Última revisión
16/10/2023
Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0409/23 del 27 de julio de 2023
Relacionados:
Órgano: Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Fecha: 27/07/2023
Num. Resolución: 0409/23
Resumen
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 27 de julio de 2023, emitido ante la consulta formulada por el consejero de Vivienda, Transportes e Infraestructuras, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre el proyecto de ?decreto, del Consejo de Gobierno, por el que se establece una moratoria hasta el 31 de diciembre de 2023 en la antigüedad máxima de los vehículos que prestan servicios de transporte de viajeros adscritos a licencias de autotaxi en la Comunidad de Madrid?.Tesauro: Competencia de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Consulta pública
Información pública
Informes preceptivos
Memoria del análisis de impacto normativo
Potestad reglamentaria
Procedimiento administrativo. Elaboración de disposiciones generales
Trámite de urgencia
Contestacion
Gran Vía, 6, 3ª planta
28013 Madrid
Teléfono: 91 720 94 60
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 27 de
julio de 2023, emitido ante la consulta formulada por el consejero de
Vivienda, Transportes e Infraestructuras, al amparo del artículo 5.3 de
la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre el proyecto de ?decreto, del
Consejo de Gobierno, por el que se establece una moratoria hasta el 31 de
diciembre de 2023 en la antigüedad máxima de los vehículos que prestan
servicios de transporte de viajeros adscritos a licencias de autotaxi en la
Comunidad de Madrid?.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El 14 de julio de 2023 tuvo entrada en este órgano
consultivo una solicitud urgente de dictamen preceptivo firmada por el
consejero de Vivienda, Transportes e Infraestructuras, sobre el proyecto
de decreto citado en el encabezamiento.
A dicho expediente se le asignó el número 386/23, comenzando el
día señalado el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.2 del Reglamento de
Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora,
Dictamen n.º: 409/23
Consulta: Consejero de Vivienda, Transportes e
Infraestructuras
Asunto: Proyecto de Reglamento Ejecutivo
Aprobación: 27.07.23
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aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de Gobierno
(en adelante, ROFCJA).
La ponencia ha correspondiendo, por reparto de asuntos, a la
letrada vocal Dña. Rocío Guerrero Ankersmit, quien formuló y firmó la
oportuna propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada en
la reunión del Pleno de este órgano consultivo, en su sesión celebrada el
día de 27 de julio de 2023.
SEGUNDO.- Contenido del proyecto de decreto.
El proyecto de decreto, según se explicita en la parte expositiva,
tiene por finalidad introducir una moratoria, como consecuencia de los
problemas surgidos, con posterioridad al Decreto 42/2021, de 17 de
marzo, del Consejo de Gobierno, por el que se establece una moratoria
en la antigüedad máxima de los vehículos que prestan servicios de
transporte de viajeros, adscritos a las licencias de autotaxi en la
Comunidad de Madrid, en el abastecimiento de determinados
componentes en el sector de la automoción, con motivo de la crisis
energética, la situación de conflicto en algunas zonas de Europa y el
contexto de la economía mundial en general, lo que ha determinado
retrasos importantes en el suministro de los vehículos demandados, que
llegan a alcanzar un tiempo de espera entre los siete y los nueve meses,
según los distintos fabricantes, incluidos vehículos eléctricos y
adaptados para personas con movilidad reducida.
Por esta razón, se excepciona la aplicación de la antigüedad
máxima de los vehículos prevista en el artículo 10.1.e) del Reglamento
de los Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de
Turismo, aprobado por Decreto 74/2005, de 28 de julio (en adelante,
Decreto 74/2005) para aquellos vehículos que hayan alcanzado una
antigüedad máxima de diez años a partir del día 1 de enero de 2023, así
como a aquellos de más de diez años, amparados por el Decreto
42/2021, de 17 de marzo, que hayan hecho los pedidos de nuevo
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vehículos y, sin embargo, no han podido disponer de ellos en plazo
fijado. Así, se les permite, a pesar de la antigüedad de sus vehículos,
posibilitar que puedan seguir adscritos a las licencias de autotaxi y, por
tanto, continuar trabajando con ellos.
La norma proyectada consta de una parte expositiva y de otra
dispositiva integrada por un artículo único y tres disposiciones finales.
El artículo único recoge el objeto de moratoria que posibilita que
puedan continuar adscritos a las licencias de autotaxi, vigentes a la
entrada en vigor del decreto, aquellos vehículos que desde el 1 de enero
de 2023 hayan superado la antigüedad máxima de diez años, contada
desde su primera matriculación, así como aquellos anteriores que
acrediten haber formalizado la adquisición de un nuevo vehículo antes
del 31 de diciembre de 2022 y estén pendientes de su entrega. En
ambos casos esta moratoria expira el 31 de diciembre de 2023.
La disposición final primera contempla la aplicación por los
municipios u órganos supramunicipales de lo dispuesto en el artículo
único.
La disposición final segunda habilita al titular de la consejería
competente en materia de transporte para dictar, en el ámbito de sus
competencias, las disposiciones de carácter general necesarias para el
desarrollo y ejecución del decreto.
La disposición final tercera regula el momento de la entrada en
vigor del proyecto normativo.
TERCERO.- Contenido del expediente remitido.
El expediente remitido a esta Comisión Jurídica Asesora, consta,
según se relaciona en el índice, de 33 documentos, que se consideran
suficientes para la emisión del dictamen:
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Documento nº 1: Orden del entonces consejero de Transportes e
Infraestructuras, de 27 de abril de 2023, por la que se justifica y declara
la tramitación urgente del proyecto normativo.
Documento nº 2: proyecto de decreto inicial.
Documento nº 3: Memoria del Análisis de Impacto Normativo del
director general de Transportes y Movilidad y ficha del resumen
ejecutivo, de 11 de mayo de 2023.
Documento nº 4: informe de la Dirección General de Infancia,
Familia y Fomento de la Natalidad, de 17 de mayo de 2023, en el que no
se observa ningún impacto en materia de familia, infancia y
adolescencia de la norma proyectada.
Documento nº 5: informe de la Dirección General de Igualdad que
no aprecia impacto por razón de género, de 17 de mayo de 2023.
Documento nº 6: informe de la Dirección General de Igualdad, de
17 de mayo de 2023, en el que se manifiesta que no se aprecia impacto
en materia de orientación sexual, identidad o expresión de género.
Documento nº 7: informe de la Secretaría General Técnica de la
entonces Consejería de Administración Local y Digitalización, de 18 de
mayo de 2023 en el que no se formulan observaciones al proyecto de
decreto.
Documento nº 8: informe en el que no se formulan observaciones a
la norma proyectada de la entonces Secretaría General Técnica de Medio
Ambiente, Vivienda y Agricultura, de 18 de mayo de 2023.
Documento nº 9: informe de la Secretaría General Técnica de la
Consejería de Sanidad, de 22 de mayo de 2023, en el que no se
formulan observaciones al proyecto de decreto.
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Documento nº 10: informe de la Secretaría General Técnica de la
Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, de 18 de mayo de 2023 en
el que no se formulan observaciones al proyecto normativo y se adjuntas
las emitidas por la Dirección General de Economía.
Documento nº 11: informe sin observaciones de la Secretaría
General Técnica de la entonces Consejería de Familia, Juventud y
Política Social, de 19 de mayo de 2023.
Documento nº 12: informe sin observaciones de la Secretaría
General Técnica de la Vicepresidencia, Consejería de Educación y
Universidades, de 16 de mayo de 2023.
Documento nº 13: informe sin observaciones de la Secretaría
General Técnica de la Consejería de Cultura, Deporte y Turismo, de 17
de mayo de 2023.
Documento nº 14: informe sin observaciones de la Secretaría
General Técnica de la Consejería de Presidencia, Justicia e Interior, de
17 de mayo de 2023.
Documento nº 15: informe de la Dirección General de Economía, de
17 de mayo de 2023.
