Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0524/09 del 02 de diciembre del 2009

Resumen

DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, de 2 de diciembre de 2009, sobre la consulta formulada por el Consejero de Sanidad, en relación al proyecto de convenio de cooperación entre la Comunidad de Madrid y la Comunidad de Castilla y León para la colaboración en materia de transporte sanitario.

Tesauro: Transporte

Representación

Delegación de firma en convenios de colaboración entre CC AA

Competencia para la firma de convenios entre CC AA

Contestacion

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Dictamen nº: 524/09

Consulta: Consejero de Sanidad

Asunto: Convenios y Acuerdos de Cooperación

Aprobación: 02.12.09

DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la

Comunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 2 de

diciembre de 2009 sobre la consulta formulada por el Consejero de

Sanidad, al amparo del artículo 13.1.d) de su Ley Reguladora, 6/2007, de

21 de diciembre, en relación al proyecto de convenio de cooperación entre

la Comunidad de Madrid y la Comunidad de Castilla y León para la

colaboración en materia de transporte sanitario.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El 16 de noviembre de 2009 tuvo entrada en este

Consejo Consultivo, por trámite ordinario, solicitud de preceptiva consulta

sobre el proyecto de convenio entre la Comunidad de Madrid y la de

Castilla y León, para la colaboración en materia de transporte sanitario.

Admitida a trámite se procedió a su registro con el número de referencia

493/09, correspondiendo su ponencia a la Sección V, presidida por el

Excmo. Sr. Consejero D. Ismael Bardisa Jordá, que firmó la oportuna

propuesta de dictamen, siendo deliberado y aprobado, por unanimidad, en

la reunión de la Comisión Permanente de este Consejo Consultivo, en su

sesión de 2 de diciembre de 2009.

SEGUNDO.- El convenio proyectado tiene por objeto establecer la

oportuna colaboración entre la Comunidad de Madrid y la Comunidad de

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Castilla y León en materia de transporte sanitario terrestre no urgente, y

transporte sanitario de urgencias y emergencias en las poblaciones

limítrofes. La suscripción del convenio se enmarca dentro del Protocolo

General de Colaboración entre la Comunidad de Madrid y la de Castilla y

León en materia de políticas sociales, formalizado el 4 de junio de 2008, en

el que se establecía el compromiso de formalizar los instrumentos jurídicos

que permitan desarrollar actuaciones comunes para mejorar la atención de

los ciudadanos de los territorios limítrofes, facilitándoles el acceso al

sistema sanitario, y se fijaban como materias objeto de posible colaboración

la atención sanitaria de urgencias, emergencias y el transporte sanitario,

que constituye precisamente el objeto del convenio que ahora se dictamina.

El ámbito temporal de eficacia del convenio es anual, prorrogable por

períodos anuales, salvo denuncia expresa de alguna de las partes con tres

meses de antelación al vencimiento del plazo inicial o de cualquiera de sus

prórrogas. Sin perjuicio de lo anterior, cualquiera de las partes podrá

resolverlo comunicándoselo a la otra con un preaviso de tres meses.

El convenio consta de una parte expositiva, ocho cláusulas y un Anexo.

En la parte expositiva se hace referencia al Anexo VIII del Real Decreto

1030/2006, de 15 de septiembre, que determina las condiciones para el

acceso a la prestación de transporte sanitario, el contenido, los requisitos

generales, las condiciones y las obligaciones aplicables al traslado de

pacientes entre las Comunidades Autónomas así como al citado Protocolo

General, y se indica la finalidad a la que sirve la firma del convenio.

El clausulado del convenio se refiere a los siguientes aspectos: el objeto

del convenio; el procedimiento de colaboración en la resolución de

urgencias y emergencias; obligaciones de cada una de las partes;

financiación; la creación de una Comisión de coordinación y seguimiento;

causas de resolución del convenio; duración y entrada en vigor del mismo

y, por último, naturaleza jurídica y jurisdicción competente.

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El Anexo del convenio contiene una relación de las zonas básicas de

salud en las que la Comunidad de Castilla y León asumirá el

desplazamiento de aquellos pacientes de la Comunidad de Madrid

sometidos a tratamientos periódicos que se encuentren residiendo

temporalmente en algunas de las zonas indicadas.

TERCERO.- Además del convenio proyectado, el expediente objeto de

remisión a este Consejo Consultivo consta de los siguientes documentos:

1. Antecedentes: Protocolo General de Colaboración entre la

Comunidad de Madrid y la Junta de Castilla y León en materia de políticas

sociales, suscrito el 4 de junio de 2008 (páginas 71 a 84).

