Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0439/20 del 06 de octubre del 2020

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en su sesión de 6 de octubre de 2020, aprobado por unanimidad, sobre la consulta formulada por la alcaldesa de Estremera, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de responsabilidad patrimonial promovido por Dña. ?? , por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la caída ocurrida en el municipio durante un evento de las fiestas patronales que atribuye a un fallo organizativo por parte del Ayuntamiento.

Tesauro: Caídas en la vía pública

Relación de causalidad no acreditada

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, en su sesión de 6 de octubre de 2020, aprobado

por unanimidad, sobre la consulta formulada por la alcaldesa de

Estremera, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de

diciembre, en el procedimiento de responsabilidad patrimonial

promovido por Dña. ?? , por los daños y perjuicios sufridos como

consecuencia de la caída ocurrida en el municipio durante un evento

de las fiestas patronales que atribuye a un fallo organizativo por parte

del Ayuntamiento.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Por escrito presentado en el registro del Ayuntamiento

de Estremera el día 22 de marzo de 2017, la interesada antes citada,

formula reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y

perjuicios sufridos como consecuencia de la caída ocurrida el día 11 de

octubre de 2016, en las cercanías del denominado ?camino hondo? del

municipio de Estremera cuando se encontraba en dicho lugar con otro

número de personas importante, con motivo de un evento consistente

en la trashumancia de reses taurinas y cabestros.

Dictamen nº: 439/20

Consulta: Alcaldesa de Estremera

Asunto: Responsabilidad Patrimonial

Aprobación: 06.10.20

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Explica que se encontraba presenciando dicho evento cuando se

perdió el control de uno de los cabestros que saliéndose del camino se

dirigió hacia el grupo en el que se encontraba la reclamante y, ante tal

descontrol de los animales que atribuye a un fallo organizativo del

evento, todos los allí presentes huyeron con la triste desgracia que ella

tropezó y se fracturó el hombro.

Refiere que acudió al Servicio de Urgencias del Hospital

Universitario del Sureste por dolor en hombro izquierdo y limitación e

impotencia funcional con diagnóstico de fractura de húmero proximal

en tres fragmentos con desplazamiento de troquiter del miembro

superior izquierdo.

Añade que el 14 de octubre de 2016 fue intervenida

quirúrgicamente, realizándole reducción abierta y fijación interna con

placa acumed polarus y con prescripción de rehabilitación y revisiones

periódicas por el traumatólogo en el Hospital del Sureste.

El 2 de febrero de 2017, ante los persistentes dolores en el hombro

y la impotencia de movilidad en el brazo, el médico traumatólogo del

hospital le hace un seguimiento y diagnostica necrosis avascular de

troquiter y déficit de rotación interna con una pérdida de movilidad en

el brazo y de rotación en el hombro, déficit de abd a 70º.

Explica que en la última consulta se le prescribe la necesidad de

una nueva intervención quirúrgica consistente en revisión de troquiter

y reanclaje del manguito rotador.

Señala que a la fecha de presentación de la reclamación no están

determinadas ni las secuelas que va a sufrir ni los días de baja, motivo

por el cual no puede cuantificar el importe de la indemnización que

solicita.

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Acompaña con su escrito diversa documentación médica.

El día 7 de noviembre de 2017 presenta un nuevo escrito en el que

explica que el día 21 de abril de 2017 se sometió a una nueva

intervención quirúrgica y que el día 7 de julio de 2017 finalizó la

rehabilitación por lo que, aunque persisten los dolores ya es posible

calcular la indemnización a cuyo efecto adjunta un informe pericial de

valoración del daño que cuantifica la indemnización en la cifra de

39.593,97 euros.

SEGUNDO.- Por Decreto de la alcaldesa de Estremera de fecha 26

de julio de 2019 se acuerda la admisión a trámite de la reclamación; la

solicitud de informe al secretario, a los técnicos y al servicio

responsable; y se requiere a la interesada para que presente la

documentación que estime oportuna.

El día 26 de septiembre de 2019, el secretario?interventor del

Ayuntamiento emite informe sobre la legislación aplicable y

tramitación de la reclamación de responsabilidad patrimonial.

Con fecha 20 de agosto de 2019 el arquitecto municipal emite

informe en el que manifiesta que en ningún momento previo tuvo

conocimiento de la trashumancia de cabestros celebrada el 11 de

octubre de 2016 ni recibió comunicación alguna, ni solicitud municipal

para que emitiera informe al respecto. Añade que ha tenido

conocimiento de la misma con posterioridad a su celebración y una vez

se produjo el accidente.