Documento nº 16: informe emitido por el Comité Madrileño de
Transporte por Carretera, el 22 de mayo de 2023, en el que sugiere
algunas correcciones al texto.
Documento nº 17: solicitud, presentada el día 5 de diciembre de
2022 por la Federación Profesional del Taxi de Madrid, de moratoria a
titulares de licencia de autotaxi, por no haber vehículos disponibles en
los concesionarios.
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Documento nº 18: escrito del presidente de la Federación
Profesional del Taxi de Madrid dirigido al director general de Transportes
y Movilidad, solicitando la redacción urgente de un nuevo proyecto de
decreto.
Documento nº 19: informe 34/2023, de coordinación y calidad
normativa de la Secretaría General Técnica de la Consejería de
Presidencia, Justicia e Interior sobre el proyecto de decreto, de 18 de
mayo de 2023.
Documento nº 20: nueva versión del proyecto de decreto tras las
observaciones formuladas.
Documento nº 21: Memoria del Análisis de Impacto Normativo de 2
de junio de 2023, realizada por el director general de Transportes y
Movilidad y ficha del resumen ejecutivo.
Documento nº 22: Resolución de 5 de junio de 2023, del director
general de Transportes y Movilidad por la que se acuerda ?someter al
trámite de audiencia e información públicas? al proyecto de decreto por
un plazo de siete días hábiles y su publicación en el Portal de
Transparencia de la Comunidad de Madrid.
Documento nº 23: escrito de alegaciones del presidente de la
asociación Élite Taxi Madrid, oponiéndose a la moratoria proyectada.
Documentos nº 24, 25 y 26: escrito de alegaciones de la Asociación
Plataforma de Afectados Diésel Euro 5 Taxi, en el que critica los
expedientes sancionadores iniciados por el Ayuntamiento de Madrid, por
presunta infracción del artículo 195 de la Ordenanza Municipal de
Movilidad y adjunta copia del escrito presentado por dicha asociación al
Departamento de Instrucción de Multas de Circulación del
Ayuntamiento de Madrid de 11 de marzo de 2023 y una relación de los
asociados afectados por los procedimientos sancionadores.
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Documento nº 27: nueva versión del proyecto de decreto tras el
trámite de información pública.
Documento nº 28: Memoria del Análisis de Impacto Normativo de
19 de junio de 2023, realizada por el director general de Transportes y
Movilidad y ficha del resumen ejecutivo.
Documento nº 29: informe de legalidad del proyecto de decreto de
la Secretaría General Técnica de la Consejería de Transportes e
Infraestructuras, de 20 de junio de 2023.
Documento nº 30: informe favorable del Servicio Jurídico en la
Consejería de Vivienda, Transportes e Infraestructuras, con la
conformidad del abogado general de la Comunidad de Madrid, de 27 de
junio de 2023.
Documento nº 31: versión definitiva del proyecto de decreto tras el
informe de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid.
Documento nº 32: Memoria del Análisis de Impacto Normativo,
suscrita por el director general de Transportes y Movilidad y ficha del
resumen ejecutivo de 5 de julio de 2023.
Documento nº 33: certificado del viceconsejero de Asuntos
Jurídicos y secretario general del Consejo de Gobierno relativo a la
solicitud de dictamen a la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad
de Madrid, de 12 de julio de 2023.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
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CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- Competencia de la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid para emitir dictamen.
La Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid emite su
dictamen preceptivo de acuerdo con el artículo 5.3.c) de la Ley 7/2015,
de 28 de diciembre, que establece la obligación de consultar a la misma
sobre los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
que se dicten en ejecución de las leyes, y sus modificaciones, en el
ámbito de la Comunidad de Madrid.
Tal y como se indicaba en el Dictamen 108/21, de 2 de marzo, la
nueva moratoria contenida en el proyecto de decreto, relativa a la
antigüedad máxima de los vehículos que prestan servicios de transporte
de viajeros adscritos a licencias de autotaxi, en la medida en que afecta
a la aplicación de la previsión recogida en el último inciso de la letra e)
del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento de los Servicios de
Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo, merece igual
conceptuación que el conjunto del cuerpo reglamentario, al contener un
mandato de naturaleza normativa, dirigido a una pluralidad
indeterminada de personas, debiendo atribuirse la condición ejecutiva,
con independencia de su vigencia temporal, por lo que corresponde al
Pleno dictaminar sobre el mismo a tenor de lo establecido en el artículo
16.3 del ROFCJA.
El Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la importancia del
dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico en
el procedimiento de elaboración de los reglamentos ejecutivos. Así la
Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal
Supremo de 22 de mayo de 2018 (recurso 3805/2015) señala que ?la
potestad reglamentaria se sujeta a los principios, directrices o criterios
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que marca la Ley a desarrollar, y no se ejerce sólo según el buen criterio o
la libre interpretación del Gobierno. La función consultiva que ejerce el
Consejo de Estado es idónea para coadyuvar a los principios citados,
porque se centra en velar por la observancia de la Constitución y del resto
del ordenamiento jurídico (artículo 2.1 LOCE) lo que explica el carácter
esencial que institucionalmente tiene para nuestra doctrina el dictamen
previo de este órgano, como protección del principio de legalidad y
garantía de la sumisión del reglamento a la Ley?.
El dictamen se emite a solicitud del consejero de Vivienda,
Transportes e Infraestructuras, órgano legitimado para ello de
conformidad con el artículo 18.3.a) del ROFCJA. En este caso, consejero
de Vivienda, Transportes e Infraestructuras, por Orden de 27 de abril de
2023, justifica la tramitación urgente porque concurren circunstancias
extraordinarias, que no ha sido posibles prever con anterioridad, que
motivan la tramitación urgente: ?además de por las consecuencias
derivadas de la pandemia, por otra serie de nuevas circunstancias
concurrentes como son la crisis energética, la invasión rusa en Ucrania,
así como la crisis de los microchips, que han alterado enormemente la
economía mundial, de forma que la escasez de semiconductores para
automoción ha terminado por incidir en la producción de los fabricantes
en todo el mundo, afectando directamente a los usuarios finales?.
Expone así la orden justificativa de la tramitación urgente la
problemática con la que se encuentran los titulares de las licencias de
autotaxi que hayan formalizado el pedido de un vehículo nuevo con
tiempo suficiente, sin tener, sin embargo, la certeza de que su entrega se
vaya a producir en plazo, por lo que, de no aprobarse la moratoria que
se proyecta, no podrían seguir trabajando con sus vehículos antiguos,
con las consecuencias que ello conlleva para ellos y para sus familias.
Sobre la tramitación urgente de las disposiciones normativas, el
Consejo de Estado declara en su Dictamen 55/2023, de 9 de febrero
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que, ?de acuerdo con el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, del Gobierno, la urgencia en la tramitación de los diversos
proyectos normativos debe estar debidamente justificada, pues el acuerdo
de que el proyecto normativo se tramite con carácter urgente supone, entre
otras cosas, que se pueda prescindir de determinados trámites y que se
reduzcan los plazos de otros. Esto supone una disminución de las
garantías procedimentales previstas en el ordenamiento jurídico para la
elaboración de los proyectos normativos que únicamente es admisible si
concurren motivos para ello y están debidamente acreditados. Es esa la
razón que impone, y no el mero capricho del legislador, que se deba
realizar un esfuerzo de justificación de la urgencia de la tramitación?.
En el presente caso, justificada suficientemente la urgencia, el
dictamen ha sido evacuado dentro del plazo de urgencia establecido en
el artículo 23.2 del precitado ROFCJA.
SEGUNDA.- Habilitación legal y competencial.
La Constitución Española en los artículos 148 y 149 disocia las
competencias en materia de transporte terrestre en función del carácter
intra o extracomunitario de la actividad sujeta a regulación.
