su escrito, tanto en cuanto a los hechos,

como en cuanto a los fundamentos de derecho?.

Con fecha 11 de agosto de 2023 se elabora informe por el secretario,

el que trae a colación lo resuelto por el Tribunal Superior de Justicia de

la Comunidad de Madrid en Sentencia 439/2023 de 28 de junio dictada

en apelación 1464/2022. Se propone a la Presidenta de la

Mancomunidad que proponga a la Junta General la adopción de

propuesta de resolución por la que se acuerde inadmitir la solicitud de

revisión de oficio de la resolución 60/2020, y desestimar íntegramente la

solicitud de revisión de oficio de la resolución 23/2020, por no concurrir

causa de nulidad alguna, al tiempo que recuerda que procede solicitar

dictamen preceptivo de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de

Madrid, previamente a la resolución que se adopte.

Así el 24 de octubre de 2023, la Junta General de la Mancomunidad

acuerda inadmitir la solicitud formulada por la empresa European

Cleaning SL relativa a la revisión de oficio de la Resolución de la

Presidenta 60/2020.

De igual modo, en igual fecha de 24 de octubre de 2023, por la

Presidenta de la Mancomunidad se acuerda solicitar Dictamen preceptivo

de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en relación

con el expediente de revisión de oficio de la resolución 23/2020.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

11/24

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de

Madrid emite su dictamen preceptivo de conformidad con lo dispuesto en

el artículo 5.3.f) b. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, que establece:

?En especial, la Comisión Jurídica Asesora deberá ser consultada por la

Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: (?) f) Expedientes

tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades locales y las

universidades públicas sobre: (?) b. Revisión de oficio de actos

administrativos en los supuestos establecidos en las leyes?. A tenor del

precepto que acabamos de transcribir, la Mancomunidad de

Ciempozuelos-Titulcia está legitimada para recabar dictamen de esta

Comisión Jurídica Asesora, habiendo cursado su solicitud a través del

consejero de Presidencia, Justicia y Administración Local, tal y como

preceptúa el artículo 18.3 c) del ROFCJA.

Considerada la fecha del acto a revisar, resulta de aplicación la Ley

39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas (en adelante LPAC).

SEGUNDA.- La revisión de oficio en el ámbito local, con carácter

general, se regula en el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,

reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), que permite a las

corporaciones locales revisar sus actos y acuerdos en los términos y con

el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la

legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo

común.

Igualmente, los artículos 4.1.g) y 218 del Reglamento de

Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades

Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre,

12/24

indican que dichas corporaciones, dentro de la esfera de sus

competencias, tienen atribuida la potestad de revisión de oficio de sus

actos, resoluciones y acuerdos, con el alcance que se establece en la

legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo

común.

La remisión a la legislación del Estado conduce a los artículos 106 a

111 de la LPAC.

El artículo 106.1 de la LPAC establece la posibilidad de que las

Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o

a solicitud de interesado, declaren de oficio la nulidad de los actos

administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no

hayan sido recurridos en plazo. Para ello será necesario, desde un punto

de vista material, que concurra en el acto a revisar alguna de las causas

de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de la LPAC y,

desde el punto de vista del procedimiento y garantía del ajuste de la

actividad administrativa al principio de legalidad, que se haya recabado

dictamen previo del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente

de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, y que éste tenga sentido

favorable.

De este artículo se desprende que la adopción del acuerdo de

revisión de oficio, según se dijo, tendrá lugar siempre previo dictamen

favorable del órgano consultivo correspondiente, que adquiere en este

supuesto carácter parcialmente vinculante en el sentido de constreñir a

la Administración que lo pide sólo en el caso de tener sentido

desfavorable a la revisión propuesta. La referencia que el artículo 106 de

la LPAC, en sus apartados 1 y 2, hace al Consejo de Estado ?u órgano

consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma?, debe entenderse

hecha, en el caso de la Administración autonómica madrileña, a la

Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, constituida por

la ya citada Ley 7/2015.