2. Memorias justificativas y económicas, de fecha 12 de noviembre de

2008 (páginas 69 y 70).

3. Primer borrador del convenio, de fecha 12 de noviembre de 2008

(páginas 59 a 68).

4. Informe de la Secretaría General Técnica al primer borrador de

convenio, de fecha 14 de noviembre de 2008 (páginas 53 a 58).

5. Informe del Gabinete del Consejero de Sanidad, de fecha 17 de

noviembre de 2008 (páginas 49 y 50).

6. Primer informe, desfavorable, del Servicio Jurídico en la Consejería

de Sanidad, de fecha 20 de noviembre de 2008 (páginas 51 y 52).

7. Segundo borrador del convenio, de fecha 19 de noviembre de 2008

(página 41 a 48).

8. Informe de la Secretaría General Técnica al segundo borrador, de

fecha 21 de noviembre de 2008 (página 40).

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9. Tercer borrador del convenio, de fecha 9 de diciembre de 2008

(páginas 33 a 39).

10. Informe de la Secretaría General Técnica al tercer borrador, de

fecha 12 de diciembre de 2008 (páginas 30 a 32).

11. Segundo informe, desfavorable, del Servicio Jurídico en la

Consejería de Sanidad, de fecha 18 de diciembre de 2008 (página 29).

12. Cuarto borrador del convenio, de fecha 23 de enero de 2009

(páginas 22 a 28).

13. Informe de la Secretaría General Técnica sobre el cuarto borrador

de fecha 29 de enero de 2009 (páginas 20 y 21).

14. Tercer informe, favorable, del Servicio Jurídico de la Consejería de

Sanidad, de fecha 5 de febrero de 2009 (página 19).

15. Quinto borrador del convenio, de fecha 24 de febrero de 2009

(páginas 12 a 18).

16. Informe de la Secretaría General Técnica sobre el quinto borrador,

de fecha 30 de abril de 2009 (página 11).

17. Informe de la Secretaría General Técnica de la Consejería de

Sanidad, de 24 de agosto de 2009, en relación al último borrador del

convenio proyectado (página 3).

18. Informe, de 5 de noviembre de 2009, del Consejero de Sanidad de

la Comunidad de Madrid, por el que se comunica al Consejo de Gobierno

la solicitud de dictamen al Consejo Consultivo (páginas 1 y 2).

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

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CONSIDERACIONES EN DERECHO

PRIMERA.- El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo, de

acuerdo con el artículo 13.1.d) de su Ley Reguladora, 6/2007 de 21 de

diciembre (en adelante LCC), que ad litteram dispone: ? el Consejo

Consultivo deberá ser consultado por la Comunidad de Madrid en los

siguientes asuntos: [?] d) Convenios y acuerdos de cooperación con otras

Comunidades Autónomas?, y a solicitud del Consejero de Sanidad, órgano

legitimado para ello según el artículo 14.1 de la LCC.

Como es obvio, el dictamen que emite este Consejo se pronuncia

únicamente sobre las cuestiones de legalidad que puedan afectar a la

Comunidad de Madrid, sin que quepa hacer consideración alguna en

relación a la otra parte firmante del acuerdo, esto es, la Comunidad

Autónoma de Castilla y León.

El presente dictamen ha sido evacuado dentro del plazo ordinario

establecido en el artículo 16.1 LCC.

SEGUNDA.- Naturaleza y régimen jurídico del convenio.

El convenio objeto de dictamen constituye una relación jurídica

interadministrativa y se enmarca en el deber general de colaboración que,

según ha señalado el Tribunal Constitucional, ?se encuentra implícito en la

propia esencia de la forma de organización territorial del Estado que se

implanta en la Constitución? (Sentencia 18/1982, de 4 de mayo). En

concreto, se trata de un instrumento de cooperación horizontal, es decir,

entre Comunidades Autónomas.

A la actividad convencional entre Comunidades Autónomas se refiere la

Constitución, en su artículo 145.2, en estos términos: ?Los Estatutos

podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades

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Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación

de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la

correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás

supuestos, los acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas

necesitarán la autorización de las Cortes Generales.?

En relación al reproducido artículo, el Tribunal Constitucional, en su

Sentencia 44/1986, de 17 de abril, estableció que no es un precepto que

?habilite a las Comunidades Autónomas para establecer convenios entre

ellas, sino que, supuesta esa capacidad, delimita por su contenido los

requisitos a que ha de atenerse la regulación de esta materia en los

Estatutos y establece el control por las Cortes Generales de los acuerdos o

convenios de cooperación?.

