Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0394/23 del 20 de julio de 2023

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 20 de julio de 2023, emitido ante la consulta formulada por el rector de la Universidad Complutense de Madrid, cursada a través del vicepresidente y consejero de Educación y Universidades, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en relación con el expediente sobre resolución del contrato basado en el Acuerdo Marco 2020/001609, Lote 1, cuyo objeto son los trabajos de ?Traslado taller carpintería y acondicionamiento Aula Escultura E02 en la Facultad de Bellas Artes de la Universidad Complutense de Madrid?, suscrito con la empresa PROFORMA EJECUCIÓN DE OBRAS Y RESTAURACIONES, S.L. (en adelante, ?la contratista?).

Tesauro: Resolución de contratos. Causas

Contrato de obras

Incumplimiento del contratista

Obligaciones esenciales del contrato

Responsabilidad del contratista

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 20 de

julio de 2023, emitido ante la consulta formulada por el rector de la

Universidad Complutense de Madrid, cursada a través del vicepresidente

y consejero de Educación y Universidades, al amparo del artículo 5.3 de

la Le

y 7/2015, de 28 de diciembre, en relación con el expediente sobre

resolución del contrato basado en el Acuerdo Marco 2020/001609, Lote

1, cuyo objeto son los trabajos de ?Traslado taller carpintería y

acondicionamiento Aula Escultura E02 en la Facultad de Bellas Artes de la

Universidad Complutense de Madrid?, suscrito con la empresa

PROFORMA EJECUCIÓN DE OBRAS Y RESTAURACIONES, S.L. (en

adelante, ?la contratista?).

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El día 20 de junio de 2023 tuvo entrada en el registro de

la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid solicitud de

dictamen preceptivo procedente de la Universidad Complutense de

Madrid, formulada por el rector de la citada universidad, a través del

Dictamen n.º: 394/23

Consulta: Rector de la Universidad Complutense de

Madrid

Asunto: Contratación Pública

Aprobación: 20.07.23

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entonces vicepresidente, consejero de Educación y Universidades, relativa

al expediente de resolución del contrato citado en el encabezamiento.

A dicho expediente se le asignó el número 358/23, comenzando el

día señalado el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de

acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora,

aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de Gobierno

(en adelante, ROFCJA).

La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, al letrado

vocal D. Francisco Javier Izquierdo Fabre, quien formuló y firmó la

propuesta de dictamen, que fue deliberada y aprobada por el Pleno de la

Comisión Jurídica Asesora, en sesión celebrada el día señalado en el

encabezamiento.

SEGUNDO.- Del expediente remitido se extraen los siguientes hechos

de interés para la emisión del dictamen:

Por Resolución del Órgano de Contratación, gerente, de la

Universidad Complutense de Madrid (en adelante UCM), el 10 de junio de

2021 se aprueba el inicio y se ordena la tramitación del expediente del

?Acuerdo Marco para la selección de empresas y subsiguiente contratación

de los trabajos de ejecución de obras de importe inferior a 500.000,00

euros (IVA excluido) en los edificios y zonas exteriores que se realicen en la

Universidad Complutense de Madrid? (14 LOTES).

Por resolución del órgano de contratación de la UCM, fechada el 8 de

junio de 2022, se aprueba el inicio y se ordena la tramitación del

expediente de contratación de las ?Obras de traslado taller carpintería y

acondicionamiento Aula Escultura E02 en la Facultad de Bellas Artes de la

Universidad Complutense de Madrid?. En la fecha indicada, se envían las

invitaciones a las empresas adjudicatarias del lote 1 del Acuerdo Marco

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de referencia, a través de la Plataforma de Contratación del Sector

Público.

La resolución de adjudicación se acordó con fecha 12 de julio de

2022, conforme a la propuesta realizada por el órgano de asistencia el 20

de junio de 2022, a favor de la empresa PROFORMA EJECUCIÓN DE

OBRAS Y RESTAURACIONES, S.L. por un precio de 159.488,01 euros

(IVA excluido), que la Universidad Complutense de Madrid se compromete

a abonar mensualmente previas certificación y factura. El adjudicatario

constituye una garantía definitiva por un importe de 7.974,41 euros,

mediante depósito realizado en la Tesorería de la Comunidad de Madrid.