Así, el artículo 149.1. 21ª reserva al Estado la competencia
exclusiva sobre los ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran
por el territorio de más de una Comunidad Autónoma.
Mientras que, el artículo 148.1. 5ª permite a las Comunidades
Autónomas asumir competencias sobre ?los ferrocarriles y carreteras
cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad
Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos
medios o por cable?.
Conforme a esta última previsión constitucional, el Estatuto de
Autonomía de la Comunidad de Madrid, aprobado por Ley Orgánica
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3/1983, de 25 de febrero, en su artículo 26.1.6, asumió a favor de dicha
Administración autonómica la competencia exclusiva sobre
?ferrocarriles, carreteras y caminos cuyo itinerario discurra íntegramente
en el territorio de la Comunidad de Madrid y, en los mismos términos, el
transporte terrestre y por cable?. Y en su artículo 28.1.13, recoge la
competencia autonómica para la ejecución de la legislación del Estado
en relación con el ?transporte de mercancías y viajeros que tengan su
origen y destino en el territorio de la Comunidad de Madrid, sin perjuicio
de la ejecución directa que se reserva el Estado?.
Esta competencia autonómica sobre el transporte supramunicipal o
intracomunitario ha sido corroborada por las sentencias del Tribunal
Constitucional 179/1985, de 19 de diciembre y 33/2014, de 27 febrero,
que destaca que la competencia para su regulación corresponde, ?sin
ningún género de dudas?, a las comunidades autónomas que han
asumido competencias exclusivas en la materia.
La Comunidad de Madrid en virtud de dicha atribución
competencial aprobó la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de
Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la
Comunidad de Madrid (en adelante, Ley 20/1998), que dedica su
capítulo III (artículo 9 a 14 bis) al transporte de viajeros en automóviles
de turismo, habilitando su disposición final tercera al Gobierno de
Madrid para dictar y, en su caso, modificar, cuantas disposiciones se
estimaran necesarias para el desarrollo y aplicación del texto legal.
En uso de dicha habilitación de desarrollo, se dictó el Decreto
74/2005.
Respecto a la distribución de competencias sobre el transporte
urbano entre la Comunidad Autónoma y los municipios, el artículo 4.1
de la referida Ley 20/1998 atribuye a los municipios la competencia
general para la ordenación, gestión, inspección y sanción de los servicios
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urbanos de transporte público de viajeros que se lleven a cabo
íntegramente dentro de sus respectivos términos municipales.
Sobre las competencias municipales para la ordenación de los
servicios urbanos de transporte público de viajeros, el Tribunal Superior
de Justicia de Madrid en su Sentencia de 31 de octubre de 2017
(recurso 568/2014) expresa en sus fundamentos de derecho noveno y
décimo:
«En esencia el artículo 25. 2 de la 7/1985 de 2 de abril, reguladora
de las bases de régimen local por la Ley 27/2013, de 27 de
diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración
Local lo que establece es que el municipio debe tener "en todo caso"
competencias "propias" pues este artículo no atribuye competencias;
introduce condiciones a la legislación que las confiera. La atribución
en sentido estricto sigue correspondiendo a la legislación sectorial
estatal y a las Comunidades Autónomas, cada cual en el marco de
sus competencias, y las leyes pueden atribuir competencias propias
a los municipios en materias distintas de las enumeradas en el art.
25.2 LBRL. La interpretación de que las "competencias propias"
municipales no son solo las atribuidas dentro de los márgenes del
art. 25.2 LBRL resulta igualmente de previsiones generales de la Ley
reguladora de las bases de régimen local que han permanecido
inalteradas, pues lo que ha realizado el legislador básico ha dejado
de ampliar el mínimo de autonomía local que garantiza la
Constitución y, por tanto, que dentro de ellos la Comunidad
Autónoma o el legislador sectorial estatal pueden atribuir
competencias propias municipales, pero sin estar obligados a hacerlo
"en todo caso".
DÉCIMO- Por tanto, cabe la atribución de competencias propias no
sólo a través de la delegación a que se refiere el artículo 27 de la de
la 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local
por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y
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sostenibilidad de la Administración Local sino y en calidad de
competencia "propia" a través de la legislación sectorial tanto del
Estado como de las comunidades Autónomas, en el ámbito de las
competencias atribuidas por el artículo 149 de la Constitución y los
correspondientes estatutos de autonomía, y en la Comunidad de
Madrid una ley sectorial como es la Ley 20/1998, de 27 de
noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes
Urbanos de la Comunidad de Madrid es la que otorga a los
municipios dicha competencia».
De lo expuesto, se infiere que la Comunidad de Madrid ostenta
título competencial suficiente para dictar la norma y que esta goza de la
suficiente cobertura legal.
La competencia para su aprobación corresponde al Consejo de
Gobierno de la Comunidad, quien tiene reconocida genérica y
originariamente la potestad reglamentaria por el artículo 22.1 del
Estatuto de Autonomía y a nivel infraestatutario, la Ley 1/1983, de 13
de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de
Madrid, que en su artículo 21 g), recoge dentro de las atribuciones del
Consejo de Gobierno, la de ?aprobar mediante Decreto los Reglamentos
para el desarrollo y ejecución de las Leyes emanadas de la Asamblea, así
como los de las Leyes del Estado cuando la ejecución de la competencia
corresponda a la Comunidad de Madrid en virtud del Estatuto de
Autonomía, o por delegación o transferencia, y ejercer en general la
potestad reglamentaria en todos los casos en que no esté específicamente
atribuida al Presidente o a los Consejeros?.
En otro orden de cosas, resulta adecuado el instrumento normativo
empleado, esto es, el decreto.
TERCERA.- Cumplimiento de los trámites del procedimiento de
elaboración de disposiciones administrativas de carácter general.
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En la Comunidad de Madrid, el procedimiento aplicable para la
elaboración de normas reglamentarias se encuentra regulado en el ya
citado Decreto 52/2021.
También habrá de tenerse en cuenta el artículo 60 de la Ley
10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y Participación de la
Comunidad de Madrid (en adelante, LTPCM), que regula el derecho de
participación de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones de
carácter general.
Asimismo, debe considerarse la LPAC, si bien debe destacarse, que
la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo
(recurso de inconstitucionalidad 3628/2016) ha declarado
inconstitucionales ciertas previsiones de la LPAC, y en particular, por lo
que en materia de procedimiento interesa, ha declarado contrarios al
orden constitucional de competencias en los términos del fundamento
jurídico 7 b) los artículos 129 (salvo el apartado 4, párrafos segundo y
tercero), 130, 132 y 133 de la LPAC, así como que el artículo 132 y el
artículo 133, salvo el inciso de su apartado 1 y el primer párrafo de su
apartado 4, son contrarios al orden constitucional de competencias en
los términos del fundamento jurídico 7 c) de la sentencia.
1.- Por lo que se refiere a los trámites previos, el artículo 3 del
Decreto 52/2021, prevé la aprobación durante el primer año de
legislatura del Plan Normativo, que deberá publicarse en el Portal de
Transparencia. En el caso de propuestas normativas no incluidas en el
Plan, su necesidad deberá justificarse adecuadamente en la Memoria.
El plan normativo para la XII legislatura aprobado por Acuerdo del
Consejo de Gobierno en su reunión de 10 de noviembre de 2021, no
contempla entre sus previsiones el proyecto de decreto que nos ocupa, lo
que se justifica en la Memoria a que su elaboración obedece a
circunstancias sobrevenidas que están afectando a la economía en
general y, concretamente, en el sector de la automoción a la fabricación
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y suministro de los vehículos, existiendo largas demoras en la entrega
de los mismos.
De igual modo, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo
justifica la no realización de la evaluación ex post, al tener la norma
proyectada como objetivo suspender temporalmente en su aplicación el
límite máximo de antigüedad que el artículo 10.1.e) del Reglamento de
los Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo.
