Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0520/23 del 5 de octubre de 2023

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 5 de octubre de 2023, emitido ante la consulta formulada por la alcaldesa de Alameda del Valle, a través del consejero de Presidencia, Justicia y Administración Local, al amparo de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre revisión de oficio de la Resolución de Alcaldía de 10 de octubre de 2018 por la que se concedió una licencia de obra para reforma y acondicionamiento de construcción existente para restaurante en la calle ?? de Alameda del Valle.

Tesauro: Procedimiento administrativo. Tramitación

Retroacción de las actuaciones

Trámite de audiencia

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 5

de octubre de 2023, emitido ante la consulta formulada por la

alcaldesa de Alameda del Valle, a través del consejero de Presidencia,

Justicia y Administración Local, al amparo de la Ley 7/2015, de 28

de diciembre, sobre revisión de oficio de la Resolución de Alcaldía de

10 de octubre de 2018 por la que se concedió una licencia de obra

para reforma y acondicionamiento de construcción existente para

restaurante en la calle ?? de Alameda del Valle.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El día 12 de septiembre de 2023 tuvo entrada en el

registro de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid

una solicitud de dictamen preceptivo referida al expediente de

revisión de oficio aludido en el encabezamiento.

A dicho expediente se le asignó el número 521/23, comenzando

el día señalado el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de

acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de

la Comunidad de Madrid (ROFCJA), aprobado por Decreto 5/2016,

Dictamen nº: 520/23

Consulta: Alcaldesa de Alameda del Valle

Asunto: Revisión de oficio

Aprobación: 05.10.23

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de 19 de enero, del Consejo de Gobierno.

La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, al letrado

vocal Dña. Rosario López Ródenas, quien formuló y firmó la oportuna

propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada por el Pleno

de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en

sesión celebrada el día 5 de octubre de 2023.

SEGUNDO.- 1.- No figura en el expediente remitido la Resolución

de Alcaldía de 10 de octubre de 2018 por la que se concedió una

licencia de obra para reforma y acondicionamiento de construcción

existente para restaurante en calle ??, de Alameda del Valle, ni el

correspondiente expediente de concesión.

2.- Únicamente consta como documento nº 16 un informe

técnico de 21 de junio de 2018 ?favorable a fin de obtener la

correspondiente licencia de obras y de actividad?.

TERCERO.- Del expediente remitido, son de interés para la

emisión del dictamen los hechos que a continuación se relacionan:

1. El 7 de septiembre de 2021 el alcalde de Alameda del Valle

dicta providencia para solicitar informe jurídico de la Secretaría y

técnico de la Mancomunidad de Servicios de Arquitectura y

Urbanismo de la Sierra Norte para proceder a la revisión de oficio de

la Resolución de Alcaldía de 10 de octubre de 2018 por la que se

concedió licencia de obra para reforma y acondicionamiento de

construcción existente para restaurante en la calle ?? de Alameda

del Valle.

2. El 1 de septiembre de 2021 el asesor jurídico de la

Mancomunidad de Servicios de Arquitectura y Urbanismo Sierra

Norte informa que es conforme a derecho el inicio de oficio de la

revisión de licencia de obra ?puesto que se trata de uso y obras contra

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el planeamiento y la legalidad urbanística?.

3. El 17 de septiembre de 2021 la arquitecta de la Oficina

Técnica de la Mancomunidad de Servicios de Arquitectura y

Urbanismo de la Sierra Norte se reitera en los informes técnicos

emitidos el 25 de marzo de 2021, 21 de mayo de 2021 y 31 de mayo

de 2021 (documento 3), que no figuran en el expediente examinado.

4. El secretario del Ayuntamiento de Alameda del Valle emite

informe el 30 de noviembre de 2022 sobre el procedimiento a seguir

para la revisión de oficio, sin invocar la causa de nulidad concurrente

(documento 8).

