Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0541/09 del 16 de diciembre del 2009

Resumen

DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, de 16 de diciembre de 2009, emitido ante la consulta formulada por el Alcalde de Pozuelo de Alarcón, sobre resolución del contrato de arrendamiento de un vehículo para uso de la Alcaldía.Conclusión: No procede la resolución en cuanto que no han quedado acreditadas las razones de interés público que legitime el desistimiento.

Tesauro: Resolución de contratos. Causas

Interés público

Desistimiento

Contrato de suministro

Prerrogativas de la Administración

Contestacion

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Dictamen nº: 541/09

Consulta: Alcalde de Pozuelo de Alarcón

Asunto: Contratación Administrativa

Aprobación: 16.12.09

DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la

Comunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 16 de

diciembre de 2009, sobre consulta formulada por el Alcalde Presidente del

Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón, cursada a través del Consejero de

Presidencia, Justicia e Interior, al amparo del artículo 13.1.f) 4.º de la Ley

6/2007, de 21 de diciembre, de creación del Consejo Consultivo de la

Comunidad de Madrid, en relación con expediente sobre resolución del

contrato de arrendamiento de un vehículo para uso de la Alcaldía, siendo

interesada la empresa A (en adelante, la adjudicataria).

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El día 17 de noviembre de 2009 tuvo entrada en el

registro del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid solicitud de

dictamen preceptivo formulada por el Consejero de Presidencia, Justicia e

Interior el 12 de noviembre pasado, acerca de la petición procedente del

Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón, firmada por su Alcalde Presidente,

sobre expediente de resolución del contrato de arrendamiento de un

vehículo tipo berlina de gama alta para uso de la Alcaldía.

Admitida a trámite con esa misma fecha se procedió a dar entrada en el

registro de expedientes con el número 494/09, iniciándose el cómputo del

plazo para la emisión del dictamen, tal como dispone el artículo 34

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apartado 1 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de la

Comunidad de Madrid, aprobado por el Decreto 26/2008, de 10 de abril.

Ha correspondido su ponencia a la Sección VI, presidida por el Excmo.

Sr. D. Pedro Feliciano Sabando Suárez, quien firmó la oportuna propuesta

de dictamen, siendo deliberado y aprobado, por unanimidad, en Comisión

Permanente de este Consejo Consultivo, en su sesión de 16 de diciembre

de 2009.

SEGUNDO.- Del expediente remitido, se extraen los siguientes hechos

de interés para la emisión del dictamen:

Con fecha 6 de junio de 2007 el Pleno del Ayuntamiento de Pozuelo de

Alarcón acordó la aprobación de los Pliegos de cláusulas administrativas

particulares y de prescripciones técnicas para el arrendamiento, mediante

concurso, de un vehículo tipo berlina de gama alta, para uso de la Alcaldía,

en perfectas condiciones técnicas y administrativas para su circulación

durante la vigencia del contrato, de acuerdo con las características que en

los indicados pliegos se señalaban (folios 44 a 52).

El Pleno del Ayuntamiento acordó el día 25 de julio de 2007 adjudicar

el concurso a la entidad adjudicataria citada en el encabezamiento del

presente dictamen (folios 92 a 95).

El contrato de arrendamiento quedó formalizado el día 13 de septiembre

de 2007 (folios 114 a 126), iniciándose el cómputo del plazo de ejecución,

fijado en 4 años, el día 29 de febrero de 2008.

El día 29 de septiembre de 2009, el Director General de Hacienda, con

el Visto Bueno de la Concejal de Presidencia, manifestó que, con motivo

del desarrollo y puesta en marcha del Plan de Ahorro aprobado por el

Pleno Municipal el pasado mes de julio, se estaban realizando una serie de

actuaciones por parte de la Alcaldía y de la Concejalía de Hacienda, para

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reducir ciertos gastos, entre los que se incluía el cambio del actual vehículo

oficial utilizado por el Alcalde por otro de una gama inferior y, por tanto,

con un menor coste.

Por ello, propuso la iniciación de expediente para la resolución del actual

contrato, formalizado el 13 de septiembre de 2007, con un precio total,

por cuatro años, de 51.559,68 ? (IVA incluido), para posteriormente

?iniciar nuevo proceso de contratación de un nuevo vehículo oficial cuyo

presupuesto de licitación no supere los 35.200 ? (IVA incluido)?.