2.- Igualmente, el artículo 60 de la LTPCM y el artículo 4.2.a) del
Decreto 52/2021 establecen que, con carácter previo a la elaboración
del proyecto normativo, se sustanciará una consulta pública a través del
espacio web habilitado para ello para recabar la opinión de los sujetos
potencialmente afectados por la futura norma.
De acuerdo con el artículo 60.4 de la LTPCM, podrá omitirse la
consulta previa regulada en este artículo, cuando la propuesta
normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica,
no imponga obligaciones relevantes para el destinatario o regule
aspectos parciales de una materia, como ocurre en el presente caso. Así
se justifica en la Memoria al señalar que la norma proyectada afecta a
un número muy limitado de vehículos taxi, los cuales solo deberán
acreditar haber realizado el pedido del nuevo vehículo y, por último,
estar referida la regulación al extremo de la antigüedad de los vehículos.
Además, al haberse acordado por Orden de 27 de abril de 2023 la
tramitación urgente del procedimiento de elaboración y aprobación del
proyecto de decreto, de conformidad con el artículo 11.2.b) del Decreto
52/2021, no resulta preciso cumplimentar el trámite de consulta
pública.
3.- La norma proyectada fue inicialmente propuesta por la entonces
Consejería de Transportes e Infraestructuras en virtud del Decreto
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42/2021 de 19 de junio, de la Presidenta de la Comunidad de Madrid,
por el que se establece el número y denominación de las consejerías de
la Comunidad de Madrid, en relación con lo dispuesto en el Decreto
194/2021, de 3 de agosto, del Consejo de Gobierno, por el que se
establece la estructura orgánica de la Consejería de Transportes e
Infraestructuras. El artículo 4.2.a) de esta última norma atribuye a la
Dirección General de Transportes y Movilidad, la competencia sobre el
impulso y elaboración de proyectos de disposiciones de carácter general,
en particular de normativa técnica, en las materias propias de su ámbito
competencial.
A la fecha de emisión del presente dictamen, la Consejería
competente para su aprobación es la Consejería de Vivienda,
Transportes e Infraestructuras, de acuerdo con la denominación dada
por el Decreto 38/2023, de 23 de junio, de la Presidenta de la
Comunidad de Madrid, por el que se establece el número y
denominación de las Consejerías de la Comunidad de Madrid.
4.- Por lo que se refiere a la denominada Memoria del Análisis de
Impacto Normativo, se han elaborado cuatro memorias en la modalidad
extendida prevista en el artículo 7 del Decreto 52/2021.
Centrando nuestro análisis en la última Memoria, fechada el 5 de
julio de 2023, se observa que contempla la necesidad y oportunidad de
la propuesta, así como los objetivos de la misma para justificar la
alternativa de regulación elegida. También realiza un examen del
contenido de la propuesta y el análisis jurídico de la misma, así como su
adecuación al orden de distribución de competencias.
Por lo que se refiere a los impactos de la norma proyectada, la
Memoria contiene una referencia al impacto económico y presupuestario
para decir, en relación con este último, que no comporta ningún
impacto en los gastos e ingresos públicos de la Comunidad de Madrid.
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En lo relativo al impacto económico, la Memoria indica que, a lo
largo de una anualidad, unos 600 vehículos taxis alcanzan la
antigüedad de 10 años, cuyos titulares deberían proceder a su
sustitución por otros. La Memoria expone que el impacto económico no
es cuantificable, en cuanto que su objetivo es que los taxistas puedan
seguir trabajando con sus vehículos, aun cuando cuenten con una
antigüedad superior a diez años, hasta la entrega de los vehículos que
tienen solicitados pero que, por problemas en su fabricación, ante la
escasez de determinados componentes, existe una demora en los plazos
de entrega de hasta los nueve meses, y en algunos casos más, en
función de la marca concreta elegida y, sobre todo, en el caso de
vehículos eléctricos y adaptados a personas con movilidad reducida.
Según la Memoria, la medida adoptada afectaría a unos 400
vehículos, que estarían acogidos a la moratoria establecida por el
Decreto 42/2021, de 17 de marzo, y a unos 600 vehículos que
superarían la antigüedad de diez años a partir del 1 de enero del 2023.
Por otra parte, el artículo 7.3, exige que la Memoria efectúe el
análisis de la detección y medición de las cargas administrativas. Al
resultar preciso, para poder acogerse a la moratoria, acreditar la
adquisición del nuevo vehículo antes del 31 de diciembre de 2022,
mediante la presentación de la correspondiente factura.
Respecto de los titulares acogidos a la moratoria establecidos en
virtud del Decreto 42/2021, de 17 de marzo. La Memoria calcula el
coste unitario directo de esta carga, consistente en la presentación
convencional de la factura ante los ayuntamientos u órganos
supramunicipales en 5 euros, por lo que, teniendo en cuenta que la
previsión estimada de 400 vehículos, estima un coste global de 2.000
euros.
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En relación con los titulares de las licencias de taxi cuyos
vehículos, desde el día 1 de enero de 2023, superarán la antigüedad
máxima de diez años, contada desde su primera matriculación, puedan
continuar adscritos a las licencias de autotaxi hasta el día 31 de
diciembre de 2023, estimados en 600 vehículos, teniendo en cuenta el
coste unitario, sería de 3.000 euros.
Resultando, por tanto, un coste total por ambos conceptos de 5.000
euros, la Memoria concluye que la norma no tiene incidencia en las
cargas administrativas, dada la escasa incidencia del coste que supone
la carga, al afectar a un número de vehículos pequeño.
La Memoria también contempla los llamados impactos sociales
(artículo 7.2 c) del Decreto 52/2021). Incluye así la mención al impacto
por razón de género y con cita del informe emitido por la Dirección
General de Igualdad de la Consejería de Familia, Juventud y Política
Social, de 17 de mayo de 2023, donde se informa que en la disposición
normativa proyectada se aprecia un impacto neutro por razón de género
y que, por tanto, no se prevé que incida en la igualdad efectiva entre
mujeres y hombres.
En relación con el impacto sobre la infancia, la adolescencia y la
familia, tal y como se exige por el artículo 22 quinquies de la Ley
Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, y la
Disposición adicional 10ª de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de
Protección a las Familias Numerosas, introducidos ambos por la Ley
26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la
infancia y a la adolescencia, la Memoria indica que el proyecto
normativo no genera ningún impacto en dicha materia, como refleja el
informe de la Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la
Natalidad, de 17 de mayo de 2023.
En cuanto al impacto por razón de orientación sexual, identidad o
expresión de género, en cumplimiento de las leyes 2/2016, de 29 de
19/37
marzo, de Identidad y Expresión de Género e Igualdad Social y no
Discriminación de la Comunidad de Madrid y 3/2016, de 22 de julio, de
Protección Integral contra la LGTBIfobia y la Discriminación por Razón
de Orientación e Identidad Sexual en la Comunidad de Madrid, la
Memoria refleja, por remisión al informe de la Dirección General de
Igualdad de 17 de mayo de 2023, que el impacto es nulo y por tanto
carece de impacto en la materia.
En relación con otros posibles impactos, la Memoria hace mención
al impacto sobre la unidad de mercado para indicar que la propuesta
normativa no tiene incidencia alguna en la unidad de mercado, al no
implicar ninguna obstaculización a la libre circulación de bienes y
servicios, ni introduce desigualdad en las condiciones básicas del
ejercicio de la actividad económica. Sobre la competencia en el mercado
la Memoria afirma que no tiene incidencia en dicho ámbito. Al respecto,
explica que en relación a otras modalidades de transporte de viajeros
prestados en vehículos de hasta nueve plazas, incluido el conductor, y
concretamente en referencia al arrendamiento de vehículo con
conductor, señala la Memoria que se trata de una actividad menos
regulada que la del sector del taxi y que carece de regulación por la
Comunidad de Madrid. Añade que, el hecho de que los vehículos taxi
tengan que ir dotados de aparato taxímetro, modulo luminoso y con una
pintura, distintivos y adhesivos concretos hace que la forma en la que
sus titulares disponen de ellos suele ser a través títulos (propiedad,
leasing,?) de larga duración, mientras que en el caso de los vehículos
dedicados al alquiler de conductor la disposición de los mismos por
parte de sus titulares suele ser, en general, mediante arrendamientos
ordinarios cuyo plazo de duración suele ser a corto o medio plazo,
renovando sus vehículos mucho antes de que los mismos alcancen los
diez años de antigüedad. Por esta razón, la Memoria concluye que el
decreto no tiene incidencia sobre la competencia.