El plazo de ejecución del contrato se establece en 4 meses a contar

de la fecha del acta de comprobación del replanteo viable, que es enviada

a la contratista el 4 de octubre de 2022, y firmada el 11 de noviembre del

mismo año.

Con fecha 20 de enero de 2023 el coordinador del Equipo de Obras

emite informe señalando que el 12 de enero de 2023 ?se mantiene una

reunión entre la empresa y los técnicos de la UCM. La empresa nos informa

que existe una unidad de obra en el proyecto de movimiento de mobiliario

que no puede asumir. Dicha unidad de obra, valorada en el proyecto en

8.820,90 ?, IVA incluido, consiste en el despeje del mobiliario existente,

incluyendo el traslado de estatuas, del edificio de escultura al edificio

principal. La empresa nos comunica que ha solicitado presupuesto para

llevar a cabo esta tarea y el coste es muy superior al indicado en el

proyecto. Se les comenta que, en la licitación, se programó una visita para

explicar a todas las empresas adjudicatarias en qué consistía la obra,

visita a la que PROFORMA no asistió. PROFORMA indica que puede

realizar la obra si se elimina del contrato la realización de esa unidad de

obra, a lo que se le responde que se trataría de una modificación del

contrato que no está justificada. Se le solicita a la empresa que nos envíe

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un informe o un correo electrónico explicándonos sus intenciones, pero a día

de hoy, no se ha recibido nada. Por todo ello, y dada la imposibilidad por

parte de esta Unidad Técnica de solucionar el problema del inicio de esta

obra, se pone en conocimiento de la Unidad de Gestión y Contratación de

Obras para que nos indique cómo proceder??.

En nuevo informe, emitido el 6 de febrero de 2023, se hace constar

que: ?el acta de replanteo de la obra se le envió por email a la empresa

PROFORMA, empresa adjudicataria, el día 4 de octubre de 2022, que

devuelve firmada el 11 de noviembre de 2022?El plazo de ejecución del

contrato es de 4 meses? En la última reunión mantenida con la empresa

adjudicataria, el 12 de enero de 2023, se le requirió verbalmente para que

se pronunciara por escrito sobre las intenciones de inicio de la obra. A día

de hoy, la empresa no ha comenzado con los trabajos, ni se ha puesto en

contacto con esta Unidad Técnica, por lo que se pone en conocimiento del

Órgano de Contratación, para los efectos oportunos?.

TERCERO.- Con fecha 15 de febrero de 2023, por el rector de la

UCM se acuerda iniciar la tramitación del expediente de resolución del

contrato por incumplimiento por la contratista de su obligación principal,

al no haber dado inicio a las obras objeto del contrato ni existir voluntad

de la empresa para iniciarlas, habiendo solicitado la eliminación de una

partida del proyecto como exigencia para comenzar las actuaciones. Se

identifica como causa de resolución la tipificada en el artículo 211.1.f) de

la Ley 9/2017, de 8 de noviembre,de Contratos del Sector Público, por la

que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del

Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de

febrero de 2014 (en adelante LCSP/17), referida al incumplimiento de la

obligación principal del contrato.

p>Iniciado el procedimiento de resolución, d conformidad con lo

establecido en el artículo 109.1, epígrafes a) y b) del Reglamento General

de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por

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RReal Decreto 1098/2001, de 12 de octubre,en adelante, RGLCAP), se

concede trámite de audiencia a la contratista y al avalista.

Por la contratista se formulan alegaciones con fecha 1 de marzo de

2023, en las que se opone a la resolución del contrato, pues: ?en primer

lugar, debe ponerse de manifiesta que la propuesta de resolución adolece

de un defecto de forma como es no concretar la causa por la cual se

resuelve el contrato, pues en sus fundamentos de derecho segundo, tercero

y quinto se mencionan distintas causas, por un lado, el incumplimiento del

plazo para la ejecución de la obra y por otro el incumplimiento de la

obligación principal del contrato?.

Además, la empresa refiere que: ?si las obras no han podido iniciarse

se ha debido a circunstancias totalmente ajenas a la contratista, y puestas

de manifiesto debidamente tanto a la dirección facultativa como la Gerencia

de la Universidad, como era la imposibilidad de alojar todas las esculturas

en un cuarto de 36,14 m2??.

