Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0580/23 del 24 de octubre de 2023

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 24 de octubre de 2023, sobre la consulta formulada por el alcalde de Madrid, a través del consejero de Presidencia, Justicia y Administración Local, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de responsabilidad patrimonial promovido por D. ?? (en adelante, ?el reclamante?), actuando representado por otra persona, por los daños y perjuicios sufridos, que atribuye a la denegación de una licencia urbanística provisional para la implantación de un aparcamiento, por resolución de la gerente de la Agencia de Actividades, que luego resultó revocada judicialmente.

Tesauro: Licencias de actividad

Ordenanzas locales

Anulación de actos en vía jurisdiccional

Margen de tolerancia

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 24

de octubre de 2023, sobre la consulta formulada por el alcalde de

Madrid, a través del consejero de Presidencia, Justicia y

Administración Local, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de

28 de diciembre, en el procedimiento de responsabilidad patrimonial

promovido por D. ?? (en adelante, ?el reclamante?), actuando

representado por otra persona, por los daños y perjuicios sufridos, que

atribuye a la denegación de una licencia urbanística provisional para

la implantación de un aparcamiento, por resolución de la gerente de la

Agencia de Actividades, que luego resultó revocada judicialmente.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Por escrito presentado con fecha 9 de febrero de

2023, en el Registro Electrónico del Ayuntamiento de Madrid, se

formuló reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la

administración municipal, en reclamación de los daños y perjuicios

económicos causados al reclamante, por la denegación de una licencia

urbanística provisional para la implantación de un aparcamiento en

superficie, en el emplazamiento sito en la Carretera M-203, PK 6,950,

que se efectuó por la resolución de la gerente de la Agencia de

Dictamen nº: 580/23

Consulta: Alcalde de Madrid

Asunto: Responsabilidad Patrimonial

Aprobación: 24.10.23

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Actividades de 26 de diciembre de 2019; habiendo sido posteriormente

anulada esa decisión administrativa, por resolución judicial.

Según explica el reclamante, la indicada resolución de la gerente

de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid dictada el 26

de diciembre de 2019, confirmada por otra de fecha 21 de octubre de

2020, que desestimó el recurso de reposición formulado previamente

frente a la anterior, denegó al reclamante la licencia provisional que

había solicitado, para el desarrollo provisional de la actividad de

aparcamiento en superficie, sin realización de obras, en el

emplazamiento sito en la carretera M-203, P-K. 6,950, en el expediente

220/2020/03609. Se trataba de recuperar una actividad ?la de

aparcamiento de camiones en superficie- que ya le había sido

anteriormente autorizada, mediante sendas licencias provisionales

concedidas al mismo solicitante, en los expedientes 714/2003/02143 y

711/2005/06846.

Según explica el reclamante, la indicada resolución administrativa

de 26 diciembre de 2019 ha resultado posteriormente revocada

judicialmente, por la Sentencia nº 635/2022 de 31 de octubre de

2022, dictada en apelación, por el Tribunal Superior de Justicia de

Madrid, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda A.P.

Núm. 91/2022 que, estimando el indicado recurso, revocó la Sentencia

de instancia, dictada el 17 de noviembre de 2021 por el Juzgado de lo

Contencioso-Administrativo núm. 11 de Madrid, en los autos del

Procedimiento Ordinario 33/2021, anulando así la resolución

administrativa a la que se vincula la responsabilidad.

A continuación, el reclamante destaca los argumentos que avalan

su pretensión indemnizatoria, tomados de la sentencia de apelación,

considerando que, en su opinión, resulta incuestionable que a la vista

del carácter provisional del uso pretendido y de la clasificación del

suelo (urbano no consolidado), era factible autorizar de forma temporal

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el desarrollo de una actividad de estacionamiento en superficie en ese

lugar.

Así pues, considera el reclamante que la controversia se ciñe a

determinar si el uso provisional a que se refiere la solicitud denegada

impedía o no el desarrollo de las obras de urbanización en el ámbito al

que afecta; siendo esa precisamente, la causa que motivó la

denegación de la solicitud en la vía administrativa previa, con sustento

en un informe técnico de 4 de julio de 2019, más tarde reiterado por

otro de 17 de diciembre de 2019, emitidos ambos por la Subdirección

General de Control de Urbanización, en los que se afirma que la

actividad de aparcamiento provisional impedía el desarrollo de las

obras de urbanización en ese ámbito.

Frente al contenido de tales informes se hace notar la

circunstancia de que, a la fecha del dictado de la resolución

denegatoria, no se había aprobado siquiera inicialmente el proyecto de

urbanización y que, el indicado tramite de la aprobación inicial del

proyecto no se cumplimentó hasta el 10 de diciembre de 2020, con

previsión de la ejecución de las obras en seis etapas, a partir de la

aprobación definitiva y que, conforme al Acuerdo Marco suscrito entre

el Excmo. Ayuntamiento de Madrid y la Junta de Compensación del

Sector UZP 2.03 ?Desarrollo del Este-Los Ahijones?, entre otras juntas

de compensación, la misma se comprometía a no presentar para su

tramitación un proyecto de reparcelación, ni un proyecto de

urbanización en ese ámbito, en tanto no se produjera la definición y

aprobación de las etapas por el ayuntamiento y se formalizaran los

correspondientes convenios de gestión, no habiendo justificado la

administración municipal que, en efecto, se previera de una forma

próxima o inminente a la fecha de la resolución de 26 diciembre de

2019, el inicio de la ejecución de las obras de urbanización en la zona

afectada.

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El escrito de reclamación también recoge el desarrollo temporal de

la relación preexistente entre el reclamante y la administración

municipal madrileña, a propósito del desarrollo por aquel de

determinadas actividades, en el lugar antes señalado.

Así, se explica que el hoy reclamante disfrutó de previas licencias

provisionales de aparcamiento en superficie para camiones, en el

mismo lugar, concedidas en los expedientes 714/2003/2143 y

711/2005/6846, así como de otra licencia que le permitía situar en

ese lugar una estación base de telefonía móvil, concedida a Xfera

Móviles S.A. en el expediente 714/2001/5585. Tales licencias fueron

concedidas mediante resoluciones de 26 de enero de 2004 y 25 de

junio de 2006, respectivamente.

La resolución del director general de Ejecución y Control de la

Edificación de fecha 11 de febrero de 2010, revocó las indicadas

licencias provisionales.

El 23 de junio de 2015 se notificó la clausura y el precinto de las

instalaciones al reclamante, de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa y a la vista de la Sentencia del Juzgado Contencioso-

Administrativo de Madrid n° 11 de 17 de junio de 2013, confirmada en

apelación por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid,

de 25 de febrero de 2015, que desestimó el recurso contencioso

administrativo nº 78/2011 interpuesto por el reclamante contra la

resolución por la que se revocaron las licencias provisionales.

La clausura de las instalaciones se materializó en el mes de julio

de 2015 y el 20 de agosto del mismo año, el interesado solicitaba la

recuperación de la licencia provisional de aparcamiento preexistente.

Indica el reclamante que, habiendo ya solicitado la recuperación

de la licencia, con fecha 3 de septiembre de 2015, el Departamento

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Jurídico del Servicio de Disciplina Urbanística del Ayuntamiento de

Madrid, dirigió una nota interna a la Agencia de Actividades, donde se

tramitaba la solicitud, del siguiente tenor: ?Habiendo tenido

conocimiento de la solicitud de licencia de referencia presentada en esa

Agencia de Actividades, adjunto se remite a los efectos oportunos copia

de la sentencia del TSJ de Madrid por la que se desestima el recurso

interpuesto contra la revocación de la licencia provisional nº

714/2003/2143 (711/2003/2143) por ser necesaria la ocupación de los

terrenos para el desarrollo del este UZP "Los Ahijones" y otros ámbitos

de planeamiento?. El reclamante manifiesta que con ello se ponía de

manifiesto que, la Junta de Compensación, actuando con el

beneplácito del ayuntamiento, estaba ya entonces realizando obras de

urbanización, sin ni siquiera tener un proyecto de urbanización

aprobado, para las que el aparcamiento y la estación de telefonía

resultaban impeditivas.