20/37
Asimismo, la Memoria incluye la mención al impacto
medioambiental limitándose a recoger que son las ordenanzas
municipales y por tanto los municipios, los que han adoptado medidas
para propiciar la reducción de las emisiones contaminantes, contribuir a
la protección de la atmosfera y mejorar la calidad del aire y añade que el
desconocimiento de la fuente de energía de los vehículos a los que afecta
la medida supone un impedimento para el análisis del impacto
ambiental. La Memoria concluye, en relación con el impacto
medioambiental que, aun teniendo en cuenta la antigüedad de los
vehículos a los que afecta la medida, el desconocimiento de la fuente de
energía (combustible diésel, gas licuado o gas natural), de los mismos
hace imposible realizar un análisis del impacto ambiental del proyecto,
?si bien dado que, en realidad, la medida afecta a unos mil vehículos se
entiende que la incidencia es escasa, máxime que se trata de vehículos de
toda la Comunidad de Madrid?.
Contempla la Memoria la descripción de los trámites seguidos en la
elaboración de la norma. En ella se recogen las observaciones que se
han ido formulando a lo largo de su tramitación y el modo en que han
sido acogidas o no por el órgano proponente de la norma, con su
correspondiente motivación, tal y como exige el artículo 6.1 f) del
Decreto 52/2021.
5.- Conforme a lo dispuesto en los artículos 4 y 8 del Decreto
52/2021, a lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse los
informes y dictámenes que resulten preceptivos.
En cumplimiento de esta previsión, tal y como ya sido expuesto,
han emitido diversos informes la Dirección General de Igualdad y la
Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad,
conforme a lo dispuesto en el Decreto 208/2021, de 1 de septiembre, del
Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la
Consejería de Familia, Juventud y Política Social.
21/37
Conforme a lo dispuesto en el artículo 8.4 del Decreto 52/2021 y el
artículo 26.1.f) del Decreto 191/2021, de 3 de agosto, del Consejo de
Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería
de Presidencia, Justicia e Interior, se ha emitido el informe 18 de mayo
de 2023, de coordinación y calidad normativa de la Secretaría General
Técnica de la citada consejería.
Además, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, el artículo 4.1.a)
de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios
Jurídicos de la Comunidad de Madrid prevé que dichos Servicios emitan
un informe con carácter preceptivo, entre otros asuntos, acerca de los
proyectos de disposiciones reglamentarias, salvo que tengan carácter
meramente organizativo. Por ello, se ha evacuado por la Abogacía
General de la Comunidad de Madrid un informe favorable, formulando
diversas observaciones que han sido tenidas en cuenta, tal y como
recoge la última Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1 del Reglamento de
funcionamiento interno del Consejo de Gobierno y de sus Comisiones,
aprobado por Decreto 210/2003, de 16 de octubre y el artículo 4.3 del
Decreto 52/21, se ha recabado informes de las secretarías generales
técnicas de las distintas consejerías que han remitido escritos en los que
manifiestan que no formulan observaciones al texto del proyecto de
decreto. La Secretaría General Técnica de la Consejería de Economía,
Hacienda y Empleo ha remitido un informe de la Dirección General de
Economía en el que advierte que, en aras a garantizar el principio de no
discriminación recogido en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público, ha de recordarse que cualquier actuación
normativa que se lleve a cabo en el sector debe partir de un enfoque
integral de la actividad de transporte en vehículos de turismo, de forma
que la regulación aplicable a uno y otro perfil de operadores (taxi y VTC)
sea homogénea.
22/37
Finalmente, el Decreto 2/2005, de 20 de enero, por el que se crea el
Comité Madrileño de Transporte por Carretera y se regula el Registro de
Asociaciones Profesionales de Transportistas y de Empresas de
Actividades Auxiliares y Complementarias del Transporte con
implantación en la Comunidad de Madrid prevé en su artículo 2.f) de
este órgano de representación y de colaboración con la Administración,
entre sus funciones, ?participar, en representación de las empresas y
asociaciones de transporte, en el procedimiento de elaboración de cuantas
disposiciones se dicten en materia de transporte?. De acuerdo con el
anterior precepto, el día 22 de mayo de 2023 se remite informe por la
secretaria del Comité Madrileño de Transporte por Carretera.
Ante la sugerencia de algún órgano preinformante sobre la
necesidad de que, de acuerdo con el artículo 2.c) del Decreto 103/1996,
de 4 de julio, por el que se crea el Consejo de Medio Ambiente de la
Comunidad de Madrid, emita informe dicho órgano, la Memoria lo
considera innecesario al tratarse el proyecto de dictamen de una
disposición que no tiene especial relevancia al tratarse de una medida
que afecta a unos mil vehículos en toda la Comunidad de Madrid.
6.- El artículo 8.5 del Decreto 52/2021, señala que los proyectos
normativos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica
de la consejería proponente, lo que se ha cumplimentado en este
procedimiento al que se ha unido el informe de 20 de junio de 2023 de
la Secretaría General Técnica de la consejería que promueve la
aprobación de la norma.
7.- El artículo 133.2 de la LPAC, el artículo 16.b) de la LTPCM y el
artículo 9 del Decreto 52/2021, en desarrollo del mandato previsto en el
artículo 105.a) de la Constitución Española, disponen que, sin perjuicio
de la consulta previa, cuando la norma afecte a derechos o intereses
legítimos de las personas se publicará el texto en el portal web con
objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar
aportaciones adicionales de otras personas o entidades. También podrá
23/37
recabarse la opinión de organizaciones o asociaciones reconocidas por
ley que agrupen o representen a las personas afectadas por la norma.
Consta en el expediente que, por Resolución de 5 de junio de 2023
del director general de Transportes y Movilidad, se sometió al trámite de
información pública el proyecto de decreto, mediante la publicación en
el Portal de Transparencia de la página web institucional de la
Comunidad de Madrid, con un plazo abierto para presentación de
alegaciones de 7 días hábiles, al haberse declarado urgente la iniciativa
normativa. Han formulado alegaciones la Federación Profesional del Taxi
de Madrid, la asociación Élite Taxi Madrid, oponiéndose a la moratoria
proyectada y la Asociación Plataforma de Afectados Diesel Euro 5 Taxi.
La finalidad del trámite de audiencia e información pública es la de
proporcionar al órgano administrativo correspondiente los datos
necesarios para que la decisión a tomar sea la más conveniente, de
modo que se garanticen los derechos e intereses de los posibles
afectados y el interés público. Se trata de garantizar, a través de este
trámite del procedimiento de elaboración, la legalidad, acierto y
oportunidad de la disposición, como declara la Sentencia del Tribunal
Supremo de 2 de diciembre de 2008 (recurso de casación 1997/2006).
Como tuvo ocasión señalar el Dictamen 108/21, de 2 de marzo,
emitido en la tramitación del anterior Decreto 42/2021, llama la
atención que no se haya dado audiencia específica a las entidades
locales agrupadas en la Federación de Municipios de Madrid, cuyas
competencias en la materia (de ordenación, gestión, inspección y
sanción a la vista del artículo 4.1 de la Ley 20/1998, Ordenación y
Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad de Madrid)
lo hubieran hecho especialmente aconsejable, máxime teniendo en
cuenta que según la disposición final primera del proyecto de decreto los
municipios deberán aplicar la moratoria contenida en la norma
proyectada.
