Última revisión
11/12/2023
Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0520/23 del 5 de octubre de 2023
Relacionados:
Órgano: Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Fecha: 05/10/2023
Num. Resolución: 0520/23
Resumen
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 5 de octubre de 2023, emitido ante la consulta formulada por la alcaldesa de Alameda del Valle, a través del consejero de Presidencia, Justicia y Administración Local, al amparo de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre revisión de oficio de la Resolución de Alcaldía de 10 de octubre de 2018 por la que se concedió una licencia de obra para reforma y acondicionamiento de construcción existente para restaurante en la calle ?? de Alameda del Valle.Tesauro: Procedimiento administrativo. Tramitación
Retroacción de las actuaciones
Trámite de audiencia
Contestacion
Gran Vía, 6, 3ª planta
28013 Madrid
Teléfono: 91 720 94 60
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 5
de octubre de 2023, emitido ante la consulta formulada por la
alcaldesa de Alameda del Valle, a través del consejero de Presidencia,
Justicia y Administración Local, al amparo de la Ley 7/2015, de 28
de diciembre, sobre revisión de oficio de la Resolución de Alcaldía de
10 de octubre de 2018 por la que se concedió una licencia de obra
para reforma y acondicionamiento de construcción existente para
restaurante en la calle ?? de Alameda del Valle.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El día 12 de septiembre de 2023 tuvo entrada en el
registro de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
una solicitud de dictamen preceptivo referida al expediente de
revisión de oficio aludido en el encabezamiento.
A dicho expediente se le asignó el número 521/23, comenzando
el día señalado el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del Reglamento de
Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de
la Comunidad de Madrid (ROFCJA), aprobado por Decreto 5/2016,
Dictamen nº: 520/23
Consulta: Alcaldesa de Alameda del Valle
Asunto: Revisión de oficio
Aprobación: 05.10.23
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de 19 de enero, del Consejo de Gobierno.
La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, al letrado
vocal Dña. Rosario López Ródenas, quien formuló y firmó la oportuna
propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada por el Pleno
de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en
sesión celebrada el día 5 de octubre de 2023.
SEGUNDO.- 1.- No figura en el expediente remitido la Resolución
de Alcaldía de 10 de octubre de 2018 por la que se concedió una
licencia de obra para reforma y acondicionamiento de construcción
existente para restaurante en calle ??, de Alameda del Valle, ni el
correspondiente expediente de concesión.
2.- Únicamente consta como documento nº 16 un informe
técnico de 21 de junio de 2018 ?favorable a fin de obtener la
correspondiente licencia de obras y de actividad?.
TERCERO.- Del expediente remitido, son de interés para la
emisión del dictamen los hechos que a continuación se relacionan:
1. El 7 de septiembre de 2021 el alcalde de Alameda del Valle
dicta providencia para solicitar informe jurídico de la Secretaría y
técnico de la Mancomunidad de Servicios de Arquitectura y
Urbanismo de la Sierra Norte para proceder a la revisión de oficio de
la Resolución de Alcaldía de 10 de octubre de 2018 por la que se
concedió licencia de obra para reforma y acondicionamiento de
construcción existente para restaurante en la calle ?? de Alameda
del Valle.
2. El 1 de septiembre de 2021 el asesor jurídico de la
Mancomunidad de Servicios de Arquitectura y Urbanismo Sierra
Norte informa que es conforme a derecho el inicio de oficio de la
revisión de licencia de obra ?puesto que se trata de uso y obras contra
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el planeamiento y la legalidad urbanística?.
3. El 17 de septiembre de 2021 la arquitecta de la Oficina
Técnica de la Mancomunidad de Servicios de Arquitectura y
Urbanismo de la Sierra Norte se reitera en los informes técnicos
emitidos el 25 de marzo de 2021, 21 de mayo de 2021 y 31 de mayo
de 2021 (documento 3), que no figuran en el expediente examinado.
4. El secretario del Ayuntamiento de Alameda del Valle emite
informe el 30 de noviembre de 2022 sobre el procedimiento a seguir
para la revisión de oficio, sin invocar la causa de nulidad concurrente
(documento 8).