Según indica, el nuevo proyecto de urbanización de la zona, se

elaboró en diciembre de 2017 y tenía por objeto la definición,

justificación y valoración de las obras y servicios a llevar a cabo para la

urbanización del U.Z.P.p 02.03 ?Desarrollo del Este? Los Ahijones? en

Madrid, como desarrollo de la Ordenación aprobada en su Plan Parcial

Modificado y conforme al Plan de Etapas del Convenio Urbanístico del

Sector suscrito con el Excmo. Ayuntamiento de Madrid para viabilizar

y agilizar su desarrollo y conforme a la Revisión Parcial del PGOUM de

1985 y a la Modificación del PGOUM de 1997, aprobados en agosto de

2013.

Aun sin haber sido aprobado el referido proyecto de urbanización,

según afirma el reclamante, a instancia de la Junta de Compensación

de ?Los Ahijones" se apremiaba a la administración municipal de la

necesidad de proceder a desmantelar las actividades provisionales del

aparcamiento de vehículos y ubicación de una antena de telefonía

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móvil, debido al avance de las obras de urbanización del ámbito en esa

zona y que, poco después se dictó la resolución de 26 de diciembre de

2019, que denegó la licencia provisional para la implantación de

aparcamiento en superficie, argumentando: ?Con fecha de 04 de julio

de 2019 se emite informe por parte de S.G. de Control de Urbanización

donde se pone de manifiesto la necesidad de proceder al

desmantelamiento de las actividades de aparcamiento provisional de

vehículos objeto de la presente solicitud, al impedir el desarrollo de las

obras de urbanización del ámbito en esa zona?

A partir de esa resolución, el Departamento de Disciplina

Urbanística inició la audiencia previa a la orden de desmontaje de las

instalaciones, que continuó con el recurso de reposición ya aludido y la

posterior impugnación judicial de las actuaciones, por las que se

reclama.

Considera el reclamante que, sin un proyecto de urbanización

aprobado, no era posible que existiera colisión entre el planeamiento y

las instalaciones provisionales del aparcamiento y telefonía, cuya

licencia provisional solicitaba y se le denegó y, por ese motivo reclama

la responsabilidad patrimonial que pretende, en el plazo del año

siguiente al de la notificación de la sentencia firme que revocó la

resolución a cuya causa las atribuye.

Cuantifica los daños cuya indemnización interesa, acumulando

los desembolsos realizados para intentar la obtención de las licencias

denegadas y/o para revocar las decisiones administrativas contrarias a

sus intereses; el coste de ciertos trabajos de modificación de la puerta

de acceso al área de aparcamiento y, finalmente, otra partida, por las

pérdidas subsiguientes a la eliminación forzosa de la estación base de

telefonía inicialmente ubicada en el mismo lugar, explicando que, dado

que el 15 de diciembre de 2015 la administración municipal desestimó

el recurso de reposición formulado ante la orden de desmantelamiento

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de la estación de telefonía móvil preexistente, hubo de llegar a un

acuerdo en el año 2019 con la compañía titular de la instalación,

mediante el que la indicada compañía corría con los gastos del cambio

de ubicación de la torre, compensándose estos con una disminución

del alquiler del derecho de uso, de 2.512,75 ?/trimestre. A todo ello le

añade los intereses correspondientes, hasta la fecha en que resultó

aprobado definitivamente el Proyecto de Urbanización, considerando

que desde esa fecha -y no antes- se puede considerar que las

instalaciones cuya licencia provisional se solicitaba, ya sí

efectivamente ?molestaban?-sic. -, para la ejecución de las obras de

urbanización.

Por todo ello reclama un total de 57.619,34 ?, más los intereses

correspondientes hasta que se haga efectiva la indemnización, que se

desglosan diferenciando: 19.800?, en concepto de honorarios

profesionales de distintos profesionales, principalmente arquitectos y

letrados ; 3.821? por los trabajos de modificación en la puerta de

acceso del aparcamiento por la reubicación de éste y 30.156 ?, por la

pérdida de alquileres, por la modificación del emplazamiento de la

antena de telefonía móvil, antes ubicada en el aparcamiento;

adicionando intereses, que se han calculado hasta el 18 de octubre de

2022 (fecha de publicación en el BOCM de la aprobación definitiva del

Proyecto de Urbanización), aplicando un tipo de interés del 3%.

Acompaña a la reclamación, la siguiente documentación- folios 27

al 161-: varias minutas por honorarios profesionales de diversos

profesionales ?folios 153 al 161-; diversas facturas por el coste de una

grúa utilizada en el parking, emitidas con fechas 26 de mayo de 2016,

26 de marzo de 2018 y 5 de abril de 2018 ? folios 146 al 148- y otras

de cerrajería, emitidas por los trabajos de modificación/reparación de

la puerta de acceso al garaje en superficie, de fechas 2 de julio de

2020, 20 de enero de 2021, 3 y 18 de octubre de 2019 -folios 149 al

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151-; dos facturas por alquiler, sin mayor concreción, emitidas por

?Our Tower Telecom Infraestructuras S. A.?, de fechas 8 de mayo de

2020 y 5 de octubre de 2022 -folios 143 y 144-; la resolución de 26 de

abril de 2002, del Secretario General del Departamento de Actividades

e Industrias, acordando la concesión de la licencia para el

emplazamiento de la estación base de telefonía móvil en ese lugar; la

resolución de 8 de junio de 2007, concediendo la licencia de la

correspondiente actividad a la estación de telefonía, emitida por el

subdirector general para la gestión privada del Área de Gobierno de

urbanismo, Vivienda e Infraestructuras del Ayuntamiento y la

resolución de 14 de diciembre de 2015, de la directora general de

Control de la Edificación, desestimando el recurso de reposición

interpuesto contra la resolución de 8 de octubre de 2015, por la que se

dispuso proceder en ejecución sustitutoria al desmontaje de la

estación base de telefonía móvil referenciada- folios 118 al 141-. Por

último, también se acompaña la copia de las resoluciones y sentencias

que se citan en la reclamación.

SEGUNDO.- Del estudio del expediente interesa destacar los

siguientes hechos de interés para la emisión del dictamen:

I.- Datos acreditados en relación con las licencias solicitadas.

El hoy reclamante, tras incoarse un expediente disciplinario por

desarrollar anteriormente la actividad sin licencia, disfrutó de previas

licencias provisionales de aparcamiento en superficie de vehículos y

camiones, en el mismo lugar, que le autorizaban igualmente al vallado

del lugar, concedidas en los años 2004 y 2006, a resultas de los

expedientes 714/2003/2143 y 711/2005/6846. También consta

concedida en el año 2004 otra licencia para el emplazamiento en el

mismo lugar de una estación base de telefonía móvil de la compañía

Xfera Móviles S.A, en el expediente 714/2001/5585.

Las licencias se otorgaron con carácter provisional y con el

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compromiso de la renuncia expresa de su titular al justiprecio

expropiatorio que pudiera corresponderle, si el futuro desarrollo de la

UZP 2.03 exigiera su supresión. También determinaron la constitución

de una garantía para asegurar el pago del eventual desmantelamiento

a que hubiera lugar, por importe de 10.000?.

La resolución del director general de Ejecución y Control de la

Edificación de fecha 11 de febrero de 2010, revocó las indicadas

licencias provisionales.

La Sentencia del Juzgado Contencioso-Administrativo de Madrid

n° 11, de fecha 17 de junio de 2013, confirmada en apelación por otra

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 25 de

febrero de 2015, desestimó el recurso contencioso administrativo nº

78/2011 interpuesto por el reclamante contra la Resolución de 11 de

febrero de 2010, por la que se revocaron las licencias provisionales.

El 23 de junio de 2015 se le notificó al reclamante la clausura y el

precinto de las instalaciones, de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa. La clausura de las instalaciones se materializó en el

mes de julio de 2015 y el 20 de agosto del mismo año, el interesado

solicitaba la recuperación de la licencia provisional de aparcamiento,

preexistente.

La tramitación de su nueva solicitud determinó la incoación del

expediente 220/2015/10900, a cargo de la Agencia de Actividades.