Por su parte, el Servicio de Emergencias Municipal ES + UR

explica en su informe de 26 de septiembre de 2019 que durante el

transcurso de la trashumancia que se celebraba el día 11 de octubre de

2016 fueron requeridos para atender a la reclamante por una caída.

4/15

Explican que a su llegada, fueron informados de que la paciente había

sufrido una caída por un tropiezo en la zona de campo donde se

encontraba porque, según refirieron los testigos, ?al paso de los

animales uno de ellos hizo un amago de salir del recorrido marcado, lo

que provocó que la gente que se encontraba fuera del mismo, huyera por

miedo a que dicho animal pudiera llegar hasta donde se encontraban?.

Explican que una de esas personas era la reclamante que al

alejarse del lugar, tropezó y cayó, con resultado de fuerte dolor en el

hombro. Fue atendida por la ambulancia donde se le inmovilizó la zona

dañada por el traumatismo y se trasladó, por sus medios, a un centro

sanitario. Aclaran que la paciente prefirió hacer dicho traslado con su

marido a pesar de que se le ofreció un vehículo sanitario para hacerlo.

La compañía aseguradora manifiesta por mail que no hay nexo

causal que permita atribuir responsabilidad al Ayuntamiento y que las

lesiones que se reclaman no son más que un lance totalmente fortuito

dentro del desarrollo de la actividad y por tanto no es más que una

consecuencia que debe soportar la interesada por el hecho de

participar en una actividad que se desarrolla en el campo en presencia

de una multitud de personas. Consideran que procede la desestimación

de la reclamación presentada.

El 10 de enero de 2020 el instructor del procedimiento acuerda

dar traslado de las actuaciones a la interesada para que pueda

proponer pruebas y formular alegaciones, y solicitar al arquitecto

municipal y al responsable del Servicio de Emergencias ES+UR que se

ratifiquen en sus informes y formulen alegaciones o ampliaciones si lo

consideran conveniente.

Por medio de escrito de fecha 23 de enero de 2020 la reclamante

se ratifica en su escrito inicial y alega la falta de medidas y previsiones

5/15

suficientes para garantizar la seguridad de los asistentes al evento

refiriéndose en este punto al informe del arquitecto municipal en el que

este refiere que no tuvo conocimiento de la trashumancia hasta

después de su celebración.

Por diligencia del instructor del procedimiento se hace constar que

tanto el arquitecto municipal como el responsable del servicio de

Emergencias ES+UR se ratifican en los informes emitidos.

El día 2 de junio de 2020 el instructor propone la desestimación

de la reclamación por ausencia de nexo causal entre el funcionamiento

del servicio y el daño sufrido dado que en ningún momento el toro se

ausentó de la manada, produciéndose un mero amago.

Por escrito de fecha 7 de julio de 2020 la interesada denuncia el

retraso en la tramitación de la reclamación y reitera lo expuesto en sus

escritos anteriores.

El día 10 de julio de 2020 el Pleno del Ayuntamiento acuerda dar

traslado del expediente a esta Comisión para la emisión del

correspondiente dictamen.

TERCERO.- La Alcaldía de Estremera, a través del consejero de

Vivienda y Administración Local, remite solicitud de dictamen

preceptivo a la Comisión Jurídica Asesora con registro de entrada en

este órgano el día 7 de agosto de 2020.

Ha correspondido la solicitud de consulta del presente expediente,

registrada en la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid

con el nº 390/20, a la letrada vocal Dña. Laura Cebrián Herranz que

formuló y firmó la oportuna propuesta de dictamen, deliberada y

aprobada, por el Pleno de esta Comisión Jurídica Asesora en su sesión

de 6 de octubre de 2020.

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El escrito de solicitud de dictamen preceptivo está acompañado de

documentación, adecuadamente numerada y foliada, que se considera

suficiente.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes,

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen

preceptivo, de acuerdo con el artículo 5.3.f) a. de la Ley 7/2015, de 28

de diciembre, al tratarse de una reclamación de responsabilidad

patrimonial superior a 15.000 ?, y la solicitud se efectúa por la Alcaldía

de Estremera, órgano legitimado para ello, de conformidad con lo

dispuesto en el artículo 18.3.c) del Reglamento de Organización y

Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de

Madrid, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero (en adelante,

ROFJCA).

SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad

patrimonial, iniciado a instancia de parte interesada, según consta en

los antecedentes, ha de ajustarse a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de

1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas ?LPAC-.

La reclamante ostenta legitimación activa al amparo del artículo 4

de la LPAC, por cuanto sufre los daños derivados de la caída cuyo

resarcimiento reclama.

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Asimismo, se encuentra legitimado pasivamente el Ayuntamiento

de Estremera cuya competencia se incardina en la letra l) -promoción

de ocupación del tiempo libre- y m) ?promoción de la cultura- del

artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora de las Bases de

Régimen Local (en adelante, LBRL).

El plazo para el ejercicio del derecho a reclamar, es de un año,

contado desde que se produjo el hecho o el acto que motive la

indemnización, o de manifestarse su efecto lesivo ex artículo 67 de la

LPAC. En este caso la caída por la que se reclama tuvo lugar el día 11

de octubre de 2016, por lo que la reclamación formulada el día 22 de

marzo de 2017, se habría presentado en plazo legal, con independencia

de la fecha de la curación o de la estabilización de las secuelas.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 81 de la LPAC, tal

como ha quedado reflejado en los antecedentes de hecho, se ha

recabado informe del arquitecto municipal y del Servicio de

Emergencias que atendió a la reclamante.

Por otro lado consta que se ha conferido trámite de audiencia a la

interesada en el procedimiento y que se ha redactado la

correspondiente propuesta de resolución en sentido desestimatorio de

la reclamación de responsabilidad patrimonial planteada.

Por tanto, debe concluirse que la instrucción del procedimiento ha

sido completa, sin que se haya omitido ningún trámite que tenga

carácter esencial o que resulte imprescindible para resolver.

Se observa, no obstante, el excesivo plazo de tramitación del

procedimiento, que excede en mucho el plazo de seis meses establecido

en la ley. Ahora bien, como hemos mantenido en anteriores

dictámenes, el transcurso del plazo de resolución y notificación no

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exime a la Administración de su obligación de resolver expresamente y

sin vinculación alguna con el sentido del silencio desestimatorio

producido, ni en consecuencia a esta Comisión Jurídica Asesora de

dictaminar la consulta.

TERCERA.- Como es sabido, la responsabilidad patrimonial de la

Administración se rige por el artículo 106.2 de la Constitución

Española a cuyo tenor: ?Los particulares, en los términos establecidos

por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que

sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,

siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los

servicios públicos?. El desarrollo legal de este precepto se encuentra

contenido actualmente en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público, completado con lo dispuesto en materia de

procedimiento en la ya citada LPAC.

La viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la

Administración, según doctrina jurisprudencial reiterada, por todas, las

Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal

Supremo de 11 de julio de 2016 (recurso de casación 1111/2015) y 25

de mayo de 2016 (recurso de casación 2396/2014), requiere conforme

a lo establecido en el art. 139 LRJ-PAC:

a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable

económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo

de personas.

b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la

calificación- de los servicios públicos en una relación directa e

inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos

extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. Así, la

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Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 2007 (Recurso

10231/2003), con cita de otras muchas declara que ?es doctrina

jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de

responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de

la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado, o la de un

tercero, la única determinante del daño producido aunque hubiese sido

incorrecto el funcionamiento del servicio público (Sentencias, entre otras,

de 21 de marzo, 23 de mayo , 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995,

25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996 , 16 de noviembre de 1998 ,

20 de febrero , 13 de marzo y 29 de marzo de 1999)?.

c) Que exista una relación de causa a efecto entre el

funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea producida por

fuerza mayor.

d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño

cabalmente causado por su propia conducta. Así, según la Sentencia

del Tribunal Supremo de 1 de julio de 2009 (recurso de casación

1515/2005 y las sentencias allí recogidas) ?no todo daño causado por la

Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de

auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la

calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el

deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación

administrativa?.