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En cuanto a la competencia para acordar la revisión de oficio de

actos nulos, se establece de conformidad con los artículos 29.3.e), 30.1.e)

y 31.2.2.2b) de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de la Administración

Local de la Comunidad de Madrid (en adelante, LAL), previsiones que

también se contienen para los municipios de régimen común en los

artículos 21, 22 y 23 de la LRBRL y en los artículos 123.1.l), 124.4.m) y

127.1.k) para los municipios de gran población, de los que resulta que

corresponderán a cada uno de los órganos municipales las facultades de

revisión de oficio de sus propios actos.

En este caso, según se indica en el informe del secretario y del

interventor, la competencia corresponde a la Junta General de la

Mancomunidad.

Debemos comprobar ahora el cumplimiento de los requisitos del

procedimiento y la tramitación en plazo del procedimiento de revisión de

oficio que nos ocupa.

En cuanto al plazo, dado que en el presente supuesto estamos ante

una revisión de oficio iniciada a instancia de parte, habrá de estar a lo

dispuesto en el artículo 106.5 de la LPAC, de tal forma que el transcurso

del plazo de seis meses desde su inicio sin dictar resolución determina

que se entienda desestimada por silencio administrativo.

Según consta en el expediente remitido, la iniciación del

procedimiento lleva fecha del 26 de mayo de 2023, de forma que, al no

constar ninguna suspensión del mismo, contados los seis meses de fecha

a fecha, como determina el artículo 30.4 de la LPAC, no habría

transcurrido al momento de la emisión del presente dictamen, el plazo

anteriormente mencionado.

De otra parte, en cuanto a su tramitación, según ya se indicó,

consta la emisión de un informe, de fecha 26 de mayo de 2023, suscrito

14/24

por el secretario y el interventor de la Mancomunidad, que entendió

procedía inadmitir la revisión de oficio respecto de la resolución 60/2020

y desestimar dicha revisión respecto de la resolución 23/2020.

El informe fue acogido por la presidenta de la Mancomunidad, que

resolvió incoar el correspondiente procedimiento de revisión de oficio en

relación a la meritada resolución 23/2020.

Se concedió a la mercantil interesada, el imprescindible trámite de

audiencia contemplado con carácter general en el artículo 82 de la LPAC,

que obliga a que se dé vista del expediente a los posibles interesados, a

fin de que puedan alegar y presentar los documentos y justificantes que

estimen pertinentes en defensa de sus derechos. En uso del trámite

concedido se formularon por la misma las alegaciones que tuvo

oportunas, cuyo contenido ya ha quedado reflejado.

Por último, el procedimiento contiene el informe-propuesta de

resolución de la Secretaría en la que se analizan los hechos y tras

efectuar las correspondientes consideraciones jurídicas, se propone la

inadmisión de la revisión de oficio en lo referido a la resolución 60/2020

y su desestimación por lo que a la resolución 23/2020 atañe.

El presente dictamen se emite en el plazo legal.

TERCERA.- El procedimiento de revisión de oficio tiene por objeto

expulsar del ordenamiento jurídico aquellas disposiciones de carácter

general que se encuentren viciados de nulidad radical por cualquiera de

las causas que establece el artículo 47.2 de la LPAC.

Como recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero

de 2021(recurso 8075/2019): ?...por afectar a la seguridad jurídica y, en

última instancia, a la misma eficacia de la actividad administrativa, cuya

finalidad prestacional de servicios públicos requiere una certeza en dicha

actuación, el legislador condiciona esa potestad, entre otros presupuestos,

15/24

a uno esencial, cual es que la causa de la revisión esté vinculada a un

supuesto de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, es

decir, acorde a la legislación que sería aplicable al caso de autos, a

aquellos supuestos de nulidad de pleno derecho de los actos

administrativos que se contemplaban, con carácter taxativo, en el artículo

62.1º de la Ley de 1992. Y es que, la finalidad de la institución no es sino

evitar que actos nulos, cuyo vicio es insubsanable, puedan ser mantenidos

y ejecutados por el mero hecho de que no hayan impugnado por quienes

estaban facultados para ello. El acto nulo, por los vicios que lo comportan,

debe desaparecer del mundo jurídico y el legislador arbitra este

procedimiento como un mecanismo más, extraordinario eso sí, para poder

declarar dicha nulidad?.

