Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0502/12 del 12 de septiembre del 2012

Resumen

DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, de 12 de septiembre de 2012, emitido ante la consulta formulada por el alcalde-presidente de Brunete, en el asunto promovido por M.M.G. y L.T.R.T.P., en nombre y representación de A, M.M.G., en nombre y representación de B y C, y M.J.F.G., en nombre y representación de D, sobre responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Brunete por los daños y perjuicios derivados de la inactividad de la Administración en la tramitación del Plan Especial de Infraestructuras (PEI).

Tesauro: Urbanismo

Relación de causalidad no acreditada

Plazo

Daño no acreditado

Juntas de compensación

Competencia. Atribución

Daño

Convenio urbanístico

Buena fe y confianza legítima

Contestacion

1

Dictamen nº: 502/12

Consulta: Alcalde de Brunete

Asunto: Responsabilidad Patrimonial

Aprobación: 12.09.12

DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 12 de

septiembre de 2012, emitido ante la consulta formulada por el alcaldepresidente

de Brunete, cursada por el vicepresidente, consejero de Cultura

y Deporte y portavoz del Gobierno, al amparo del artículo 13.1 de la Ley

6/2007, de 21 de diciembre, en el asunto antes referido y promovido por

M.M.G. y L.T.R.T.P., en nombre y representación de A, en adelante,

?interesada 1?, M.M.G., en nombre y representación de B , y C , en

adelante, ?interesada 2? e ?interesada 3?, respectivamente, y M.J.F.G., en

nombre y representación de D , en adelante, ?interesada 4?, sobre

responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Brunete por los daños y

perjuicios derivados de la inactividad de la Administración en la

tramitación del Plan Especial de Infraestructuras (PEI).

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Por escrito dirigido al Ayuntamiento de Brunete,

presentado en el registro auxiliar de la Comunidad de Madrid en Pozuelo

de Alarcón el 7 de julio de 2011, y entrada en el registro del

Ayuntamiento de Brunete el 12 de julio siguiente, se reclama

responsabilidad patrimonial del referido Ayuntamiento por el perjuicio

ocasionado como consecuencia de la inactividad municipal en relación a la

tramitación del Plan Especial de Infraestructuras.

2

Las interesadas manifiestan en su reclamación haber suscrito con el

Ayuntamiento de Brunete, convenios urbanísticos durante el proceso de

revisión del Plan General de Ordenación Urbana para los sectores E, F, G

y H , en los cuales se convino la monetización de la cesión de

aprovechamiento urbanístico reconocido, haciéndose entrega de los

siguientes importes en el momento de su firma:

· Interesada 1: 470.321,63 euros.

· Interesada 2: 2.436.046,69 euros.

· Interesada 3: 470.321,63 euros.

· Interesada 4: 5.382.080,99 euros por el Sector E y 293.482,02 euros

por el Sector F.

Aducen que en base al Plan en vigor, el Ayuntamiento y las interesadas,

han mantenido las relaciones necesarias para llegar a acomodar los

convenios suscritos al contenido del Plan, sin que se hayan llegado a

formalizar los documentos pertinentes.

El Ayuntamiento, mediante acuerdo del Pleno de la Corporación de 3

de marzo de 2011, aprobó la propuesta de la Alcaldía sobre requerimiento

a la Comunidad de Madrid, relativo a la interpretación del Plan General de

Brunete y el Plan Especial de Infraestructuras. La Comunidad de Madrid

no asumió la interpretación propuesta.

Consideran las interesadas, que a partir de este punto, se ha entrado en

un periodo de inactividad total y, con ello, de reiterado y continuo

incumplimiento de las funciones que asumió el Ayuntamiento en la

normativa del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU),

específicamente la aprobación del Plan Especial de Infraestructuras,

impidiendo con ello el desarrollo del Plan.

3

Finalmente, solicitan:

· El reintegro de las cantidades aportadas con motivo de la suscripción

de los convenios urbanísticos, así como de los intereses correspondientes,

con la siguiente distribución:

- Interesada 1: 470.321,63 euros de principal y 172.299,73 por

intereses.

- Interesada 2: 2.438.046,69 euros de principal y 873.502,16 euros

por intereses.

- Interesada 3: 470.321,63 euros de principal y 172.299,73 euros por

intereses.

- Interesada 4: por el Sector E, 5.382.080,99 euros de principal y

1.640.282,48 euros por intereses; y por el Sector F 293.482,02 euros

de principal y 63.496,03 euros por intereses.

· Los perjuicios sufridos como consecuencia de la citada inactividad

municipal, por un importe que en el momento de presentación de la

reclamación no se especifica por no ser susceptible de establecimiento,

conforme al artículo 6 del Reglamento de los Procedimientos de las

Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, de

26 de marzo de 1993, refiriendo ser la resultante de la práctica de la

prueba pericial propuesta en la reclamación.

· La paralización, respecto de los terrenos afectados, de cualquier

procedimiento recaudatorio del Impuesto de Bienes Inmuebles.

SEGUNDO.- En relación con el contenido de la reclamación, del

expediente administrativo resultan los siguientes hechos:

1. El Ayuntamiento de Brunete, y varias mercantiles propietarias de

terrenos de los Sectores E, G, F y H firmaron el 20 de julio de 2001, 8 de

4

febrero y el 20 de octubre de 2002, respectivamente, sendos convenios

urbanísticos en los que se establecían los criterios y compromisos para la

inclusión del ámbito como suelo urbanizable sectorizado en la Revisión del

Plan General, así como los compromisos de desarrollo y ejecución, y la

compensación económica sustitutoria de la cesión de aprovechamiento.

El 20 de julio de 2004 se firmaron sendas adendas a los referidos

convenios, actualizando los compromisos urbanísticos adquiridos y las

cesiones de aprovechamiento.

2. El 23 de diciembre de 2005 el Pleno del Ayuntamiento de Brunete

acordó aprobar provisionalmente la revisión del Plan General de

Ordenación Urbana del municipio y la ordenación pormenorizada de los

ocho sectores residenciales que incorporaba, y remitir el expediente a la

Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio para su

aprobación definitiva por el órgano autonómico competente.

Dicha Consejería requirió, con fecha 15 de marzo de 2006, la

subsanación de las deficiencias advertidas, lo que motivó una nueva

aprobación provisional por el Ayuntamiento el 22 de mayo de 2006 y la

ordenación pormenorizada de los sectores residenciales, no suponiendo

modificaciones sustanciales, que es informada favorablemente el 22 de

junio siguiente por la Dirección General de Urbanismo y Planificación

Regional.

Por otra parte, la Comisión de Urbanismo de Madrid, en sesión

celebrada el día 27 de junio de 2006, acordó informar favorablemente la

revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Brunete, así como la

ordenación pormenorizada de 8 sectores del Suelo Urbanizable Sectorizado

incluidos en la misma y elevar el expediente al Consejo de Gobierno de la

Comunidad de Madrid para su aprobación definitiva en el sentido indicado,

si así lo estima procedente.

5

El Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, en su reunión de

21 de septiembre de 2006, acordó:

?Primero.- Que se complete el expediente de revisión del Plan

General de Ordenación urbana de Brunete, aportándose un informe

del órgano competente de la Consejería de Medio Ambiente y

Ordenación del Territorio sobre el cumplimiento y valoración de las

cesiones supramunicipales, por ser determinante para adoptar una

resolución sobre el Plan sometido a consideración. La remisión de

este informe preceptivo y determinante es necesaria para que se dé por

completa la documentación a los efectos establecidos en el artículo 63.1

de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid.