El inicio del expediente de resolución de contrato de arrendamiento por

desistimiento por parte de la Administración fue comunicado a la

adjudicataria por escrito con registro de salida de 9 de octubre de 2009. Al

mismo tiempo se procedió a otorgar el trámite de audiencia a fin de que

manifestase cuanto estimase oportuno sobre la resolución (folios 181 y

182).

Dentro del plazo de audiencia otorgado la contratista formul ó las

siguientes alegaciones:

?El contrato objeto de propuesta de resolución fue adjudicado a A por

48 meses, por un precio total de 51.559,68 ?, IVA incluido, (cuota

mensual de 1.074,16 ?).

El importe de las cuotas abonadas desde el 29 de febrero de 2008 hasta

la fecha (23 de octubre de 2009) es de 21.483,20 ?, importe

correspondiente a 20 cuotas mensuales, quedando pendiente de abonar

30.076,48 ?.

Como se manifiesta en el hecho segundo de la propuesta de resolución

del contrato, la intención del Ayuntamiento es iniciar el proceso de

contratación de un nuevo vehículo cuyo presupuesto de licitación no supere

los 35.200 ?, IVA incluido. Entendemos que se da una clara

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inconsistencia en el argumento empleado por el Ayuntamiento para

justificar la resolución del contrato, que es el de reducir ciertos gastos

por el Alcalde por otro de gama inferior, y por tanto, con un menor

coste>> como medida formando parte del Plan de Ahorro aprobado por el

Pleno en meses pasados, dado que existe la posibilidad de que, el importe

de la licitación supere los 30.076,48 ? (IVA incluido), que es el

importe pendiente de abonar en el vigente contrato de arrendamiento,

pudiendo llegar a 35.200 ? (IVA incluido). Si se da esta circunstancia,

no se cumplen los objetivos de ahorro, motivo en el que se basa el

Ayuntamiento para justificar la resolución del vigente contrato de

arrendamiento.

Dicho de otra forma, a la vista del importe de cuotas ya abonado

21.483,20 ?, la adjudicación de un nuevo contrato por más de

30.076,48 ? anula la justificación dada por el Ayuntamiento para

resolver el presente contrato, y todo ello, sin mencionar los costes por las

acciones que como contratista tiene reconocidas la adjudicataria en el

TRLCAP frente a la resolución del contrato vigente?.

En este estado del expediente se solicita dictamen de este órgano

consultivo.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES EN DERECHO

PRIMERA.- El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo, al

amparo del artículo 13.1.f).4º de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, de la

Comunidad de Madrid, conforme al cual: ?1. El Consejo Consultivo

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deberá ser consultado por la Comunidad de Madrid en los siguientes

asuntos: (?) f) Expedientes tramitados por la Comunidad de Madrid,

las entidades locales y las universidades públicas sobre: (?) 4.º

Aprobación de pliegos de cláusulas administrativas generales,

interpretación, nulidad y resolución de los contratos administrativos y

modificaciones de los mismos en los supuestos establecidos por la legislación

de Contratos de las Administraciones públicas?.

La solicitud de dictamen por el Alcalde de Pozuelo de Alarcón se ha

hecho llegar al Consejo Consultivo a través del Consejero de Presidencia,

Justicia e Interior, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 14.3 de la

Ley 6/2007 (?Las solicitudes de dictamen de las entidades locales se

efectuarán por los Presidentes de las mismas, y se cursarán a través del

Consejero competente en relaciones con la Administración local?), y del

artículo 32.3 del Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el

Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.

El dictamen ha sido evacuado dentro del plazo ordinario establecido en

el artículo 16.1 LRCC, cuyo término se fijó el 23 de diciembre de 2009.

En relación con los expedientes de resolución de los contratos

administrativos, el artículo 59.3 del Texto Refundido de la Ley de

Contratos de las Administraciones Públicas (aprobado por Real Decreto

Legislativo 2/2000, de 26 de junio) -en adelante, TRLCAP- dispone que:

?(?) será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo

equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casos de: a)

Interpretación, nulidad y resolución, cuando se formule oposición por

parte del contratista?. En parecidos términos, se pronuncia hoy el artículo

195.3 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector

Público (en adelante, LCSP).