Esta Comisión Jurídica Asesora (por ejemplo en los dictámenes

522/16, de 17 de noviembre; 88/17, de 23 de febrero; 97/18, de 1 de

marzo y 232/19, de 6 de junio, entre otros) ha venido sosteniendo

reiteradamente que se trata de una potestad exorbitante de la

Administración para dejar sin efecto sus actos al margen de cualquier

intervención de la jurisdicción contencioso administrativa, razón por la

cual esta potestad de expulsión de los actos administrativos de la vida

jurídica debe ser objeto de interpretación restrictiva tal como recoge la

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, 458/2016, de 15

de julio de 2016 (recurso 319/2016), que hace referencia a la Sentencia

del Tribunal Supremo de 30 junio 2004, y solo se justifica en aquellos

supuestos en que los actos a revisar adolezcan de un defecto de la

máxima gravedad, es decir, que estén viciados de nulidad radical o de

pleno derecho.

Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre de

2020 (rec. 1443/2019): ?... debemos poner de manifiesto, e insistir, en el

carácter restrictivo con el que debemos afrontar la cuestión que nos ocupa,

referida a la revisión de oficio de una determinada actuación

16/24

administrativa que, de una u otra forma, ha devenido firme en dicha vía.

Así, dijimos que "el artículo 102 LRJPA tiene como objeto, precisamente,

facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que

adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar

que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive

en su intocabilidad definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce

procedimental ampliar las posibilidades de evitar que una situación

afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en

el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tan

relevante trascendencia?.

CUARTA.- Una vez analizados los aspectos procedimentales y

efectuadas las consideraciones generales sobre la revisión de oficio,

procede entrar a conocer el fondo del asunto.

Como se ha visto, atendiendo al escrito de la mercantil interesada

son dos los actos respecto de los que se interesa la revisión de oficio, de

un lado mencionada expresamente, la resolución 23/2020 y otra

identificada como resolución de 23 de octubre de 2020, que se identifica

en el informe del secretario y del interventor de 26 de mayo de 2023, con

la resolución 60/2020, de 22 de octubre, respecto de la que se indica que

no declara deuda alguna sino que se limita a compensar deudas

preexistentes.

Hemos señalado que el 24 de octubre de 2023, la Junta General de

la Mancomunidad acuerda inadmitir la solicitud formulada por la

empresa interesada relativa a la revisión de oficio de la Resolución de la

Presidenta 60/2020, por lo que ciertamente no procede pronunciamiento

alguno de esta Comisión Jurídica al respecto de la misma.

Resta por tanto pronunciarse sobre la eventual revisión de oficio de

la resolución 23/2020.

17/24

Antes de analizar las concretas causas de nulidad, conviene precisar

que el artículo 106 de la LPAC señala que serán susceptibles de dicha

potestad de autotutela los actos administrativos que hayan puesto fin a

la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo. En este

caso, como hemos visto, señala la mencionada sentencia de 17 de febrero

de 2022 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 25, refiriéndose

a la resolución 23/2020 que ?fue recurrida en vía contencioso

administrativa, y el Juzgado Contencioso administrativo 21 de Madrid,

mediante auto nº 149/2020, de 1 de diciembre inadmitió el recurso por

dirigirse contra actividad no susceptible de serlo. El auto adquirió firmeza

al no haberse interpuesto contra el mismo recurso de apelación?.

Toda vez que no hubo pronunciamiento judicial sobre el fondo del

asunto, entendemos que no opera el efecto positivo de la cosa juzgada, de

modo que nada impediría la eventual revisión de oficio de la resolución

23/2020. En este sentido la apuntada sentencia de 4 de julio de 2023 de

la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Procede por tanto examinar si concurre alguna de las causas de

nulidad alegadas por la mercantil interesada.