En el curso del referido procedimiento, se solicitó informe a la

Dirección General de Planeamiento del Área de gobierno de Desarrollo

urbano, para conocer el estado de desarrollo del suelo y su calificación,

así como el grado de urbanización del ámbito UZPp 2.03 ?Desarrollo

del Este ? Los Ahijones?; a efectos de determinar su compatibilidad con

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la tramitación de la licencia provisional solicitada.

En respuesta a esta solicitud, se recibió una Nota Interna de la

Subdirección General de Control de la Urbanización, de fecha de 4

julio de 2019, en la que indicaba la necesidad de proceder al

desmantelamiento de la actividad de aparcamiento provisional de

vehículos objeto de la solicitud de la licencia provisional, al impedir el

desarrollo de las obras de urbanización del ámbito de la UZP 2.03

?Desarrollo del Este -Los Ahijones? etapa 1.

Por lo tanto, se informaba que no era admisible la concesión de

una nueva licencia provisional para ejercer la actividad de

?aparcamiento en superficie?, ya que impediría el correcto desarrollo de

las obras de urbanización, destacando que había sido solicitado por

parte de la Subdirección General de Control de Urbanización el inicio

del procedimiento para el desmantelamiento de las infraestructuras

que existieran.

Con sustento en tal informe, la resolución de la gerente de la

Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid dictada el 26 de

diciembre de 2019, denegó al reclamante la licencia provisional que

había solicitado, para el desarrollo provisional de la actividad de

aparcamiento en superficie, sin realización de obras, en el

emplazamiento sito en la carretera M-203, P-K. 6,950, en el expediente

220/2020/03609. Esta resolución fue confirmada por otra, de fecha

21 de octubre de 2020, que desestimó el recurso de reposición

formulado frente a la anterior.

Impugnada posteriormente en sede judicial, la sentencia firme

dictada en fecha 31 de octubre de 2022 por el Tribunal Superior de

Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección

Segunda), anuló la resolución de la gerente del Organismo Autónomo

Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 21 de

octubre de 2020, desestimatoria del recurso de reposición entablado

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frente a la dictada el 26 de diciembre de 2019, que denegó al

reclamante la licencia urbanística provisional para la ampliación de la

actividad de aparcamiento en superficie, sin realización de obras, en el

emplazamiento sito en la carretera M-203, P-K. 6,950.

Mediante resolución de fecha 16 de febrero de 2023, en

cumplimiento de lo determinado en la sentencia, se acordó al

retroacción del procedimiento del expediente 220/2015/10900, al

momento anterior a la resolución anulada y, por tanto, en el mes de

marzo de 2023 se volvió a solicitar informe a la Subdirección General

de Control de la Urbanización del Área de Gobierno de equipamientos y

obras, del Ayuntamiento de Madrid, para que informase si en ese

momento y a la vista de la aprobación definitiva del proyecto de

urbanización del ámbito, en fecha 22 de septiembre de 2022,

(expediente 714/2002/05540), la actuación solicitada, consistente en

la autorización provisional de un aparcamiento en superficie, impedía

o no el desarrollo de las obras de urbanización de los terrenos sobre

los que se ubica.

El 16 de junio de 2023 fue reiterada la solicitud del informe,

estando entre tanto el procedimiento sin finalizar, por ese motivo.

II.- Desarrollo de las actuaciones urbanísticas en la zona.

Respecto al desarrollo de las actuaciones urbanísticas en el

ámbito UZP 2.03 "Desarrollo del Este-Los Ahijones?, que se

corresponde con el actual UZPp 2.03, según el vigente Plan General; se

pueden determinar los siguientes hitos:

- La Iniciativa urbanística fue aprobada por Acuerdo del

ayuntamiento en el Pleno de fecha 20 de febrero de 2003.

- La aprobación definitiva del Plan Parcial tuvo lugar por acuerdo

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del ayuntamiento, en el Pleno de fecha 21 de julio de 2005, resultando

posteriormente afectados por la aplicación de la STSJ de 27 de febrero

de 2003, casada parcialmente por la STS de 3 de julio de 2007.

- La delimitación de la unidad de ejecución se efectuó por acuerdo

del Ayuntamiento de Madrid, adoptado en el Pleno de fecha 21 de julio

de 2005.

- La aprobación definitiva del Proyecto de Estatutos y Bases de

Actuación, se llevó a efecto por Acuerdo de Junta de Gobierno de la

Ciudad de Madrid, de fecha 10 de noviembre de 2005.

- La constitución de la Junta de Compensación resultó aprobada

por Acuerdo de Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid de fecha 23

de noviembre de 2006.

- La aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización se efectuó

por Acuerdo de Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid fecha 4 de

enero de 2007.

- Se presentaron garantías para responder por el 10% del importe

de las obras de urbanización del ámbito, constando la aportación de

avales por un importe total de 43.691.936,69 ?, en cumplimiento del

apartado segundo del acuerdo de aprobación definitiva del Proyecto de

Urbanización, de fecha 4 de enero de 2007.

- El Acta de replanteo de inicio de obras data del 17 de mayo de

2007.

- Con fecha 1 de abril de 2011 se suscribió el Acuerdo Marco

entre el Ayuntamiento de Madrid y los representantes de las Juntas de

Compensación, entre ellas la de Los Ahijones, para viabilizar y agilizar

la gestión de los ámbitos de suelo urbanizable programado,

determinando la denominada estrategia de "Desarrollo del Este"- folios

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230 a 253-.

- Mediante Acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno de la

Comunidad de Madrid el día 1 de agosto de 2.013, se procedió a la

aprobación de la Revisión del Parcial del PGOU de Madrid de 1.985 y

de la Modificación del PGOU de Madrid de 1.997, en los ámbitos

afectados por la ejecución de las Sentencias del Tribunal Superior de

Justicia de Madrid· de 27 de febrero de 2003 y del Tribunal Supremo

de fechas 3 de julio de 2007 y 28 de septiembre de 2012.

- El Convenio Urbanístico de Gestión del Suelo Urbanizable

Sectorizado Pormenorizado UZPp 02.03 Desarrollo del Este-Los

Ahijones, data del 5 de mayo de 2015 y en el mismo se estableció un

plan en seis etapas para la ejecución de las obras de urbanización que

restaban por realizar, para completar la total ejecución de la

ordenación del ámbito ?folios 254 a 386 del expediente-.

Según consta reflejado en el indicado convenio (folios 306-308), a

fecha 1 de agosto de 2013 ya existían determinadas obras ejecutadas o

en proceso de ejecución, a cargo de la Junta de Compensación, con un

desembolso del 25% de la obra ejecutada respecto del sistema viario,

saneamiento (colectores, galerías de servicio, retranqueo de arterias de

abastecimiento de agua), retranqueo de oleoducto y líneas de alta

tensión y ejecución del movimiento de tierras de todo el ámbito.

También se reflejó que en agosto de 2013 ya constaba una parte de la

obra ejecutada, con un coste de 46.073.436, 86?.

- El Proyecto de Expropiación, por el sistema de tasación conjunta

de los bienes y derechos de los titulares no adheridos a la Junta de

Compensación, se aprobó por Junta de Gobierno de la Ciudad de

Madrid el 31 de julio de 2019.

- La aprobación definitiva de la modificación del Proyecto de

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Urbanización, para su adaptación a la revisión del PGOUM de 1985 y a

la modificación del PGOUM de 1997, tuvo lugar por Acuerdo de la

Junta de Gobierno 22 de septiembre de 2022.

- La aprobación del Proyecto de Reparcelación del ámbito se

efectuó mediante acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de

Madrid de 15 abril 2023.

TERCERO.- Presentada la reclamación, mediante resolución de

23 de febrero de 2023 de la gerente de la Agencia de Actividades ?en

adelante ?la Agencia?-, se acordó la instrucción del expediente

conforme a lo previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

(en adelante, LPAC)- folios 202 y 203-.

