Última revisión
11/12/2023
Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0532/23 del 5 de octubre de 2023
Relacionados:
Órgano: Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Fecha: 05/10/2023
Num. Resolución: 0532/23
Resumen
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 5 de octubre de 2023, emitido ante la consulta formulada por la alcaldesa de Collado Mediano a través del consejero de Presidencia, Justicia y Administración Local al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de revisión de oficio del acuerdo del Pleno por el que se modifica la plantilla municipal del personal del Ayuntamiento de Collado Mediano, aprobado inicialmente el 28 de diciembre de 2021, elevado a definitivo el 11 de marzo de 2022 y publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid del 23 de igual mes y año.Tesauro: Procedimiento administrativo. Tramitación
Disposiciones administrativas revisables de oficio
Disposiciones que vulneren la Constitución, leyes u otras disposiciones
Contestacion
Gran Vía, 6, 3ª planta
28013 Madrid
Teléfono: 91 720 94 60
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 5
de octubre de 2023, emitido ante la consulta formulada por la
alcaldesa de Collado Mediano a través del consejero de Presidencia,
Justicia y Administración Local al amparo del artículo 5.3 de la Ley
7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de revisión de oficio
del acuerdo del Pleno por el que se modifica la plantilla municipal del
personal del Ayuntamiento de Collado Mediano, aprobado
inicialmente el 28 de diciembre de 2021, elevado a definitivo el 11 de
marzo de 2022 y publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de
Madrid del 23 de igual mes y año.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El 19 de julio de 2023 tuvo entrada en el registro de
la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid una
solicitud de dictamen formulada por la alcaldesa de Collado Mediano,
sobre revisión de oficio del acto mencionado en el encabezamiento.
A dicho expediente se la asignó el número 405/23, comenzando
el plazo para la emisión del dictamen de esta Comisión Jurídica
Asesora, de acuerdo con lo dispuesto en su Reglamento de
Dictamen n.º: 532/23
Consulta: Alcaldesa de Collado Mediano
Asunto: Revisión de Oficio
Aprobación: 05.10.23
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Organización y Funcionamiento aprobado por Decreto 5/2016, de 19
de enero, del Consejo de Gobierno (en adelante, ROFCJA).
Entendiéndose incompleto el expediente administrativo remitido,
se interesó por escrito de 24 de julio de 2023 que se completara el
mismo, quedando en suspenso el plazo previsto para la emisión del
dictamen, habiendo tenido entrada el complemento interesado, en
esta Comisión Jurídica Asesora con fecha 7 de septiembre de 2023,
reanudándose con ello el plazo normativamente previsto para su
emisión.
La ponencia ha correspondido al letrado vocal, D. Javier Espinal
Manzanares, quien formuló y firmó la oportuna propuesta de
dictamen, deliberada y aprobada por el Pleno de la Comisión Jurídica
Asesora de la Comunidad de Madrid, en sesión celebrada el día
reseñado en el encabezamiento.
SEGUNDO.- Examinado el expediente remitido resultan los
siguientes hechos de interés para la resolución del presente
procedimiento:
Por providencia de la Alcaldía de 9 de noviembre de 2020,
expediente 2594/2020, se señala que se entiende necesario modificar
la relación de puestos de trabajo (en adelante. RPT) municipal para la
creación de los siguientes puestos, a saber:
Nº DENOMINACIÓN SBG CD CE/MES PROV TURNO DEPENDENC FUNCIONES
1 Administrativo de
A. Gral.
C1 21 1.046,49 Mov. APP Tesorería Trámite y
colaboración
(169.1.c TRRL) y
demás señaladas
RPT
3/21
1
Técnico Gestión
A. Gral.
A2 24
1.600 OP/Conc op Libre Secretaría Apoyo funciones
nivel superior y
demás asignadas
Bases Inter.
1
Subinspector A.
Especial
A2 24
2.100 OP/Conc op Libre Policía Local Propias de su rango
1
Oficial (Guía
canino) A Esp.
C1 20 1.580 Conc op P. Interna Policía Local Propias del rango, y
mantenimiento y
adiestramiento
canino
Disponiendo al respecto que ?negociada la propuesta anterior con
los representantes sindicales, por Secretaría, se emita informepropuesta
sobre la Legislación aplicable y el procedimiento a seguir en
relación con la modificación la citada Relación de Puestos de Trabajo;
una vez informado por Secretaría, se procederá a emitir el oportuno
informe por la Intervención Municipal, si fuera necesario, y pasará a
dictamen de la Comisión Informativa para su elevación al Pleno?.