5. El Pleno municipal el 3 de diciembre de 2022 acordó:

?PRIMERO. Iniciar procedimiento para la revisión de oficio del

acto: Licencia de obra concedida el 10 de octubre de 2018,

mediante Resolución de Alcaldía número 154/2018. Por

considerar que se encuentra incurso en la siguiente causa de

nulidad: Siendo necesario debido a que la concesión de la licencia

de obra otorgada por Resolución de Alcaldía el 10 de octubre de

2018 incumple con la normativa urbanística como se recoge en los

informes anteriormente mencionados, por ello, se procede a iniciar

procedimiento para la revisión de oficio.

SEGUNDO. Notificar el inicio del procedimiento a los interesados

para que en el plazo de quince días presenten las alegaciones y

sugerencias que consideren necesarias.

TERCERO. Dar traslado del expediente, una vez finalizado el

trámite de audiencia a los interesados, a los Servicios Municipales

para que informen las alegaciones presentadas.

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CUARTO. Remitir el expediente a la Secretaría, tras el informe

técnico, para la emisión del informe-propuesta.

QUINTO. Solicitar, realizados todos los trámites anteriores y

adjuntando la propuesta de resolución, el Dictamen de la

Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid.

[El expediente deber culminar con una propuesta de resolución en

la que, a la vista de las alegaciones planteadas por el interesado,

la corporación Local instructora ponga de manifiesto su posición

final en orden a la revisión].

SEXTO. Recibido el Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de

la Comunidad de Madrid, dado el carácter previo y vinculante del

mismo, elevar el expediente al Pleno en la próxima sesión que se

celebre?.

6. Consta en el expediente como documentos 10 a 12 la

notificación del acuerdo a la interesada otorgándole audiencia para

que pueda formular alegaciones y presentar los documentos que

estime pertinentes.

7. El 14 de diciembre de 2022 la interesada, asistida de

abogado, comparece en dependencias municipales para tomar vista

del expediente, (documento 13).

8. Obra en los documento 16 y 17 las alegaciones formuladas en

el trámite de audiencia por el abogado de la interesada para

manifestar la improcedencia de la revisión de oficio porque la licencia

de obras fue concedida por el ayuntamiento en virtud de un informe

técnico que obra en el expediente de concesión de la licencia, porque

las obras se han ejecutado conforme a la licencia obtenida, porque el

procedimiento de revisión de oficio trae causa de un informe que se

dictó en el expediente de denegación de la licencia de actividad para

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implantar la actividad de restaurante solicitada y porque existen al

menos en el municipio dos establecimientos de hostelería con

actividad instalada y en funcionamiento en 1ª planta por lo que

solicita se proceda al archivo del procedimiento de revisión de oficio

iniciado. El escrito se acompaña de la escritura de apoderamiento.

9. El 9 de mayo de 2023 mediante Decreto de Alcaldía se

acuerda (documento 24):

?PRIMERO. Solicitar a la Mancomunidad de Servicios de

Arquitectura y Urbanismo de la Sierra Norte que emita informe en

relación con la revisión de oficio de la licencia de obra C/??

SEGUNDO. Suspender, de conformidad con el artículo 22.1.d de la

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo

Común de las Administraciones Públicas, el plazo para resolver el

procedimiento de revisión de oficio de la licencia de obra C/??,

por el tiempo que medie entre la petición y la recepción del

informe. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún

caso de tres meses.

TERCERO. Notificar al interesado la solicitud del informe a la

Mancomunidad de Servicios de Arquitectura y Urbanismo de la

Sierra Norte y la suspensión del plazo para resolver. Asimismo, se

notificará al interesado de la recepción del informe?.

10. Consta en el expediente como documento 26, 27 y 29 la

notificación del anterior decreto a la interesada, el 15 de mayo de

2023.

11. El 31 de julio de 2023 la arquitecta de la Oficina Técnica de

la Mancomunidad de Servicios de Arquitectura y Urbanismo Sierra

Norte firma un extenso informe técnico con 3 anexos inseparables

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adjuntos (documentos 30 a 33). El informe se recibe en el

ayuntamiento el 1 de agosto (documento 34).

12. El 8 de agosto de 2023 la Secretaría Intervención municipal

informa que las alegaciones formuladas por la interesada deben ser

desestimadas (documento 40).