Con carácter preliminar y a la vista de la actuación urbanística en

cuyo contexto se planteaba la reclamación patrimonial, se encuentra

incorporada el expediente la siguiente documentación:

- La comunicación de una ?Nota de servicio? emitida por la jefe de

Servicio de Gestión de Suelo Privado, dirigida al Servicio de Disciplina

Urbanística, de fecha 15 de septiembre de 2009, con el siguiente

contenido:

?Por la presente vengo a comunicarles las actuaciones , que en el

ámbito del UZP 2.03? Desarrollo del Este- Los Ahijones? se han

llevado a cabo en la parcela sita en C/ Rivas 53, identificada cono

parcela catastral 76, del Polígono 6 del Catastro.

Sobre dicha parcela se viene ejerciendo por D.? una actividad

mercantil consistente en aparcamiento de vehículos y camiones.

La Junta de Compensación UZP 2.03 ?Los Ahijones? ha solicitado

de esta administración que se proceda a la demolición y

15/39

desmantelamiento de las actividades e instalaciones existentes, al

resultar incompatibles con la ejecución del planeamiento ya

aprobado del sector UZP.

Por este Servicio se ha procedido a recabar informes del Área de

Obras Espacios públicos resultando que efectivamente las actuales

instalaciones impiden la ejecución de las obras de urbanización y

estimándose la necesidad de liberar los terrenos afectados.

Informada la solicitud formulada por la Junta de Compensación, la

directora general de Gestión Urbanística vino a disponer la remisión

de las actuaciones a la Dirección General de Ejecución y Control de

la Edificación, al objeto de que se ordene la demolición de las

actuaciones, así como el cese de las actividades que en la

actualidad se ejercen.

Lo que se comunica para su conocimiento y efectos oportunos,

significándoles que las actuaciones practicadas han sido

tramitadas en el expediente administrativo 714/2009/14704?.

También constan adicionados:

- Un escrito presentado por el representante de la Junta de

Compensación solicitando al Área de Urbanismo del consistorio

madrileño la demolición y cese de la actividad, de fecha 25 de febrero

de 2009- folios 166 a170-.

- Un informe de fecha 24 de marzo de 2009, emitido de la

Dirección General de Gestión Urbanística municipal, sobre la solicitud

formulada por la Junta de Compensación, repasando la secuencia

cronológica de las licencias provisionales concedidas, su denegación y

el estado de la situación, pendiente de determinar la colisión entre las

licencias solicitadas y el desarrollo urbanístico de la zona ? folios 172

16/39

al 174-.

- La remisión del expediente 714/2009/14704 a la Subdirección

General de la Edificación, comprensiva del informe contestación del

Área de Obras y Espacios Libres y de la licencia de X-Fera Moviles,

S.A.

- La comunicación al Departamento de Disciplina Urbanística de

que por la resolución de 11 de febrero de 2010 se habían revocado las

licencias provisionales concedidas para el estacionamiento y el

emplazamiento de la estación base de telefonía móvil ? folio 176-.

- La comunicación de la clausura y precinto de las actividades, del

día 30 de julio de 2015, a la Junta de Compensación ? folio 179-.

- Copia del Acuerdo Marco suscrito entre el Ayuntamiento de

Madrid y los representantes de las Juntas de Compensación, entre

ellas la de Los Ahijones, para viabilizar y agilizar la gestión de los

ámbitos de suelo urbanizable programado que constituyen la

denominada estrategia de "Desarrollo del Este", de fecha 1 de abril de

2011- folios 230 a 253-.

- El Convenio Urbanístico de Gestión del Suelo Urbanizable

Sectorizado Pormenorizado UZPp 02.03 Desarrollo del Este-Los

Ahijones, de 5 de mayo de 2015. En el mismo se establece un plan en

seis etapas para la ejecución de las obras de urbanización precisas

para completar la total ejecución de la ordenación del ámbito, en la

fecha en que se suscribió ?folios 254 a 386 del expediente-.

En cuanto a la instrucción del expediente, considerando

incompleta la solicitud iniciadora del procedimiento, el día 10 de marzo

de 2023 se requirió al representante del reclamante la subsanación y

mejora de la solicitud formulada.

17/39

En concreto, se interesaba: acreditar la representación del

reclamante, por la persona que había suscrito la reclamación en su

nombre; que se aportara una declaración suscrita por el reclamante o

su representante, en la que se manifestara expresamente que el

afectado no había sido indemnizado (ni iba a serlo) por compañía o

mutualidad de seguros, ni por ninguna otra entidad pública o privada,

como consecuencia del daño sufrido o, en su caso, determinación de

las cantidades recibidas; indicación acerca de si por esos mismos

hechos se seguían otras reclamaciones civiles, penales o

administrativas y, en su caso, justificación documental de la

indemnización solicitada y, finalmente, la indicación de los medios de

prueba de los que el reclamante pretendiera valerse en el

procedimiento incoado.

Consta en el expediente que el 24 de marzo de 2023, el

reclamante dio contestación al requerimiento, adjuntando un escrito

en el que manifestaba que había conferido su representación en el

procedimiento a la persona que firmaba la reclamación en su nombre,

un ingeniero, adjuntando sendos DNI; ademas de otros dos escritos en

los que se afirmaba que el reclamante que no habían recibido cantidad

alguna en concepto de indemnización, ni seguía otros procedimientos

al efecto, aunque sí había solicitado ?la nulidad del expediente de orden

de demolición del aparcamiento? con sus correspondientes multas

coercitivas?-folios 207 a 219-.

Se incorporó a continuación al procedimiento un informe de la

Subdirección General de Actividades Económicas de la Agencia de

Actividades del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 4 de julio de 2023-

folios 220 y 212-. En dicho informe se da cuenta de los antecedentes

facticos de la reclamación y de las resoluciones judiciales recaídas.

En el mismo se indica que, en lo que respeta a las competencias

de la Agencia de Actividades, en la fecha de la emisión del informe se

18/39

encontraba en tramitación el expediente de licencia urbanística

provisional 220/2015/10900 solicitada por el reclamante, en la

Carretera M-203, PK. 6,950 de Madrid, dentro del ámbito de

ordenación el UZPp 2.03 ?Desarrollo del Este ? Los Ahijones.

A continuación, se recapitula sobre la tramitación del referido

expediente 220/2015/10900, recordando que se solicitó informe a la

Dirección General de Planeamiento del Área de gobierno de Desarrollo

urbano, para conocer el estado de desarrollo del suelo y su calificación,

así como el grado de urbanización del ámbito UZPp 2.03 ?Desarrollo

del Este ? Los Ahijones?; a efectos de determinar su compatibilidad con

la tramitación de la licencia provisional solicitada.

En respuesta a esta solicitud, se recibió una ?Nota Interna? de la

Subdirección General de Control de la Urbanización, de fecha de 4

julio de 2019, en la que se ponía de manifiesto la necesidad de

proceder al desmantelamiento de las actividades de aparcamiento

provisional de vehículos objeto de la solicitud de la licencia provisional,

al impedir el desarrollo de las obras de urbanización del ámbito de la

UZP 2.03 ?Desarrollo del Este -Los Ahijones? etapa 1. Por lo tanto, de

conformidad con esa información, no era admisible la concesión de

una nueva licencia provisional para ejercer la actividad de

?Aparcamiento en Superficie?, ya que impediría el correcto desarrollo

de las obras de urbanización, según lo que se informaba; además de

haber sido solicitado por parte de la Subdirección General de Control

de Urbanización el inicio del procedimiento para el desmantelamiento

de las infraestructuras que existieran.

El informe añade que, ante el devenir posterior de los

pronunciamientos judiciales, mediante resolución de fecha 16 de

febrero de 2023, se acató y cumplió con la sentencia firme dictada en

fecha 31 de octubre de 2022 por el Tribunal Superior de Justicia Sala

de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda), que anuló la

19/39

resolución de la gerente del Organismo Autónomo Agencia de

Actividades del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 21 de octubre de

2020, desestimatoria del recurso de reposición entablado frente a la

dictada el 26 de diciembre de 2019, que denegó al reclamante la

licencia urbanística provisional para la ampliación de la actividad de

aparcamiento en superficie, sin realización de obras, en el

emplazamiento sito en la carretera M-203, P-K. 6,950., retrotrayéndose

las actuaciones del expediente 220/2015/10900, al momento anterior

a la resolución anulada, motivo por el cual continuaba en esa fecha en

tramitación dicho expediente.