?Segundo.- Que se dé traslado del Acuerdo al Ayuntamiento de

Brunete, a los efectos establecidos en el mencionado artículo?.

Se notifica el acuerdo al Ayuntamiento de Brunete el 22 de septiembre

de 2006 y el día 9 de febrero de 2007 remite escrito en el que señala que

el Plan General no hacía reserva de 41.405 metros cuadrados de suelo de

redes supramunicipales de las que el Plan informado favorablemente

proponía su monetización o permuta por suelos de valor equivalente.

El 7 de febrero de 2008 el Consejo de Gobierno de la Comunidad de

Madrid acuerda aprobar definitivamente la revisión del Plan General de

Ordenación Urbana de Brunete, excepto en los sectores con ordenación

pormenorizada con uso global residencial denominados: I, G, J, K, L, F, E

y H , cuya aprobación queda condicionada al cumplimiento de las

siguientes condiciones:

?1.º No podrán aprobarse proyectos de urbanización de cada uno de

los sectores hasta la aprobación definitiva del Plan Especial de

Infraestructuras previsto en el Plan General.

6

2.º Reajuste del número de las viviendas y de la edificabilidad

residencial, acorde con los parámetros y criterios de sostenibilidad

fijados en el acuerdo.

3.º Deberá asignarse proporcionalmente a cada sector con ordenación

pormenorizada cualquier posible déficit de redes supramunicipales, de

forma que se dé cumplimiento a lo establecido en el artículo 91.3 de

la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de

Madrid.

4.º Se preverán y establecerán plazos en los distintos sectores de modo

que se garantice que en las primeras fases de desarrollo se construya

la mayor parte de la vivienda protegida y de los equipamientos y

zonas verdes, y en especial del cumplimiento del convenio suscrito

entre la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento para la

construcción de vivienda joven.

5.º Se señalará expresamente que no se otorgará ninguna licencia de

actividad o de primera ocupación hasta la implantación efectiva de

las infraestructuras de los servicios necesarios para su correcta y

adecuada funcionalidad? (B.O.C.M. nº 49, de 27 de febrero de

2008).

El 2 de abril de 2008 y con el fin de que cobre eficacia el referido

Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, se publican

en el B.O.C.M. número 78, las Normas Urbanísticas de la revisión del Plan

General de Brunete, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66.1 de

la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, y el

artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora de las Bases de

Régimen Local.

En cumplimiento del Acuerdo de 7 de febrero de 2008, el Pleno del

Ayuntamiento de Brunete, en sus sesiones de 22 de agosto y 22 de

7

diciembre de 2008 acordó, respectivamente, aprobar la incorporación al

expediente de las ordenaciones pormenorizadas de los sectores

residenciales, y la incorporación del documento complementario a la

memoria y planos del Plan General, así como la corrección de errores

materiales de los documentos de ordenaciones pormenorizadas, todo ello

con remisión a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del

Territorio de la Comunidad de Madrid.

Tras diversos informes de la Dirección General de Suelo (26 de febrero y

23 de marzo de 2009), de la Dirección General de Vivienda y

Rehabilitación (21 de abril de 2009) y de la Dirección General de

Urbanismo y Estrategia Territorial (26 de mayo de 2009), mediante la

Orden 2289/2009 de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del

Territorio, de 16 de junio de 2009, se dan por cumplidas las condiciones

impuestas en el acuerdo del Consejo de Gobierno de 7 de febrero de 2008,

en los sectores con ordenación pormenorizada con uso global residencial,

siendo publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid número

193, de 15 de agosto de 2009.

3. Con carácter previo al acuerdo del Consejo de Gobierno de la

Comunidad de Madrid de 7 de febrero de 2008, por aplicación legal del

silencio administrativo positivo, el Ayuntamiento entendió estimado el

contenido de la revisión del Plan General, ordenando su publicación, la cual

fue impedida mediante resolución de 2 de agosto de 2007, dictada por el

viceconsejero de la Vicepresidencia Primera y secretario general de la

Comunidad de Madrid, por la que se comunica al alcalde del

Ayuntamiento de Brunete la imposibilidad de proceder a la publicación del

anuncio indicativo de la aprobación definitiva por silencio administrativo

positivo.

Contra la anterior decisión, algunos promotores-propietarios

interpusieron recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior

8

de Justicia de Madrid, que dictó la Sentencia 271/2010, de 19 de marzo,

estimatoria del recurso y se declara que el Plan General de Ordenación

Urbana de Brunete ha sido aprobado por silencio administrativo.

Asimismo, se impugnó el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la

Comunidad de Madrid, de 7 de febrero de 2008, por el que se aprobó

condicionadamente la revisión del Plan General de Brunete, y por el mismo

Tribunal, Sala y Sección se dictaron las Sentencias 1130/2009, de 18 de

septiembre y 324/2010, de 14 de abril. En la primera se estima el recurso

y se anula parcialmente el instrumento denominado ?Bases para la

redacción del Plan Especial de Infraestructuras?, en lo que se refiere a las

obligaciones a cargo de los propietarios del suelo urbanizable no

sectorizado, así como la base 3.7. En la segunda sentencia se estima el

recurso y se anula el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de

Madrid, de 7 de febrero de 2008, por el que se aprueba condicionadamente

la revisión del Plan General de Brunete.

Del mismo modo, por la Sentencia 26/2011, de 21 de enero, se anuló la

Orden 2289/2009, de 16 de junio, de la Consejería de Medio Ambiente,

Vivienda y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, por la

que se dan por cumplidas las condiciones impuestas en el Acuerdo del

Consejo de Gobierno de 7 de febrero de 2008.

La Comunidad de Madrid impugnó en casación las anteriores Sentencias

ante el Tribunal Supremo, sin que conste a este Consejo que haya recaído

sentencia en los recursos de casación.

4. Aprobado definitivamente el Plan General de Brunete, se hacía

necesario iniciar la tramitación destinada a la aprobación del PEI,

comenzando por la licitación para la contratación externa de los trabajos de

formulación del citado PEI, estableciendo las Normas del Plan General el

plazo de tres meses desde su aprobación definitiva, para el inicio de

9

elaboración del mencionado Plan Especial, si bien las Memorias de las

ordenaciones pormenorizadas, realizadas para el cumplimiento de las

condiciones impuestas por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 7 de

febrero de 2008, dispone un plazo de seis meses desde la publicación en el

Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de la entrada en vigor de las

ordenaciones pormenorizadas.

El 27 de agosto de 2009 el Pleno del Ayuntamiento de Brunete, en

sesión extraordinaria y urgente, acuerda, con carácter necesario y urgente,

previo informe favorable de la secretaria-interventora de 14 de agosto,

aprobar la concertación de una operación de crédito a largo plazo con una

entidad bancaria por importe de 500.000 euros, destinados a la

financiación de los trabajos de redacción de los documentos integrantes del

Plan Especial de Infraestructuras, tanto en sus fases de planeamiento como

en la elaboración de los proyectos de obras. Llegado el vencimiento de esta

operación de crédito, el 23 de diciembre de 2010, se celebra sesión

plenaria extraordinaria y urgente, en la que se aprueba la renovación de la

operación crediticia por importe de 400.000 euros con vencimiento de 21

de mayo de 2011.