CUARTA.- Aplicada la anterior doctrina al presente caso, resulta

acreditado en el expediente que la reclamante, de 58 años en el

momento de los hechos, acudió al Servicio de Urgencias del Hospital

Universitario del Sureste por dolor en hombro izquierdo y limitación e

impotencia funcional con diagnóstico de fractura de húmero proximal

en tres fragmentos con desplazamiento de troquiter del miembro

superior izquierdo. El día 14 de octubre de 2016 fue intervenida

10/15

quirúrgicamente, realizándole reducción abierta y fijación interna con

placa acumed polarus, y el 21 de enero de 2017, se sometió a una

nueva intervención quirúrgica consistente en revisión de troquiter y

reanclaje del manguito rotador. Recibió además tratamiento de

rehabilitación hasta el día 7 de julio de 2017.

Acreditada la realidad del daño procede analizar si concurren los

demás presupuestos de la responsabilidad patrimonial. Como es

sabido, corresponde a la reclamante probar el nexo causal o relación

causa efecto entre el resultado dañoso y el funcionamiento del servicio

público que, para el caso que nos ocupa, supone que le incumbe

probar la existencia del accidente y que los daños sufridos son

consecuencia de un fallo o defecto en la organización del evento de

referencia. Acreditado este extremo, y en virtud del principio de

responsabilidad objetiva que rige en materia de responsabilidad

patrimonial administrativa, la carga de la prueba se desplaza hacia la

Administración que debe probar las causas de exoneración, como

puedan ser la culpa exclusiva de la víctima, la concurrencia de otros

posibles factores que hayan podido influir en la causación de los

hechos o la existencia de fuerza mayor.

La reclamante alega que la caída fue consecuencia de un fallo en

la organización del evento, afirmando que se produjo la pérdida del

control de uno de los cabestros que saliéndose del camino se dirigió

hacia el grupo en el que se ella se encontraba, provocando que los allí

presentes huyeran con la triste desgracia que ella tropezó y se fracturó

el hombro. Aporta como prueba de su afirmación exclusivamente los

informes médicos acreditativos de la asistencia sanitaria recibida por

los daños referidos.

Sin embargo, en relación con los informes médicos, es doctrina

reiterada de este órgano consultivo (v.gr. dictámenes 168/16, de 9 de

11/15

junio, 378/16, de 11 de agosto y 458/16, de 13 de octubre) que sirven

para acreditar la realidad de los daños, pero no prueban la relación de

causalidad entre éstos y el funcionamiento del servicio público porque

los firmantes de los mismos no fueron testigos directos de la caída,

limitándose a recoger lo manifestado por la paciente en el informe como

motivo de consulta.

Por lo que respecta a la afirmación referente a la pérdida del

control de uno de los cabestros que saliéndose del camino se dirigió

hacia el grupo en el que se encontraba la reclamante, no encuentra

respaldo probatorio alguno en el expediente. A pesar de que la

interesada alude a que estaba junto a un grupo de personas y teniendo

en cuenta que en este tipo de eventos suele congregarse un número

considerable de personas, no ha sido siquiera propuesta la práctica de

prueba testifical que pudiera refrendar su versión de los hechos,

debiendo recordarse la importancia de la prueba testifical en las caídas

en la vía pública destacada en la sentencia del Tribunal Superior de

Justicia de Madrid de 5 de abril de 2018 (recurso 635/2017) ?(?) no

existe prueba fehaciente de la mecánica de la misma es decir cómo fue

por cuanto no existen testigos oculares, ni tampoco ninguna otra prueba

que acredite que la caída se produjo como dice la actora?.

Por otro lado, de los informes obrantes en el expediente tampoco

resulta que los hechos ocurrieran como refiere la interesada, sin que el

hecho de que el arquitecto municipal desconociera la celebración del

evento, tenga trascendencia o determine en ningún caso la existencia

de responsabilidad de la Administración. Para ser exactos, el informe

del Servicio de Emergencias explica que según los testigos, uno de los

cabestros hizo ?un amago? de salir del camino ?marcado?, de lo que de

un lado se colige que el trayecto estaba delimitado y de otro, que frente

a la reacción del animal ?por otro lado comprensible dada su

12/15

naturaleza- la situación fue debidamente controlada por los

organizadores del evento.

Por último, tampoco se explica en ningún momento en que

circunstancias se produjo la caída, es decir, si existía algún desperfecto

en el entorno donde se celebraba el evento que pudo provocarlo, o si

intervinieron terceras personas, entre otras posibilidades.

En definitiva, del conjunto de la prueba practicada podemos

concluir que la reclamante no ha probado la forma y circunstancias en

que se produjo la caída, lo que impide establecer la debida relación

causal de la caída con el funcionamiento de los servicios públicos.