Para abordar dicha concurrencia, hemos de tener en cuenta que es

necesario que quede probado en el procedimiento que concurre de modo

acreditado e indubitado un vicio de nulidad de pleno derecho de los

legalmente previstos, que, por otro lado, son de interpretación restrictiva.

La primera de las causas de nulidad hecha valer por la interesada es

la tipificada en el artículo 47.1.b) de la LPAC que sanciona con la nulidad

de pleno derecho a los actos administrativos dictados por órgano

manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

18/24

Sostiene la mercantil interesada que la Mancomunidad ha dictado

un acto de liquidación tributaria, amparado en la propia LGT, cuando

carece de todo tipo de competencias para dictar liquidaciones tributarias.

Al respecto de la causa de nulidad que nos ocupa, la jurisprudencia

señala que ha de ser ostensible, clara, patente, notoria, palpable, según

el Tribunal Supremo apreciable sin esfuerzo. Así la Sentencia de 24 de

octubre de 2018 del Alto Tribunal señala que ?nuestro juicio, hemos dicho,

debía versar sobre si la nulidad de pleno derecho de un acto ha de

incardinarse en alguno de los supuestos taxativamente enumerados en el

artículo 62 de la Ley 30/1992, dado el carácter restrictivo de los supuestos

de nulidad en la legislación vigente, lo que la Sala de instancia no ha

hecho.

A este respecto, comprobado que la sentencia no encuadra en ninguno

de los apartados de ese precepto el vicio de incompetencia del Gerente

Regional que ha apreciado, hemos dicho que la incompetencia advertida, al

no ser manifiesta por razón de la materia o del territorio --supuesto que sí

encajaría en el apartado 1 b) del artículo 62 de la Ley 30/1992, único que

considera a la incompetencia causa determinante de nulidad--sino deberse

a razones jerárquicas o funcionales, no determina la nulidad de pleno

Derecho de la resolución afectada.

Recordábamos, a este respecto, el cambio que la Ley 30/1992

(artículo 62) ha supuesto frente a la derogada Ley de Procedimiento

Administrativo de 1958 [artículo 47 1. a)] en este punto. Si en la regulación

anterior la manifiesta incompetencia del órgano era causa de nulidad de

los actos administrativos, ahora solamente lo es cuando interviene un

órgano manifiestamente incompetente por razón de materia o del territorio.

Además, la jurisprudencia emanada sobre la Ley de 1958 subrayó que el

carácter manifiesto de la incompetencia debía ser tal que se apreciara sin

esfuerzo dialéctico alguno [sentencias de 25 de enero de 1980 (CENDOJ,

ROJ 2421/1980), de 23 de noviembre de 2001 (casación 4262/1996)]. Y, a

19/24

partir de la vigencia de la Ley30/1992 insistió [por ejemplo, en la

sentencia de 20 de septiembre de 2012 (casación 4605/2010)] en que la

incompetencia ha de ser "manifiesta" y que "un supuesto vicio de

incompetencia jerárquica como el que aquí se aduce nunca podría

ocasionar una nulidad radical de la actuación administrativa". Y recordó

que "la jurisprudencia mayoritaria distingue entre la incompetencia

material y la territorial, de una parte, y la jerárquica, de otra, entendiendo,

que sólo los dos primeros tipos de incompetencia pueden generar la

nulidad radical".

Por eso, dimos la razón a la Comunidad de Castilla y León en que no

hubo una incompetencia manifiesta por razón de la materia o del territorio,

ya que tanto el Director Gerente de la Gerencia Regional de Salud como el

Consejero de Sanidad, comparten materia y territorio y no consideramos

relevantes las cuestiones relativas a la exacta distribución interna de

competencias, incluyendo las eventuales delegaciones efectuadas por el

órgano superior jerárquico. En definitiva, la eventual falta de competencia

jerárquica o funcional apreciada por la sentencia --que tampoco podía

considerarse manifiesta-- no podía tener alcance invalidante. Esto

determinó que acogiéramos el motivo de casación y nos obliga ahora a

hacer lo mismo?.