El día 2 de septiembre de 2009, se lleva a cabo en el Ayuntamiento de

Brunete una reunión entre el alcalde-presidente, el concejal delegado de

Urbanismo, los arquitectos municipales y la secretaria del Ayuntamiento

por un lado y los firmantes de los convenios y adendas por otro, para tratar

las cuestiones relativas a la firma y ratificación de los convenios

urbanísticos de los sectores con ordenación pormenorizada con uso global

residencial. Como resultado de la reunión se fija una fecha para la

presentación de la adenda al Ayuntamiento para la actualización de

acuerdo con las previsiones contenidas en el Plan General que se examinará

y se dará una respuesta a la misma, disponiéndose del plazo de un mes para

su presentación, hasta el 2 de octubre de 2009.

10

Con fecha 23 de diciembre de 2009, y a solicitud del Ayuntamiento de

Brunete, se realiza por una consultoría especializada en temas de

urbanismo, informe sobre las propuestas de adendas a los convenios

urbanísticos efectuadas por los propietarios, para la adecuación de aquellos

a la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de

Brunete, del que cabe extraer, como conclusión general, la ilegalidad de la

mayor parte del contenido de las propuestas de adenda formuladas por los

propietarios de suelo.

Mediante escrito de 18 de febrero de 2010, el Ayuntamiento de

Brunete solicita a la Dirección General de Urbanismo de la Comunidad de

Madrid informe sobre la posibilidad de aprobación de los proyectos de

reparcelación de los sectores con ordenación pormenorizada con carácter

previo a la aprobación del Plan Especial de Infraestructuras, haciendo

hincapié el concejal delegado de Urbanismo en que no es voluntad del

Ayuntamiento paralizar innecesariamente la actividad urbanística del

municipio ya que sólo pretende que se adopten los acuerdos que cumplan

con las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana, así

como el resto de la legislación urbanística aplicable (folio 829).

El jefe del área de Normativa y Régimen Jurídico de la Consejería de

Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio, con fecha 9 de

marzo de 2010, informa que ?la redacción y tramitación del Plan Especial

de infraestructuras debe llevarse a cabo con anterioridad a la aprobación

de los proyectos de reparcelación de los sectores de suelo urbanizable con

ordenación pormenorizada aprobada?.

Con fecha 15 de febrero de 2011 y a solicitud del alcalde-presidente del

municipio, se elabora por arquitecto y abogado ?Informe jurídico-técnico

relativo a la interpretación de la naturaleza jurídica del Plan Especial de

Infraestructuras previsto en el Plan General de Ordenación Urbana de

Brunete y a la consideración de las dos fases de ejecución de dicho Plan en

11

el suelo urbanizable sectorizado?, en el que se considera que debe incoarse

un expediente al objeto de someter a la Administración competente una

interpretación del Plan General de Brunete, según la cual la naturaleza del

PEI es la de un documento de ejecución del planeamiento que debe ser

aprobado con carácter previo o simultáneo a la primera aprobación

definitiva de un proyecto de urbanización de un sector.

Teniendo en cuenta el anterior informe, con fecha 3 de marzo de 2011,

el Pleno del Ayuntamiento de Brunete acuerda, a propuesta de la alcaldía,

requerir a la Comunidad de Madrid, como Administración competente

para la aprobación del Plan General de Brunete y el Plan Especial de

Infraestructuras, para que dicte Resolución respecto a la interpretación de

la naturaleza jurídica del Plan Especial de Infraestructuras previsto en el

PGOU de Brunete y a la consideración de las dos fases de ejecución de

dicho Plan en el suelo urbanizable sectorizado.

En contestación a la anterior solicitud, la Consejería de Medio Ambiente

y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, por escrito de 5

de abril de 2011, una vez analizada la información aportada, concluye:

?(?) que no es posible interpretar las determinaciones del

planeamiento actualmente vigente en Brunete en los términos

expresados en la Propuesta de Resolución contenida en el informe

jurídico-técnico de 15 de febrero de 2011 que acompaña al Acuerdo

de Pleno de 3 de marzo de 2011.

En todo caso, el Ayuntamiento podrá plantear en el marco de sus

competencias y de la legalidad vigente, las modificaciones puntuales de

su planeamiento general que estime procedentes, de considerarlo

necesario para solventar los problemas de desarrollo y gestión que ha

detectado en el mismo desde su entrada en vigor?.

12

El día 28 de julio de 2011, es decir, con posterioridad a la presentación

de la reclamación de responsabilidad patrimonial, las interesadas en el

procedimiento presentaron la documentación correspondiente al Plan

Especial de Infraestructuras de desarrollo del Plan General de Urbanismo

en el Ayuntamiento de Brunete, por no haber sido ejercitada la iniciativa

por el Ayuntamiento cuyo alcalde-presidente, con fecha 26 y 29 de agosto

de 2011, notifica la resolución de 22 de agosto requiriendo la subsanación

del documento por carecer de la firma de un técnico competente.

En el plazo de diez días conferido para la subsanación de la carencia,

prorrogado diez días más a solicitud de las interesadas, éstas presentan

escrito el 30 de septiembre de 2011 en el que solicitan ?se acepte la

propuesta de que el documento del Plan Especial de Infraestructuras sea

redactado y suscrito por técnico municipal, con la asistencia técnica

ofrecida por las mercantiles firmantes, si así lo considera procedente el

Ayuntamiento?.

El arquitecto municipal, en informe de 18 de octubre de 2011, formula

algunos reparos técnicos al PEI presentado por las interesadas. Por su

parte, la secretaria municipal emite el 26 de octubre siguiente, informe

jurídico sobre el citado PEI, advirtiendo que no consta firmado por ningún

técnico, por lo que contraviene lo dispuesto en el artículo 31 del Real

Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto

Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

El 11 de enero de 2012 por ingeniero colegiado ?se da la venia? a los

servicios técnicos del Ayuntamiento para poder modificar o rectificar el

proyecto de Plan Especial de Infraestructuras redactado por aquél.

TERCERO.- Ante la reclamación presentada, se ha incoado

procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración de

conformidad con lo dispuesto en los artículos 139 y siguientes de la Ley

13

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

(LRJ-PAC) y del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se

aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones

Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (RPRP).

De conformidad con lo previsto en el artículo 71.1 de la LRJ-PAC, se

requirió a los reclamantes la aportación de documentación que acreditase la

titularidad o disposición del suelo que referían en su reclamación,

constando su notificación el 4 de agosto de 2011 a la interesada 4, y el 29

de agosto de 2011 al resto de interesadas.

Mediante escrito presentado el 31 de agosto de 2011, la interesada 4 da

cumplimiento al anterior requerimiento, siendo igualmente atendido por el

resto de interesadas mediante escrito presentado a través del Servicio de

Correos el 7 de septiembre de 2011.

Por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Brunete, de 3 de

noviembre de 2011, se inicia la tramitación del expediente.

Con fechas 23 y 27 de diciembre de 2011, se notifica a la interesada 4,

y al resto de interesadas, respectivamente, la apertura de un periodo de

prueba por un plazo de treinta días a fin de practicar la prueba propuesta

en el escrito de reclamación, requiriendo para ello la aportación de informe

pericial acreditativo del daño causado.

