Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0504/09 del 11 de noviembre del 2009

Resumen

DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, de 11 de noviembre de 2009, emitido ante la solicitud formulada por el Consejero de Transportes e Infraestructuras, sobre el recurso extraordinario de revisión contra la Resolución de la Dirección General de Transportes de la Consejería de Transportes e Infraestructuras de 13 de marzo de 2007, recaída en el expediente sancionador nº aaa.Conclusión: No puede prosperar el recurso extraordinario de revisión, sin perjuicio de las facultades de revocación en los términos previstos en el art. 105.1 LRJ-PAC.

Tesauro: Revocación de actos desfavorables o de gravamen

Procedimiento sancionador

Error de hecho

Caducidad

Contestacion

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Dictamen nº: 504/09

Consulta: Consejero de Transportes e Infraestructuras

Asunto: Recurso Extraordinario de Revisión

Aprobación: 11.11.09

DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la

Comunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 11 de

noviembre de 2009, sobre solicitud formulada por el Consejero de

Transportes e Infraestructuras, al amparo del artículo 13.1.f) 2.º de la Ley

6/2007, de 21 de diciembre, de creación del Consejo Consultivo de la

Comunidad de Madrid, sobre el recurso extraordinario de revisión contra la

Resolución de la Dirección General de Transportes de la Consejería de

Transportes e Infraestructuras de 13 de marzo de 2007, recaída en el

expediente sancionador nº aaa.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El día 23 de octubre de 2009 tuvo entrada en el registro

de este Consejo Consultivo solicitud de dictamen preceptivo, por el trámite

ordinario de conformidad con el artículo 16.1 de la Ley del Consejo, en

relación con el recurso extraordinario de revisión incoado a instancia de

J.H.R. de la Resolución del Director General de Transportes de 13 de

marzo de 2007, por la que se da por concluso el expediente sancionador de

referencia y se impone al recurrente una sanción de 4.601.-?, por la

comisión de una infracción tipificada y sancionada como muy grave en los

artículos 140.7 y 144.2, 33.3 y 4 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de

Ordenación de los Transportes Terrestres, modificada por la Ley

29/2003, de 8 de octubre.

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SEGUNDO.- Ha correspondido su estudio, por reparto de asuntos, a la

Sección II, presidida por la Excma. Sra. Dña. Rosario Laina Valenciano

que firmó la oportuna propuesta de dictamen, siendo deliberado y

aprobado, por unanimidad, en Comisión Permanente de este Consejo

Consultivo en su sesión de 11 de noviembre de 2009.

El escrito solicitando el dictamen preceptivo fue acompañado de

documentación que, adecuadamente numerada aunque no foliada, se

consideró suficiente.

TERCERO.- De los antecedentes que obran en el expediente, son de

interés para la emisión del dictamen, los que a continuación se relacionan:

1. Con fecha 26 de abril de 2006, se presenta denuncia contra el

reclamante, por la inspección de transportes ?por circular desde Alcobendas

a Algete transportando áridos, sin tener pasada la revisión periódica del

tacógrafo (caducada desde el 25/04/03)?.

2. Con fecha 23 de noviembre de 2006, por la i nstructora del

procedimiento se da cuenta al reclamante de la incoación del

correspondiente expediente sancionador, y se le requiere para que, de

conformidad con lo establecido en el artículo 144.2 de la Ley 16/1987, de

30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, en el plazo de un

mes subsane la deficiencia constitutiva de la infracción denunciada, con

apercibimiento de incoación de nuevo expediente sancionador por falta

muy grave del artículo 140.7 de la antedicha norma.

3. En atención a dicho requerimiento, con fecha 18 de enero de 2007, se

presenta por el reclamante escrito en el que manifiesta que el camión objeto

de la inspección es un camión portacontenedores ,?por lo que está exento de

tacógrafo?, aportando para acreditar tal manifestación, fotocopia del

permiso de circulación y ficha técnica del vehículo.