Con fecha 9 de noviembre de 2020 se emite informe por la
secretaría municipal. Entre otros aspectos señala el mismo que ?la
Mesa General de Negociación del Ayuntamiento de Collado Mediano fue
convocada para reunirse, sesión celebrada el 22 de octubre de 2020.
Entre otros puntos, se trató la modificación puntual de la relación de
puestos de trabajo y plantilla de personal.
Se ha procedido a la oportuna negociación con los órganos de
representación del personal, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 37 TREBEP?, que ?en lo que respecta al complemento
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específico, se ha efectuado la correspondiente asignación de puntos en
función de las circunstancias particulares de cada puesto que retribuye
este complemento tal como se viene aplicando normalmente?, continúa
señalando al respecto que ?se ha analizado el contenido de cada uno
de los puestos y se ha procedido a su valoración respecto del
complemento específico y su encuadre en la organización y su
estructura jerárquica en cuanto a nivel de complemento de destino?,
disponiendo en cuanto a esta valoración que ?por lo que respecta al
complemento específico se ha procedido a la valoración de las
condiciones particulares de los puestos de trabajo en atención a su
especial dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad,
responsabilidad, peligrosidad o penosidad, así como a los factores que
cada una de estas condiciones implica, teniendo muy en cuenta la
valoración de los puestos actualmente existente y de acuerdo con dicha
valoración para no producir agravio comparativo alguno.
De dicha valoración se ha obtenido el siguiente resultado, que
cuantificado ha supuesto los siguientes resultados?, reflejando
seguidamente la valoración efectuada de cada uno de los puestos
objeto de las actuaciones.
Es en base a lo expuesto que por la secretaría municipal se
propone ?aprobar la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo
del ayuntamiento, consistente en la creación de los siguientes puestos,
sin que ello suponga la dotación presupuestaria correspondiente a los
mismos?.
Por el Pleno municipal en sesión del 19 de noviembre de 2020 se
acordó por unanimidad aprobar la modificación de la RPT, siendo
publicado dicho acuerdo en el Boletín Oficial de la Comunidad de
Madrid del 1 de octubre de 2021.
Por otro lado, por providencia de la alcaldía de 20 de octubre de
2021 se acordó requerir informe a la secretaría municipal sobre el
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procedimiento a seguir para modificar la plantilla municipal,
señalando al respecto que el ?objeto de esta modificación de plantilla
es adecuar la misma para la modificación de la oferta de empleo
público excepciona del Ayuntamiento de Collado Mediano de 2021?.
Dicho informe se emite el 21 de octubre de 2021 dando cuenta
del procedimiento a seguir para proceder con la modificación
pretendida.
Por providencia de 10 de diciembre de 2021 se acuerda requerir
informe de los servicios municipales sobre las necesidades del
ayuntamiento y las plazas que se debería crear, y de la Intervención
Municipal sobre dicha modificación.
Con fecha 21 de diciembre de 2021 se emite el referido informe
de los servicios municipales en el que se señala que ?dado que han
tenido lugar las siguientes circunstancias:
1.- Atender a las obligaciones legales de prestación de servicio de
registro, oficina en materia de registros, registro de apoderamientos,
implantación de las leyes 39/2015 y 40/2015 de 1 de octubre, padrón
municipal y oficina de atención al público. Siendo necesario primero por
necesidad de prestar esas nuevas obligaciones como de ordenación de
personal para atender el volumen, sustituciones y vacaciones es
IMPRESCINDIBLE dos plazas adscritas al registro general y atención al
público dependiente de la secretaria general del ayuntamiento, lo que
hace necesario proceder a una modificación de la plantilla aprobada.
2.- La justificación de la plaza de subinspector de policía, se
tramitó en la modificación de la Relación de puestos de trabajo de 19
de noviembre de dos mil veinte, siendo necesario para su oferta la
previa creación de la plaza y no sólo el puesto.
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3.- Asimismo, corregida la denominación y sistema de ocupación
se tramita la TRANSFORMACION de una plaza de policía local vacante
en una plaza de agente guía canino?.