Las interesadas 1, 2 y 3 presentan escrito a través del Servicio de

Correos el 10 de enero de 2012, con entrada en el Registro General del

Ayuntamiento de Brunete el 12 de enero siguiente, en el que solicitan la

ampliación del plazo en diez días para aportar el informe pericial requerido.

De igual forma, la interesada 4, solicita mediante escrito presentado el 13

de enero de 2012, ampliación de plazo. En ambos casos, es concedida la

ampliación de plazo, siendo notificado a las interesadas.

14

A tenor de lo previsto en el artículo 10.1 RPRP, se ha requerido

informe de la Secretaría municipal. En el mismo, de fecha 30 de enero de

2012, se efectúa una enumeración, por orden cronológico, de las diferentes

actuaciones llevadas a cabo por el Ayuntamiento desde la aprobación de las

ordenaciones pormenorizadas de los sectores con uso global residencial,

entre las que cabe destacar:

?1.- Acuerdo plenario de fecha 27 de agosto de 2009, adoptado en

sesión extraordinaria y urgente por el que se aprueba la concertación

de operación de crédito a largo plazo con la entidad M, tramitada

conforme al art. 177.5 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas

Locales, destinado al gasto declarado urgente y necesario para la

financiación de los trabajos de redacción de los documentos integrantes

del Plan Especial de Infraestructuras, y por importe de 500.000 ?.

[...]

3. Acta de la reunión celebrada con fecha 2 de septiembre de 2009,

para la ratificación y firma de Convenios Urbanísticos de los ocho

sectores con ordenación pormenorizada, suscrita por la Secretaria de

la Corporación.

[...]

5.- ?Informe sobre propuestas de adendas a los convenios urbanísticos

de planeamiento suscritos con diferentes propietarios, para la

adecuación de aquéllos a la aprobación definitiva del PGOU de

Brunete?, emitido por los Sres. (?) (recibido en este Ayuntamiento

con fecha 13/01/2010, n° RE. aaa.

[?]

7.- Informe de la Dirección General de Urbanismo y Estrategia

Territorial de fecha 11/03/2010, recibido con fecha de

15

16/3/2010, n° registro entrada bbb, sobre la posibilidad de que, con

carácter previo a la aprobación del Plan Especial de Infraestructuras

previsto en desarrollo del Plan General de Brunete puedan aprobarse

proyectos de reparcelación de los sectores que ya cuentan con

ordenación pormenorizada aprobada.

[...]

10.- Informe conjunto de los servicios jurídicos y técnicos

municipales de fecha 16/11/2010, registro de entrada n°. ccc ,

remitido al Alcalde y al Concejal de Urbanismo, relativo a la

ratificación de los Convenios y Adendas suscritos con propietarios y

promotores.

11.- Acuerdo plenario de fecha 23 de diciembre de 2010 adoptado

en sesión extraordinaria y urgente por el que se aprueba la

renovación de la concertación de operación de crédito a largo plazo

con la entidad M , tramitada conforme al art. 177.5 del texto

Refundido de la Ley de Haciendas Locales, destinado al gasto

declarado urgente y necesario para la financiación de los trabajos de

redacción de los documentos integrantes del Plan Especial de

Infraestructuras, y por importe de 400.000 ?.

[...]

14.- ?Informe jurídico-técnico relativo a la interpretación de la

naturaleza jurídica del Plan Especial de Infraestructuras previsto en

el Plan General de Ordenación Urbana de Brunete y a la

consideración de dos fases de dicho Plan en el suelo urbanizable

sectorizado?, firmado por los Sres. (?), recibido con fecha de

21/2/2011, n° de registro de entrada ddd.

16

15.- Propuesta de Alcaldía, de fecha 21 de febrero de 2011, sobre

requerimiento a la Comunidad de Madrid, relativa a la

interpretación del Plan General de Brunete y el Plan Especial de

Infraestructuras, en virtud del informe jurídico-técnico elaborado por

el arquitecto D.(?) y el abogado D. (?).

16.- Informe de Secretaría, de fecha 21 de febrero de 2011, a la

Propuesta de Alcaldía.

17.- Acuerdo plenario de fecha 3/3/2011, por el que se aprueba la

propuesta de Alcaldía sobre requerimiento a la Comunidad de

Madrid, relativa a la interpretación del Plan General de Brunete y

el Plan Especial de Infraestructuras, en virtud del informe jurídicotécnico

elaborado por el arquitecto D. (?) y el abogado D.(?), y que

se adjunta.

[?]

19.- Contesta ción de la Dirección General de Urbanismo y

Estrategia Territorial, de fecha 11/04/2011, n° de RE. eee, al

requerimiento del Pleno del Ayuntamiento de fecha 03/03/2011,

concluyendo que no es posible interpretar las determinaciones del

planeamiento actualmente vigente en Brunete en los términos

expresados en la propuesta de resolución contenida en el informe

jurídico-técnico de 15/02/2011

PRESENTACIÓN DE PLAN ESPECIAL DE

INFRAESTRUCTURAS.

1.- Escrito de fecha 29/07/11 con RE. Nº. fff, presentado por

D. (?) en representación de D, y C.M.G. en representación de las

mercantiles A , B y C al que se adjunta Plan Especial de

Infraestructuras, sin firma de técnico habilitado legalmente, y solicita

17

se proceda a su tramitación y remisión a la Comunidad de Madrid,

para su aprobación definitiva y posterior publicación en el BOCM.

2.- Requerimientos realizados desde el Ayuntamiento de f echa

22/08/11, con R.S. n°. hhh y iii del 24/08/11, al representante

de las mercantiles A, B y C, y al de D respectivamente, para que

subsanen error detectado en el documento del PEIN, y se proceda a

entregar el documento firmado por profesional habilitado legalmente.

[?]

7. Informe de fecha 18/10/11 del Arquitecto Municipal en relación

al documento del PEIN del PGOU de Brunete presentado con R.E.

n°. jjj.

8.- Informe de fecha 26/10/11 de la Secretaria Municipal en

relación al documento del PEIN, en contestación a Providencia del

Concejal delegado de Urbanismo de fecha 19 de octubre de 2011, en

el que manifiesta la no procedencia de iniciar la tramitación

municipal del expediente para la aprobación del PEIN hasta que se

subsane error detectado y se proceda a la firma por profesional

habilitado legalmente.

9.- Escrito de fecha 17/01112, con R.E. n°. kkk, presentado por

D. (?), otorgando la venia en lo relativo al PEIN del Municipio de

Brunete, a los Servicios Técnicos del Ayuntamiento de Brunete y a

sus asistencias técnicas?.

El 8 de febrero de 2012 emite informe el tesorero municipal, en el que

se indican las cantidades satisfechas por las interesadas por la sustitución

económica de la cesión de aprovechamientos urbanísticos en virtud de los

convenios urbanísticos suscritos.