24/37
Ahora bien, dicha omisión no tiene consecuencias en la tramitación
del procedimiento de elaboración de la norma proyectada porque, como
es sabido, tras la entrada en vigor de la Ley 39/20125, la regla general
es el trámite de información pública mediante ?la publicación del texto en
el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los
ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan
hacerse por otras personas o entidades?, lo que se ha cumplimentado en
el presente caso.
Así, el trámite de audiencia específico se configura en el artículo
133 de la LPAC y artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre,
del Gobierno, en el procedimiento de elaboración de normas con rango
de ley y reglamentos con carácter potestativo al prever:
?Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las
organizaciones o asociaciones reconocidas por la ley que agrupen o
representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se
vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa
con su objeto?.
Como declara la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, de 4 de febrero de 2021 (recurso de
casación 3/2020) «el apartado 6 del artículo 26 -que es el que se invoca
como infringido- prevé que si la norma proyectada afecta a derechos e
intereses legítimos de las personas se ?publicará? la memoria y el
proyecto en el portal web del departamento promotor para dar audiencia
a los afectados y obtener aportaciones adicionales de otras personas o
entidades; este trámite es preceptivo. Además ?podrá recabarse
directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas
por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o
intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines
guarden relación directa con su objeto?, trámite que ya es potestativo».
CUARTA.- Cuestiones materiales. Análisis del articulado.
25/37
Procede a continuación analizar el contenido de la norma
proyectada en aquellos aspectos en los que sea necesario o conveniente
considerar alguna cuestión de carácter jurídico.
Cabe destacar la depuración que ha sufrido la norma desde su
versión inicial hasta la actual de 5 de julio de 2023, al incorporarse y
adaptarse a las observaciones que se han ido realizando por los distintos
órganos que han intervenido durante la tramitación del proyecto.
Antes de analizar el contenido del proyecto se considera
conveniente señalar que el título propuesto pretende ser descriptivo del
objeto de la moratoria al recoger que viene referido a la antigüedad
máxima de los vehículos que prestan servicios de transporte de viajeros
adscritos a licencias de autotaxi en la Comunidad de Madrid. Al tratarse
de una disposición temporal con un período de vigencia hasta el día 31
de diciembre de 2023, de conformidad con directriz 9 del Acuerdo 2005
esta fecha se incluye en el título de la norma.
El proyecto, consta de una parte expositiva y una parte dispositiva
integrada por un artículo único y tres disposiciones finales.
La parte expositiva, como hemos detallado en los antecedentes de
hecho de este dictamen, cumple con el contenido que le es propio, a
tenor de la directriz 12 del Acuerdo de 2005. De esta manera describe,
en primer lugar, la finalidad de la norma, hace mención a los
antecedentes normativos e incluye también las competencias y
habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta.
En efecto, la parte expositiva recoge las competencias
constitucionales y estatutarias en cuyo ejercicio se dicta y en ella se
expone que, a consecuencia de los problemas surgidos con posterioridad
al Decreto 42/2021 en el abastecimiento de determinados componentes
en el sector de la automoción, con motivo de la crisis energética, la
26/37
situación de conflicto en algunas zonas de Europa y el contexto de la
economía mundial en general, la producción de vehículos ?ha venido
teniendo serias dificultades, originándose retrasos importantes en el
suministro de los vehículos demandados, de forma que los tiempos de
entrega de los vehículos nuevos se han incrementado tanto que, aun
cuando varían según los distintos fabricantes, con carácter general,
pueden estar entre los siete y nueve meses, incluso más si se trata de
vehículos eléctricos y adaptados para personas de movilidad reducida?,
resultando este el contexto en el que la norma se dicta.
Conforme exige el artículo 129 de la LPAC, la parte expositiva
justifica la adecuación de la nueva regulación a los principios de
necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, eficiencia y
trasparencia.
En relación con el principio de transparencia dado que, conforme a
lo expuesto en la consideración jurídica anterior, solo se ha practicado el
trámite de información pública, debe eliminarse la referencia al trámite
de audiencia.
En cuanto a la fórmula promulgatoria, consideramos que sería
recomendable suprimir de dicha fórmula la referencia a la Ley 1/1983
que, sin embargo, podrían incorporarse en algún párrafo previo de la
parte expositiva, según concretan las directrices 12 y 16.
De igual modo, contempla la referencia a los trámites seguidos en
la elaboración de la norma, si bien, se observa que de acuerdo con las
Directrices de técnica normativa no es preciso indicar todos y cada uno
de los trámites de los informes, sino solo los más relevantes, como el
informe de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, el
informe emitido por el Comité Madrileño de Transporte por Carretera y
el trámite de información pública.
27/37
El artículo único con el título ?antigüedad de los vehículos adscritos
a las licencias de autotaxi? contiene dos excepciones a lo previsto en el
artículo 10.1.e) del Reglamento de los Servicios de Transporte Público
Urbano en Automóviles de Turismo. La primera excepción hace
referencia a aquellos vehículos que, desde el 1 de enero de 2023, hayan
superado la antigüedad máxima de diez años, contada desde su primera
matriculación para señalar que ?podrán continuar adscritos a las
licencias de autotaxi vigentes a la entrada en vigor del decreto, hasta el
día 31 de diciembre de 2023?.
La segunda excepción al citado precepto hace referencia a aquellos
vehículos que, amparados en la anterior moratoria prevista en Decreto
42/2021 y, por tanto, con una antigüedad de once o doce años, según
los casos, acrediten haber formalizado la adquisición de un nuevo
vehículo antes del 31 de diciembre de 2022.
De acuerdo con el artículo 10.1.e) del Reglamento de los Servicios
de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo, para la
obtención de licencias municipales de autotaxi es necesario cumplir,
entre otros, con el requisito de disponer de los vehículos a los que han
de referirse las licencias que deberán cumplir los requisitos previstos en
el capítulo 3 de este reglamento y no superar la antigüedad exigida, en
su caso, en la normativa estatal para poder tener adscrita una
autorización de transporte público discrecional interurbano en
automóviles de turismo. ?Estos vehículos no podrán continuar dedicados
a la actividad de taxi a partir de que alcancen una antigüedad superior a
diez años, contados desde su primera matriculación?. Exigencia que se
recoge en las distintas ordenanzas reguladoras del servicio de taxi, de
conformidad con la disposición final primera del Decreto 74/2005.
La moratoria propuesta permite, en primer lugar, exceptuar esta
disposición durante todo el año 2023 de manera que, los vehículos
vinculados a las licencias de autotaxi que durante todo el año 2023,
28/37
desde el día 1 de enero y hasta el 31 de diciembre cumplan diez años de
antigüedad, puedan continuar adscritos a las licencias de autotaxi
vigentes a la entrada en vigor del presente decreto.
La redacción de este apartado coincide en esencia, excepto en los
datos de las fechas, con la redacción del artículo único de la moratoria
establecida en el Decreto 42/2022.
Llama la atención que, justificada la moratoria en las serias
dificultades existentes en la producción de vehículos por los problemas
de abastecimiento de determinados componentes en el sector de la
automoción, la crisis energética, la situación de conflicto en algunas
zonas de Europa y el contexto de la economía mundial, en general y,
como consecuencia de dichas dificultades, los retrasos importantes en el
suministro de los vehículos demandados, con tiempos de entrega que
pueden estar entre los siete y nueve meses, esta primera excepción no
se condiciona al supuesto de haber adquirido un vehículo nuevo y
encontrarse pendiente de su entrega, sino que concede de forma
generalizada a todos los vehículos con licencias de autotaxis que en el
año 2023 cumplan más de diez años de antigüedad.