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4. No obstante, con fecha 8 de enero de 2007, se incoa expediente

sancionador por falta muy grave, al haberse desatendido el requerimiento

efectuado por la Administración. La citada resolución es notificada con

fecha 29 de enero de 2007 y frente a la misma no se formularon

alegaciones, dictándose con fecha 13 de marzo de 2007, resolución por el

Director General de Transportes por la que se impone a J.H.R. una sanción

de 4.601.-?.

No se aporta al expediente resolución de archivo de las actuaciones

correspondientes a la denuncia efectuada el 26 de abril de 2006, sin

embargo, en la propuesta de resolución correspondiente al recurso

extraordinario de revisión se hace constar dicha circunstancia, (folio 4 del

documento nº 10 del expediente administrativo).

5. La Resolución sancionadora de 13 de marzo de 2007, es notificada al

reclamante con fecha 23 de marzo del mismo año, con pie de recurso que

indica que contra la misma cabe recurso de alzada en el plazo de un mes

ante la Excma. Sra. Consejera de Transportes. Sin embargo, no consta que

contra la misma se interpusiera recurso en plazo.

No es hasta el día 20 de febrero de 2008, que se presenta un escrito en

la Consejería de Transportes e Infraestructuras, en que, reiterando las

manifestaciones efectuadas el 18 de enero de 2007, J.H.R. solicita que se

archive el expediente sancionador incoado por desatención del

requerimiento de subsanación. Añade, además, que la circunstancia de estar

exento de tacógrafo el camión objeto de la sanción, ya había sido justificada

en diversos expedientes sancionadores sobreseídos por la Consejería y

solicita que se informe al agente inspector, ya que siempre es el mismo, y le

viene multando dos veces al mes, concluyendo ?Me tiene tan aburrido que

hasta he pasado la revisión del tacógrafo sin tener necesidad de hacerla,

pero con el fin de que me deje en paz?.

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Dicho escrito es calificado en la propuesta de Resolución como recurso

extraordinario de revisión.

No consta que en la tramitación de este recurso se haya dado trámite de

audiencia al recurrente.

6. Por último, se remite a este Consejo Consultivo para su dictamen,

informe propuesta de estimación de dicho recurso extraordinario de

revisión, al haberse padecido error de hecho, por no haber tenido en cuenta

que el vehículo en cuestión, se hallaba exento de la obligatoriedad de uso y

revisión del tacógrafo al tratarse de un camión portacontenedor y

matriculado en el año 1998 en aplicación de las previsiones contenidas en

los Reales Decretos 640/2007 y 1417/2005.

A los hechos anteriores, les son de aplicación las siguientes

CONSIDERACIONES EN DERECHO

PRIMERA.- El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.1.letra f) 3º de la Ley del

Consejo Consultivo y a solicitud del Consejero de Transportes e

Infraestructuras, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14.1 de la

citada Ley del Consejo Consultivo, en relación con el artículo 32.1 del

Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento

Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.

El Consejero de Transportes e Infraestructuras está legitimado para

recabar dictamen del Consejo Consultivo, de conformidad con lo dispuesto

en el ya citado artículo 13.1.f) de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, de

creación del referido órgano consultivo autonómico, donde se establece que:

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?1. El Consejo Consultivo deberá ser consultado por la Comunidad de

Madrid en los siguientes asuntos: (?) f) Expedientes tramitados por la

Comunidad de Madrid (?) sobre (?) 3.º Recursos extraordinarios de

revisión?.

SEGUNDA.- El , calificado por la Administración actuante, como

recurso extraordinario de revisión, se ha formulado por la persona

sancionada por la vulneración de la Ley de Carreteras de la Comunidad de

Madrid. En ella concurre, pues, la condición de interesada, del artículo 31

de la LRJ-PAC, estando legitimada, en consecuencia, para la formulación

del recurso.

En cuanto al carácter temporal del mismo, se ha presentado dentro del

plazo de cuatro años que marca el artículo 118.2 de la LRJ-PAC ?en la

redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que modifica asimismo

toda la sección dedicada a la regulación de este recurso-, a contar desde la

fecha de notificación de la resolución impugnada. En efecto, la Resolución

de la Dirección General de Transportes de 13 de marzo de 2007, fue

notificada el 23 de marzo del mismo año y dicho escrito se presentó el 20

de febrero de 2008, por lo tanto dentro del plazo de cuatro años.