Así pues, delimitado el distinto alcance de la intervención de las Cortes

Generales según el objeto del convenio, la Constitución remite a los

Estatutos de Autonomía la regulación de los requisitos, supuestos y efectos

de los que las Comunidades puedan suscribir entre sí. Por lo que se refiere

a la Comunidad de Madrid, la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero,

por la que se aprueba su Estatuto de Autonomía, prevé en su artículo 31:

?1. La Comunidad de Madrid podrá celebrar convenios de

cooperación con otras Comunidades Autónomas, en especial con las

limítrofes, para la gestión y prestación de servicios propios de la

competencia de las mismas. La celebración de los citados convenios, antes

de su entrada en vigor, deberá ser comunicada a las Cortes Generales. Si

las Cortes Generales o alguna de las Cámaras manifestaran reparos en el

plazo de treinta días, a partir de la recepción de la comunicación, el

Convenio deberá seguir el trámite previsto en el apartado siguiente. Si

transcurrido dicho plazo no se hubiesen manifestado reparos al Convenio,

entrará en vigor.

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2. La Comunidad de Madrid podrá establecer acuerdos de cooperación

con otras Comunidades Autónomas, previa autorización de las Cortes

Generales.

3. La Comunidad Autónoma de Madrid, por su tradicional

vinculación, mantendrá relaciones de especial colaboración con las

Comunidades castellanas, para lo cual podrá promover la aprobación de

los correspondientes acuerdos y convenios?.

Este marco estatutario se completa con los apartados j) y k) del artículo

16 del Estatuto, que atribuye a la Asamblea de Madrid la función de

ratificación de los convenios que la Comunidad suscriba con otras

Comunidades para la gestión y prestación de servicios propios de la

competencia de las mismas, y de los acuerdos de cooperación sobre materia

distinta, lo que habrá de realizarse de acuerdo con lo previsto en los

artículos 178 a 180 del Reglamento de la Asamblea de Madrid.

Este Consejo considera, a la vista del contenido del convenio que se

dictamina, que se trata de un convenio para la gestión y prestación de

servicios propios de las Comunidades firmantes, en cuanto que se

contemplan actuaciones de índole administrativa en orden a la prestación

del servicio de transporte sanitario terrestre no urgente y transporte

sanitario de urgencias y emergencias, en ejecución de la competencia

sanitaria que cada una de las Comunidades firmantes ostenta sobre su

respectivo territorio, en virtud de lo dispuesto en los artículos 74 y 27.1.4

de los Estatutos de Autonomía de Castilla y León y de Madrid,

respectivamente.

TERCERA.- Cumplimiento de los trámites del procedimiento de

suscripción de convenios con otras Comunidades Autónomas.

La tramitación de los convenios administrativos a firmar por la

Comunidad de Madrid se encuentra regulada en el Acuerdo del Consejo de

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Gobierno, de 16 de octubre de 2003, por el que se aprueban los Criterios

de Coordinación de la actividad convencional de la Comunidad de Madrid,

que viene a recoger la dispersa normativa aplicable a los convenios que

pueda suscribir la Comunidad de Madrid, especialmente en la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; la

Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la

Comunidad de Madrid; la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, de Hacienda

de la Comunidad de Madrid; la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de

Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid; y la

Ley 8/1999, de 9 de abril, de Adecuación de la Normativa de la

Comunidad de Madrid a la Ley estatal, 4/1999, de 13 de enero, en la

redacción dada a su artículo 4 por la Ley 1/2001, de 29 de marzo.

De acuerdo con lo previsto en el Criterio 4.1, en consonancia con el

artículo 7.b) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y

Administración de la Comunidad de Madrid y 4.1 de la Ley 8/1999, de 9

de abril, de Adecuación de la Normativa de la Comunidad de Madrid a la

Ley estatal, 4/1999, de 13 de enero, la firma de los convenios con otras

Comunidades Autónomas corresponde a la Presidenta de la Comunidad.

En el convenio que nos ocupa está prevista su firma por el Consejero de

Sanidad de la Comunidad de Madrid, y se alude, en el ?reunidos? del

convenio, a un futuro Decreto de la Presidenta de la Comunidad, de

delegación de la firma del presente convenio en el referido Consejero. Es de

significar que, en tanto no se dicte por parte de la Presidenta de la

Comunidad de Madrid -que es quien tiene la competencia para la firma de

convenios con otras Comunidades Autónomas- el Decreto de delegación de

firma, no podrá válidamente procederse a la suscripción del convenio

proyectado. Esta consideración tiene carácter esencial a los efectos del

seguimiento del presente dictamen.