No obstante, parece lógico que mientras existan estos problemas en
la producción y distribución de los vehículos, pueda flexibilizarse el
plazo de diez años previsto en el artículo 10.1.e) del Reglamento de los
Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de Turismo, de
forma generalizada y sin imponer carga alguna, como es la prueba de la
adquisición de un nuevo vehículo, de manera similar a la moratoria
concedida por el Decreto 42/2021.
El párrafo segundo hace referencia a la segunda excepción del
artículo 10.1.e) del Reglamento de los Servicios de Transporte Público
Urbano en Automóviles de Turismo, relativa a los vehículos adscritos a
licencia de autotaxi amparados por la moratoria concedida por el
Decreto 42/2021, cuyo plazo finalizó el día 31 de diciembre de 2022. En
29/37
estos casos, se les exige como requisito para continuar amparados por la
nueva moratoria, el haber formalizado la adquisición del nuevo vehículo
antes del 31 de diciembre de 2022. En cuanto a la vigencia de esta
moratoria se extenderá hasta la fecha en la que se efectúe la entrega del
nuevo vehículo o, en cualquier caso, hasta el día 31 de diciembre de
2023.
Dado que en el proyecto inicial contenía dos apartados y que,
posteriormente, se ha añadido un tercero relativo a la forma de acreditar
la adquisición de un vehículo, deberían numerarse, de acuerdo con la
directriz 31 del Acuerdo de 2005, para que quede más claro si la
necesidad de justificar la adquisición de un vehículo se exige en ambos
supuestos y no solo para los vehículos amparados en la moratoria del
Decreto 42/2021.
Con la sistemática actual el apartado tercero parece ir referido a
todo el contenido del precepto, al haber colocado un punto y aparte en
vez de un punto y seguido a continuación del segundo apartado, relativo
a los vehículos amparados por la anterior moratoria. Sin embargo, el
tenor literal del primer apartado no parece condicionar la moratoria de
los vehículos que cumplan durante 2023 más de diez años a la
adquisición de uno nuevo que está pendiente de entrega.
Del contenido de la Memoria parece deducirse que la obligación de
justificar la adquisición de un nuevo vehículo es exigible para ambos
supuestos. Así, al referirse la última versión de la Memoria a las cargas
administrativas dice:
?Respecto de los titulares acogidos a la moratoria establecidos en
virtud del Decreto 42/2021, de 17 de marzo En base a dicho coste
unitario, y teniendo en cuenta que la previsión estimada es de 400
vehículos, se estima un coste global de 2.000 euros.
30/37
En relación a los titulares de las licencias de taxi cuyos vehículos,
desde el día 1 de enero de 2023, superarán la antigüedad máxima
de diez años, contada desde su primera matriculación, puedan
continuar adscritos a las licencias de autotaxi hasta el día 31 de
diciembre de 2023, estimados en 600 vehículos, teniendo en cuenta
el coste unitario, sería de 3.000 euros?.
Por tanto, para evitar confusión, conviene aclarar si la moratoria
prevista para los vehículos vinculados a licencias de autotaxi que
durante todo el año 2023, desde el día 1 de enero y hasta el 31 de
diciembre cumplan diez años de antigüedad está condicionada, o no, a
la adquisición de un nuevo vehículo y estar pendiente de su entrega.
Además, en relación con el apartado segundo del artículo único
cuando hace referencia a ?los vehículos adscritos a licencias de autotaxi,
en la Comunidad de Madrid, cuyos titulares acrediten haber formalizado
la adquisición del nuevo vehículo antes del 31 de diciembre de 2022?,
convendría eliminar la referencia ?en la Comunidad de Madrid?, pues
parece haber quedado del texto primitivo del precepto que citaba
completo el título del Decreto 42/2021: ?Decreto 42/2021, de 17 de
marzo, del Consejo de Gobierno, por el que se establece una moratoria en
la antigüedad máxima de los vehículos que prestan servicios de
transporte de viajeros, adscritos a las licencias de autotaxi en la
Comunidad de Madrid?. Dado que se ha optado por eliminar la cita
completa de la norma, resulta adecuado eliminar la referencia ?en la
Comunidad de Madrid?, que no figura en el párrafo primero y que resulta
innecesaria pues no existe duda alguna de que todo el artículo único y
no solo su apartado segundo es de aplicación en la Comunidad de
Madrid.
Se observa que la aprobación de la norma se realizará ya avanzado
el año 2023, lo que supone que a la fecha de emisión del presente
dictamen se encuentren incumpliendo el artículo 10.1.e) del Reglamento
de los Servicios de Transporte Público Urbano en Automóviles de
[Link]
http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/24347
[Link]
http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/605
[Link]
http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/797
31/37
Turismo todos los vehículos que hayan ya cumplido diez años en 2023,
así como todos los que estaban amparados en la anterior moratoria
(vehículos de más de once o doce años, incluso) que finalizó el 31 de
diciembre de 2022. La aprobación del proyecto de decreto supone, por
tanto, una aplicación retroactiva.
Esta cuestión ya fue analizada en nuestro anterior Dictamen
108/21 que dice:
«En cuanto al grado de retroactividad que la disposición comporta
resulta pertinente recordar que la Constitución Española garantiza
en el artículo 9.3, entre otros principios, la irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales.
El Tribunal Constitucional en la STC 270/2015, de 17 de diciembre
hace las siguientes precisiones sobre el concepto de retroactividad:
?Procede ahora recordar que el límite expreso de la retroactividad in
peius de las leyes que el art. 9.3 CE garantiza, se circunscribe a las
leyes ex post facto sancionadoras o restrictivas de derechos
individuales. Fuera de estos dos ámbitos, nada impide al legislador
dotar a la ley del grado de retroactividad que considere oportuno, ya
que de lo contrario se podrían producir situaciones de congelación o
petrificación del ordenamiento jurídico (STC 49/2015, de 5 de marzo,
FJ 4). Como ya señalábamos desde nuestros primeros
pronunciamientos (SSTC 42/1986, de 10 de abril, FJ 3, y 65/1987,
de 21 de mayo, FJ 19), lo que se prohíbe en ese art. 9.3 CE es la
retroactividad entendida como incidencia de la nueva ley en los
efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores. La
irretroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados,
asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto y no a los
pendientes, futuros, condicionados y expectativas [por todas, SSTC
[Link]
http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/831
[Link]
http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/1384
[Link]
http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/831
[Link]
http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/858
[Link]
http://hj.tribunalconstitucional.es/es-ES/Resolucion/Show/1168
32/37
99/1987, de 11 de junio, FJ 6 b), y 178/1989, de 2 de noviembre, FJ
9], de forma que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva
a los efectos del art. 9.3 CE cuando incide sobre relaciones
consagradas y afecta a situaciones agotadas [STC 99/1987, FJ 6 b)],
supuesto en el que la prohibición de retroactividad operaría
plenamente y solo exigencias cualificadas del bien común podrían
imponerse excepcionalmente a tal principio. Por el contrario, en el
caso de la retroactividad impropia, que incide en situaciones no
concluidas, hay que reconocer al legislador un amplio margen de
libertad, de suerte que no entran dentro del ámbito de la
retroactividad prohibida las disposiciones que, carentes de efectos
ablativos o peyorativos hacia el pasado, despliegan su eficacia
inmediata hacia el futuro, aunque ello suponga incidir en una
relación o situación jurídica aún en curso.
En suma, conforme a la doctrina de este Tribunal, el art. 9.3 CE no
contiene una prohibición absoluta de retroactividad que conduciría a
situaciones congeladoras del ordenamiento contrarias al art. 9.3 CE
(STC 126/1987, de 16 de julio, FJ 11), ni impide que las leyes
puedan afectar a derechos e intereses derivados de situaciones
jurídicas que siguen produciendo efectos, pues no hay retroactividad
proscrita cuando una norma regula pro futuro situaciones jurídicas
creadas con anterioridad a su entrada en vigor o cuyos efectos no se
han consumado, ya que el legislador puede variar ex nunc el
régimen jurídico preexistente de los derechos individuales, siempre
que se ajuste a las restantes exigencias de la Constitución (STC
227/1988, de 29 de noviembre, FJ 9)?.