Visto lo alegado por la interesada, ello queda desvirtuado si

atendemos a lo resuelto por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo

nº 25 en la mencionada Sentencia de 17 de febrero de 2022,

posteriormente confirmada por Sentencia de 19 de diciembre de igual

año, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo

del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Señala la citada sentencia de instancia que ?las potestades de la

Mancomunidad son iguales a las atribuidas en la ley a la hacienda del

Estado , y a las de los Ayuntamientos que la integran , y sin duda lo que

se ha de recaudar son ingresos de derecho público porque derivan de

20/24

deudas a una administración pública sometidas a derecho público , que se

explican debidamente en las resoluciones dictadas en un expediente

tramitado al efecto con audiencia de la demandante , una vez declarada la

lesividad de un acuerdo transaccional, y determinada la deuda con la

Mancomunidad , haciéndose referencia con todo detalle , expediente por

expediente, a las cantidades que debe devolver la actora para lo que se ha

dado plazo en periodo voluntario, no ingresándose la deuda y

procediéndose su compensación con la deuda que la mancomunidad tiene

con la actora, que se ha fijado mediante sentencia firme del TSJM sec 3º de

24 de abril de 2019 apelación 1095/2018, en 1.969.727 euros?.

Pronunciamiento confirmado en apelación por la apuntada sentencia de

19 de diciembre de 2022, que señala igualmente que ?con lo que debe

desestimarse, por irrelevante (no estamos ante un supuesto de deuda

tributaria), el motivo de impugnación sustentado en la alegación de que la

Mancomunidad carece de potestad tributaria?.

Es por ello que entendemos que no concurren los requisitos de esta

causa de nulidad.

La siguiente de las causas alegadas es la prevista el artículo 47.1.e)

de la LPAC que considera incursos en nulidad de pleno derecho a los

actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento

legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas

esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

En relación con la mencionada causa de nulidad es doctrina de este

Comisión, en línea con la establecida por el Consejo Consultivo de la

Comunidad de Madrid y en consonancia con la jurisprudencia del

Tribunal Supremo, limitar su aplicación a aquellos casos en que se ha

omitido total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido y

en los que se han omitido trámites esenciales.

En este sentido la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de

diciembre de 2012 (recurso núm.1966/2011) recuerda lo siguiente: ?(?)

21/24

Nuestra jurisprudencia ha señalado que para apreciar esta causa de

nulidad de pleno derecho no basta con la infracción de alguno de los

tramites del procedimiento, sino que es necesario la ausencia total de éste

o de alguno de los tramites esenciales o fundamentales, de modo que el

defecto sea de tal naturaleza que sea equiparable su ausencia a la del

propio procedimiento como ha entendido esta Sala en sentencias, entre

otras, de 5 de mayo de 2008 (recurso de casación núm. 9900/2003) y de 9

de junio de 2011 (recurso de casación núm. 5481/2008 )?.

Señala la mercantil interesada ?que, la Mancomunidad ha

prescindido del procedimiento establecido, de modo total y absoluto, se

deduce del propio auto mencionado?, refiriéndose al mencionado auto de

27 de abril de 2022, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 32

de Madrid.

Es de observar que se liga la eventual nulidad con lo resuelto en el

auto de 27 de abril de 2022, el cual fue recurrido en apelación por la

Mancomunidad, del que conoció la Sección Tercera, de la Sala de lo

Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid,

como apelación 439/2023, que estimó la apelación interpuesta por

Sentencia de 28 de junio de 2023, que revocó el auto citado, teniendo por

ejecutada la sentencia de instancia. En cualquier caso, no sería ocioso

traer a colación, lo que señalábamos en el Dictamen 176/17, de 4 de

mayo, conforme al cual ?es decir, la nulidad del Acuerdo por vulneración

del artículo 103.4 de la LRJCA corresponde declararla, en su caso, al

órgano judicial encargado de la ejecución de la sentencia y mediante

incidente de ejecución de sentencia (artículo 109 de la LRCJA), tal y como

dispone el artículo 103.5 de la LRCJA?.