Por último, indica que: ?la solución adoptada por la dirección

facultativa es alojar algunas de las esculturas que no entren en el cuarto

destinado a ello a lo largo de la facultad, lo que no está previsto en el

proyecto, por lo que con dicha solución no se resuelve el problema. Del

volumen restante de éstas no se dispone de ubicación, por lo que no se

puede realizar el despeje y retirada proyectado. En la misma medida, se

encuentra un número importante de impresoras 3D, de importante tamaño,

de las cuales se desconoce dónde ubicarlas durante la ejecución de la

obra?.

En definitiva, concluye que: ?sin poder retirar las esculturas y las

impresoras existentes, al no haber un sitio donde almacenarlas con unas

garantías de conservación, es obvio que las obras no pueden iniciarse. Por

otro lado, también hacer constar que el proyecto carece de los planos de

instalaciones, lo que impide ejecutar los trabajos referentes a éstas?.

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Solicitado informe sobre las indicadas alegaciones al coordinador del

Equipo de Obras, se emite el 15 de marzo de 2023, señalando que la zona

de almacenaje de las esculturas que es preciso acondicionar para poder

trasladarlas es de 113,93 m2 y que, dado que el espacio ocupado en la

actualidad es de 119,14 m2, y no está ocupado en su totalidad, es viable

albergar las esculturas en el espacio propuesto con una nueva colocación

más adecuada y ordenada. Además, refiere que: ?la altura en esta zona

entre forjados es de 3,15 m y no de 2,20 como indican. Existen zonas

puntuales con tuberías donde es de 2,60. La altura de las estanterías (3

unidades) es de 3,50. Por este motivo en la partida 04.12 se hace mención

expresa a la manipulación de los pies derechos en altura. Como se ha

explicado en el replanteo y diversas ocasiones??.

Por último, el informe afirma que, respecto a la carencia de los

planos de instalaciones, es preciso recordar que se trata de un proyecto

de reforma y no de obra nueva, por lo que los elementos (luminarias

empotrada en el falso techo modular, enchufes, etc.) es habitual

replantearlos en obra ya que son sencillos y carecen de complejidad, de

modo que todos los elementos que componen la instalación están

perfectamente detallados en las unidades de obra y en los precios

descompuestos del presupuesto del proyecto. El informante concluye que

?lo que siempre ha intentado la empresa PROFORMA es eliminar del

proyecto la unidad de obra del traslado de las esculturas, proponiendo una

modificación del contrato que no veo justificada?.

El 16 de marzo de 2023 la jefa del Servicio de Seguimiento de

Proyectos y Contratos solicita informe preceptivo a la Asesoría Jurídica de

la UCM, con suspensión del plazo de tramitación del procedimiento

acordada por el rector con fecha 29 de marzo de 2023.

Con fecha 19 de abril de 2023, se emite informe por la Asesoría

Jurídica de la UCM, en el que se informa favorablemente la resolución

pretendida, entendiendo que concurre la causa de resolución del artículo

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211.1.f) de la LCSP/17. El informe señala que: ??de los hechos obrantes

en el expediente administrativo, puede inferirse falta de diligencia en la

actuación de la empresa desde antes de resultar adjudicataria.

Así, no asistió a la visita previa a la licitación junto el resto de

empresas concurrentes. En la reunión para ver el alcance de los trabajos,

mantenida con el jefe de Obra, no se manifestó ninguna oposición a las

tareas a desarrollar. Igualmente, y de la cadena de correos electrónicos

entre ambas partes que figuran en el expediente, se producen constantes

dilaciones por parte de PROFORMA. Así ocurre con la firma del acta de

replanteo viable, que se retrasa, por dilaciones de la contratista, más de un

mes??.

Además, la Asesoría Jurídica considera que: ??como elemento

determinante para apreciar la causa de resolución del contrato, debe

estarse a que la fecha de inicio de las obras, prevista para el 5 de

diciembre, con acuerdo de trabajar en el periodo vacacional; no llegaron

nunca a iniciarse. Al contrario, el 12 de enero, la empresa solicita una

reunión para informar que existe una unidad del movimiento de obra (la

relativa al desalojo de estatuas y mobiliario, valorada en el proyecto en

8.820,90 ?), que no puede asumir. De tal manera que la empresa pretende

una modificación del contrato que no está justificada, de acuerdo con las

previsiones de la LCSP/17 ya señaladas. Estando dicha partida

contemplada en el proyecto, habiéndose celebrado reuniones con el Jefe de

Obra de PROFORMA para explicar las actuaciones a realizar, no resulta

justificado que se alegue tal imposibilidad de manera repentina?.