Con igual fecha se emite informe por la Intervención municipal.
Por la secretaría municipal se emite informe-propuesta con fecha
22 de diciembre de 2021, en el que se propone aprobar
provisionalmente la modificación de la plantilla municipal con la
creación de las plazas reseñadas.
En sesión del Pleno municipal de 28 de diciembre de 2021 se
acuerda por unanimidad aprobar inicialmente la mencionada
propuesta, así como someter el acuerdo a información pública por
plazo de quince días mediante anuncio en el Boletín Oficial de la
Comunidad de Madrid con previsión de que transcurrido dicho plazo,
si no se han presentado alegaciones, se entenderá elevado a definitivo
este acuerdo de aprobación inicial. Dicho acuerdo se publicó en el
Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid del 28 de enero de 2022.
En fecha 11 de marzo de 2022 se emitió por secretaría certificado
de no haberse presentado alegaciones.
En el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 23 de marzo
de 2022 se publicó el acuerdo por el que se eleva a definitivo el
acuerdo de aprobación inicial, disponiendo la creación de las
siguientes plazas, ?? Denominación: auxiliar administrativo. Número
de plazas: 1. Situación: vacante (nueva creación). Escala
Administración General. Subescala Auxiliar. Grupo/subgrupo: C2.
Titulación académica: Graduado Escolar, Bachiller Elemental,
Enseñanza Secundaria Obligatoria-LOGSE, Formación Profesional de
primer grado o equivalente, de conformidad con lo establecido en el
artículo 76 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.
Forma de selección: promoción interna. Complemento de destino: 18.
Complemento específico: 684,26 euros mensuales. ? Denominación:
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subinspector de Policía. Número de plazas: 1. Situación: vacante (nueva
creación). Escala Administración Especial. Subescala Servicios
Especiales. Grupo/subgrupo: A2. Titulación académica: título de Grado,
Diplomatura Universitaria, Ingeniería Técnica o Arquitectura Técnica o
equivalente, expedido con arreglo a la legislación vigente. Forma de
provisión: promoción interna. Complemento de destino: 24.
Complemento específico: 2.100 euros mensuales. ? Denominación:
agente guía canino de Policía Local. Número de plazas: 1. Situación:
vacante (transformación de agente de Policía). Escala Administración
Especial. Subescala Servicios Especiales. Grupo/subgrupo: C1.
Titulación académica: titulación específica de cuerpos y fuerzas de
seguridad en guía canino. Forma de provisión: concurso. Complemento
de destino: 20. Complemento específico: 1.580 euros mensuales?.
TERCERO.- Con fecha 18 de noviembre de 2022 por el secretario
general de la Sección Sindical de Collado Mediano del Sindicato
COLECTIVO PROFESIONAL DE POLICÍA MUNICIPAL, se registra
escrito interesando la revisión de oficio del acuerdo del Pleno, de fecha
28 de diciembre de 2021, por el cual se acuerda la modificación en la
plantilla municipal del personal del Ayuntamiento de Collado
Mediano, publicado el 23 de marzo de 2022.
Señala dicho escrito que ?la Administración se comprometió, a fin
de proceder a realizar la modificación parcial de la RPT, a la necesaria
valoración de los puestos de trabajo creados.
TERCERO.- Sin embargo, el ayuntamiento al que nos dirigimos
procedió a aprobar la modificación parcial de la RPT, creando las
plazas referidas dentro del Cuerpo de Policía Local, sin que se haya
efectuado valoración previa de los puestos de trabajo, incumpliendo,
por lo tanto, el compromiso establecido en la negociación colectiva y
vulnerando la legalidad vigente?.
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Entiende en base a lo que se recoge en dicho escrito que
?estamos ante un acto que ha vulnerado un derecho de amparo
constitucional como es la libertad sindical, en su vertiente de
negociación colectiva, al haberse soslayado o defraudado lo acordado
en las Mesas de Negociación y, a su vez, estamos ante un acto que ha
prescindido del procedimiento legal establecido al efecto (por no
efectuar la previa valoración de los puestos) y que conculca la
normativa aquí descrita y de obligada observancia?.