5. El Pleno municipal el 3 de diciembre de 2022 acordó:
?PRIMERO. Iniciar procedimiento para la revisión de oficio del
acto: Licencia de obra concedida el 10 de octubre de 2018,
mediante Resolución de Alcaldía número 154/2018. Por
considerar que se encuentra incurso en la siguiente causa de
nulidad: Siendo necesario debido a que la concesión de la licencia
de obra otorgada por Resolución de Alcaldía el 10 de octubre de
2018 incumple con la normativa urbanística como se recoge en los
informes anteriormente mencionados, por ello, se procede a iniciar
procedimiento para la revisión de oficio.
SEGUNDO. Notificar el inicio del procedimiento a los interesados
para que en el plazo de quince días presenten las alegaciones y
sugerencias que consideren necesarias.
TERCERO. Dar traslado del expediente, una vez finalizado el
trámite de audiencia a los interesados, a los Servicios Municipales
para que informen las alegaciones presentadas.
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CUARTO. Remitir el expediente a la Secretaría, tras el informe
técnico, para la emisión del informe-propuesta.
QUINTO. Solicitar, realizados todos los trámites anteriores y
adjuntando la propuesta de resolución, el Dictamen de la
Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid.
[El expediente deber culminar con una propuesta de resolución en
la que, a la vista de las alegaciones planteadas por el interesado,
la corporación Local instructora ponga de manifiesto su posición
final en orden a la revisión].
SEXTO. Recibido el Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de
la Comunidad de Madrid, dado el carácter previo y vinculante del
mismo, elevar el expediente al Pleno en la próxima sesión que se
celebre?.
6. Consta en el expediente como documentos 10 a 12 la
notificación del acuerdo a la interesada otorgándole audiencia para
que pueda formular alegaciones y presentar los documentos que
estime pertinentes.
7. El 14 de diciembre de 2022 la interesada, asistida de
abogado, comparece en dependencias municipales para tomar vista
del expediente, (documento 13).
8. Obra en los documento 16 y 17 las alegaciones formuladas en
el trámite de audiencia por el abogado de la interesada para
manifestar la improcedencia de la revisión de oficio porque la licencia
de obras fue concedida por el ayuntamiento en virtud de un informe
técnico que obra en el expediente de concesión de la licencia, porque
las obras se han ejecutado conforme a la licencia obtenida, porque el
procedimiento de revisión de oficio trae causa de un informe que se
dictó en el expediente de denegación de la licencia de actividad para
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implantar la actividad de restaurante solicitada y porque existen al
menos en el municipio dos establecimientos de hostelería con
actividad instalada y en funcionamiento en 1ª planta por lo que
solicita se proceda al archivo del procedimiento de revisión de oficio
iniciado. El escrito se acompaña de la escritura de apoderamiento.
9. El 9 de mayo de 2023 mediante Decreto de Alcaldía se
acuerda (documento 24):
?PRIMERO. Solicitar a la Mancomunidad de Servicios de
Arquitectura y Urbanismo de la Sierra Norte que emita informe en
relación con la revisión de oficio de la licencia de obra C/??
SEGUNDO. Suspender, de conformidad con el artículo 22.1.d de la
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas, el plazo para resolver el
procedimiento de revisión de oficio de la licencia de obra C/??,
por el tiempo que medie entre la petición y la recepción del
informe. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún
caso de tres meses.
TERCERO. Notificar al interesado la solicitud del informe a la
Mancomunidad de Servicios de Arquitectura y Urbanismo de la
Sierra Norte y la suspensión del plazo para resolver. Asimismo, se
notificará al interesado de la recepción del informe?.
10. Consta en el expediente como documento 26, 27 y 29 la
notificación del anterior decreto a la interesada, el 15 de mayo de
2023.
11. El 31 de julio de 2023 la arquitecta de la Oficina Técnica de
la Mancomunidad de Servicios de Arquitectura y Urbanismo Sierra
Norte firma un extenso informe técnico con 3 anexos inseparables
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adjuntos (documentos 30 a 33). El informe se recibe en el
ayuntamiento el 1 de agosto (documento 34).