En definitiva, concluye que, la única alternativa de la UCM es

proceder a la resolución del contrato.

Por resolución del órgano de contratación de 20 de abril de 2023 se

levanta la suspensión del plazo y se comunica a la empresa y a la entidad

avalista.

8/18

Obra en el expediente una propuesta de resolución de 25 de abril de

2023, del rector de la UCM, en la que se propone: ?declarar la resolución

del contrato basado en el Acuerdo Marco 2020/001609, Lote 1, cuyo objeto

son los trabajos de ?traslado taller carpintería y acondicionamiento Aula

Escultura E02 en la Facultad de Bellas Artes de la Universidad

Complutense de Madrid?, suscrito con la empresa PROFORMA

EJECUCIÓN DE OBRAS Y RESTAURACIONES S.L. ?motivando este

procedimiento en la causa establecida en artículo 211.1 f) de la LCSP?, así

como, ?iniciar el procedimiento para determinar el importe de la

indemnización por daños y perjuicios ocasionados e incautar la garantía?,

sometiéndola a dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora, si bien esta

última circunstancia no se menciona, al omitir la propuesta, de modo

erróneo, el apartado tercero de su parte dispositiva.

De igual modo, por resolución del rector de la UCM de 21 de abril de

2023 se ha acordado suspender el plazo de tramitación del procedimiento

de resolución del contrato por el tiempo que medie entre la petición de

dictamen a esta Comisión Jurídico Asesora de la Comunidad de Madrid y

la recepción de dicho dictamen, habiéndose comunicado esta

circunstancia tanto al contratista como a la avalista, si bien no consta en

el expediente la recepción por esta última de la citada comunicación.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen

preceptivo, al amparo del artículo 5.3.f) d. de la Ley 7/2015, de 28 de

diciembre, conforme al cual: ?3. En especial, la Comisión Jurídica Asesora

deberá ser consultada en los siguientes asuntos: (?) f) Expedientes

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tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades locales y las

universidades públicas sobre: (?) d. Aprobación de pliegos de cláusulas

administrativas generales, interpretación, nulidad y resolución de los

contratos administrativos y modificaciones de los mismos en los supuestos

establecidos por la legislación de contratos del sector público?.

La solicitud de dictamen del rector de la UCM se ha hecho llegar a la

Comisión Jurídica Asesora a través del entonces vicepresidente y

consejero de Educación y Universidades, en aplicación de lo dispuesto en

el artículo 18.3 d) del ROFCJA, conforme al cual: ?en el caso de las

universidades públicas, los dictámenes se solicitarán por sus rectores y se

cursarán a través del consejero competente en materia de universidades?.

El contratista ha formulado su oposición y por ello, resulta

preceptivo el dictamen de esta Comisión ex artículo 191.3.a) de la

LCSP/17.

SEGUNDA.- Del expediente tramitado, resulta indubitada la

aplicación al contrato de obras de referencia de la regulación contenida en

la LCSP/17.

De esta forma, el artículo 212.1 de la LCSP/17 establece que: ?La

resolución del contrato se acordará por el órgano de contratación, de oficio o

a instancia del contratista, en su caso, siguiendo el procedimiento que en

las normas de desarrollo de esta Ley se establezca?.

En materia de procedimiento, la resolución de contratos

administrativos exige atenerse a lo previsto en el artículo 190 de la

LCSP/17, a cuyo tenor: ?dentro de los límites y con sujeción a los

requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación

ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, (?)

acordar su resolución y determinar los efectos de ésta?.

10/18

El artículo 191.1 de la LCSP/17 requiere que en el correspondiente

expediente se dé audiencia al contratista. Asimismo, el artículo 109.1.b)

del RGLCAP, exige la audiencia al avalista o asegurador ?si se propone la

incautación de la garantía?.

En el presente expediente consta evacuado el trámite de audiencia al

contratista, en los términos que han quedado expuestos.