El artículo 108 de la Ley 30/1992, permite la interposición del recurso

extraordinario de revisión contra los actos firmes en vía administrativa

cuando concurra alguno de los motivos previstos en su artículo 118.1.

El objeto del recurso está constituido, de acuerdo con la propuesta de

resolución, por la Resolución de la Dirección General de Transportes de la

Consejería de Transportes e Infraestructuras de 13 de marzo de 2007, por

la que se sanciona al recurrente por la comisión de una infracción muy

grave consistente en la desatención del requerimiento de subsanación de la

deficiencia denunciada, contra la que no se interpuso el correspondiente

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recurso de alzada en el plazo de un mes previsto en el artículo 115 de la

LRJ-PAC.

Si bien el escrito del particular no contiene referencia alguna a la causa

concreta de nulidad, puesto que ni siquiera se presenta con el carácter de

recurso extraordinario de revisión , como más arriba se ha indicado, la

propuesta de resolución lo fundamenta en la causa primera del artículo

118.1 de la LRJ-PAC.

En la tramitación del recurso, se han seguido los cauces establecidos en

la mencionada LRJ-PAC, si bien se ha prescindido del trámite de

audiencia. No obstante lo anterior, tal omisión no produce indefensión

alguna al sancionado, resultando de aplicación lo dispuesto en el artículo

112.1 de la LRJ-PAC, el cual sólo impone dicho trámite cuando se tienen

en cuenta nuevos documentos o hechos no recogidos en el expediente

originario.

La petición de dictamen al Consejo Consultivo autonómico viene

impuesta por la propia normativa reguladora del recurso extraordinario de

revisión, que se contiene en el Título VII de la LRJ-PAC, en concreto, en

el Capítulo II, que lleva por rúbrica ?Recursos administrativos?, y dentro

de éste, en la Sección 4ª, que comprende los artículos 118 y 119. El Título

VII debe su redacción íntegramente a la citada Ley 4/1999, de 13 de

enero.

El artículo 118, referente al ?Objeto y plazos? del recurso extraordinario

de revisión, no contempla específicamente el trámite de la solicitud de

dictamen del Órgano Consultivo, aunque su preceptividad sí se desprende

del contenido del artículo 119, que, al igual que el artículo 102.3 de la

misma Ley, en sede de revisión de oficio, regula la posibilidad para el

órgano que conoce del recurso de acordar motivadamente su inadmisión a

trámite, ?sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u

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órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se

funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo

anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo

otros recursos sustancialmente iguales?.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo viene considerando que la

omisión del trámite de solicitud de dictamen del Consejo de Estado ?u

órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo tieneequivale

a omisión total del procedimiento legalmente establecido, y

determina que la resolución así dictada esté viciada de nulidad radical,

trayendo consigo en consecuencia la necesidad de retroacción de

actuaciones. Así se ha pronunciado, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal

Supremo de 14 de marzo de 2002 (Sala de lo Contencioso-Administrativo,

Sección 4ª [RJ 2002\3696]):

?Se alega en el único motivo articulado la infracción por aplicación

indebida de lo dispuesto en los artículos 22.9 de la Ley de 22 de abril de

1980, junto con la de los artículos 118 y 119 de la Ley 30/1992, en

consonancia con lo resuelto por el Tribunal Constitucional con fecha 26 de

noviembre de 1992 (RTC 1992, 205) (?).Evidentemente los artículos

22.9 y 23 de la Ley 3/1980 continúan en vigor en virtud de la explícita

declaración de constitucionalidad entonces efectuada, e incluso cabe afirmar

que ha salido reforzada la intervención del correspondiente órgano

consultivo ?el de la Comunidad, o el propio Consejo de Estado en su

caso? tras la reforma de la Ley 30/1992 llevada a cabo en 13 de abril

de 1999, puesto que al suprimir la necesidad de audiencia consultiva

únicamente cuando se haga razonada declaración de inadmisión a trámite

del recurso extraordinario de revisión en el supuesto del artículo 119.1, se

está confirmando inequívocamente la obligatoriedad de solicitar dicho

dictamen fuera de tan específico supuesto.