Además, se indica que, en la tramitación del expediente

retrotraído, se había vuelto a solicitar informe a la Subdirección

General de Control de la Urbanización del Área de Gobierno de

equipamientos y obras, en el mes de marzo de 2023, para que se

informase de si a fecha actual y a la vista de la aprobación definitiva,

en fecha 22 de septiembre de 2022, del proyecto de urbanización del

ámbito (expediente 714/2002/05540), la actuación solicitada,

consistente en un aparcamiento en superficie, impide el desarrollo de

las obras de urbanización de los terrenos sobre los que se ubica. En la

fecha de la emisión de ese informe, no se había recibido aún

contestación a lo requerido, habiéndose reiterado la petición al órgano

competente el 16 de junio de 2023, estando el procedimiento sin

finalizar, por ese motivo.

En cuanto a la reclamación de responsabilidad patrimonial, el

informe indica: ?Dado que la viabilidad urbanística del expediente de

licencia urbanística provisional 220/2015/10900 tramitado en la

Agencia de Actividades depende directamente del grado de ejecución del

desarrollo urbanística de la UZP 2.03 ?Desarrollo del Este -Los Ahijones?

y que la mayoría de los datos económicos que se presentan en la

reclamación están relacionados directamente con la gestión de ese

20/39

ámbito, se estima que la información referente a estos datos debería ser

solicitada a las Áreas de Gobierno de Urbanismo, Medio Ambiente y

Movilidad y a la de Equipamientos y Obras, del Ayuntamiento de

Madrid?.

No obstante, se añade que, los costes de la redacción de los

diversos documentos técnicos incorporados al expediente de la licencia

solicitada o a los diversos recursos y actuaciones que determinaron el

dictado de la sentencia que ha supuesto la revocación de la resolución

de 26 de diciembre de 2019, en ningún caso resultan indemnizables,

puesto que son cantidades por trabajos encargados por un particular a

un profesional para la redacción de proyectos, documentación técnica,

informes, etc, con fundamento en una relación contractual privada

entre ellos, en la que en ningún caso ha intervenido el Ayuntamiento

de Madrid.

Tras la incorporación al procedimiento del informe mencionado,

mediante diligencia instructora de 21 de agosto de 2023, notificada el

día siguiente, se evacuó el oportuno trámite de audiencia al

reclamante- folio 222 y 223-.

Entre tanto, el 18 de agosto de 2023, el reclamante interesó la

finalización del procedimiento y, subsidiariamente, que se acordara

emitir la correspondiente certificación del silencio producido, a fin de

que pudiera ejercitar las acciones que considerase oportunas.

Mediante diligencia, notificada el día 5 de septiembre de 2023, el

instructor del procedimiento comunicó al reclamante que, en ese

momento no era posible emitir dicho certificado, considerando iniciado

el procedimiento el 14 de febrero de 2023, fecha en la que tuvo entrada

la reclamación en el registro de la Agencia, pero entendiendo que había

estado suspendido por el tiempo transcurrido entre la notificación del

requerimiento de mejora de la solicitud con fecha 17 de marzo de 2023

y la contestación al mismo el 24 de marzo de 2023; entre la petición

21/39

del informe preceptivo del artículo 81 de la LPAC al Departamento

Jurídico de la Subdirección General de Actividades Económicas de la

Agencia con fecha 3 de abril de 2023, y la emisión de dicho informe el

4 de julio de 2023 y, finalmente, desde la notificación con fecha 22 de

agosto de 2023 del trámite de audiencia al interesado previsto en el

artículo 82 de la LPAC, hasta su cumplimentación o, en su defecto,

hasta que transcurriera el plazo otorgado al efecto.

Se añadía que, sin perjuicio de lo anterior, la existencia del

silencio administrativo podía ser acreditada por cualquier medio de

prueba admitido en Derecho, no siendo preceptivo para ello obtener el

certificado emitido por el órgano competente para resolver ? folios 227

y 228-.

Con fecha 11 de septiembre de 2023, el reclamante presentó un

escrito de alegaciones, en las que manifestaba que la falta de

adecuación a derecho de la resolución de 26 de diciembre de 2019 ya

había sido determinada por la jurisdicción contencioso-administrativa

y, que procedía reconocerle una indemnización por los gastos que

reclama, puesto que, según lo dispuesto en el artículo 53.1g) de la

LPAC, los interesados en un procedimiento administrativo tienen

derecho a actuar asistidos de asesor, cuanto lo consideren conveniente

en defensa de sus intereses.

Adicionalmente, criticaba con dureza la interpretación efectuada

sobre la duración y la suspensión del procedimiento. Al escrito se

acompañaba diversa documentación adicional- folios 229 al 420-. A

saber:

- La Resolución de 4 de noviembre de 2011 del director general de

Planeamiento Urbanístico por la que se dispone la publicación del

Acuerdo Marco para viabilizar y agilizar la gestión de los ámbitos de

suelo urbanizable programado que constituyen la denominada

22/39

estrategia de ?Desarrollo del Este?, del Plan General de Madrid 1997 y

la Addenda a dicho Acuerdo Marco. Expediente 711/2011/6543,

publicada en el BOAM DE 16 de noviembre de 2011.

- El Convenio Urbanístico de Gestión del Suelo Urbanizable

Sectorizado Pormenorizado UZPp 02.03 ?Desarrollo del Este- Los

Ahijones?, de 5 de mayo de 2015, suscrito por el Ayuntamiento de

Madrid y la Junta de Compensación del Sector UZPp 02.03 ?Desarrollo

del Este- Los Ahijones?, del Plan General de Madrid, debidamente

inscrita en el Registro de Entidades Urbanísticas de la Comunidad de

Madrid.

- La Revisión Parcial del PGOUM85 y la Modificación del

PGOUM97 en los ámbitos afectados por la STSJ de 27 de febrero de

2003, casada parcialmente por la STS de 3 de julio de 2007.

- La Sentencia nº 322/2021, de 17 de junio de 2012, dictada por

el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 11 de Madrid

(Procedimiento Ordinario 78/2011), que desestimó el recurso

contencioso administrativo interpuesto por el ahora reclamante, frente

a la resolución de 11 de febrero de 2010, del director general de

ejecución y Control de la Edificación, por la que se revocaron las

licencias provisionales concedidas por resolución de 26 de enero de

2004 y por resolución de 25 de junio de 2006.

- La Sentencia nº 151/2015, de 25 de febrero de 2015, del

Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que confirmó en apelación la

precedente sentencia de instancia.

- La Sentencia nº 366/2021, de 17 de noviembre de 2021, dictada

por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 11 de Madrid, que

había confirmado la resolución administrativa de 26 de diciembre de

2019, cuya actuación se reputa generadora de los daños que ahora se

reclaman.

23/39

Finalmente, el 29 de septiembre de 2023 se formuló propuesta de

resolución en la que se desestima la reclamación formulada por el

reclamante, por entender que no se habían acreditado los daños

reclamados, ni la relación de causalidad entre estos y el

funcionamiento del servicio público y que, además, tampoco concurría

la antijuridicidad.

CUARTO.- El 2 de octubre de 2023 tuvo entrada en el registro de

la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid la solicitud

de dictamen en relación con la reclamación de responsabilidad

patrimonial.

A dicho expediente se le asignó el número 555/23, iniciándose el

cómputo del plazo para la emisión del dictamen, tal y como dispone el

artículo 23.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la

Comisión Jurídica Asesora, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de

enero, del Consejo de Gobierno (en adelante, ROFCJA).

La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la

letrada vocal Dña. Carmen Cabañas Poveda, quién formuló y firmó la

oportuna propuesta de dictamen, deliberada y aprobada por el Pleno

de esta Comisión Jurídica Asesora en su sesión de 24 de octubre de

2023.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- Es preceptiva la solicitud y emisión de dictamen por

la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, de acuerdo

24/39

con el artículo 5.3.f) a. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, conforme

al cual este órgano deberá ser consultado en el caso de ?expedientes

tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades locales y las

universidades públicas sobre: a. Reclamaciones de responsabilidad

patrimonial, cuando la cantidad reclamada sea igual o superior a quince

mil euros o la cuantía sea indeterminada?.