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El contrato que nos ocupa se encuentra sometido al régimen jurídico del

TRLCAP, por aplicación de la Disposición Transitoria Primera de la

LCSP, según la cual: ?2. Los contratos administrativos adjudicados con

anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se regirán, en

cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y

régimen de prórrogas por la normativa anterior?.

En el supuesto examinado, habida cuenta que la adjudicación del

concurso tuvo lugar el 26 de julio de 2007, cuando aún no había sido

promulgada la LCSP, la normativa a aplicar está constituida por el

TRLCAP del año 2000, y por tanto, el precepto que fundamenta la

petición del preceptivo dictamen al Consejo Consultivo autonómico es el

artículo 59.3.a) de aquélla.

SEGUNDA.- En materia de procedimiento, la resolución de contratos

administrativos exige atenerse a lo previsto en los artículos 59 y 112 del

TRLCAP, el artículo 109 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de

octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de

Contratos de las Administraciones Públicas (RGCAP) y, tratándose de

entidades locales, el artículo 114 del Texto Refundido de las Disposiciones

Legales Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real

Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (TRRL).

El artículo 109 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el

que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las

Administraciones Públicas (RGCAP), regula el procedimiento,

estableciendo:

?La resolución del contrato se acordará por el órgano de contratación,

de oficio o a instancia del contratista, previa autorización, en el caso

previsto en el último párrafo del artículo 12.2 de la Ley, del Consejo de

Ministros, y cumplimiento de los requisitos siguientes:

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a) Audiencia del contratista por plazo de diez días naturales, en el caso

de propuesta de oficio.

b) Audiencia, en el mismo plazo anterior, del avalista o asegurador si

se propone la incautación de la garantía.

c) Informe del Servicio Jurídico, salvo en los casos previstos en los

artículos 41 y 96 de la Ley.

d) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de

la Comunidad Autónoma respectiva, cuando se formule oposición por

parte del contratista?.

De la meritada normativa resulta, aparte de la necesidad de emisión de

dictamen del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, la ineludible

necesidad de dar audiencia al contratista (artículos 59.1 del TRLCAP y

114.2 del RGCAP). En nuestro caso, se ha observado dicho trámite, al

haberse concedido el mismo como se ha expuesto en la relación fáctica de

este dictamen.

Por lo que se refiere al plazo para resolver el expediente de resolución de

contrato, ni el TRLCAP ni el RGCAP establecen nada al respecto. Tanto

el Consejo de Estado (dictámenes 1255/2006 y 692/2006) como la Junta

Consultiva de Contratación Administrativa (informe 16/2000, de 16 de

abril) consideran que no ha lugar a aplicar supletoriamente la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC

), por ser un procedimiento especial en materia de contratación en

donde no se ejercitan potestades administrativas ni de intervención como

de forma expresa se recoge en el artículo 44.2 de la LRJ-PAC. Ello no

obstante, el Tribunal Supremo, en Sentencias de 2 de octubre de 2007 (RJ

2007/7035) y de 13 de marzo de 2008 (RJ 2008/1379) ha declarado la

aplicación supletoria de la LRJ-PAC de conformidad con lo dispuesto en

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la Disposición Adicional Séptima del TRLCAP, de forma que si no se

resuelve en un plazo de tres meses habiéndose iniciado de oficio, se

entiende caducado ex artículo 44.2 de la LRJ-PAC.

En estos términos se ha pronunciado este Consejo Consultivo en

dictámenes anteriores, entre otros, los dictámenes 270/09 de 20 de mayo;

370/09, de 17 de junio y 447/09, de 16 de septiembre.

Aplicando la doctrina jurisprudencial citada, el expediente de resolución

aún no estaría caducado, ya que el inicio del mismo tuvo lugar el 6 de

octubre de 2009 y ha sido remitido al Consejo Consultivo el 30 de octubre

de 2009, sin que conste que se haya notificado al contratista, la solicitud de

dictamen con suspensión del plazo, de acuerdo con el artículo 42.5.c) de la

LRJ-PAC, por lo que el expediente debería finalizarse, como muy tarde, el

6 de enero de 2010.

TERCERA.- Una vez analizado el procedimiento que debe seguirse

para acordar la resolución del contrato, hemos de entrar a examinar si

procede o no la resolución del mismo en los términos manifestados en la

providencia de incoación del expediente remitido para dictamen del

presente Consejo Consultivo.