18

Obra en el expediente informe del arquitecto municipal, de fecha 13 de

febrero de 2012, en el que expone que las actuaciones llevadas a cabo entre

el Ayuntamiento de Brunete y las reclamantes con relación a la tramitación

del Plan Especial de Infraestructuras son las que se relacionan en el

informe de Secretaría de fecha 30 de enero de 2012, y enumera una serie

de reuniones mantenidas en la sede municipal, de las que indica el asunto,

la fecha, el lugar de celebración y los asistentes. Asimismo, hace mención a

una serie de correos electrónicos al Ayuntamiento, y una relación de

reuniones mantenidas por el Ayuntamiento con otros organismos públicos.

Mediante escrito presentado a través del Servicio de Correos el 8 de

febrero de 2012, con entrada en el Registro General del Ayuntamiento de

Brunete el 13 de febrero siguiente, las interesadas 1, 2 y 3 adjuntan

informe de valoración de daños y amplían el importe reclamado en

140.453.877,33 euros, con el siguiente desglose:

· 103.989.878,04 euros en concepto de adquisición de los terrenos

afectados, más intereses.

· 985.677,72 euros en concepto de redacción del planeamiento, con sus

correspondientes intereses.

· 16.470,77 euros, más intereses, por la constitución de avales.

· 35.461.850,80 euros en concepto de minusvalía padecida por los

terrenos afectados.

Las anteriores cantidades, indican, son independientes del importe

solicitado en el escrito de reclamación en concepto de las cantidades

satisfechas al Ayuntamiento con motivo de la suscripción de los Convenios,

y que asciende a 3.378.732,31 euros más intereses.

Igualmente, la interesada 4, presenta escrito el 17 de febrero de 2012,

adjuntando informe de valoración de daños, que cifra en 70.092.199,08

19

euros en concepto de minusvalía padecida por los terrenos afectados. Las

anteriores cantidades, indica, son independientes del importe reclamado en

el escrito de reclamación en concepto de las cantidades satisfechas al

Ayuntamiento con motivo de la suscripción de los Convenios, y que

asciende a 5.675.563,01 euros más 1.823.235,05 euros de intereses.

Con fecha 21 de febrero de 2012, se notifica a las interesadas la apertura

de trámite de audiencia, en uso del cual, presentan sendos escritos de

alegaciones el 2 de marzo siguiente, en los que ratifican lo manifestado en

su reclamación inicial, y reflejan las cantidades determinadas en los

informes de valoración de daños aportados.

Finalmente, la instructora del expediente, dicta propuestas de resolución,

una referida a la interesada 4, y otra sobre el resto de interesadas,

desestimando en ambos casos la reclamación por no existir relación de

causalidad.

El alcalde de Brunete, a través del vicepresidente, consejero de Cultura y

Deporte y portavoz del Gobierno, solicita dictamen del Consejo Consultivo

de conformidad con el artículo 14 de la Ley 6/2007. El escrito tiene

entrada el 24 de abril de 2012.

Analizados los documentos aportados, la Comisión Permanente del

Consejo Consultivo, en su reunión de 9 de mayo de 2012 consideró

imprescindible para la emisión de dictamen completar la información con

diversos documentos que no han sido remitidos.

El 16 de julio de 2012 tiene entrada en el registro del Consejo

Consultivo escrito del Ayuntamiento de Brunete, acompañado de la

documentación requerida en formato CD y copias de las notificaciones de

la apertura del trámite de audiencia a las interesadas. En uso del indicado

sólo ha presentado alegaciones la interesada 4, que por escrito de 18 de

junio de 2012, se ratifica en todo lo formulado hasta la fecha.

20

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes,

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La solicitud de dictamen a este Consejo Consultivo

resulta preceptiva, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 13.1.f).1º de

la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de

la Comunidad de Madrid (en adelante LCC), por ser la cuantía de la

reclamación superior a quince mil euros, y se efectúa por el alcalde -

presidente de la entidad local por conducto del vicepresidente, consejero de

Cultura y Deporte y portavoz del Gobierno de la Comunidad de Madrid,

órgano legitimado para ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo

14.3 de la citada Ley. Siendo preceptivo el dictamen, no tiene, sin

embargo, carácter vinculante (artículo 3.3 LCC).

Debe matizarse que el presente dictamen se limita, por razones

competenciales, a las pretensiones de responsabilidad patrimonial de la

Administración, sin que se puede extender a aquellas otras pretensiones

que quedan al margen de la responsabilidad patrimonial. En aras a la

delimitación del objeto del presente dictamen, deben efectuarse algunas

precisiones sobre el petitum del escrito inicial de las interesadas, que se

concreta en tres solicitudes distintas, a saber:

?a) Se disponga el reintegro de las cantidades adelantadas por mis

representadas con motivo de la suscripción con este Ayuntamiento de

los convenios citados así como los intereses respectivos (?).

b) Se tenga por ejercitada acción de responsabilidad contra este

Ayuntamiento por los perjuicios sufridos como consecuencia de la

21

inactividad municipal en orden a la redacción y tramitación del Plan

Especial de Infraestructuras, (?).

c) Por fin, se proceda a la inmediata paralización, respecto de los

terrenos de los que son propietarias en el término municipal de

Brunete las entidades aquí representadas, de cualquier procedimiento

recaudatorio por razón de la aplicación del Impuesto de Bienes

Inmuebles?.

Como puede fácilmente apreciarse de la propia redacción del suplico del

escrito de las interesadas, sus pretensiones son de diversa índole y no

pueden quedar todas amparadas bajo el paraguas del instituto de la

responsabilidad patrimonial de la Administración. En efecto, las solicitudes

de los apartados a) y c) no pueden reconducirse al procedimiento de

responsabilidad patrimonial de la Administración.

Por lo que se refiere a la devolución de las cantidades satisfechas por las

interesadas al Ayuntamiento de Brunete por la monetización de la cesión

del 10% del aprovechamiento urbanístico, tal devolución se funda, en su

caso, en la responsabilidad contractual de la Administración, por cuanto

que tales cantidades fueron abonadas con motivo de la suscripción de

convenios urbanísticos para cada uno de los sectores implicados y sus

correspondientes adendas.

Sobre este extremo conviene recordar que los convenios urbanísticos

ostentan naturaleza contractual, según ha venido reconociendo

reiteradamente la jurisprudencia. Así, en la Sentencia del Tribunal

Supremo de 29 de abril de 1989, en relación a un convenio en el que los

particulares se obligan a realizar determinadas cesiones de terreno y el

Ayuntamiento a reconocer determinada edificabilidad de la finca, señala:

?(?) nos hallamos ante un vínculo contractual del que, por derivar

derechos en favor de terceros (los recurrentes en instancia) no le es

22

dable desligarse por su sola y exclusiva voluntad (art. 1256 del

Código Civil); [?].

[?] resulta obligado abonar la indemnización pertinente a los

recurrentes en vía jurisdiccional, como justa compensación al bien de

que se les priva y del que ya había dispuesto el Excmo.

Ayuntamiento de Murcia cuando suscribía el Convenio de 26 de

diciembre de 1972; es decir, no es necesario recurrir al párrafo

segundo del art. 87 de la Ley de Régimen del Suelo, sino que la

indemnización a satisfacer, aunque remotamente tiene una

motivación urbanística, su razón inmediata se halla, cual se ha

señalado, en el incumplimiento de una obligación contractual?.