Con fecha 17 de abril de 2023 se emite informe por la secretaría
municipal en relación a la revisión de oficio interesada, en el que se
señala que ?en definitiva, nuestro ordenamiento jurídico no contempla
la acción de nulidad de las disposiciones generales a instancia de los
particulares, de modo que la revisión de oficio se inicia exclusivamente
por acuerdo de la propia Administración autora de la disposición, sin
que exista la posibilidad de revisar a instancia de parte las
disposiciones administrativas.
Por tanto, para el caso de modificación de plantilla (norma) no cabe
la petición de revisión a instancia de parte?.
Continúa dicho informe señalando que «el sindicato (?), sindicato
presente, como hemos dicho, en las Mesas de Negociación a las que se
ha hecho referencia en los antecedentes de hecho, a través de dos
delegados sindicales, alega en su escrito, de fecha 18 noviembre de
2022, que procede la revisión de oficio de la modificación de plantilla
llevada a cabo el 28 de diciembre de 2021 amparándose en que
modificación de la RPT que hizo el ayuntamiento mediante acuerdo de
pleno de fecha 20 de noviembre de 2020 ?vulneró el derecho de amparo
constitucional como es la libertad sindical, en su vertiente de
negociación colectiva, al haberse soslayado o defraudado lo acordado
en las Mesas de Negociación? ..y haber ..?prescindido del procedimiento
legal establecido al efectos ( por no efectuar la previa valoración de los
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puestos) y que conculca la normativa aquí descrita y de obligada
observancia?.
Pero si analizamos lo señalado por la jurisprudencia sobre el
alcance de lo que implica haber prescindido del acto de la negociación
colectiva en la tramitación de una RPT y la documentación obrante en el
presente expediente vemos que ausencia completa de negociación no
ha habido. Completar el trámite de forma meramente ?cosmética?, o que
no se hayan contemplado trámites formales esenciales sí sería causa
de nulidad; no lo sería el hecho de que el contenido de la misma haya
entrado o no a valorar todos los aspectos materiales exigibles en la
negociación o no haya cumplido todas las expectativas de las partes.
(?..)
Puede entenderse que el sindicato pretende una nulidad por
motivos materiales y en base a eso procede desestimar la solicitud de
revisión de oficio: en el presente caso hubo negociación,
manifiestamente mejorable, pero la hubo y por ello debemos entender
que no estamos ante una vulneración grave del procedimiento ni de los
derechos de las partes susceptibles de una nulidad de pleno derecho
que justifique la aplicación del procedimiento de revisión de oficio».
Concluye dicho informe proponiendo ?iniciar expediente de
revisión de oficio del acuerdo de pleno de fecha 28 de diciembre de
2021 en el que se aprueba la modificación de la plantilla del personal
municipal y se crean las siguientes plazas: auxiliar administrativo,
subinspector de policía y agente guía canino. Segundo: Considerar que
no procede la revisión de oficio del citado de acuerdo por no concurrir
causa de nulidad de pleno derecho tal y como exige el artículo 106.2 de
la Ley de Procedimiento en virtud los argumentos citados en el punto
cuarto de este informe?.
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Visto el informe emitido por la secretaría municipal, por escrito
de 8 de mayo de 2023 de la alcaldesa se acuerda someter al Pleno, la
propuesta antes referida, la cual es aprobada en el Pleno municipal
del 18 de mayo de 2023, disponiendo por lo que aquí interesa
?Primero: Iniciar expediente de revisión de oficio del acuerdo de pleno
de fecha 28 de diciembre de 2021 en el que se aprueba la modificación
de la plantilla del personal municipal y se crean las siguientes plazas:
auxiliar administrativo, subinspector de policía y agente guía canino.
Segundo: Considerar, de acuerdo con el informe citado, que no
procede la revisión de oficio del citado de acuerdo por no concurrir
causa de nulidad de pleno derecho tal y como exige el artículo 106.2 de
la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común.
Tercero: No se considera necesario la apertura de información
pública con la publicación de la iniciación del procedimiento en el
Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid?.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes,
CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de
Madrid emite su dictamen preceptivo de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 5.3.f) b. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, que
establece: ?En especial, la Comisión Jurídica Asesora deberá ser
consultada por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: (?)
f) Expedientes tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades
locales y las universidades públicas sobre: (?) b. Revisión de oficio de
actos administrativos en los supuestos establecidos en las leyes?. A
tenor del precepto que acabamos de transcribir, el Ayuntamiento de
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Collado Mediano está legitimado para recabar dictamen de esta
Comisión Jurídica Asesora, habiendo cursado su solicitud a través del
consejero de Presidencia, Justicia y Administración Local, tal y como
preceptúa el artículo 18.3 c) del ROFCJA.