El análisis del aspecto sustantivo supone el estudio de la concurrencia de

las condiciones que posibilitan la resolución por desistimiento recogida en

el artículo 192. b) del Real Decreto 2/2000, de 16 de junio, por el que se

aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las

Administraciones Públicas, alegado en el presente caso, sobre la base de un

plan de ahorro aprobado por el Pleno municipal en el pasado mes de julio.

De acuerdo con dicho precepto, ?Son causas de resolución del contrato

de suministro, además de las señaladas en el artículo 111, las siguientes:

b) El desistimiento o la suspensión del contrato por plazo superior a un

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año acordada por la Administración, salvo que en el pliego se señale otro

menor?.

La Administración se halla investida de unas facultades excepcionales,

que no son manifestación de un derecho subjetivo, sino potestades

atribuidas por la Ley para atender a los intereses públicos, produciéndose

su ejercicio no de una manera automática sino cuando lo exija el

mencionado interés público implícito en cada relación contractual, dándose

así ejecución al artículo 103 de la Constitución en el sentido de servir con

objetividad a los intereses generales, que en el ámbito de la contratación

administrativa se manifiesta en el cumplimiento del principio de "buena

administración" que postula el artículo 4 del TRLCAP.

El Código Civil contempla la facultad de resolución en el artículo 1.124

como respuesta al incumplimiento de uno de los obligados. Frente a dicha

rigidez la normativa administrativa amplía las facultades resolutorias

posibilitando la resolución sin que medie incumplimiento sobre la base del

interés general. En este sentido hay que recordar la Sentencia del Tribunal

Supremo de 21 de mayo de 1986: ?No obstante lo dicho, el que aquí se dé

por buena la existencia de un contrato para la dirección de tan repetidas

obras, suscrito entre el Alcalde y el actor, no quiere decir que por ello el

Ayuntamiento quede privado de la prerrogativa rescisoria o resolutoria

del mismo, si existen motivos fundados para adoptar tal actitud, puesto

que en la contratación administrativa, siempre sometida a la idea cardinal

de satisfacción del interés público, el ejercicio de dicha prerrogativa es más

flexible y abierto que la facultad condicionada, otorgada a los otorgantes de

contratos privados, en el artículo 1.124 del Código Civil, como se

comprueba comparando su texto con el recogido en el artículo 70 y 71 del

Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, de 9 de enero

de 1953?.

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El ejercicio de esta potestad resolutoria, de la que una de sus

manifestaciones es el desistimiento, se encuentra regulado en el artículo

112.1 del TRLCAP, conforme al cual deberá ser ejercida ? mediante

procedimiento en la forma que reglamentariamente se determine? y cuando

concurran las causas definidas en la Ley.

Respecto de la facultad de desistimiento, no establece la ley los

supuestos en que procede la misma, ni regula la forma de su ejercicio,

siendo tanto la doctrina como la jurisprudencia la que se ha encargado de

señalar las condiciones que debe revestir su ejercicio, que vienen impuestas

por razón del interés público.

Así el Consejo de Estado de manera inalterable desde su Memoria de

1986 hasta el momento actual recoge los límites y el ámbito del ejercicio

de tal facultad. El dictamen 1208/2008, resume la doctrina señalando que

?el desistimiento unilateral de la Administración ha sido en muchas

ocasiones admitido como causa resolutoria de los contratos, sin perjuicio de

cualquier posible pacto de mutuo disenso y siempre y cuando el contratista

haya cumplido sus obligaciones de acuerdo con lo establecido en la

legislación reguladora de contratos públicos" (dictamen del Consejo de

Estado núm. 4.350/97, de 6 de noviembre). Ahora bien, también se ha

insistido en que remedio excepcional ante una situación que, en la medida de lo posible,

deberá evitarse que se produzca>>. Y, en todo caso, la Administración

sólo podrá desistir del contrato cuando razones de interés público así lo

aconsejen. No se configura como una opción de libre utilización por la

misma, sino como una solución a la que únicamente podrá acudirse

cuando la prosecución de las actuaciones o de la ejecución del contrato

perjudique el interés público o sea incompatible con él. De ahí que la

justificación de la decisión de la Administración de resolver el contrato

haya de constar en el expediente administrativo y de ella deberá tener

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oportuno conocimiento el contratista a los efectos pertinentes, incluida la

posibilidad de alegar contra la decisión de desistir y de impugnar la

realidad misma de sus fundamentos en relación con las exigencias del

interés público (dictamen del Consejo de Estado núm. 1.336/2005, de

17 de noviembre).?