Añade la citada sentencia:
?Los cambios legislativos producidos no pueden ser cuestionados
desde la óptica del principio de confianza legítima. Este principio no
protege de modo absoluto la estabilidad regulatoria, ni la
inmutabilidad de las normas precedentes, máxime en el contexto en
33/37
que se promulgó el Real Decreto-ley que ahora se enjuicia, es decir,
de dificultades económicas y de crecimiento del déficit del sistema
eléctrico. Los principios de seguridad jurídica y su corolario, el de
confianza legítima, no suponen el derecho de los actores económicos
a la permanencia de la regulación existente en un momento dado en
un determinado sector de actividad. Dicha estabilidad regulatoria es
compatible con cambios legislativos, cuando sean previsibles y
derivados de exigencias claras del interés general?.
En suma, según el Tribunal Constitucional, el artículo 9.3 CE no
contiene una prohibición absoluta de retroactividad, puesto que no
hay retroactividad proscrita cuando una norma regula para el futuro
situaciones jurídicas creadas con anterioridad a su entrada en vigor
ya que el legislador puede variar ex nunc el régimen jurídico
preexistente de los derechos individuales, siempre que se ajuste a
las exigencias contenidas en la Constitución, y la constitucionalidad
de la norma dependerá, de su afección a la seguridad jurídica, así
como a circunstancias concretas que concurran en el caso, por
exigencias del interés general.
Resulta también significativa la sentencia del Tribunal Supremo de
13 de enero de 2014 (recurso de casación 357/2012), cuando señala
que «el concepto de "retroactividad prohibida" es más limitado que el
de la mera "retroactividad"», según sostiene la doctrina
jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Supremo, ya que no entran dentro del ámbito de la
retroactividad prohibida las disposiciones que, carentes de efectos
ablativos o peyorativos hacia el pasado (no obligan a revisar ni
remueven los hechos pretéritos, no alteran la realidad ya consumada
en el tiempo, no anulan los efectos jurídicos agotados), despliegan su
eficacia inmediata hacia el futuro aunque ello suponga incidir en una
relación o situación jurídica aún en curso. A partir de esta premisa,
34/37
una medida normativa [...] cuya eficacia se proyecta no "hacia atrás"
en el tiempo sino "pro futuro", a partir de su aprobación, no entra en
el ámbito de la retroactividad prohibida».
Por otro lado, en cuanto al principio de necesidad y
proporcionalidad tal como indicara esta Comisión Jurídica Asesora en
su Dictamen 59/20, de 13 de febrero, ?ha sido objeto de numerosas
sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en materia
de libertades de establecimiento y de circulación. A tenor de dicha
jurisprudencia, mediando una razón imperiosa de interés general, la
proporcionalidad de una medida consistirá en que sea adecuada al
objetivo de que se trate (idoneidad) y que no vaya más allá de lo
necesario para lograrlo (mínima restricción). A ello debe añadirse que la
medida debe perseguir el objetivo invocado de forma coherente y
sistemática (entre otras muchas, Sentencias de 16 de abril de 2015,
Comisión/Alemania, C-591/13, apdo. 63, de 23 de diciembre de 2015,
Gebhart Hiebler, C-239/14, apdo. 65, o de 11 de junio de 2015,
Berlington Hungary, C-98/14, apdo. 64)?.
En el caso que nos ocupa, la entrada en vigor del proyecto se prevé
en la disposición final tercera, el día siguiente al de la publicación del
decreto en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, y una vez que
entre en vigor la moratoria se posibilita que, desde el 1 de enero de 2023
hasta el 31 de diciembre de 2023, los titulares de vehículos con licencia
de autotaxi puedan seguir manteniendo adscritos los vehículos que
hayan superado la antigüedad de diez años o, incluso once y doce años,
acogiéndose así una cierta retroactividad, no restrictiva de derechos,
supuesto de retroactividad impropia en el que el legislador tiene un
amplio margen de libertad, de suerte que no entra dentro del ámbito de
la retroactividad prohibida al tenerse en cuenta las circunstancias
concretas que concurren en la finalidad de la norma como son, los
problemas actuales de producción y distribución de los vehículos.
35/37
En cuanto a las disposiciones de la parte final, la disposición final
primera con el título ?aplicación por los municipios y órganos
supramunicipales?, una vez acogida la observación formulada por el
Servicio Jurídico, dispone que ?los municipios u órganos
supramunicipales deberán aplicar lo previsto en el presente decreto, en
relación a la antigüedad máxima de los vehículos adscritos a sus
licencias de autotaxi, desde el día 1 de enero de 2021 hasta el día 31 de
diciembre de 2022?. Al respecto, señalar que el artículo 4. 4 de la Ley
20/1998, establece que las competencias municipales sobre los
transportes de viajeros se ejercerán con sujeción a lo dispuesto en las
normas de la Comunidad de Madrid y del Estado que regulan dichos
transportes.
La disposición adicional segunda contiene una habilitación
normativa a favor del titular de la consejería competente en materia de
Transportes. Llama la atención esta habilitación en un proyecto de
decreto con un artículo único que no contiene referencia alguna a
cuestiones susceptibles de posterior desarrollo normativo. En este
sentido, la primera de las excepciones al artículo 10.1.e), al igual que
ocurrió con el Decreto 42/2021, no parece requerir ulterior desarrollo
normativo.
La segunda de las excepciones, aunque condiciona su aplicación a
la adquisición de un vehículo, tampoco parece exigir más desarrollo
posterior.
Finalmente, en relación con la exigencia de la presentación de la
factura que, como resulta de la Memoria al realizar el análisis de cargas
administrativas, será exigible por los municipios, sin que requiera mayor
regulación.
36/37
Por último, la disposición adicional tercera prevé la entrada en vigor
de la norma el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de
la Comunidad de Madrid.
QUINTA.- Cuestiones formales y de técnica normativa.
El proyecto de decreto se ajusta en general a las Directrices de
técnica normativa aprobadas por el Acuerdo de 2005.
Ello no obstante hemos de efectuar algunas observaciones.
En el primer párrafo de la parte expositiva, Constitución Española
debe escribirse con ?E? mayúscula.
En el párrafo quinto de la parte expositiva hace referencia a la
adopción de medidas para amparar ?a los titulares de las licencias de
autotaxi cuyos vehículos cumplirán la antigüedad de diez años a partir
del 1 de enero de 2023?, dado lo avanzado de 2023, resulta más correcto
decir ?han cumplido o cumplan la antigüedad de diez años a partir del 1
de enero de 2023).
En el párrafo siguiente, al referirse a los principios de buena
regulación, dice que ?en la elaboración se han tenido en cuenta??, sería
más correcto decir ?en la elaboración de esta norma?.
Igualmente, en el siguiente párrafo de la parte expositiva, al hablar
de los principios de necesidad y eficacia, falta una letra ?l? en la palabra
?los?: ?la renovación en plazo de os vehículos?.
En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid formula la siguiente
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CONCLUSIÓN
Que una vez atendidas las observaciones formuladas en el cuerpo
del presente dictamen, procede someter al Consejo de Gobierno de la
Comunidad de Madrid el proyecto de decreto del Consejo de Gobierno,
por el que se establece una moratoria hasta el 31 de diciembre de 2023
en la antigüedad máxima de los vehículos que prestan servicios de
transporte de viajeros adscritos a licencias de autotaxi en la Comunidad
de Madrid.
V.E., no obstante, resolverá lo que estime acertado.
Madrid, a 27 de julio de 2023
La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen n. º 409/23
Excmo. Sr. Consejero de Vivienda, Transportes e Infraestructuras
C/ Maudes, 17 - 28003 Madrid
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