Considerada la fecha de iniciación del procedimiento de revisión,
resulta de aplicación la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas (en adelante LPAC).
El presente dictamen se emite en el plazo legal.
SEGUNDA.- La revisión de oficio en el ámbito local, con carácter
general, se regula en el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), que permite a las
corporaciones locales revisar sus actos y acuerdos en los términos y
con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en
la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo
común.
Igualmente, los artículos 4.1.g) y 218 del Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de
noviembre, indican que dichas corporaciones, dentro de la esfera de
sus competencias, tienen atribuida la potestad de revisión de oficio de
sus actos, resoluciones y acuerdos, con el alcance que se establece en
la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo
común.
La remisión a la legislación del Estado conduce a los artículos
106 a 111 de la LPAC.
El artículo 106.1 de la LPAC establece la posibilidad de que las
Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa
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propia o a solicitud de interesado, declaren de oficio la nulidad de los
actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o
que no hayan sido recurridos en plazo. Para ello será necesario, desde
un punto de vista material, que concurra en el acto a revisar alguna
de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo
47.1 de la LPAC y, desde el punto de vista del procedimiento y
garantía del ajuste de la actividad administrativa al principio de
legalidad, que se haya recabado dictamen previo del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma,
si lo hubiere, y que éste tenga sentido favorable.
De este artículo se desprende que la adopción del acuerdo de
revisión de oficio, según se dijo, tendrá lugar siempre previo dictamen
favorable del órgano consultivo correspondiente, que adquiere en este
supuesto carácter parcialmente vinculante en el sentido de constreñir
a la Administración que lo pide sólo en el caso de tener sentido
desfavorable a la revisión propuesta. La referencia que el artículo 106
de la LPAC, en sus apartados 1 y 2, hace al Consejo de Estado ?u
órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma?, debe
entenderse hecha, en el caso de la Administración autonómica
madrileña, a la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de
Madrid, constituida por la ya citada Ley 7/2015.
En cuanto a la competencia para acordar la revisión de oficio de
actos nulos, se establece de conformidad con los artículos 29.3.e),
30.1.e) y 31.2.2.2b) de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de la
Administración Local de la Comunidad de Madrid (en adelante, LAL),
previsiones que también se contienen para los municipios de régimen
común en los artículos 21, 22 y 23 de la LRBRL y en los artículos
123.1.l), 124.4.m) y 127.1.k) para los municipios de gran población,
de los que resulta que corresponderán a cada uno de los órganos
municipales las facultades de revisión de oficio de sus propios actos.
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Debemos comprobar ahora el cumplimiento de los requisitos del
procedimiento y la tramitación en plazo del procedimiento de revisión
de oficio que nos ocupa.
Ello nos obliga en primer lugar a tenor de las discrepancias
surgidas en el expediente tramitado con posturas dispares entre el
Sindicato actuante y el ayuntamiento, a delimitar la naturaleza
jurídica del acto a revisar, esto es de la plantilla municipal. A la
plantilla se refiere el artículo 90.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases del Régimen Local, señalando al respecto que
?corresponde a cada Corporación local aprobar anualmente, a través
del Presupuesto, la plantilla, que deberá comprender todos los puestos
de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual?. Se
desprende que la plantilla forma parte del Presupuesto municipal, lo
que nos lleva a considerar la reciente Sentencia de 29 de septiembre
de 2022 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal
Supremo referida a un acuerdo plenario municipal de aprobación
definitiva del Presupuesto General del ayuntamiento, las Bases de
ejecución del citado Presupuesto y de la plantilla de personal del
citado ayuntamiento, la cual señala al respecto que ?es jurisprudencia
de esta Sala que el presupuesto municipal tiene naturaleza normativa:
así lo entendió, por ejemplo, la sentencia de la antigua Sección Séptima,
de 28 de febrero de 1996 (recurso de casación 4688) y lo hemos
recordado más recientemente en la sentencia de esta Sala y Sección de
22 de junio de 2015, (recurso de casación 3008/2013); una naturaleza
normativa que no queda enervada por sus marcadas especialidades
tanto por razón del procedimiento de elaboración como porque pueda
vincularse a una cuestión de confianza, por su temporalidad o por
constituir, en esencia, una previsión de ingresos y gastos?.