Efectivamente, esta facultad está limitada por la norma general

imperativa por la cual debe cumplir los fines que le son propios, al servicio

del bien común y del ordenamiento jurídico, y siempre basándose en los

principios de racionalidad y proporcionalidad. Así lo ha puesto de

manifiesto en su jurisprudencia el Tribunal Supremo en reiteradísimas

ocasiones, (Sentencias de 16 abril 1999, RJ 1999\4362 de 23 de junio de

2003, RJ 4413, o Sentencia de 21 septiembre 2006 RJ 2006\6437,

entre otras muchas).

CUARTA.- Resta pues determinar, a la luz de tales principios, si la

resolución del presente contrato obedece a los parámetros indicados, esto

es, si está debidamente justificado que la prosecución del contrato suponga

perjuicio para el interés general.

A tal efecto, la Administración consultante argumenta que en el marco

del plan de ahorro acordado por el Pleno municipal se están realizando una

serie de actuaciones tendentes a reducir gastos, entre las cuales se

encontraría la sustitución del actual vehículo oficial utilizado por el

Alcalde por otro de gama inferior, cuyo presupuesto de licitación no

superaría los treinta y cinco mil doscientos euros (35.200 ?), en tanto que

el actual vehículo se contrató por un importe para cuatro años de cincuenta

y un mil quinientos cincuenta y nueve euros y sesenta y ocho céntimos

(51.559,68 ?).

Sin embargo, al no considerarse en la documentación del expediente que

del arrendamiento financiero actual ya se han satisfecho veintiún mil

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cuatrocientos ochenta y tres euros y veinte céntimos (21.483,20 ?) y, por

lo tanto, restan por entregar al contratista, hasta el 29 de febrero de 2012,

treinta mil setenta y seis euros y cuarenta y ocho céntimos (30.076,48 ?) y

no expresar tampoco el plazo del nuevo arrendamiento financiero, no se

justifica suficientemente el supuesto ahorro que se pretende, ya que a

priori, la cantidad que resta por satisfacer del vigente contrato es menor

que el precio de licitación que se pretende para el futuro contrato.

Cuestión distinta hubiera sido si en el expediente se hubiera acreditado

el ahorro alegado considerando todas las variables concurrentes, entre las

que no cabe desconocer el plazo del nuevo arrendamiento financiero (que

podría ser mayor a los dos años que restan por satisfacer del contrato

vigente), las posibilidades, en su caso, de ejercitar la opción de compra del

vehículo en el contrato actual (lo que permitiría no tener que proceder a

posteriores arrendamientos durante algún tiempo), el precio de dicha

opción de compra, la indemnización a satisfacer al contratista por la

resolución unilateral, etc. En definitiva, si habiéndose considerado estas

variables en el expediente, se hubiera acreditado una reducción del gasto

público, sí podría entenderse que concurriría la razón de interés general que

fundamentaría el desistimiento del contrato por parte de la Administración

municipal, sin embargo, ello no se constata en el expediente.

A la vista de lo expuesto, y en tanto que -como ya se ha pronunciado

este Consejo Consultivo en el dictamen 514/09, de 25 de noviembre de

2009- el desistimiento de la Administración, como causa resolutoria del

contrato, ha de sustentarse en una rigurosa valoración del interés público o

de las circunstancias excepcionales que pudieran concurrir, que en la

propuesta de resolución sometida a consulta no se contienen, este Consejo

no puede dictaminar de conformidad la misma.

En mérito a lo expuesto este Consejo Consultivo extrae la siguiente

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CONCLUSIÓN

No procede dictaminar favorablemente la resolución del contrato en

tanto en cuanto en el presente expediente no han quedado acreditadas las

razones de interés público que legitiman el desistimiento del contrato

suscrito.

A la vista de todo lo expuesto, el Órgano consultante resolverá según su

recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince

días, a este Consejo de conformidad con lo establecido en el artículo 3.7 del

Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento

Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.

Madrid, 16 de diciembre de 2009