En similar sentido puede citarse la Sentencia del Tribunal Superior de

Justicia de Castilla y León 158/2000, de 14 de abril de 2000 (recurso

1226/1998), en la que se establece:

?En primer lugar en cuanto a los convenios urbanísticos hemos de

citar la sentencia del TS 3ª, Secc. 5ª, 30-10-1997, Pte.: Yagüe

Gil, que establece que el Convenio impugnado no es un convenio

privado, sometido a las normas del Derecho Civil y a la competencia

de la Jurisdicción ordinaria, sino que es un contrato administrativo,

porque tiene por finalidad el ejercicio de potestades públicas (futura

tramitación de una modificación o revisión del Plan, hasta donde

alcanzan las potestades del Ayuntamiento) como medio para lograr

finalidades esencialmente públicas como es el desarrollo de la política

urbanística (y así está especialmente dispuesto en el artículo 234 del

Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, que se

refiere especialmente a los «Convenios»)?.

Con meridiana claridad señala el Tribunal Superior de Justicia de

Cataluña en su Sentencia 510/1999, de 12 de mayo:

23

?los convenios urbanísticos, por sí solos, no son sino figuras

contractuales que únicamente generan efectos jurídicos entre los

firmantes, en forma de declaración de intenciones para la

Administración y de asunción de compromisos para los interesados,

sin comprometer la potestad de planeamiento de aquélla ni los

derechos impugnatorios de éstos. Pues sabido es que las exigencias del

interés público que justifican la potestad de planeamiento, y por tanto

el «ius variandi», implican que su actuación no puede encontrar

límite en los convenios que la Administración haya concluido con los

administrados, pues no resulta admisible una «disposición» de la

potestad de planeamiento por vía contractual; de manera que,

cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que el ayuntamiento

haya llegado con los administrados, en el caso con la constructora,

aquella potestad ha de actuarse para lograr la mejor ordenación

posible, sin perjuicio de las consecuencias jurídicas que, ya en otro

terreno, pudiera desencadenar el apartamiento de convenios anteriores

(Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de julio de 1990 y 18 de

marzo de 1992). De manera que los convenios no pueden derogar,

ni en beneficio de la Administración ni de los particulares,

disposiciones normativas de obligado cumplimiento. Por otra parte,

los incumplimientos de un convenio urbanístico no son directamente

exigibles, sino generadores de daños y perjuicios evaluables, a no ser

que sus pactos se integren en instrumentos específicos del planeamiento

que son los que tienen carácter normativo?.

Asimismo es abundante la jurisprudencia que sostiene, de modo más o

menos explícito, la naturaleza contractual de los convenios urbanísticos de

planeamiento al afirmar que la potestad de planeamiento urbanístico que

ostenta la Administración no puede disponerse ni condicionarse por vía

contractual a través de convenios urbanísticos. Al respecto, la Sentencia del

TSJ de Madrid 774/2006, de 24 de mayo ?recurso 3538/2001-,

24

establece que ?un convenio urbanístico no puede condicionar en forma

alguna la potestad de planeamiento ni tiene carácter de disposición

normativa, por lo que habrá de ser el planeamiento el que se deba ajustar

al Plan de Ordenación de los Recursos Naturales en los términos del art.

7.2 de la Ley 20/1999, de 3 de mayo y el informe preceptivo que

menciona el art. 17. d) se refiere igualmente a los instrumentos de

planeamiento, condición que no ostenta el convenio, que dada su

naturaleza, básicamente contractual, no está sujeto a los requisitos

alegados? (en similar sentido vid. STS 23 de junio de 1994 ?recurso

600/1992- y STSJ Madrid 608/2012, de 31 de mayo ?recurso de

apelación 169/2012-, entre otras muchas).

Así pues, sentada la naturaleza contractual de los convenios urbanísticos,

la pretensión de devolución de las cantidades abonadas al Ayuntamiento

con ocasión de la monetización de la cesión del 10 por ciento del

aprovechamiento urbanístico prevista en los convenios urbanísticos

suscritos en el año 2002 y las adendas incorporadas en el año 2004, no

tiene su fundamento en la responsabilidad patrimonial de la

Administración, sino, en su caso, en supuestos incumplimientos

contractuales que, dicho sea de paso, no quedan argumentados en el escrito

de las interesadas, por lo que la pretensión no puede ampararse en la

responsabilidad patrimonial de la Administración y, en consecuencia, no

cabe pronunciarnos sobre ella.

Otro tanto cabe decir en relación a la petición de paralización de todo

procedimiento recaudatorio para el cobro del Impuesto de Bienes

Inmuebles en relación a los terrenos de los que son propietarias las

interesadas.

Según se infiere de la propia petición no estamos ante una reclamación

por un perjuicio ocasionado por la Administración de la que ésta deba

responder por vía indemnizatoria, sino ante una petición en materia

25

tributaria para que en el futuro no se realicen las gestiones recaudatorias

del mencionado impuesto, petición que, en su caso, debe encauzarse por los

procedimientos que en materia tributaria prevé la legislación sectorial y

que es ajena a la responsabilidad patrimonial.

SEGUNDA.- Como resulta de los antecedentes, el procedimiento de

responsabilidad patrimonial se inició a instancia de varias empresas, que se

encuentran legitimadas activamente para formular la reclamación de daños

por responsabilidad patrimonial, al amparo del artículo 139 de la Ley

30/1992. Esta legitimación activa se fundamenta en el hecho de que las

reclamantes son propietarias de terrenos incluidos en los sectores a los que

afecta el Plan Especial de Infraestructuras que, a su juicio, debía haberse

aprobado por el Ayuntamiento.

Asimismo, resulta incontrovertible la legitimación pasiva del

Ayuntamiento de Brunete a cuya inactividad se imputa el efecto lesivo,

toda vez que el artículo 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases

del Régimen Local, atribuye a los municipios competencias en materia de

ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; título competencial

que justifica la interposición de la reclamación contra el Ayuntamiento.

Por lo que se refiere al plazo para la interposición de la reclamación, el

artículo 142.5 de la LRJ-PAC dispone que ?el derecho a reclamar

prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la

indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de

carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse

desde la curación o determinación del alcance de las secuelas?.

Ahora bien, para la determinación del dies a quo del cómputo del plazo,

la jurisprudencia, en concreto, la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de

noviembre de 2007, dictada en el recurso de casación 3743/2004, señala

que:

26

?(?) como se indica en la sentencia de 11 de mayo de 2004 (RJ

2004/4053, la jurisprudencia ha distinguido entre daños

permanentes y daños continuados, entre otras, las siguientes sentencias

de 12 de mayo de 1997(RJ 1997, 3976), 26 de marzo de 1999

(RJ 1999, 3164), 29 de junio del 2002 (RJ 2002, 8799) y 10

de octubre del 2002 (RJ 2002/9805), según la cual, por daños

permanentes debe entenderse aquellos en los que el acto generador de

los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea

inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, mientras que

los continuados "son aquellos que, porque se producen día a día, de

manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad, es

necesario dejar pasar un período de tiempo más o menos largo para

poder evaluar económicamente las consecuencias del hecho o del acto

causante del mismo. Y por eso, para este tipo de daños, "el plazo

para reclamar no empezará a contarse sino desde el día en que cesan

los efectos", o como señala la sentencia de 20 de febrero de 2001 (RJ

2001, 5382), en estos casos, para el ejercicio de la acción de

responsabilidad patrimonial el «dies a quo» será aquel en que se

conozcan definitivamente los efectos del quebranto (sentencias, entre

otras, de 8 de julio de 1993 [RJ 1993/5463], 28 de abril de

1997 [RJ 1997/3240], 14 de febrero de 1994 [RJ

1994/1474], 26 de mayo de 1994 [RJ 1994/ 3750] y 5 de

octubre de 2000 [RJ 2000, 8621])".