Es en base a lo expuesto que entendemos existe base jurídica
suficiente para considerar que la plantilla al formar parte del
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Presupuesto municipal participa de la naturaleza de este, teniendo
por tanto carácter de disposición de carácter general.
En cuanto al plazo, dado que en el presente supuesto estamos
ante una revisión iniciada de oficio, habrá de estar a lo dispuesto en
el artículo 106.5 de la LPAC, de tal forma que el transcurso del plazo
de seis meses desde su inicio sin dictar resolución determinaría la
caducidad del procedimiento. Es de reseñar que, si bien el sindicato
actuante registró escrito interesando la revisión de oficio, toda vez que
afectaba a una actuación considerada, como hemos visto, como una
disposición de carácter general, a la vista del artículo 106.2 de la
LPAC se ha reconducido por el ayuntamiento a una iniciación de
oficio sobre la base de lo alegado en dicho escrito sindical.
Según consta en el expediente remitido, la iniciación del
procedimiento lleva fecha del 18 de mayo de 2023, de forma que, al no
constar ninguna suspensión del mismo, contados los seis meses de
fecha a fecha, como determina el artículo 30.4 de la LPAC, no se
encuentra caducado en el momento de la emisión del presente
dictamen.
De otra parte, en cuanto a su tramitación, según ya se indicó,
consta la emisión de un informe propuesta, de fecha 17 de abril de
2023, suscrito por el Secretario del Ayuntamiento de Collado
Mediano, que entendió, conforme a lo señalado anteriormente, que
dada la naturaleza del acto a revisar no procedía la iniciación a
instancia de parte sino su inicio de oficio por el ayuntamiento, así
como que no concurrían las causas de nulidad controvertidas en el
expediente por lo que no procedía la revisión de oficio pretendida.
El informe propuesta fue acogido por el Pleno municipal, que
resolvió incoar el correspondiente procedimiento de revisión de oficio.
En cuanto al trámite de audiencia contemplado con carácter
general en el artículo 82 de la LPAC, obliga a que se dé vista del
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expediente a los posibles interesados, a fin de que puedan alegar y
presentar los documentos y justificantes que estimen pertinentes en
defensa de sus derechos. En el presente caso no ha habido
formalmente trámite de audiencia, limitándose a señalar el acuerdo
de iniciación que no se considera necesario la apertura de
información pública, señalando por otro lado el informe de la
secretaría que al tratarse de la revisión de oficio de una disposición de
carácter general no se considera que deba notificarse a ningún
interesado en concreto.
En el presente caso hemos de estar a la naturaleza y objeto del
acto cuya revisión se pretende, que por lo que aquí interesa, se limita
a crear dos plazas en la plantilla municipal, de subinspector y de
agente guía canino de la Policía Local, figurando ambas como
vacantes, por lo que no parece que existan interesados directamente
afectados por la revisión que nos ocupa.
A ello se une que el artículo 82 de la LPAC, solo admite como
informes posteriores al trámite de audiencia, el informe del órgano
competente para el asesoramiento jurídico, en este caso, la Secretaría
del ayuntamiento, en cuanto que estos informes se limitan al análisis
de los aspectos jurídicos sin que puedan introducir hechos o
cuestiones nuevas.
En este sentido, el procedimiento contiene el informe-propuesta
de resolución de la Secretaría en la que se analizan los hechos y tras
efectuar las correspondientes consideraciones jurídicas, entiende
improcedente la revisión pretendida al no considerar concurrentes las
causas de nulidad alegadas por el sindicato actuante.
TERCERA.- El procedimiento de revisión de oficio tiene por
objeto expulsar del ordenamiento jurídico aquellas disposiciones de
carácter general que se encuentren viciados de nulidad radical por
cualquiera de las causas que establece el artículo 47.2 de la LPAC.