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En ese mismo apartado del convenio se cita, como sustento legal de la

competencia del Consejero de Sanidad, el artículo 4.3.a) de la meritada Ley

8/1999, que reconoce la facultad de los Consejeros para firma r los

convenios relativos a materias de su departamento. Sin embargo, la firma

de convenios con otras Comunidades Autónomas se subsume en el

apartado 1 del mismo artículo 4 -que específicamente se refiere a la firma

de este tipo de convenios- y no en la letra a) del apartado 3, que regula de

modo residual ?los demás supuestos? no regulados en los apartados

anteriores.

Por su parte, de acuerdo con el Criterio 11, en concordancia con el

artículo 21.j) de la Ley 1/1983, corresponde al Consejo de Gobierno la

competencia para la elaboración y aprobación del proyecto de convenio y

su remisión a la Asamblea de Madrid, para su ratificación, y, una vez

ratificado por ésta, la remisión al Senado para conocimiento de las Cortes

Generales, a los efectos previstos en el artículo 31 del Estatuto de

Autonomía, lo que debe formalizarse mediante Acuerdo del Consejo de

Gobierno.

Asimismo, se prevén -en el Criterio 7.1- una serie de trámites

preparatorios, que, por lo que a nosotros nos interesa, habida cuenta el

objeto y contenido del convenio, son los siguientes:

- Informe de los Servicios Jurídicos.

- Informe de la Consejería de Hacienda, si el convenio puede suponer

un incremento del gasto público o disminución de los ingresos de la

Comunidad de Madrid respecto del autorizado y previsto en la Ley de

Presupuestos o comprometer fondos de ejercicios futuros.

- Fiscalización de la Intervención, si del convenio se derivan derechos

y obligaciones de contenido económico.

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- Memoria económica, a efectos de justificar la necesidad o no de los

informes a que se refieren los dos apartados anteriores.

En relación a estas exigencias procedimentales, en el expediente remitido

obran el preceptivo Informe de los Servicios Jurídicos -siendo favorable el

último de los emitidos-, así como la Memoria económica del convenio, en la

que se consigna que la suscripción del convenio ?no generará obligaciones

económicas?, de lo que se ha inferido que no se requieren los Informes de la

Consejería de Hacienda y el de fiscalización de la Intervención.

CUARTA.- Cuestiones materiales.

En cuanto al contenido del convenio, resultan de aplicación las

previsiones del artículo 6.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y los

Criterios 6.1 y 13.1 del Acuerdo de 16 de octubre de 2003.

Atendiendo a estas disposiciones puede afirmarse que el convenio objeto

del presente dictamen se adecua a ellas en la medida en que se recogen los

siguientes aspectos:

- Las partes que celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que

actúan (parte expositiva).

- Las obligaciones de las partes (cláusula segunda y tercera). No se

contemplan aspectos relativos a la financiación, por cuanto que la cláusula

cuarta indica que la ejecución del convenio no generará obligaciones

económicas.

- El plazo de vigencia, siendo admisible la prórroga si así lo acuerdan

expresamente las partes (cláusula séptima).

- Las causas de extinción del convenio por motivo distinto a la

expiración de su vigencia (cláusula sexta).

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En relación a este último punto, debería incluirse, por exigencia del

apartado g) del artículo 6.2 de la Ley 30/1992, la forma de terminar las

actuaciones en curso para el caso de extinción, previsión que sí se contenía,

siquiera genéricamente, en el primer borrador de convenio, y que ha sido

suprimida en las versiones posteriores. Igualmente, debiera hacerse constar

expresamente el título competencial que ejerce cada Administración, por

establecerlo así el apartado b) del mismo artículo.

Por otra parte, el texto del convenio proyectado respeta las exigencias en

cuanto a supeditación de eficacia previstas en el Criterio 13, en la medida

en que se indica expresamente, en la cláusula séptima, que la eficacia del

convenio se supedita a la condición de la ratificación por la Asamblea de

Madrid y a que las Cortes Generales no manifiesten reparos en el plazo de

sesenta días desde la recepción de la comunicación de su celebración.

El plazo de sesenta días a que se refiere esta cláusula ha sido incorporado

en la última versión del convenio proyectado, ya que en los borradores

tercero, cuarto y quinto se hacía referencia a un plazo de treinta días para

que las Cortes Generales pudieran manifestar, en su caso, los reparos al

convenio celebrado. Esta ampliación del plazo a sesenta días obedece a la

necesidad de ajustar la previsión de la meritada cláusula a lo dispuesto en el

artículo 60.2 de la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, del

Estatuto de Autonomía de Castilla y León, que establece: ?A tal efecto, la

Comunidad podrá suscribir convenios de colaboración con otras

Comunidades Autónomas para la gestión y prestación de servicios de su

competencia. Tales convenios deberán ser aprobados por las Cortes de

Castilla y León y comunicados a las Cortes Generales, entrando en vigor

a los sesenta días de dicha comunicación, salvo que las Cortes Generales

decidan en el mismo término que, por su contenido, deben calificarse como

acuerdos de cooperación, en cuyo caso deberán seguir el procedimiento

previsto en el apartado 3 de este artículo?.