13. Previo informe propuesta de Secretaría Intervención, el Pleno

municipal en sesión celebrada el 11 de agosto de 2023 acuerda:

?PRIMERO. Hacer suyo el Informe-Propuesta de Secretaría de

fecha 8 de agosto de 2023.

SEGUNDO. Solicitar Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de

la Comunidad de Madrid y Dirección General de Urbanismo.

TERCERO. Suspender el plazo máximo legal para resolver el

procedimiento por el tiempo que medie entre la petición del

Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de

Madrid y la recepción de dicho dictamen».

14. El 22 de agosto de 2023 se comunica el acuerdo a la

Comunidad de Madrid (documento 53) y el 29 de agosto de 2023 a la

interesada (documento 57).

15. Tal y como ya ha sido indicado, el 12 de septiembre de 2023

se registra de entrada la petición de dictamen en esta Comisión

Jurídica Asesora.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

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CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen

preceptivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.3 f) b. de

la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, a solicitud del órgano legitimado

para ello, el alcalde de Madrid a través del consejero de

Administración Local y Digitalización, en virtud de lo establecido en el

artículo 18.3.c) del ROFCJA.

SEGUNDA.- La revisión de oficio en el ámbito local, con carácter

general, se regula en el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,

reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), que permite a las

Corporaciones Locales revisar sus actos y acuerdos en los términos y

con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece

en la legislación del Estado reguladora del procedimiento

administrativo común.

Igualmente, los artículos 4.1.g) y 218 del Reglamento de

Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades

Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de

noviembre, indican que dichas Corporaciones, dentro de la esfera de

sus competencias, tienen atribuida la potestad de revisión de oficio

de sus actos, resoluciones y acuerdos, con el alcance que se establece

en la legislación del Estado reguladora del procedimiento

administrativo común.

La remisión a la legislación del Estado conduce a los artículos

106 a 111 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante,

LPAC).

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El artículo 106.1 de la LPAC establece:

?1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por

iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen

favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente

de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la

nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía

administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los

supuestos previstos en el artículo 47.1?.

Del precepto legal se desprende que la adopción del acuerdo de

revisión de oficio tendrá lugar siempre previo dictamen favorable del

órgano consultivo correspondiente, que adquiere en este supuesto

carácter vinculante. La referencia que el citado artículo hace al

Consejo de Estado ?u órgano consultivo equivalente de la Comunidad

Autónoma? debe entenderse hecha a la Comisión Jurídica Asesora de

la Comunidad de Madrid.

TERCERA.- Previamente al examen del fondo del asunto, debe

examinarse el cumplimiento de los requisitos de procedimiento y

plazo.

En lo que se refiere a la tramitación del procedimiento el artículo

106 de la LPAC no contempla un procedimiento específico a seguir

para la sustanciación de los expedientes de declaración de nulidad.

Por ello, han de entenderse de aplicación las disposiciones sobre el

procedimiento administrativo común recogidas en el título IV del

citado cuerpo legal, con la singularidad de que el dictamen del órgano

consultivo reviste carácter preceptivo y habilitante de la revisión

pretendida y que el transcurso del plazo de seis meses desde su

inicio sin dictarse resolución producirá su caducidad si se hubiera

iniciado de oficio mientras que, si se hubiera iniciado a solicitud de

interesado, se podrá entender desestimado por silencio

administrativo, ex artículo 106.5 de la LPAC, pero no exime a la

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Administración de resolver.

Ello no obstante, como es sabido, dicho plazo de seis meses

puede suspenderse, según el artículo 22.1.d) de la misma LPAC que

establece que ?el transcurso del plazo máximo legal para resolver un

procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender (...) c)

Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o

distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que

deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que

igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de

suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses?.

Esta suspensión no se produce automáticamente por la solicitud

del informe o dictamen al órgano consultivo, sino que debe acordarse

de forma expresa y comunicarse a los interesados en el

procedimiento.