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Como recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de
febrero de 2021(recurso 8075/2019): ?...por afectar a la seguridad
jurídica y, en última instancia, a la misma eficacia de la actividad
administrativa, cuya finalidad prestacional de servicios públicos
requiere una certeza en dicha actuación, el legislador condiciona esa
potestad, entre otros presupuestos, a uno esencial, cual es que la causa
de la revisión esté vinculada a un supuesto de nulidad de pleno
derecho de los actos administrativos, es decir, acorde a la legislación
que sería aplicable al caso de autos, a aquellos supuestos de nulidad
de pleno derecho de los actos administrativos que se contemplaban,
con carácter taxativo, en el artículo 62.1º de la Ley de 1992. Y es que,
la finalidad de la institución no es sino evitar que actos nulos, cuyo
vicio es insubsanable, puedan ser mantenidos y ejecutados por el mero
hecho de que no hayan impugnado por quienes estaban facultados
para ello. El acto nulo, por los vicios que lo comportan, debe
desaparecer del mundo jurídico y el legislador arbitra este
procedimiento como un mecanismo más, extraordinario eso sí, para
poder declarar dicha nulidad?.
Esta Comisión Jurídica Asesora (por ejemplo en los dictámenes
522/16, de 17 de noviembre; 88/17, de 23 de febrero; 97/18, de 1 de
marzo y 232/19, de 6 de junio, entre otros) ha venido sosteniendo
reiteradamente que se trata de una potestad exorbitante de la
Administración para dejar sin efecto sus actos al margen de cualquier
intervención de la jurisdicción contencioso administrativa, razón por
la cual esta potestad de expulsión de los actos administrativos de la
vida jurídica debe ser objeto de interpretación restrictiva tal como
recoge la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid,
458/2016, de 15 de julio de 2016 (recurso 319/2016), que hace
referencia a la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 junio 2004, y
solo se justifica en aquellos supuestos en que los actos a revisar
adolezcan de un defecto de la máxima gravedad, es decir, que estén
viciados de nulidad radical o de pleno derecho.
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Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de
octubre de 2020 (Rec. 1443/2019): ?... debemos poner de manifiesto, e
insistir, en el carácter restrictivo con el que debemos afrontar la
cuestión que nos ocupa, referida a la revisión de oficio de una
determinada actuación administrativa que, de una u otra forma, ha
devenido firme en dicha vía. Así, dijimos que "el artículo 102 LRJPA
tiene como objeto, precisamente, facilitar la depuración de los vicios de
nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos,
con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves
plazos de impugnación de aquellos derive en su intocabilidad
definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental
ampliar las posibilidades de evitar que una situación afectada por una
causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y
produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tan relevante
trascendencia?.
CUARTA.- En cuanto al fondo del asunto, y como ya hemos
señalado anteriormente, la revisión de oficio afecta en este supuesto a
una disposición general, y para su apreciación debe analizarse la
concurrencia de la causa prevista en el artículo 47.2 de la LPAC, de
acuerdo con el cual ?también serán nulas de pleno derecho las
disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u
otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen
materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad
de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales?.
En el caso que nos ocupa es de observar en el escrito del
Sindicato actuante que las alegaciones de nulidad formuladas no
responden a un único objeto, toda vez que si bien la actuación consta
identificada como la aprobación definitiva de la modificación de la
plantilla municipal, las alegaciones se centran fundamentalmente en
la modificación de la RPT, aprobada según consta en el expediente por
18/21
acuerdo plenario de 19 de noviembre de 2020, siendo así que si bien
existe una evidente relación entre la plantilla municipal y la RPT
municipal, no puede obviarse que son dos actuaciones diferenciadas y
que en el caso presente dicha RPT no constituye el objeto de la
revisión interesada.
Dos son las infracciones normativas que se imputan, de un lado
la pretendida falta de negociación colectiva prevista en el artículo 37.1
del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado
Público, lo que se pone en relación con el derecho a la libertad
sindical del Sindicato actuante recogida en el artículo 28.1 de la
Constitución Española y de otro la apuntada falta de valoración de los
puestos lo que entienden vulnera el artículo 4 del Real Decreto
861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el régimen de las
retribuciones de los funcionarios de Administración Local.
Dichas alegaciones, que en cualquier caso aparecen referidas al
acto de modificación de la RPT municipal que no es el objeto de la
revisión de oficio promovida, no se acreditan en el presente supuesto
de una manera indubitada que permita prescindir del carácter
marcadamente restrictivo del procedimiento de revisión de oficio.