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La previsión, en el Estatuto de Autonomía de Castilla y León, de un

plazo de sesenta días podría, prima facie, entenderse contraria o, al menos,

de difícil compatibilidad con el plazo de treinta días que prevé el Estatuto

de Autonomía de la Comunidad de Madrid para que las Cortes Generales

realicen sus reparos, transcurrido el cual sin reparos, el convenio entrará en

vigor.

De entenderse que los respectivos Estatutos de Autonomía establecen

un distinto plazo para la entrada en vigor del convenio, se llegaría a la

inadmisible conclusión de que, en el caso que nos ocupa, el convenio

adquiriría vigencia para la Comunidad de Madrid treinta días antes que

para la Comunidad de Castilla y León.

Sin embargo, existe una interpretación que permite cohonestar las

exigencias de ambos Estatutos de Autonomía. En efecto, puede entenderse

que lo que estas normas establecen, en desarrollo del artículo 145.2 de la

Constitución, es fijar un plazo para que se lleve a cabo el control que la

Constitución reserva a las Cortes Generales sobre este tipo de convenios, de

modo que la eficacia de dicho control no quede mermada o, incluso,

cercenada si la entrada en vigor del convenio se produjera con anterioridad

a dicho plazo.

Entendidas en estos términos las previsiones estatutarias, nada empece a

que, para la Comunidad de Madrid, se establezca la entrada en vigor con

posterioridad al plazo de treinta días previsto en su Estatuto de

Autonomía. Lo que hay que entender vedado es que la entrada en vigor se

produzca antes del plazo del que disponen las Cortes Generales para oponer

reparos al convenio.

Por último, con el fin de contribuir a la mejora del texto del convenio,

cabe formular alguna consideración, a saber:

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En el primer párrafo del texto dictaminado, debe corregirse la referencia

al título de la Ley 8/1999, que no es ?de adecuación a la normativa de la

Comunidad de Madrid, de la Ley Estatal 4/1999, ?? como figura en el

proyecto de convenio, pues lo que hizo la Ley 8/1999 fue -como no podía

ser de otra manera- l o invers o, es decir, adecuar la normativa de la

Comunidad de Madrid a la Ley 4/1999, tal y como reza el título oficial de

la norma, que es el siguiente: Ley 8/1999, de 9 de abril, de Adecuación de

la Normativa de la Comunidad de Madrid a la Ley Estatal 4/1999, de 13

de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común.

En la cláusula quinta, referente a la Comisión de coordinación y

seguimiento del convenio, que a tal efecto se crea , se prevé que la

presidencia de la Comisión corresponderá alternativamente a cada uno de

los representantes de cada Comunidad Autónoma, por periodos rotativos

de un año. Además de estar presuponiendo la existencia de prórrogas, pues

la vigencia del convenio es de un año, se deja en la indeterminación la

concreción de la Comunidad Autónoma a cuyo representante le

corresponde en primer término ejercer dicha presidencia, lo que podría

provocar ulteriores problemas de orden práctico.

En la cláusula sexta, que contempla las causas de resolución del

convenio, se ha suprimido la relativa al incumplimiento de las obligaciones

establecidas en el convenio, que sí figuraba en la letra b) de la misma

cláusula del primer borrador y que a lo largo de la tramitación se ha

eliminado. Entiende este Consejo Consultivo que es razonable la previsión

de esta causa de resolución del convenio, por lo que se propone su

inclusión.

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Por último, el convenio incorpora un anexo que se numera con el

número 1. Habida cuenta que no hay nada más que uno, se propone no

numerarlo para evitar dudas acerca de la posible existencia de otros.

En mérito a cuanto antecede, el Consejo Consultivo de la Comunidad de

Madrid formula la siguiente

CONCLUSIÓN

Que una vez atendidas las consideraciones formuladas en el cuerpo del

presente dictamen, en especial la referente a la delegación de firma en el

Consejero de Sanidad, procede someter al Consejo de Gobierno de la

Comunidad de Madrid el proyecto de convenio entre la Comunidad de

Madrid y la de Castilla y León, en materia de transporte sanitario.

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 2 de diciembre de 2009