En el presente caso, los reclamantes han concretado el importe de

la indemnización solicitada en una cantidad superior a 15.000 euros,

por lo que resulta preceptivo el dictamen de esta Comisión Jurídica

Asesora.

SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad

patrimonial, iniciado a instancia de parte interesada según consta en

los antecedentes, ha de ajustarse a lo dispuesto en la LPAC, al haberse

iniciado con posterioridad a la entrada en vigor de la mencionada ley.

El reclamante ostenta legitimación activa para promover el

procedimiento de responsabilidad patrimonial, al amparo del artículo

art. 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del

Sector Público (en adelante, LRJSP) y del artículo 4 de la LPAC, por

cuanto es el titular de la licencia denegada, mediante la resolución de

la gerente de la Agencia de Actividades de 26 de diciembre de 2019,

que más tarde resultó revocada judicialmente, por la Sentencia nº

635/2022 de 31 de octubre de 2022, dictada en apelación, por el

Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Segunda A.P. Núm. 91/2022.

La legitimación pasiva corresponde al Ayuntamiento de Madrid,

en cuanto los daños se imputan a una resolución adoptada por dicha

Administración, a través de la Agencia de Actividades.

En cuanto al plazo para el ejercicio del derecho a reclamar,

conforme a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 67.1 de la

25/39

LPAC, en los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización

por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de

un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar

prescribe al año de haberse notificado la resolución administrativa o

sentencia definitiva.

En este caso, la sentencia que anuló la resolución de la gerente de

la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid, es de fecha 31

de octubre de 2022 y dado que la reclamación se ha interpuesto el día

9 de febrero de 2023, debemos tenerla por formulada en plazo legal,

con independencia del momento en que fuera notificada la sentencia

en que se fundamenta.

En cuanto al procedimiento, con carácter general no se observa

ningún defecto en su tramitación. De esa forma, se ha recabado

informe de los servicios a los que se imputa la causación del daño,

habiendo emitido informe la Subdirección General de Actividades

Económicas de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento de Madrid,

que analiza las cuestiones fundamentales sobre la responsabilidad

patrimonial pretendida.

Se observa que, en dicho informe se indica que resultaría

necesario que las Áreas de Gobierno de Urbanismo, Medio Ambiente y

Movilidad y a la de Equipamientos y Obras, del Ayuntamiento de

Madrid informaran sobre el grado de ejecución del desarrollo

urbanístico de la UZP 2.03 ?Desarrollo del Este -Los Ahijones?.

Considera esta Comisión que, aunque hubiera sido lógico a

continuación requerir ese otro informe, en el expediente se ha

documentado suficientemente el cronograma del desarrollo urbanístico

de la zona, por lo que no habiéndose interesado adicionalmente por el

reclamante ningún otro informe de las áreas municipales referenciadas

y al constar datos suficientes en el expediente para analizar la concreta

26/39

responsabilidad patrimonial pretendida, no deberá retrotraerse el

procedimiento.

Tras la incorporación del anterior informe, se dio audiencia al

reclamante, que efectuó alegaciones finales y se formuló la propuesta

de resolución, remitida, junto con el resto del expediente, a la

Comisión Jurídica Asesora para la emisión del preceptivo dictamen.

En suma, pues, de todo lo anterior, cabe concluir que la

instrucción del expediente ha sido completa, sin que se haya omitido

ningún trámite que tenga carácter esencial o que resulte

imprescindible para resolver.

Sin perjuicio de lo expuesto, parece que resulta oportuno analizar

otras cuestiones, que plantea el reclamante: la duración del

procedimiento y su eventual suspensión, en relación con el silencio y

la certificación de los actos presuntos.

En cuanto a la duración del procedimiento, efectivamente, como

se indicó al reclamante en la primera de las diligencias instructoras, a

los efectos de lo dispuesto en el artículo 21.3 b) de la LPAC, el plazo

para resolver y notificar la resolución del procedimiento se cuenta

desde el 14 de febrero de 2023, fecha de entrada de la reclamación en

el Registro de la Agencia de Actividades del Ayuntamiento, órgano

competente para resolver y, transcurridos seis meses desde el inicio del

procedimiento sin que haya recaído resolución expresa, la reclamación

se puede entender desestimada de conformidad con lo establecido en el

artículo 91.3 de la LPAC.

Sin perjuicio de lo indicado, el trascurso de ese plazo no elude la

obligación de la administración de resolver expresamente, ni

condiciona el sentido de su decisión - artículo 23.3, letra b) de la

LPAC-.

27/39

De otra parte, en cuanto al cómputo de este plazo, indicar que

puede verse afectado por la suspensión del procedimiento para la

solicitud de informes preceptivos y determinantes del contenido de la

resolución, tal y como establece el artículo 22.1 d) de la LPAC, al

señalar que el plazo máximo legal para resolver y notificar un

procedimiento podrá suspenderse, entre otras circunstancias: ?...

Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o

distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que

deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que

igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de

suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de

no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento?.

Así las cosas, la suspensión precisa del cumplimiento estricto de

los requisitos previstos en el precepto trascrito, que deberán

observarse escrupulosamente, de forma que si no se dieran no podrá

tenerse por suspendido el procedimiento.

El repaso del procedimiento que nos ocupa permite afirmar

rotundamente que no se han producido en este caso, ni la decisión

administrativa de suspender el procedimiento, en ningún momento de

su tramitación, ni ?lógicamente- se ha dado la trascendencia externa a

esa eventual decisión. En suma, el procedimiento no se ha suspendido

en ningún momento.

En cuanto al asunto de la certificación de actos presuntos, el

artículo 24.2, segundo párrafo de la LPAC dispone: ?La desestimación

por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los

interesados la interposición del recurso administrativo o contenciosoadministrativo que resulte procedente?.

En cuanto a la acreditación del silencio, el artículo 24.4 de la

LPCA dispone: ?Los actos administrativos producidos por silencio

28/39

administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como

ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos

producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe

dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya

expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de

prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del

silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano

competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el

plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior,

el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el

plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la

petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u

Organismo competente para resolver?.

TERCERA.- Como es sabido, la responsabilidad patrimonial de la

Administración se rige por el artículo 106.2 de la Constitución

Española a cuyo tenor: ?Los particulares, en los términos establecidos

por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que

sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,

siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los

servicios públicos?. El desarrollo legal de este precepto se encuentra

contenido actualmente en los artículos 32 y siguientes de la citada

LRJSP completado con lo dispuesto en materia de procedimiento en la

ya citada LPAC.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2016

(recurso 2396/2014) recoge lo siguiente a propósito de las

características del sistema de responsabilidad patrimonial:

?(...) el art. 139 de la LRJAP y PAC, establece, en sintonía con el art.

106.2 de la Constitución Española, un sistema de responsabilidad

patrimonial : a) unitario: rige para todas las Administraciones; b)

general: abarca toda la actividad -por acción u omisión- derivada

29/39

del funcionamiento de los servicios públicos, tanto si éstos

incumben a los poderes públicos, como si son los particulares los

que llevan a cabo actividades públicas que el ordenamiento jurídico

considera de interés general; c) de responsabilidad directa: la

Administración responde directamente, sin perjuicio de una

eventual y posterior acción de regreso contra quienes hubieran

incurrido en dolo, culpa, o negligencia grave; d) objetiva, prescinde

de la idea de culpa, por lo que, además de erigirse la causalidad en

pilar esencial del sistema, es preciso que el daño sea la

materialización de un riesgo jurídicamente relevante creado por el

servicio público; y, e) tiende a la reparación integral?.

Según abundante y reiterada jurisprudencia, para apreciar la

existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son

precisos los siguientes requisitos: a) La efectiva realidad del daño o

perjuicio, evaluable económicamente e individualizado con relación a

una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial

sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal

o anormal de los servicios públicos, en una relación directa e

inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos

extraños que pudieran alterar dicho nexo causal. c) Ausencia de fuerza

mayor, y d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el

daño.