Así en primer lugar y en cuanto al alcance de la obligación de
negociación colectiva, cabe estar a la Sentencia de 6 de julio de 2022
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Madrid, Sección Octava, conforme a la cual ? ciertamente,
esta Sala ha señalado que la negociación colectiva no puede asimilarse
a un trámite de audiencia como el que tiene lugar en cualquier
procedimiento administrativo, sino que ha de extenderse a un contenido
mucho más pleno en el que la Administración negociante y las propias
organizaciones sindicales negociadoras, puedan tener y dar
respectivamente sus opiniones y consideraciones en relación con el
objeto de la negociación, intentando, con concesiones mutuas, la
19/21
búsqueda de un acuerdo ( sentencia Sección 7ª de 2 de febrero de
2018, recurso 450/2017).
Pero también es de destacar que la normativa general de
aplicación no establece ni impone un determinado formato o el
cumplimiento de formalidades específicas para llevar a cabo la
correspondiente negociación colectiva cuando la misma sea precisa, ni
tampoco fija un período determinado para el desarrollo de la misma
(?..)
Es indiferente el número de reuniones que se produzcan; lo
determinante es que se acredite, como así se desprende de las actas en
este caso, que se ha producido una negociación real. Existió una
propuesta del sindicato que no fue atendida por la Administración,
explicando que la financiación se encontraba ligada al programa que
suscribía cada Centro y que, en cualquier caso, dicha financiación
constituía un tope a la hora de asignar las cantidades, correspondiendo
a la Gerencia la concreción individual. El rechazo a lo solicitado no
supone vulneración del derecho a la negociación colectiva, pues este
derecho no implica, como antes se ha dicho, la obligación de llegar a un
acuerdo?.
Sobre la base de lo expuesto en la sentencia transcrita y
considerando el contenido del acta de la sesión ordinaria, de 22 de
octubre de 2020, de la Mesa General Negociadora de Empleados
Públicos del Ayuntamiento de Collado Mediano, epígrafe 4, cabe
considerar al entender de esta Comisión Jurídica Asesora que existió
negociación entre el gobierno municipal y los representantes
sindicales, por mínima que pueda considerarse, lo que excluiría que
pueda entenderse como título suficiente para justificar la revisión de
oficio pretendida, que ya hemos señalado a riesgo de ser reiterativos
es de interpretación ciertamente restrictiva.
20/21
Por otro lado, en relación a la valoración de los puestos objeto del
acuerdo de modificación de 19 de noviembre de 2020, no consta que
se haya prescindido de la misma, siendo así que en el informe de la
Secretaría de 9 de noviembre de 2020 se constata que se ha procedido
con una valoración de los distintos puestos a efectos de la asignación
del complemento específico, procediendo a la valoración de las
condiciones particulares de los puestos de trabajo en atención a su
dificultad técnica, dedicación, incompatibilidad, responsabilidad,
peligrosidad y demás circunstancias reflejadas.
Así con independencia de la disconformidad del Sindicato
actuante con dicha valoración o de las críticas de las que pudiera ser
acreedora, lo cierto a los efectos que nos ocupan es que se ha
procedido con una actividad valorativa de los puestos, por lo que no
se puede justificar una pretendida nulidad de pleno derecho
sustentada en la ausencia de una valoración que sí consta realizada,
con independencia de que eventualmente pudieran concurrir alguna
irregularidad en la misma que en principio y en los términos en que
se ha planteado la controversia, al no acreditarse un defecto de la
máxima gravedad, serían ajenas a la revisión de oficio pretendida.
En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora
formula la siguiente
CONCLUSIÓN
No procede la revisión de oficio del acuerdo del Pleno del
Ayuntamiento de Collado Mediano, aprobado definitivamente el 11 de
marzo de 2022 y publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de
Madrid de 23 de marzo de 2022, por el que se modifica la plantilla
municipal del personal del citado ayuntamiento.
21/21
A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá,
dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a esta
Comisión Jurídica Asesora de conformidad con lo establecido en el
artículo 22.5 del ROFCJA.
Madrid, a 5 de octubre de 2023
La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen n.º 532/23
Sra. Alcaldesa de Collado Mediano
Pza. Mayor, 1 ? 28450 Collado Mediano
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