Última revisión
11/12/2023
Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0592/23 del 2 de noviembre de 2023
Relacionados:
Órgano: Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Fecha: 02/11/2023
Num. Resolución: 0592/23
Resumen
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión del día 2 de noviembre de 2023, emitido ante la consulta formulada por el alcalde de Fuenlabrada, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre resolución del contrato suscrito por el Centro de Iniciativas para la Formación y el Empleo (CIFE) de Fuenlabrada, para la prestación del servicio en la nube de un sistema informático para la gestión del Área de Empleo del CIFE, adjudicado a la empresa MANTIA INNOVACION, S.L. (en adelante, ?la contratista?).Tesauro: Resolución de contratos. Causas
Plazo
Incumplimiento del contratista
Indemnización a la Administración
Contestacion
Gran Vía, 6, 3ª planta
28013 Madrid
Teléfono: 91 720 94 60
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión del día 2
de noviembre de 2023, emitido ante la consulta formulada por el alcalde
de Fuenlabrada, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de
diciembre, sobre resolución del contrato suscrito por el Centro de
Iniciativas para la Formación y el Empleo (CIFE) de Fuenlabrada, para la
prestación del servicio en la nube de un sistema informático para la
gestión del Área de Empleo del CIFE, adjudicado a la empresa MANTIA
INNOVACION, S.L. (en adelante, ?la contratista?).
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El 2 de octubre de 2023 tuvo entrada en este órgano
consultivo una solicitud de dictamen formulada por el alcalde de
Fuenlabrada, relativa al expediente sobre la resolución del contrato de
referido en el encabezamiento.
SEGUNDO.- Del expediente remitido se extraen los siguientes hechos
de interés para la emisión del dictamen:
El 1 de septiembre de 2021 la vicepresidenta del CIFE aprobó el
inicio del expediente administrativo de contratación para la prestación del
Dictamen nº: 592/23
Consulta: Alcalde de Fuenlabrada
Asunto: Contratación Pública
Aprobación: 02.11.23
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servicio en la nube de un sistema informático para la gestión del Área de
Empleo de ese organismo municipal CIFE, para su adjudicación por
procedimiento abierto.
La duración del contrato se establece por un periodo de dos años y
podrá ser prorrogado hasta un máximo de dos prórrogas anuales.
El presupuesto base de licitación total del contrato, incluyendo los
costes directos, indirectos, y los costes laborales del contrato, según los
cálculos que se hacen constar en la memoria justificativa y el PCAP, se
establece en 24.649,16 ? de los cuales 20.371,21 ? corresponden a la
base imponible y 4.277,95 ? al 21 % de IVA.
En concreto, se describe en los pliegos el objeto como la prestación
de un servicio en la nube, de un sistema informático de gestión para el
Centro de Iniciativas para la Formación y el Empleo, integrando todos los
procesos necesarios para la gestión de la bolsa de empleo, orientación e
intermediación laboral (registro de actuaciones técnicas, acciones
formativas, talleres de orientación laboral, etc.), recogiéndose en los
pliegos de prescripciones técnicas los requisitos específicos mínimos.
Con fecha 22 de diciembre de 2021, el órgano de contratación acordó
adjudicar el contrato a la contratista referenciada en el encabezamiento
por un precio final ofertado de 20.951,79 euros.
El 27 de junio de 2023, el técnico municipal responsable del contrato
emite un informe propuesta de resolución del contrato en el que expone:
?Primero.- Que a partir de la fecha de entrada en vigor el contrato, se
solicita del contratista, con fecha 19 de enero de 2022 y vía correo
electrónico, reunión virtual para el día 26 de enero de 2022 a las
12:30 horas, donde participen personal técnico de CIFE y personal
técnico de M. I. S.L. para la presentación de la aplicación informática
ENORA.
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Segundo.- Que en la reunión mantenida se detecta la necesidad de
adaptar las funcionalidades de la aplicación informática ENORA, con
las tablas de valores utilizados en la aplicación Lotus del CIFE, para
que permita una correcta migración de datos entre las aplicaciones.
Esta adaptación ha resultado tediosa y con necesidad de reorganizar
campos de control que permitiera cumplir con las funcionalidades
requeridas en el pliego técnico.
Tercero.- Que las funcionalidades deben ajustarse a los
procedimientos como Agencia de Colocación Municipal y no como
agencia de colocación privada. La operativa de búsqueda de
candidatos para ofertas de empleo no puede ser realizada por todos
los parámetros del perfil demandado en las ofertas de empleo
registradas, especialmente significativo resulta no poder seleccionar
personas con la experiencia en meses según requerimiento definido en
el perfil del puesto solicitado.
Cuarto.- Que las adaptaciones y ajustes requeridos conllevan
sucesivos aplazamientos de implantación de la aplicación ENORA al
detectarse nuevas incidencias en las pruebas técnicas sobre las
funcionalidades requeridas. Anexo I (listado de correos electrónicos de
incidencias e informes técnicos).