En el caso que nos ocupa, nos encontramos con un

procedimiento de revisión de oficio iniciado por acuerdo plenario de

fecha 3 de diciembre de 2022 y consta en el expediente una primera

suspensión del procedimiento, el 9 de mayo de 2023 (comunicada a

la interesada el 15 de mayo de 2023) para solicitar el informe técnico

de la Mancomunidad de Servicios de Arquitectura y Urbanismo Sierra

Norte, que se emite el 31 de julio de 2023 y una segunda suspensión

para la solicitud de dictamen a esta Comisión Jurídica Asesora, que

se comunica a la Comunidad de Madrid el 22 de agosto de 2023 y a

la interesada el 29 de agosto de 2023, por lo que pese a que restan

escasos días para la caducidad del procedimiento, a la fecha de

emisión de este dictamen, el procedimiento no se encuentra

caducado.

Continuando con el procedimiento que nos ocupa, las normas

generales procedimentales determinan que la tramitación del

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expediente continúe con la realización de los actos de instrucción

necesarios ?para la determinación, conocimiento y comprobación de los

datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución? (artículo

75 de la LPAC). Estas actuaciones instructoras, pueden consistir en

la emisión de los correspondientes informes en garantía de la

legalidad, objetividad y acierto de la resolución final que se dicte en el

procedimiento, exigidos con carácter general por el artículo 79 de la

LPAC.

En este caso se han emitido dos informes con carácter previo a

la adopción del acuerdo del Pleno de inicio del procedimiento de

revisión, del asesor jurídico y de la arquitecta de la Mancomunidad

de Servicios de Arquitectura y Urbanismo Sierra Norte. También ha

emitido informe el secretario municipal sobre el procedimiento a

seguir.

Como en todo procedimiento administrativo, se impone la

audiencia del o de los interesados, trámite contemplado con carácter

general en el artículo 82 de la LPAC, que obliga a que se dé vista del

expediente a los posibles interesados a fin de que puedan alegar y

presentar los documentos y justificantes que estimen pertinentes en

defensa de sus derechos.

En el procedimiento que nos ocupa, se observa que, con

posterioridad al trámite de audiencia se ha incorporado al

procedimiento un extenso informe de 31 de julio de 2023, con 3

anexos adjuntos, de la arquitecta de la Oficina Técnica de la

Mancomunidad de Servicios de Arquitectura y Urbanismo Sierra

Norte del que no ha tenido conocimiento la interesada, lo que no es

en modo alguno irrelevante, puesto que esta forma de proceder priva

a la interesada de la oportunidad de contrarrestar la argumentación

contenida en dicho informe y merma sus facultades de defensa

ocasionando indefensión.

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Esta Comisión Jurídica Asesora, viene destacando en sus

dictámenes la importancia del trámite de audiencia del interesado,

que tiene reconocimiento constitucional en el artículo 105, apartado

c), de la Constitución Española, como el elemento fundamental del

procedimiento.

Por tanto, procede retrotraer el procedimiento para conceder

nuevamente el trámite de audiencia a la interesada.

Una vez realizada la audiencia, deberá redactarse la

correspondiente propuesta de resolución en la que se identifiquen los

presupuestos de hecho del acto que se pretende revisar y se recoja

motivadamente la posición de la Administración una vez tramitado el

procedimiento con el objeto de permitir a este órgano consultivo

conocer la postura final de dicha Administración, lo que resulta

relevante toda vez que el órgano consultivo no está llamado a

elaborar propuestas de resolución, sino a valorar las elaboradas por

la Administración consultante, con ulterior solicitud de dictamen a

esta Comisión Jurídica Asesora y remisión del expediente completo,

ordenado y foliado, con la advertencia de que el procedimiento de

revisión que nos ocupa caducará en breve.

En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora

formula la siguiente

CONCLUSION

Procede retrotraer el procedimiento al objeto de practicar cuanto

queda expuesto en la consideración de derecho tercera del presente

dictamen.

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A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá

dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a esta

Comisión Jurídica Asesora de conformidad con lo establecido en el

artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 5 de octubre de 2023

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 520/23

Sra. Alcaldesa de Alameda del Valle

Pza. de Santa María, 17 ? 28749 Alameda del Valle