En el caso que nos ocupa, nos encontramos ante la alegación de unos

daños que, al decir de las reclamantes, se derivan de la inactividad del

Ayuntamiento en la aprobación del Plan Especial de Infraestructuras,

daños que proceden de un hecho, o más bien de una inacción, que se

prolonga en el tiempo y que, en consecuencia, se siguen generando en tanto

en cuanto no se haya puesto fin a la inactividad administrativa denunciada.

27

Por lo que se refiere al procedimiento, este se ha instruido cumpliendo

los trámites preceptivos previstos en la legislación mencionada en la

anterior consideración. Especialmente, se ha recabado informe del servicio

cuyo funcionamiento supuestamente ha ocasionado el daño y se ha

evacuado el trámite de audiencia, exigidos en los artículos 9, 10 y 11 del

RPRP, respectivamente, y en los artículos 82 y 84 LRJ-PAC.

TERCERA.- La responsabilidad patrimonial de las Administraciones

públicas viene establecida, con el máximo rango normativo, por el artículo

106.2 de nuestra Constitución, a cuyo tenor: ?los particulares, en los

términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por

toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de

fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos?. La regulación legal de esta responsabilidad está

contenida en la actualidad en la LRJ-PAC y en el reglamento de desarrollo

anteriormente mencionado, disposiciones que en definitiva vienen a

reproducir la normativa prevista en los artículos 121 y 122 de la Ley de

Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, y el artículo 40 de la

Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio

de 1957. El artículo 139 de la citada LRJ-PAC dispone, en sus apartados

1 y 2, lo siguiente:

?1.- Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las

Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran

en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza

mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

normal o anormal de los servicios públicos.

2.- En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable

económicamente e individualizado con relación a una persona o

grupo de personas?.

28

Como señala la doctrina del Tribunal Supremo, que plantea el estado de

la cuestión en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración

-Sentencias de 26 de junio (recurso 6/4429/04), 29 de abril (recurso

6/4791/06) y 15 de enero (recurso 6/8803/03) de 2008- para apreciar la

existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos

los siguientes requisitos: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio,

evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o

grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el

reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es

indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa

e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos

extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) Ausencia de

fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el

daño.

No puede olvidarse que en materia de responsabilidad patrimonial de la

Administración la carga de la prueba de los presupuestos que hacen nacer

la responsabilidad indemnizatoria, salvo circunstancias concretas que no

vienen al caso, recae en quien la reclama (Sentencias del Tribunal Supremo

de 25 de julio de 2003 ?recurso 1267/1999-, 30 de septiembre de 2003

?recurso 732/1999- y 11 de noviembre de 2004 ?recurso 4067/2000-

entre otras).

CUARTA.- Aplicando la anterior doctrina al caso que nos ocupa,

debemos, en primer término, referirnos a la realidad del daño alegado.

Varios son los conceptos por los que se reclama (con las matizaciones ya

efectuadas en la consideración jurídica primera): la depreciación de los

terrenos, los gastos de adquisición de los mismos, los correspondientes a la

redacción del planeamiento y los de constitución de avales.

De acuerdo con lo indicado en la consideración jurídica anterior, es

preciso acreditar la existencia real y efectiva de los daños alegados y tal

29

acreditación, con arreglo a las reglas sobre la carga de la prueba,

corresponde a las reclamantes. Sin embargo, ni los gastos de adquisición de

los terrenos, ni los correspondientes a la redacción del planeamiento, ni los

de constitución de avales han quedado documentalmente justificados en el

expediente. Ni siquiera se especifica en los escritos de las interesadas en

garantía de qué se constituyeron los avales cuyas cuantías se reclaman. Esta

falta de acreditación del daño alegado es motivo suficiente para desestimar

la reclamación de responsabilidad patrimonial por los indicados conceptos.

A mayor abundamiento, ninguno de estos gastos guarda relación de

causalidad con la supuesta omisión o inactividad municipal y, en algún

supuesto, su indemnización supondría un enriquecimiento injusto para las

reclamantes. Así acontece con los gastos derivados de la adquisición de los

terrenos en la medida en que, con independencia de las vicisitudes del

planeamiento las interesadas siguen siendo propietarias de los terrenos

adquiridos, por lo que un eventual resarcimiento del gasto ocasionado por

la compra de los terrenos conllevaría un enriquecimiento indebido que no

puede quedar amparado bajo el instituto de la responsabilidad patrimonial

de la Administración.

Por tanto, el único daño que puede ser tomado en consideración para el

análisis del resto de los requisitos de la responsabilidad patrimonial es el

relativo a la depreciación de los terrenos, en relación al cual las interesadas

han presentado informe pericial de valoración de la depreciación alegada.

La cuestión a analizar es si ha existido una dilación injustificada que ha

ocasionado unos daños a las reclamantes que no tengan el deber jurídico de

soportar. La jurisprudencia exige un extremado rigor en la demostración

clara y tajante de sus requisitos, supeditada a la acreditación inequívoca de

que la Administración actuó con un criterio torpe y negligente en su modo

de proceder, no dando la respuesta adecuada a cuestiones básicas ajenas a

cualquier tipo de interpretación conflictiva, o mostrando una excesiva,

30

arbitraria e injustificada tardanza en dar solución a los problemas que se

fueran presentando, en este caso, en orden a la aprobación del Plan

Especial de Infraestructuras (vid. Sentencia del TSJ de Galicia de 4 de

abril de 2007 (JUR 2008/325211)).

Por ello es imprescindible tomar en consideración las actuaciones

llevadas a cabo por el Ayuntamiento de Brunete en relación al desarrollo

urbanístico de los sectores afectados y a la aprobación del Plan Especial de

Infraestructuras.

De acuerdo con la Memoria de las ordenaciones pormenorizadas de los

sectores a los que afecta la reclamación de responsabilidad patrimonial ?el

plan especial de infraestructuras deberá iniciar su tramitación antes de

transcurrir seis meses a contar desde la publicación en el Boletín Oficial de

la Comunidad de Madrid de la entrada en vigor de cualquiera de las

Ordenaciones Pormenorizadas (?)?. Nótese que el plazo fijado lo es para el

inicio de la tramitación y en ningún caso para su total tramitación.

Mediante la Orden 2289/2009, de 16 de junio, de la Consejería de

Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio se dieron por

cumplidas las condiciones impuestas en el Acuerdo del Consejo de

Gobierno de 7 de febrero de 2008; y en el Boletín Oficial de la Comunidad

de Madrid número 193, de 15 de agosto de 2009, se procede a la

publicación de las Normas Urbanísticas de los sectores con ordenaciones

pormenorizadas con uso global residencial objeto de la citada orden y de las

fichas correspondientes a las ordenaciones pormenorizadas de cada uno de

los sectores, fecha esta última que ha de tomarse en cuenta para el cómputo

del plazo de seis meses.