Quinto.- Que los indicadores e informes requeridos, especialmente los
de actividad como Agencia de Colocación, requeridos por la
Comunidad de Madrid, y los relativos a Compromisos de la Carta de
Calidad del CIFE, son imprescindibles para la puesta en servicio al
público de la aplicación. No habiéndose verificado este cumplimiento a
fecha de diciembre de 2022. Se anexa relación del estado de
implantación y servicio de las funcionalidades previstas en el pliego
técnico. Anexo 2
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Sexto.- El registro de la información de las personas Demandantes de
Empleo y Empresas demandantes de perfiles profesionales, debe
asegurarse y garantizarse, no habiéndose logrado con seguridad a
fecha de diciembre de 2022. No han quedado registrados datos de
personas demandantes de empleo en varias pruebas de preinscripción
llevadas a cabo en diciembre de 2022 en talleres realizados en el CIFE
para verificar el funcionamiento de las inscripciones.
Séptimo.- Con fecha 20 de diciembre de 2022, se mantiene una videoreunión
donde asisten por pate de M. I. S.L, el Técnico informático y su
Director general y, por parte de CIFE el Técnico informático y el
Coordinador del Área de Empleo. En esta reunión, ante la previsión de
evolución del proceso de implantación y el estado actual de las
funcionalidades, se determina de común acuerdo no continuar con el
proceso de implantación de la aplicación informática ENORA e iniciar
el proceso de resolución del contrato ante la imposibilidad de ejecutar
con garantías la prestación en tiempo de las funcionalidades previstas
en el pliego técnico?.
Como consecuencia de lo expuesto, considera que procede la
resolución del contrato con indemnización de daños y perjuicios, que
calcula en 9.713,78 euros, atendiendo al valor de la prestación del
contrato no ejecutada.
Al informe se acompaña una relación de todos los requisitos mínimos
previstos en el pliego de prescripciones técnicas que no han sido
cumplidos, y correos electrónicos donde se comunican incidencias en la
implantación del servicio remitidos por el técnico informático del CIFE a
la empresa.
El 3 de julio de 2023 el titular de la Asesoría Jurídica emite informe
sobre la procedencia de la resolución del contrato y su tramitación.
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Consta también informe de la interventora municipal mostrando su
conformidad con la propuesta.
Con fecha 26 de julio de 2023 la vicepresidenta del CIFE resuelve
incoar el expediente administrativo previsto para la resolución del
contrato por incumplimiento de la obligación principal del mismo por
parte del adjudicatario. Y añade: ?Teniendo en consideración que la
resolución del contrato, al no existir garantía depositada por el
adjudicatario, conllevaría los siguientes efectos, todo ello de conformidad
con el artículo 213: Indemnización de los daños y perjuicios ocasionados al
CIFE por el incumplimiento del contrato por importe de 9.713,78 ? cuantía?.
Conferido trámite de audiencia, el 4 de agosto de 2023 la contratista
formula alegaciones oponiéndose a la resolución del contrato por
incumplimiento culpable, refiriendo que lo que se ha pretendido es la
introducción de modificaciones que excedían del objeto del contrato, no
existiendo incumplimiento contractual, habiéndose acordado la
resolución del contrato de mutuo acuerdo en reunión celebrada el 22 de
diciembre de 2022, y termina solicitando:
?1º Declarar la resolución de mutuo acuerdo entre el órgano de
contratación y mi patrocinada del contrato de prestación del servicio
en la nube de un sistema informático para la gestión del área de
empleo para el Centro de Iniciativas para Formación y el Empleo
(CIFE).
2º- Declarar no haber lugar a una indemnización por daños y
perjuicios.
3º- Declarar que resulta procedente el cobro de los honorarios por los
servicios prestados por mi patrocinada desde el 23 de diciembre de
2021 hasta el 20 de diciembre de 2022 en cuantía de 10.475,88
euros?.
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Al escrito de alegaciones se acompañan correos electrónicos
intercambiados entre la contratista con el personal del CIFE.
Con fecha 18 de septiembre de 2023 el técnico municipal
coordinador del contrato elabora un informe relativo a las alegaciones de
la contratista en el que viene a reiterar lo expuesto en su informe inicial.
La directora gerente del CIFE fórmula propuesta de resolución de
contrato, fechada el 21 de septiembre de 2023, por incumplimiento de la
obligación principal del mismo por parte del adjudicatario, y fijar unos
daños y perjuicios por valor de 9.713,78 ?.
Con esa misma fecha se notifica al interesado la suspensión del
procedimiento hasta un máximo de tres meses para la emisión del
dictamen de la Comisión Jurídica Asesora.