Es de considerar igualmente que tan siquiera se citan por la

mercantil interesada los trámites de los que eventualmente habría

prescindido la actuación administrativa, a efectos de sostener la nulidad

pretendida, lo que nos lleva a considerar que ya el Consejo de Estado en

22/24

su Dictamen 2301/1998, de 10 de septiembre, ha venido a considerar

que es una carga que corresponde al reclamante, señalando que ?Y, de

otra parte, tampoco concurre la causa señalada en la letra "e" del mismo

artículo ("Los dictados prescindiendo total y absolutamente del

procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las

reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos

colegiados"). La interesada no ha justificado vicio alguno esencial de

procedimiento, que suponga que se ha prescindido total y absolutamente

del procedimiento legalmente establecido?, señalando seguidamente que

debe ?justificarse cumplidamente que se ha producido alguna anomalía

esencial en la tramitación?, siendo así que como se ha indicado, el escrito

de la interesada está huérfano de dicha justificación.

Debe por tanto desestimarse la causa de nulidad examinada.

Finalmente se entiende concurrente la causa de nulidad del artículo

47.1.f) de la LPAC, que considera nulos a los actos expresos o presuntos

contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o

derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su

adquisición.

Señala lacónicamente la mercantil interesada que ?la Mancomunidad

ha dictado un acto administrativo adquiriendo derechos cuando es obvio

que carece de cualquier requisito para su adquisición?.

Vista la escasa fundamentación ofrecida por la interesada, sería de

considerar lo señalado en la Sentencia de 24 de febrero de 2021 de la

Sala Tercera del Tribunal Supremo, al indicar que ?(?) obliga a referir el

debate a la manifiesta falta de motivación, exigencia que deberá vincularse

a la motivación de la petición que deberá, no solo fundarse en la

concurrencia de una causa de nulidad de pleno derecho, sino que también

deberá razonarse --explicarse, eso es motivar-- el por qué aplicando al caso

de autos esa exigencia concurre la causa de nulidad que se invoca. Ahora

bien, en cuanto el canon que impone el precepto no es la del contenido de

23/24

la motivación, sino que ésta no sea manifiestamente infundada, deberá

concluirse que no se requiere una motivación exhaustiva, que es lo que

parece pretenderse por la parte apelante en casación, sino que no exista

una palmaria, ostensible, apreciable sin esfuerzo alguno, ausencia de

razonamiento, de falta de explicación, sobre la concurrencia, al supuesto

de autos, de la causa invocada, lo cual requiere no solo invocar el derecho,

la causa de nulidad, sino, de manera trascendente, los hechos en que se

funda dicha causa en el caso concreto?.

Es de observar que por la interesada no se ha cumplido con la carga

que le corresponde, de razonar porque se entiende concurrente la

concreta causa de nulidad que nos ocupa, limitándose a afirmar su

concurrencia sin mayores justificaciones al respecto, por lo que

entendemos que estamos a una falta de justificación de la concurrencia

de la nulidad alegada, cuyos efectos, perjudiciales en este caso, deben

únicamente recaer en el alegante, teniendo por no acredita la nulidad

invocada.

En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora

formula la siguiente

CONCLUSIÓN

No procede la revisión de oficio de la Resolución nº 23/2020 de 11

de junio, de la presidenta de la Mancomunidad Intermunicipal

Ciempozuelos-Titulcia.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá dando

cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a esta Comisión

24/24

Jurídica Asesora de conformidad con lo establecido en el artículo 22.5 del

ROFCJA.

Madrid, a 16 de noviembre de 2023

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen n.º 619/23

Sra. Presidenta de la Mancomunidad Intermunicipal de

Ciempozuelos-Titulcia

Pza. de la Constitución, 9 ? 28350 Ciempozuelos