En ese plazo el Ayuntamiento de Brunete comienza a realizar gestiones

encaminadas al inicio de la tramitación del meritado Plan. Así, decide la

contratación externa de los trabajos de formulación del PEI y para su

31

financiación acuerda el Pleno municipal, el 27 de agosto de 2009,

concertar con una entidad bancaria una operación de crédito por el importe

de la licitación.

De conformidad con lo señalado en el informe de la secretaria municipal,

el 2 de septiembre de 2009 se celebra una reunión para la tramitación y

firma de sendas adendas a los convenios urbanísticos de los sectores con

ordenación pormenorizada con el fin de adaptar los convenios y adendas en

su día firmados a las determinaciones del PGOU y las ordenaciones

pormenorizadas. Las mercantiles propietarias de los terrenos presentaron

propuestas de adendas en las que se contenían previsiones en relación al

PEI. En efecto, según los documentos remitidos a este Consejo, en las

propuestas de adendas se establece, entre otras cuestiones, que en el marco

de una relación de colaboración los promotores principales ?podrán

presentar ante el Ayuntamiento dentro del plazo de tres meses desde la

publicación de las Normas Urbanísticas, una propuesta de PEIN

redactado a su cargo, (?) a fin de que, si fuera conforme con el Plan

General y de existir razones de interés público para ello, pueda la

Corporación asumirlo como tal y proceder a su tramitación como Plan de

iniciativa pública?. Asimismo, se dispone que el Plan establezca un

programa para el desarrollo de las obras y las condiciones mínimas para

iniciar las obras de urbanización interior de cada sector, sin que en ningún

caso se puedan superar los plazos establecidos en el Plan General, que se

interpretan como plazos máximos.

Tanto por las previsiones en relación al PEI, como por otros contenidos

de las adendas, éstas generaron dudas jurídicas sobre su legalidad. Ello

explica que desde entonces se celebraran múltiples reuniones desde

septiembre de 2009 y durante todo el año 2010, entre representantes del

Ayuntamiento, con los promotores inmobiliarios implicados, de las que se

da cuenta tanto en el informe de la secretaria municipal, como en el del

32

arquitecto municipal; y se solicitaran diversos informes jurídicos y técnicos

a expertos independientes y ajenos al Ayuntamiento y a la Dirección

General de Urbanismo de la Comunidad de Madrid.

De los informes solicitados se desprende claramente que algunos

contenidos de las adendas propuestas presentan algunos problemas de

difícil encaje en la legalidad vigente, lo que pone de manifiesto que no eran

irrazonables las dudas sobre su legalidad que asaltaron al consistorio.

En consecuencia, y por lo que afecta al objeto del presente dictamen, no

se aprecia que el comportamiento del Ayuntamiento haya sido el de

pasividad. Por el contrario, es lógico y se inserta dentro de los márgenes de

razonabilidad que debe presidir la actuación pública, el que el

Ayuntamiento intentara despejar las dudas sobre la posible ilegalidad de las

previsiones contenidas en las adendas, a fin de asegurarse una actuación

municipal plenamente acorde a las previsiones normativas, antes de

acometer la tarea de aprobar el Plan Especial de Infraestructuras.

Además, de la documentación remitida se infiere que los promotores de

los sectores implicados asumieron el compromiso de redactar el Plan

Especial de Infraestructuras a fin de que el Ayuntamiento lo asumiera

como propio, en el contexto de una relación de colaboración entre el

Ayuntamiento y aquéllos, por lo que no encuentra explicación desde los

parámetros del principio de la buena fe el que, a pesar de asumir ese

compromiso, se reclame responsabilidad patrimonial a la Administración

local por inactividad en la aprobación del Plan Especial de Infraestructuras

a cuya elaboración se comprometieron las mercantiles propietarias de los

terrenos y no hayan cumplido con su compromiso hasta un mes después de

la presentación de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la que

trae causa este dictamen.

33

A mayor abundamiento de todo lo anterior no puede pasarse por alto

que, con el fin de evitar ?acometer de forma inmediata y simultánea en

todos los Sectores la urbanización y la edificación, así como la

construcción de un número de viviendas elevado?, el Acuerdo del Consejo

de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de 7 de febrero de 2008,

disponía como criterio a seguir por las ordenaciones pormenorizadas de los

sectores con uso global residencial el ?(?) establecimiento de dos plazos de

ejecución sucesivos de doce años en el trámite de cumplimiento de

condiciones de la ordenación pormenorizada, de forma que se permita un

crecimiento sostenible de los sectores a desarrollar. Estos plazos se

imputarán a los Sectores de forma proporcional?, imponiendo como

condicionante que ?se preverán y establecerán plazos en los distintos

Sectores con ordenación pormenorizada de uso residencial, o en los

ámbitos o unidades de ejecución que puedan delimitarse para su desarrollo,

de modo que se garantice que en las primeras fases de desarrollo se

construya la mayor parte de vivienda protegida y de los equipamientos y

zonas verdes, (?)?.

Es decir, que se establece un desarrollo urbanístico escalonado de los

distintos sectores, estableciéndose dos etapas sucesivas de ejecución de doce

años cada una.

Ello supone que, aún cuando se hubiera tramitado y aprobado por el

Ayuntamiento el Plan Especial de Infraestructuras en los plazos

establecidos al efecto y se hubiera iniciado ya la ejecución del

planeamiento, tal ejecución no hubiera podido, en ningún caso, completarse

habida cuenta del establecimiento de las dos fases de ejecución sucesiva de

12 años cada una, lo que viene cuando menos a minimizar la depreciación

de los terrenos, que se había producido con anterioridad, supuestamente

derivada de la inactividad municipal.

34

Por otra parte, los informes periciales de valoración de la depreciación

aportados por las reclamantes, ofrecen algunas claves de tal depreciación,

que poco o nada tienen que ver con el retraso en la aprobación del Plan

Especial de Infraestructuras. En tales informes (folios 47, 48 y 117) se

reconoce que el motivo de la depreciación lo constituye la crisis del sector

inmobiliario que se inició en el año 2007, es decir, cuando ni siquiera se

había aprobado la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de

Brunete y, por ende, tal motivo es anterior y ajeno a la supuesta

inactividad municipal en la elaboración del Plan Especial de

Infraestructuras. En ese momento no era exigible al Ayuntamiento de la

elaboración del Plan Especial de Infraestructuras, lo que impide apreciar

un nexo causal entre la depreciación y la referida inactividad que, no

obstante, como se ha argumentado anteriormente, no son tales.

En mérito a cuanto antecede, el Consejo Consultivo formula las

siguientes

CONCLUSIONES

1.ª - No procede pronunciarse sobre la devolución de las cantidades

entregadas por la monetización de la cesión del 10 por ciento del

aprovechamiento urbanístico previsto en los convenios urbanísticos

suscritos, ni sobre la paralización de los procedimientos recaudatorios del

Impuesto de Bienes Inmuebles por no ser cuestiones encajables en el

instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

2ª.- En relación al resto, procede deses timar la reclamación de

responsabilidad patrimonial por falta de acreditación de algunos de los

35

daños alegados e inexistencia de nexo causal entre los daños probados y la

actuación municipal.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá según su

recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince

días, a este Consejo de conformidad con lo establecido en el artículo 3.7 del

Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento

Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.

Madrid, 12 de septiembre de 2012