TERCERO.- El alcalde de Fuenlabrada formula preceptiva consulta,
con fecha de entrada en esta Comisión el 2 de octubre de 2023,
correspondiendo su estudio, por reparto de asuntos, al letrado vocal D.
Carlos Hernández Claverie, que formuló y firmó la oportuna propuesta de
dictamen, deliberada y aprobada, por unanimidad, en su sesión de 2 de
noviembre de 2023.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- La petición de dictamen se ha realizado al amparo de lo
dispuesto en el artículo 5.3.f) d. de la Ley 7/2015, al tratarse de un
expediente relativo a la resolución de un contrato administrativo,
solicitada a través del órgano legitimado para ello en virtud de lo
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dispuesto en el artículo 18.3.c) del Reglamento de Organización y
Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de
Madrid, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de
Gobierno (ROFCJA).
El dictamen ha sido evacuado dentro del plazo ordinario establecido
en el artículo 23.1 del ROFCJA.
SEGUNDA.- El contrato cuya resolución se pretende se adjudicó bajo
la vigencia de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector
Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las
Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y
2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP). Ante la falta de desarrollo
reglamentario en lo que se refiere al procedimiento de resolución
contractual, debe considerarse lo dispuesto en el artículo 109 del
Reglamento General de la Ley de Contratos de la Administraciones
Públicas, aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre
(RGLCAP), referido específicamente al ?procedimiento para la resolución de
los contratos?.
En cuanto a la competencia para acordar la resolución de los
contratos administrativos, el artículo 190 de la LCSP dispone que ?dentro
de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la
presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de (?)
acordar su resolución y determinar los efectos de esta?.
Por lo que se refiere al ámbito de la Administración local, el artículo
114.3 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia
de Régimen Local (en adelante, TRRL) aprobado por Real Decreto
Legislativo 781/1986, de 18 de abril, establece como necesarios los
informes de la Secretaría y de la Intervención de la Corporación (cfr.
artículo 114.3 del TRRL). En el presenta caso, si bien los informes tanto
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de la Asesoría Jurídica como de la Intervención son previos a la propia
incoación del procedimiento, se han incorporado al mismo.
Por lo que respecta al procedimiento, el artículo 191.1 de la LCSP y
109.1.a) del RGLCAP, prevén que se dé audiencia al contratista, trámite
que se ha efectuado en el procedimiento que nos ocupa y en el que ha
formulado alegaciones oponiéndose a la resolución en los términos
propuestos por el órgano de contratación.
En relación con el plazo para resolver, en los procedimientos de
resolución de contratos iniciados de oficio bajo la vigencia de la LCSP, su
artículo 212.8. establece el plazo de ocho meses. No obstante, cabe
recordar que el Tribunal Constitucional en su Sentencia 68/2021, de 18
de marzo, ha considerado inconstitucional el carácter básico dado a ese
precepto, por lo que no es aplicable a las comunidades autónomas ni a
las entidades locales. Por ello, a falta de regulación específica, esta
Comisión Jurídica Asesora ha venido aplicando el plazo de tres meses
previsto en el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
(en adelante, LPAC).
Pues bien, no obstante lo anterior, la Ley 11/2022, de 21 de
diciembre, de Medidas Urgentes para el Impulso de la Actividad
Económica y la Modernización de la Administración de la Comunidad de
Madrid, ha establecido un plazo específico para el procedimiento de
resolución contractual, pues su artículo 31, bajo la rúbrica, ?Modificación
de la Ley 1/2001, de 29 de marzo, por la que se establece la duración
máxima y el régimen de silencio administrativo de determinados
procedimientos?, establece que: «La Ley 1/2001, de 29 de marzo, por la
que se establece la duración máxima y el régimen de silencio
administrativo de determinados procedimientos, queda modificada como
sigue...
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Tres. Se introduce un nuevo epígrafe en el apartado 3 del Anexo, que
será el apartado 3.9. con la siguiente redacción: ?3.9. Expedientes de
resolución contractual que se rijan por la legislación sobre contratos
públicos. Ocho meses. Caducidad (iniciados de oficio). Desestimatorio
(iniciados a instancia del contratista)?».
Aplicando ese plazo al procedimiento que nos ocupa, no ofrece dudas
que no se ha producido la caducidad del mismo. En efecto, tanto si
tomamos la fecha de emisión de informe a la Asesoría Jurídica, 3 de julio
de 2023, como si atendemos al momento de incoación formal del
procedimiento, no ha trascurrido el plazo fijado para la tramitación, al
margen de haberse acordado la suspensión del procedimiento al
solicitarse el presente dictamen.
TERCERA.- La propuesta de resolución estima que procede la
resolución contractual debido al incumplimiento de obligación esencial de
prestación del servicio con los requisitos previstos en el pliego de
prescripciones técnicas, amparando en su fundamentación jurídica en la
previsión contenida en el artículo 211.1.f) de la LCSP, que recoge la
siguiente: ?f) El incumplimiento de la obligación principal del contrato?.