Por todo ello no procede apreciar la existencia de responsabilidad

patrimonial de la Administración.

A mayor abundamiento, respecto a la responsabilidad patrimonial

por los daños y perjuicios ocasionados a consecuencia de lesiones

sufridas en espectáculos taurinos podemos traer a colación, sensu

contrario, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-

León de 9 de enero de 2017 (recurso 406/2016) que se pronuncia en

los siguientes términos:

«En este caso es muy relevante el análisis de si la víctima se ha

situado en una situación de riesgo, al margen de la organización del

servicio efectuada por el Ayuntamiento partiendo de la

jurisprudencia del Tribunal Supremo que es citada en la sentencia

de esta Sala de 29 de mayo de 2008 , recurso 2.218/2013, en la

que se expresa lo siguiente: ?En fin, en los supuestos de fiestas

populares organizadas por los Ayuntamientos hay que tener en

cuenta, de un lado, que el título de imputación viene dado por la

titularidad administrativa del servicio o actividad en cuyo ámbito se

produjo el daño, debiendo reseñarse que la Jurisprudencia del

13/15

Tribunal Supremo, entre otras, Sentencias de 23 de febrero de

1995, 1 de abril de 1995, 29 de marzo y 25 de mayo de 1999, 30

de septiembre de 1999, 15 de abril y 9 de mayo de 2000, y 3 de

mayo de 2001, ha venido exigiendo en los festejos populares,

organizados o dependientes de las autoridades municipales, un

especial deber de diligencia para evitar situaciones de riesgo o

peligro, fruto de la presencia y concentración de un elevado número

de personas y, de otro, y en relación con la ruptura del nexo causal,

que hemos de dar relevancia a la aceptación del riesgo por el

perjudicado -a la que se refiere la STS, Sala 1ª, de 8 de noviembre

de 2000 - en el sentido de que si el dañado o fallecido como

consecuencia de las lesiones participa activamente en el evento -

caso típico de los festejos taurinos- tal conducta exime la

responsabilidad del Ayuntamiento organizador, salvo que se

demostrara alguna culpa o negligencia en éste, ya que el daño nace

de la propia negligencia de quien asumió el riesgo y tiene por tanto

obligación jurídica de soportarlo?. En el presente caso, si tenemos en

cuenta que la recurrente al momento de los hechos se encontraba en

zona urbana, tras una talanquera que delimita el espacio por donde

han de circular las reses, no actúa en forma contraria a cómo le es

exigible, adoptando una conducta negligente, que rompiera el nexo

causal en la producción del resultado que es imputable al

Ayuntamiento. Así, la existencia de dicha talanquera constituye un

hito delimitador del trayecto previsible que deben seguir las reses,

por lo que si se produce una alteración de este trayecto y, saliendo

del mismo, se produce una cogida de quien se encuentra tras el

expresado elemento de protección ello solo puede ser consecuencia

de una inadecuada organización del festejo por parte del

Ayuntamiento».

14/15

Aplicada la anterior doctrina al caso que nos ocupa nos

encontramos con que no consta que se perdiera el control del animal y

saliera de recorrido marcado ni por tanto que el Ayuntamiento de

Estremera, como organizador del encierro, dejara de garantizar el

normal desarrollo del festejo y especialmente, la seguridad de los

asistentes.

Cabe recordar, como señaló nuestro Dictamen 130/19, de 4 de

abril, con cita de la doctrina del Consejo Consultivo de la Comunidad

de Madrid, la jurisprudencia que viene estableciendo que la

participación activa en festejos populares supone la aceptación

implícita de los riesgos naturales inherente a los mismos, que impide

imputar la responsabilidad a la Administración, cuando no se

demuestre que ésta incumplió su deber de adoptar las medidas

adecuadas para que el festejo se desarrolle en condiciones de

seguridad.

Aplicada la anterior doctrina al presente caso, debe concluirse la

falta de responsabilidad del Ayuntamiento de Estremera en la caída de

la interesada.

En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora

formula la siguiente

CONCLUSIÓN

Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial

formulada al no haber quedado acreditada la relación de causalidad

15/15

entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños aducidos

por la interesada.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá

según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el

plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad

con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 6 de octubre de 2020

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 439/20

Sra. Alcaldesa de Estremera

Pza. de Don Juan Carlos I, 1 ? 28595 El Escorial