Cuando de la anulación de actos administrativos se trata la

exigencia de responsabilidad patrimonial de la Administración tiene su

fundamento, en el artículo 32.1 de la LRJSP que, al igual que el

artículo 142.4 de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común (LRJ-PAC), señala que: ?La anulación en vía

administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo

de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por si misma,

30/39

derecho a la indemnización?.

En este sentido ha recordado la jurisprudencia que el derecho al

resarcimiento económico no es una derivación directa de la declaración

de nulidad o anulación de la resolución impugnada. Así en la

Sentencia de 21 de marzo de 2018 del Tribunal Supremo (recurso

5006/2016), que aunque referida al artículo 142.4 de la LRJ-PAC,

recoge su doctrina y es perfectamente trasladable a la nueva

regulación en la materia dada su identidad, recuerda que ?en el caso

específico de ésta responsabilidad fundada en el artículo 142.4 de la

LRJ-PAC , su apreciación y procedencia no se vincula simplemente a la

anulación del acto sino que, además, deben concurrir todos los

requisitos exigidos a tal efecto por dicha ley: daño efectivo,

individualizado y evaluable económicamente; nexo causal entre el

actuar de la Administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica

en el sentido de ausencia de deber jurídico del administrado de soportar

el resultado lesivo?.

CUARTA.- Como hemos dicho en la consideración anterior, el

presupuesto inicial de la responsabilidad patrimonial es la existencia

de un daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente. En

este sentido recuerda la Sentencia de 13 de febrero de 2018 del

Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso 597/2017), con cita

de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que ?la existencia de un

daño real y efectivo, no traducible en meras especulaciones o

expectativas? constituye el núcleo esencial de la responsabilidad

patrimonial, traducible en una indemnización económica

individualizada, de tal manera que resulte lesionado el ámbito

patrimonial del interesado ?que es quien a su vez ha de soportar la

carga de la prueba de la realidad del daño efectivamente causado?.

En este caso, la mercantil reclama una indemnización total de

57.619,34 ?, más los intereses correspondientes hasta que se haga

31/39

efectiva la indemnización, resultantes de adicionar varios gastos de

muy diverso carácter, que afirma ha sufrido a consecuencia de la

denegación de la licencia provisional de aparcamiento en superficie,

que fue anulada judicialmente. Iremos analizando cada una de las

categorías de gastos, para determinar si cumplen los requisitos que el

reconocimiento de la responsabilidad patrimonial exige, esto es, si se

trata de daños ciertos, vinculados causalmente al servicio público y si,

además, tienen el carácter de antijurídicos.

El primer grupo de costes cuyo reintegro se plantea es el

correspondiente a los honorarios de diversos profesionales,

principalmente ingenieros y letrados, cuyas minutas se aportan, que

han elaborado los diferentes escritos en los que el reclamante se ha ido

apoyando para sustentar su reclamación, a lo largo del tiempo.

Mantiene que, como la LPAC dispone que el reclamante podrá

venir asistido en el procedimiento de quien considere oportuno, para la

mejor salvaguarda de sus intereses, el coste de tales servicios, en caso

de emplearlos, supone una partida indemnizable.

Frente a lo indicado, debe objetarse que, conforme viene

manteniendo esta Comisión, entre otros en el Dictamen 486/21, de 5

de octubre, los gastos por asesoramiento jurídico e intervención de

abogado no serían indemnizables en ningún caso, puesto que su

intervención no es preceptiva en el ámbito del procedimiento

administrativo y otro tanto puede indicarse de los honorarios de otros

profesionales, tales como los ingenieros, cuya intervención en el

procedimiento no era necesaria. En el supuesto que se tratase de los

gastos de tales profesionales motivados por algún procedimiento

judicial, tampoco podrían reclamarse por esta vía, ya que como es

doctrina reiterada de esta Comisión Jurídica Asesora en sus

dictámenes 12/20 de 16 de enero o en el 284/19, de 4 de julio, se

trata de gastos que no pueden ser reclamados por la vía de la

32/39

responsabilidad patrimonial, pues se incluyen entre las costas de los

procesos correspondientes, sin que proceda su reclamación a través de

la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Se reclama además dos cantidades por el empleo de una grúa en

el parking, sin argumentar de ninguna forma la relación que pueda

guardar ese gasto con la denegación de la licencia, en diciembre de

2019, sobre todo a la vista de la fecha de las facturas presentadas,

anteriores a ese momento ? son de fechas 26 de mayo de 2016, 26 de

marzo de 2018 y 5 de abril de 2018- y en cuanto a las facturas de

cerrajería, emitidas por ciertos ?trabajos de modificación/reparación de

la puerta de acceso al garaje?, por sus fechas tampoco guardan

relación temporal alguna con la resolución denegatoria- son de fechas

2 de julio de 2020, 20 de enero de 2021, 3 y 18 de octubre de 2019 ? y,

además, si se tratara del actuaciones relacionadas con el

desmantelamiento de las instalaciones del parking, no podrían

reclamarse por cuanto en la fecha en que se denegó la licencia,

cualquier instalación en ese lugar tenía carácter paralegal, pues las

instalaciones sólo fueron legales hasta el años 2010 y, según consta,

se materializó la clausura de sus instalaciones en el mes de julio de

2015.

Finalmente se reclaman 30.156 ?, por la pérdida de alquileres

resultante de la modificación de la antena de telefonía móvil

anteriormente ubicada en el aparcamiento, explicando que, dado que

el 15 de diciembre de 2015 la administración municipal desestimó el

recurso de reposición formulado ante la orden de desmantelamiento de

la estación de telefonía móvil preexistente; el reclamante hubo de llegar

a un acuerdo en el año 2019 con la compañía titular de la instalación,

mediante el que la indicada compañía corría con los gastos del cambio

de ubicación de la torre, compensándose estos con una disminución

del alquiler del derecho de uso, de 2.512,75 ?/trimestre. Ninguno de

los datos referidos cuenta con el mínimo respaldo documental en el

33/39

expediente ni, por otra parte, esa eventual pérdida de ingresos guarda

relación probada con la actuación del servicio público.

QUINTA.- Debemos referirnos en último lugar al requisito de la

antijuridicidad, en relación con esta reclamación.

En general, la responsabilidad de la Administración por sus actos

ilegales ha dado lugar a dos corrientes jurisprudenciales. Una opta por

un sistema de estricta responsabilidad objetiva que considera que los

daños causados por actos ilegales son inexorablemente antijurídicos y,

por tanto, indemnizables sin que las víctimas tengan obligación de

soportarlos, así las sentencias del Tribunal Supremo de 22 de

diciembre de 2000 (Recurso 7099/1995) y 27 de marzo de 2003

(Recurso 339/2000).

Otra corriente considera que ha de exigirse una ilegalidad

cualificada para considerar antijurídicos y, por tanto, indemnizables

los daños producidos por actos administrativos ilegales. Es la llamada

?doctrina del margen de tolerancia? que fue acogida por el Consejo

Consultivo de la Comunidad de Madrid en sus dictámenes 450/09,

237/10, 122/11, entre otros, y por esta Comisión en numerosas

ocasiones, así los dictámenes 232/16, de 23 de junio; 292/17, de 13

de julio; 329/17, de 3 de agosto y 361/17, de 14 de septiembre, entre

otros.

En todos ellos se recogía que el Tribunal Supremo consideraba

que no cabía aplicar en estos casos tesis maximalistas sino que el

criterio determinante para entender que la lesión ha de ser calificada

como antijurídica estribaría en que la Administración hubiese actuado

fuera de los márgenes admisibles de adecuación al Ordenamiento

Jurídico.

En palabras del Tribunal Supremo [sentencias de 27 de mayo de

34/39

2004 (recurso 556/2000), 24 de enero de 2006 (6/536/2002), 14 de

febrero de 2006 (recurso256/2002) y 31 enero 2008 (recurso

4065/2003)], ?siempre que el actuar de la Administración se mantuviese

en unos márgenes de apreciación no solo razonados sino razonables

debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión

antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que

otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias

derivadas de su ejercicio?.

O como señala la Sentencia de 14 julio de 2008 (recurso 289/07)

?si la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las

normas que aplica enderezada a satisfacer los fines para los que le ha

atribuido la potestad que ejercita no hay lugar a indemnización?.