A este respecto, cabe señalar que, efectivamente, este artículo
211.1.f) de la LCSP considera, ante todo, motivo posible de ruptura de la
relación contractual el incumplimiento por el contratista de ?la obligación
principal del contrato? que, en principio, cabe identificar con la prestación
que constituya su objeto. Con esta previsión, que carece de antecedentes
en normas anteriores, la LCSP resuelve, como manifestó el Consejo de
Estado en su dictamen 1116/2015, de 10 de marzo de 2016, al
anteproyecto de ley, ?la dificultad interpretativa? que planteaba la
legislación anterior en los casos en los que los pliegos declaraban
?esenciales varias de las obligaciones accesorias imputables al contratista?,
pero omitían, sin embargo, esa ?calificación en lo que atañe al objeto
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mismo del contrato (la realización de la obra, la entrega del suministro o la
prestación del servicio) por su obviedad?.
En el contrato que nos atañe, la cláusula duodécima del pliego de
clausula particulares establece: ?la Administración determinará si la
prestación realizada por el contratista se ajusta a las prescripciones
establecidas para su ejecución y cumplimiento, requiriendo, en su caso, la
realización de las prestaciones contratadas y la subsanación de los
defectos observados con ocasión de su recepción. Si los trabajos efectuados
no se adecuan a la prestación contratada, como consecuencia de vicios o
defectos imputables al contratista, podrá rechazar la misma quedando
exento de la obligación de pago o teniendo derecho, en su caso, a la
recuperación del precio satisfecho.
El técnico designado como responsable a efectos de lo dispuesto en el
artículo 62 LCSP, será el encargado de supervisar la ejecución del contrato
y, dictar las instrucciones adoptar las decisiones necesarias para asegurar
la correcta ejecución del contrato???.
De la documentación recogida en el expediente, en concreto los
distintos correos electrónicos aportados por el órgano de contratación y
por la contratista, se evidencia que ésta inicio la prestación del servicio
desarrollando la actividad necesaria para la implantación del sistema en
?la nube? contratado. Sin embargo, las continuas deficiencias del mismo,
cifradas por el técnico municipal en 69 incumplimiento de los requisitos
mínimos, ha hecho inviable la utilización del sistema informático
contratado, que nunca ha funcionado para usuarios externos, lo que llevó
al contratista y a los técnicos del Ayuntamiento a acordar el cese de todo
intentó de implementación a los doce meses de su formalización, cuando
el servicio definido en el Pliego de prescripciones técnicas debía estar
implantado y en pleno funcionamiento en el Centro de Iniciativas para la
Formación y el Empleo (CIFE), en un plazo máximo de 6 semanas.
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Por tanto, es una evidencia que la aplicación utilizada por la
contratista para la prestación del servicio adolecía de deficiencias que la
contratista no ha podido solventar, no cumpliendo con ello el objeto del
contrato.
Por tanto, concurre el incumplimiento de la adjudicataria, lo que
ampara la resolución contractual, de conformidad con lo previsto en el
artículo 211. 1 f) LCSP.
CUARTA.- En cuanto a los efectos de la resolución es de aplicación
el artículo 213 LCSP, donde se establece que cuando el contrato se
resuelva por incumplimiento culpable del contratista le será incautada la
garantía y deberá, además, indemnizar a la Administración los daños y
perjuicios ocasionados en lo que excedan del importe de la garantía
incautada.
En el presente caso, no existía garantía por lo que no procede
pronunciamiento sobre su incautación.
A diferencia de la incautación de garantía que, como hemos visto, en
la actual regulación es automática, los daños y perjuicios necesitan para
su apreciación la existencia y acreditación de los mismos, es decir,
precisan de un quebranto real y efectivo a la hacienda del órgano de
contratación, en ningún caso constituyen ni una penalización ni una
compensación por el incumplimiento.
La propuesta de resolución cuantifica los mismos y lo hace
atendiendo al valor del contrato dejado de ejecutar, parámetro utilizado
para fijar la indemnización que no pueda considerarse correcto, al no
corresponderse con ningún coste real sufrido por la administración
derivado del incumplimiento contractual. Lo que no empece que en
posterior contradictorio pudiera determinarse otra indemnización si se
acreditasen daños y perjuicios reales.
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CONCLUSIÓN
Procede la resolución del contrato para la prestación del servicio en
la nube de un sistema informático para la gestión del Área de Empleo del
CIFE, sin que resulte procedente la indemnización propuesta.
A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá según
su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de
quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad con lo
establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.
Madrid, a 2 de noviembre de 2023
La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen nº 592/23
Sr. Alcalde de Fuenlabrada
Pza. de la Constitución, 1 ? 28943 Fuenlabrada
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