12. El 8 de agosto de 2023 la Secretaría Intervención municipal
informa que las alegaciones formuladas por la interesada deben ser
desestimadas (documento 40).
13. Previo informe propuesta de Secretaría Intervención, el Pleno
municipal en sesión celebrada el 11 de agosto de 2023 acuerda:
?PRIMERO. Hacer suyo el Informe-Propuesta de Secretaría de
fecha 8 de agosto de 2023.
SEGUNDO. Solicitar Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de
la Comunidad de Madrid y Dirección General de Urbanismo.
TERCERO. Suspender el plazo máximo legal para resolver el
procedimiento por el tiempo que medie entre la petición del
Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de
Madrid y la recepción de dicho dictamen».
14. El 22 de agosto de 2023 se comunica el acuerdo a la
Comunidad de Madrid (documento 53) y el 29 de agosto de 2023 a la
interesada (documento 57).
15. Tal y como ya ha sido indicado, el 12 de septiembre de 2023
se registra de entrada la petición de dictamen en esta Comisión
Jurídica Asesora.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
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CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen
preceptivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.3 f) b. de
la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, a solicitud del órgano legitimado
para ello, el alcalde de Madrid a través del consejero de
Administración Local y Digitalización, en virtud de lo establecido en el
artículo 18.3.c) del ROFCJA.
SEGUNDA.- La revisión de oficio en el ámbito local, con carácter
general, se regula en el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), que permite a las
Corporaciones Locales revisar sus actos y acuerdos en los términos y
con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece
en la legislación del Estado reguladora del procedimiento
administrativo común.
Igualmente, los artículos 4.1.g) y 218 del Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades
Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de
noviembre, indican que dichas Corporaciones, dentro de la esfera de
sus competencias, tienen atribuida la potestad de revisión de oficio
de sus actos, resoluciones y acuerdos, con el alcance que se establece
en la legislación del Estado reguladora del procedimiento
administrativo común.
La remisión a la legislación del Estado conduce a los artículos
106 a 111 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante,
LPAC).
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El artículo 106.1 de la LPAC establece:
?1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por
iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen
favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente
de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la
nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía
administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los
supuestos previstos en el artículo 47.1?.
Del precepto legal se desprende que la adopción del acuerdo de
revisión de oficio tendrá lugar siempre previo dictamen favorable del
órgano consultivo correspondiente, que adquiere en este supuesto
carácter vinculante. La referencia que el citado artículo hace al
Consejo de Estado ?u órgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autónoma? debe entenderse hecha a la Comisión Jurídica Asesora de
la Comunidad de Madrid.
TERCERA.- Previamente al examen del fondo del asunto, debe
examinarse el cumplimiento de los requisitos de procedimiento y
plazo.
En lo que se refiere a la tramitación del procedimiento el artículo
106 de la LPAC no contempla un procedimiento específico a seguir
para la sustanciación de los expedientes de declaración de nulidad.
Por ello, han de entenderse de aplicación las disposiciones sobre el
procedimiento administrativo común recogidas en el título IV del
citado cuerpo legal, con la singularidad de que el dictamen del órgano
consultivo reviste carácter preceptivo y habilitante de la revisión
pretendida y que el transcurso del plazo de seis meses desde su
inicio sin dictarse resolución producirá su caducidad si se hubiera
iniciado de oficio mientras que, si se hubiera iniciado a solicitud de
interesado, se podrá entender desestimado por silencio
administrativo, ex artículo 106.5 de la LPAC, pero no exime a la
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Administración de resolver.
Ello no obstante, como es sabido, dicho plazo de seis meses
puede suspenderse, según el artículo 22.1.d) de la misma LPAC que
establece que ?el transcurso del plazo máximo legal para resolver un
procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender (...) c)
Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o
distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que
deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que
igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de
suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses?.
Esta suspensión no se produce automáticamente por la solicitud
del informe o dictamen al órgano consultivo, sino que debe acordarse
de forma expresa y comunicarse a los interesados en el
procedimiento.