Esta doctrina no puede entenderse como desfasada, antes al

contrario, la sentencia del Tribunal Supremo de 27 de septiembre de

2017 (recurso 1777/2016) destaca que:

?No es cierto que este Tribunal haya abandonado la mencionada

doctrina vinculada a la actuación razonable de la Administración

cuando ejercita potestades que le confiere la norma habilitante de

manera discrecional. Basta para ello con citar la más reciente

jurisprudencia de este Tribunal Supremo para concluir en la plena

vigencia de dicha doctrina, como ponen de manifiesto las

sentencias de 16 de septiembre de 2009 (recurso de casación

9329/2004) y la más reciente sentencia 3791/2015, de 14 de

noviembre (recurso de casación 3791/2015), que precisamente la

examina y delimita, para concluir que no comportaba, en aquellos

supuestos, reconocer la exclusión de la antijuridicidad, pero

aceptando que es admisible dicha doctrina?.

La misma sentencia cita la del Alto Tribunal de 17 de febrero de

2015 (recurso 2335/2012) que afirma que, en los casos de anulación

de actos, la jurisprudencia viene aceptando, como circunstancia que

35/39

excluye la antijuridicidad de la lesión, el hecho de que el acto anulado

generador de los perjuicios comporte el ejercicio de potestades

discrecionales, ya que el propio Legislador en esos casos ha establecido

un margen de actuación a la Administración para que decida conforme

a su libre criterio dentro de los márgenes de los elementos reglados. Si

esa decisión se mantiene en los términos de lo razonable y se ha

razonado no puede estimarse que el daño sea antijurídico, generando

el derecho de resarcimiento. La citada sentencia añade que:

?Pero no es sólo el supuesto de ejercicio de potestades

discrecionales las que permiten concluir la existencia de un

supuesto de un deber de soportar el daño ocasionado con el acto

anulado... porque como se declara por la jurisprudencia a que antes

se ha hecho referencia, <asimilables a éstos, en que en la aplicación por la Administración

de la norma jurídica en caso concreto no haya de atender sólo a

datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho

en la esfera del administrado, sino que la norma, antes de ser

aplicada, ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente

subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de

conceptos indeterminados determinantes del sentido de la

resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un

determinado margen de apreciación a la Administración que, en

tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y

razonables conforme a los criterios orientadores de la

jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que

pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la

lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con

carácter general para que pueda operar el instituto de la

responsabilidad patrimonial de la Administración. Ello es así

porque el derecho de los particulares a que la Administración

resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello

36/39

haya de valorar conceptos indeterminados, o la norma legal o

reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya

determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando

tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han

quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar

las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la

forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar

graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la

Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de sus

resoluciones?.

También la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de mayo de

2017 (Rec. 3333/2015), determina: ?la jurisprudencia ha venido

examinando distintos supuestos en función de si la actividad

administrativa a que se imputa la lesión se integra de potestades

administrativas regladas o discrecionales, porque en la medida en que

se configura en una y otras una potestad de decisión a la

Administración por el Legislador, no se puede someter a aquella a

incurrir en una exigencia de responsabilidad en la apreciación de los

requisitos que la norma le impone para la prestación de los servicios que

se le encomienda, cuando ha de ajustar las normas a la realidad que se

le somete a su consideración para dictare el acto luego anulado. Sí

existirá esa antijuridicidad del daño cuando la Administración, al

ejercitar potestades administrativas discrecionales, se aparta de toda

lógica en la apreciación de tales circunstancias y procede a la aplicación

de la norma de manera irrazonada e irrazonable, o incluso que

aplicando potestades regladas se aparta de las exigencias de la norma

cuando, por ejemplo, haya de apreciar conceptos jurídicos

indeterminados, que son apreciados y valorados en igual grado de

ausencia de lógica. En suma, como se ha venido acuñando por la

jurisprudencia, que la decisión administrativa luego anulada no sea

razonable ni esté razonada (en este sentido, por todas, sentencia de 9

de diciembre de 2015, recurso de casación 1661/2014, con abundante

37/39

cita?.

En el caso examinado, las razones en que se fundó la Sentencia

635/2022, de 31 de octubre de 2022, del Tribunal Superior de Justicia

de Madrid que anuló la resolución administrativa denegatoria de la

licencia provisional a que se refiere este expediente, parten de la

constancia, en su fecha, del notorio retraso del desarrollo urbanístico

de la zona y abundan en el carácter provisional de la licencia

solicitada, recordando que: ??El ámbito objetivo de las licencias de

usos u obras provisionales, por su especialidad, es mucho más

restringido que el de las licencias ordinarias. En relación a este tema, no

cabe ignorar -como ha puesto de relieve una constante jurisprudencia,

entre otras sentencias del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 1989,

18 de abril de 1990 y 3 de octubre de 1991, que siendo notoria la

lentitud que aqueja frecuentemente a la ejecución del planeamiento, las

licencias reguladas en el art. 58.2 del Texto Refundido de la Ley del

Suelo o en el art. 91.2 del Texto Refundido de 1990, constituyen en sí

mismas una manifestación del principio de proporcionalidad en un

sentido eminentemente temporal y en el sentido de que si a la vista del

ritmo de ejecución del planeamiento, una obra o uso provisional no va a

dificultar tal ejecución no sería proporcionado impedirlos -siempre sin

indemnización cuando no sea posible su mantenimiento-. Son pues estas

licencias un último esfuerzo de nuestro ordenamiento para evitar

restricciones no justificadas al ejercicio de los derechos y se fundan en

la necesidad de no impedir obras o usos que resultan inocuos para el

interés público?.

Se debe pues, en casos como el presente, efectuar una compleja

valoración que, inexcusablemente, conlleva la necesidad de apurar el

examen de diversas perspectivas, como la inminencia o lejanía de la

ejecución del planeamiento, la posibilidad de desmontar, trasladar e

instalar de nuevo los elementos de la obra o uso provisional, la

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importancia económica de la construcción o uso, caso de no ser

posible su nuevo aprovechamiento y sea necesario su destrucción y la

viabilidad de una rápida demolición o cese en su uso, entre otras. Y

todo ello de tal suerte que se patentice cuál de los intereses resulte

más justificado, aunando en lo posible los intereses, tanto de la

economía individual como de la general.

Sin ninguna duda este complicado análisis le fue más fácil de

realizar al juzgador en el año 2022, que a la administración en el año

2019, cuando además, respecto del uso provisional que la licencia

planteaba se contaba con determinados informes técnicos que

afirmaban que no era posible la concesión de una nueva licencia

provisional para ejercer la actividad de aparcamiento en superficie, al

impedir ésta el correcto desarrollo de las obras de urbanización

además de haber sido solicitado por parte de la Subdirección General

de Control de Urbanización el inicio del procedimiento de

desmantelamiento y preexistir una previa denegación de las licencias

provisionales 714/2003 /02143 y 711/2005/06846 para la misma

actividad, por resolución de fecha 11 de febrero de 2010, resolución

que fue declarada conforme a derecho por Sentencia 322/2013 del

Juzgado Contencioso Administrativo n.º 11 de Madrid y confirmada en

apelación por el Tribunal Superior de Justicia en sentencia 151/2015

de 25 de febrero de 2015, ambas incorporadas a este expediente.

Por todo ello, la significada circunstancia de la dificultad

valorativa en este caso conduce a entender que pese a haberse anulado

la resolución de la gerente de la Agencia de Actividades de 26 de

diciembre de 2019, por la Sentencia 635/2022, de 31 de octubre de

2022, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, a efectos de la

responsabilidad patrimonial pretendida resulte aplicable la doctrina

del margen de tolerancia a la que hemos hecho amplia referencia.

En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora

39/39

formula la siguiente

CONCLUSIÓN

Procede desestimar la presente reclamación de responsabilidad

patrimonial, al no concurrir relación de causalidad entre los daños

reclamados y el servicio público.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá

según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el

plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad

con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 24 de octubre de 2023

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 580/23

Excmo. Sr. Alcalde de Madrid

C/ Montalbán, 1 ? 28014 Madrid