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Consecuentemente, no cabe sostener que la falta de mención explícita de

la necesidad de acudir al dictamen del Consejo de Estado (o del entonces

inexistente órgano consultivo de la Generalidad) en los artículos 118 y

119 de la Ley 30/1992 pueda llevarnos a la conclusión que se pretende

por la parte recurrente: la de que la audiencia del mismo en el recurso

extraordinario de revisión no forma parte del régimen jurídico del

procedimiento administrativo común. Entonces como ahora, ya fuere por

aplicación del artículo 22.9, ya sea por virtud de lo dispuesto en el nuevo

artículo 119.1 de la Ley 30/1992, la intervención del órgano consultivo

en este tipo de recursos es ineludible?.

En cuanto al plazo para resolver el recurso, el artículo 119.3 de la LRJPAC

dispone que ?transcurridos tres meses desde la interposición del

recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la

resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía

jurisdiccional contenciosa-administrativa?. Habiendo transcurrido en

exceso dicho plazo, - la reclamación se registró el 20 de febrero de 2008,-

el interesado ha podido acudir a la vía jurisdiccional, pero ello no impide

que la Administración esté obligada a resolver a tenor de lo dispuesto en el

artículo 42 de la LRJ-PAC.

TERCERA.- Respecto del fondo de la pretensión deducida, se impone

entrar a considerar si concurre o no, en el acto administrativo objeto de

recurso, la concreta causa de revisión que se invoca, y cuya apreciación

determinará la anulación del acto en cuestión.

El recurso de revisión regulado en los artículos 118 y 119 de la LRJPAC

, es un recurso extraordinario en la medida en que sólo procede en los

supuestos y por los motivos previstos en la Ley. Se trata de un recurso

excepcional contra actos administrativos que han ganado firmeza, pero de

cuya legalidad se duda en base a datos o acontecimientos sobrevenidos con

posterioridad al momento en que fueron dictados. No es por tanto un

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recurso que pueda hacerse valer para someter a nueva consideración el

asunto ya decidido, invocando cualesquiera vicios jurídicos.

El recurso extraordinario de revisión, sometido a dictamen de este

Consejo, se pretende fundamentar en la causa prevista en el artículo 118.1

1º) de la LRJ-PAC, a cuyo tenor: ?Contra los actos firmes en vía

administrativa podrá interponerse recurso extraordinario de revisión ante

el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para

su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:

1ª Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho que resulte

de los propios documentos que obren en el expediente?

Al respecto de la mencionada causa, tiene declarado el Tribunal

Supremo (valga por todas, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-

Administrativo, Sección 4ª, de 24 de enero de 2007; nº de recurso

4919/2002), que ?es preciso no sólo que el error resulte de los propios

documentos incorporados al expediente (?) sino que es necesario que el

error sea de hecho, es decir que no implique una interpretación de las

normas legales o reglamentarias aplicables en el supuesto de que se trate. O

en términos de la sentencia de 17 de septiembre de 2004, recurso de

casación 4714/2002, dictada por esta Sala y Sección que "En cuanto al

cumplimiento del requisito primero de los enumerados en el articulo 118

de la Ley 30/1992, para que se hubiera producido un error de hecho

tendría que haberse demostrado que existió dicho error respecto a una

circunstancia puramente fáctica y que ello hubiera dado lugar a la nulidad

de la resolución".

Como fácilmente se comprueba, de la argumentación jurídica contenida

en la propuesta de resolución, no concurren tales circunstancias en el

presente caso, en que la apreciación de la existencia de un error en la

resolución que se trata de anular, y sobre la base de la documentación

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aportada por el sancionado que acreditaba que el vehículo era un

portacontenedor matriculado en el año 1998, exige una interpretación

jurídica de la normativa a aplicar en relación con el tipo de vehículo que

realiza el transporte y la integración entre los artículos 2 y 3 del Real

Decreto 640/2007, de 18 de mayo, por el que se establecen excepciones a

la obligatoriedad de las normas sobre tiempos de conducción y uso del

tacógrafo y el artículo 5 del Real Decreto 1417/2005, de 25 de

noviembre, que regula la utilización de dispositivos de limitación de

seguridad.