En el caso que nos ocupa, nos encontramos con un
procedimiento de revisión de oficio iniciado por acuerdo plenario de
fecha 3 de diciembre de 2022 y consta en el expediente una primera
suspensión del procedimiento, el 9 de mayo de 2023 (comunicada a
la interesada el 15 de mayo de 2023) para solicitar el informe técnico
de la Mancomunidad de Servicios de Arquitectura y Urbanismo Sierra
Norte, que se emite el 31 de julio de 2023 y una segunda suspensión
para la solicitud de dictamen a esta Comisión Jurídica Asesora, que
se comunica a la Comunidad de Madrid el 22 de agosto de 2023 y a
la interesada el 29 de agosto de 2023, por lo que pese a que restan
escasos días para la caducidad del procedimiento, a la fecha de
emisión de este dictamen, el procedimiento no se encuentra
caducado.
Continuando con el procedimiento que nos ocupa, las normas
generales procedimentales determinan que la tramitación del
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expediente continúe con la realización de los actos de instrucción
necesarios ?para la determinación, conocimiento y comprobación de los
datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución? (artículo
75 de la LPAC). Estas actuaciones instructoras, pueden consistir en
la emisión de los correspondientes informes en garantía de la
legalidad, objetividad y acierto de la resolución final que se dicte en el
procedimiento, exigidos con carácter general por el artículo 79 de la
LPAC.
En este caso se han emitido dos informes con carácter previo a
la adopción del acuerdo del Pleno de inicio del procedimiento de
revisión, del asesor jurídico y de la arquitecta de la Mancomunidad
de Servicios de Arquitectura y Urbanismo Sierra Norte. También ha
emitido informe el secretario municipal sobre el procedimiento a
seguir.
Como en todo procedimiento administrativo, se impone la
audiencia del o de los interesados, trámite contemplado con carácter
general en el artículo 82 de la LPAC, que obliga a que se dé vista del
expediente a los posibles interesados a fin de que puedan alegar y
presentar los documentos y justificantes que estimen pertinentes en
defensa de sus derechos.
En el procedimiento que nos ocupa, se observa que, con
posterioridad al trámite de audiencia se ha incorporado al
procedimiento un extenso informe de 31 de julio de 2023, con 3
anexos adjuntos, de la arquitecta de la Oficina Técnica de la
Mancomunidad de Servicios de Arquitectura y Urbanismo Sierra
Norte del que no ha tenido conocimiento la interesada, lo que no es
en modo alguno irrelevante, puesto que esta forma de proceder priva
a la interesada de la oportunidad de contrarrestar la argumentación
contenida en dicho informe y merma sus facultades de defensa
ocasionando indefensión.
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Esta Comisión Jurídica Asesora, viene destacando en sus
dictámenes la importancia del trámite de audiencia del interesado,
que tiene reconocimiento constitucional en el artículo 105, apartado
c), de la Constitución Española, como el elemento fundamental del
procedimiento.
Por tanto, procede retrotraer el procedimiento para conceder
nuevamente el trámite de audiencia a la interesada.
Una vez realizada la audiencia, deberá redactarse la
correspondiente propuesta de resolución en la que se identifiquen los
presupuestos de hecho del acto que se pretende revisar y se recoja
motivadamente la posición de la Administración una vez tramitado el
procedimiento con el objeto de permitir a este órgano consultivo
conocer la postura final de dicha Administración, lo que resulta
relevante toda vez que el órgano consultivo no está llamado a
elaborar propuestas de resolución, sino a valorar las elaboradas por
la Administración consultante, con ulterior solicitud de dictamen a
esta Comisión Jurídica Asesora y remisión del expediente completo,
ordenado y foliado, con la advertencia de que el procedimiento de
revisión que nos ocupa caducará en breve.
En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora
formula la siguiente
CONCLUSION
Procede retrotraer el procedimiento al objeto de practicar cuanto
queda expuesto en la consideración de derecho tercera del presente
dictamen.
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A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá
dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a esta
Comisión Jurídica Asesora de conformidad con lo establecido en el
artículo 22.5 del ROFCJA.
Madrid, a 5 de octubre de 2023
La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen nº 520/23
Sra. Alcaldesa de Alameda del Valle
Pza. de Santa María, 17 ? 28749 Alameda del Valle
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