Toda vez que se propone la incautación de la garantía definitiva al

concurrir un incumplimiento culpable del contratista, se dio audiencia a

la avalista por correo electrónico de 22 de febrero de 2023, aportándose

también correo electrónico de la entidad avalista en el que acusan recibo

del correo recibido en la misma fecha. Cabría por tanto entender

cumplida la audiencia a la avalista al confirmar que recibió el correo

electrónico en la fecha de su remisión.

Por otro lado, el apartado tercero de este artículo 191 dispone que es

preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo

equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casos de

interpretación, nulidad y resolución, cuando se formule oposición por

parte del contratista.

En cuanto a la competencia para acordar la resolución de los

contratos administrativos, los artículos 190 y 212 de la LCSP/17, la

atribuyen al órgano de contratación, que en este caso es el rector de la

UCM, competencia que tiene delegada en la Gerencia conforme al Decreto

Rectoral 1/2021, de 11 de enero, BOCM de 14 de enero de 2021.

Consta, igualmente, la emisión de informe por la Asesoría Jurídica

de la UCM con fecha 19 de abril de 2023, favorable a la resolución del

contrato por causa imputable a la empresa contratista. Se ha incorporado

también al expediente, y así se refleja en el citado informe de la Asesoría

Jurídica, un informe del coordinador del Equipo de Obras, de respuesta a

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las alegaciones de la contratista, fechado el 15 de marzo de 2023, del que

no se le ha dado traslado a la empresa, si bien, dado que no introduce

hechos o elementos nuevos, entendemos que ello no constituye una

irregularidad procedimental invalidante.

Además, en relación con el procedimiento hemos de hacer particular

referencia al plazo de resolución de este, pues, en los procedimientos de

resolución de contratos iniciados de oficio, el incumplimiento del plazo

máximo de duración para resolver determina la caducidad conforme a lo

establecido en el artículo 212.8 de la LCSP/17.

Sobre la determinación de cuál sea el plazo de aplicación en el

ámbito autonómico madrileño, el criterio inicialmente mantenido por esta

Comisión, que aplicaba el artículo 212.8 LCSP/17 según el cual: ?los

expedientes de resolución contractual deberán ser instruidos y resueltos en

el plazo máximo de ocho meses?, ha resultado esencialmente modificado a

partir de la Sentencia del Tribunal Constitucional 68/2021, de 18 de

marzo, recaída a raíz de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto

por el Gobierno de Aragón, que ha procedido a declarar la

inconstitucionalidad de algunos preceptos de la LCSP/17 y ha afectado

señaladamente a esta cuestión. En concreto, el artículo 212.8, fue

impugnado al considerar que vulneraba la doctrina constitucional sobre

la legislación básica, puesto que contendría una regulación de detalle o de

procedimiento, que cercenaría la posibilidad de desarrollo legislativo por

la Comunidad Autónoma de Aragón.

Como es sabido, la citada Sentencia 68/2021, al analizar la

impugnación del artículo 212.8, considera (FJ 5º) que tal precepto recoge

una norma de naturaleza auxiliar y procedimental que no puede ser

considerada básica, por lo que el Tribunal Constitucional no anula el

precepto en cuanto es de aplicación a los procedimientos de resolución de

la Administración General del Estado, pero considera que infringe las

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competencias de las comunidades autónomas y por tanto no es de

aplicación a estas, ni a las entidades locales.

Como señalamos en el dictamen 273/23, de 25 de mayo, referido

también a una Universidad Pública, la normativa de la Comunidad de

Madrid en materia de contratación es muy escasa y no aborda esa

cuestión. No obstante, debe tenerse en cuenta en esta la materia la

modificación realizada por la LeLey 11/2022, de 21 de diciembre,e

Medidas Urgentes para el Impulso de la Actividad Económica y la

Modernización de la Administración de la Comunidad de Madrid en la Ley

1/2001, de 29 de marzo, por la que se establece la duración máxima y el

régimen de silencio administrativo de determinados procedimientos, que

establece que los expedientes de resolución contractual que se rijan por la

legislación sobre contratos públicos tienen un plazo máximo de

tramitación de ocho meses, transcurridos los cuales, si se trata de

expedientes s iiados de oficio caducarán, y si lo hubieren sido a

instancia de parte, se entenderán desestimados.