No obstante no concurrir causa para la estimación de un recurso

extraordinario de revisión, la Administración consultante puede hacer uso

de la revocación de los actos administrativos de gravamen prevista en el

artículo 105 LRJ-PAC, como una manifestación más -junto con la

revisión de oficio de los actos nulos y anulables- de la facultad que la Ley

atribuye a la Administración de retirar del mundo jurídico sus propios

actos, en salvaguarda del principio de legalidad, y con los límites que dicho

precepto establece en garantía del principio de seguridad jurídica.

Debe tenerse en cuenta, que el sancionado no califica el escrito

presentado como recurso extraordinario de revisión, sino que tal

calificación es realizada por la Administración. Por todo ello, atendiendo al

evidente carácter de gravamen del acto a revocar, puesto que se trata de un

acto sancionador, la calificación adecuada de tal escrito no es la de recurso

extraordinario de revisión, sino que dicho escrito debe ser considerado

como una solicitud de la revocación contemplada en el artículo 105.1 de la

LRJ-PAC, a cuyo tenor ?las Administraciones públicas podrán revocar en

cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal

revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes o

sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al

ordenamiento jurídico.?

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Como ya se señaló en el Dictamen 108/09, la facultad de revocación

reconocida en dicho artículo fue una novedad de la LRJ-PAC, que permite

a la Administración la revocación, en cualquier momento, de sus actos,

expresos o presuntos, no declarativos de derechos y los de gravamen,

siempre que tal revocación no sea contraria al ordenamiento jurídico. El

ejercicio de la potestad en la redacción original de la LRJ-PAC solo viene

condicionado por límites de tipo negativo: que no sea contraria al

Ordenamiento jurídico. Esto es, que habrá de fundarse en la concurrencia

de una causa de nulidad o de anulabilidad porque de lo contrario la

revocación sería contraria al principio de legalidad. Posteriormente, la

modificación introducida por Ley 4/1999, de 13 de enero, en la citada

LRJ-PAC, ha añadido nuevos límites además del respeto al principio de

legalidad: precisando que tal revocación no debe constituir dispensa o

exención no permitida por las Leyes, o ser contraria al principio de

igualdad, o al interés público. A ello hay que añadir los límites que con

carácter general se establecen en el artículo 106 de la precitada Ley,

aplicable a todos los procedimientos de revisión de actos administrativos, y

que dispone: ?Las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando

por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras

circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al

derecho de los particulares o a las leyes?.

En el presente caso, el acto objeto del presente procedimiento es un acto

evidentemente desfavorable para el interesado al tratarse de una sanción,

como más arriba hemos dicho, cuya imposición deriva de la circunstancia

de que no se tuvieron en cuenta las alegaciones, aunque extemporáneas,

efectuadas por aquél, lo que hubiera dado lugar al archivo de las

actuaciones. Es más, debe tenerse en cuenta que como pone de relieve el

sancionado y reconoce la Administración, no era la primera vez que se le

sancionaba erróneamente por una inadecuada aplicación de la normativa

reguladora del régimen de infracciones y sanciones de la LOTT, siendo

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exigible de la Administración la diligencia precisa para que estos errores

continuados no se produzcan, evitando los automatismos en la instrucción

de los procedimientos, lo que sin duda hubiera dado lugar a una Resolución

muy distinta.

Por otro lado, la revocación de la Resolución no perjudica a tercero, ni

constituye exención ilícita ni resulta contrario al principio de igualdad,

toda vez que deja sin efecto una resolución contraria a Derecho y permite

dictar otra conforme con el ordenamiento jurídico.

A la vista de todo lo anterior, el Consejo Consultivo de la Comunidad de

Madrid formula la siguiente

CONCLUSIÓN

No puede prosperar el recurso extraordinario de revisión frente a la

Resolución de 13 de marzo de 2007 de la Dirección General de

Transportes de la Consejería de Transportes e Infraestructuras, sin

perjuicio de las facultades de revocación en los términos previstos en el art.

105.1 de la LRJ-PAC.

Madrid, 11 de noviembre de 2009