En cualquier caso, el rigor temporal que supone la necesidad de

tramitar estos procedimientos en el plazo de ocho meses, puede verse

atemperado por la suspensión del procedimiento para la solicitud de

informes preceptivos y determinantes del contenido de la resolución, tal y

como establece el artículo 22.1 d) de la LPAC, que en dicho sentido sigue

la pauta ya establecida en el artículo 42.5.c) de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común, al señalar que el plazo máximo

legal para resolver y notificar un procedimiento podrá suspenderse, entre

otras circunstancias, en la siguiente: ?...Cuando se soliciten informes

preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el

tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los

interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser

comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en

13/18

ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo

indicado, proseguirá el procedimiento?.

Como se ha indicado anteriormente, en el presente caso, iniciado el

procedimiento el día 15 de febrero de 2023, resulta claro que, a la fecha

de emisión del presente dictamen, no ha caducado. Además, consta

haberse acordado la suspensión del procedimiento para la solicitud de

dictamen a esta Comisión Jurídica Asesora, lo que se ha comunicado a la

empresa contratista y a la avalista, si bien no se ha incorporado al

expediente constancia de la recepción de la comunicación por parte de

esta última entidad, requisito necesario para que la suspensión del

procedimiento despliegue sus efectos.

TERCERA.- Una vez analizado el procedimiento, debemos estudiar si

concurre o no causa de resolución del contrato.

La UCM invoca como causa de resolución la prevista en el artícícu

211.1.f) de la LCSP/17 que prevé la resolución del contrato por

incumplimiento de la obligación principal de este. Así, este artículo

211.1.f) de la LCSP/17 considera, ante todo, motivo posible de ruptura de

la relación contractual el incumplimiento por el contratista de ?la

obligación principal del contrato? que, en principio, cabe identificar con la

prestación que constituya su objeto. Con esta previsión, que carece de

antecedentes en normas anteriores, la LCSP resuelve, como manifestó el

Consejo de Estado en su dictamen 1116/2015, de 10 de marzo de 2016,

al Anteproyecto de Ley: ?la dificultad interpretativa? que planteaba la

legislación anterior en los casos en los que los pliegos declaraban

?esenciales varias de las obligaciones accesorias imputables al

contratista?, pero omitían, sin embargo, esa ?calificación en lo que atañe al

objeto mismo del contrato (la realización de la obra, la entrega del

suministro o la prestación del servicio) por su obviedad?.

14/18

Respecto a la resolución de los contratos administrativos, la

Sentencia de 8 de marzo de 2018 (recurso 921/2015) del Tribunal

Superior de Justicia de Madrid recuerda la doctrina fijada en la Sentencia

del Tribunal Supremo de 24 de junio de 2004 en cuanto a que: ?(?) la

resolución implica una extinción anticipada de un contrato perfeccionado,

que constituye un modo anormal de terminación de la relación contractual

por la concurrencia de alguna circunstancia en la vida del contrato que

impide o hace inconveniente su prosecución hasta su extinción normal. De

acuerdo con dicha naturaleza el incumplimiento que justifica la resolución

ha de ser sustancial, no basta con cualquier apartamiento de las

obligaciones asumidas en el contrato, sino que ha de afectar a la obligación

esencial de una de las partes en el caso de obligaciones bilaterales o

recíprocas. Esto es, de acuerdo con la jurisprudencia, tanto de la Sala

Tercera como de la Primera del Tribunal Supremo, ha de tratarse de

incumplimiento básico, grave, de la obligación, en el sentido de que no se

realiza la conducta en qué consiste la prestación, quedando frustrado el fin

objetivo del contrato o haciendo imposible la realización de la prestación

por parte del contratista. O, dicho en otros términos, también en este ámbito

de la resolución contractual ha de observarse el principio de

proporcionalidad que exige para resolver el que el incumplimiento afecte a

la esencia de lo pactado, no bastando aducir la no realización de

prestaciones, que no impidan por su entidad alcanzar el fin del contrato?.

Pues bien, en el presente supuesto, de los informes obrantes en el

expediente resulta de modo rotundo que la contratista no solo no ha dado

inicio a las obras objeto de la prestación, y así se hace constar en el

informe de fecha 20 de enero de 2023 emitido por el coordinador del

Equipo de Obras de la UCM, sino que no ha mostrado siquiera voluntad

de iniciarlas, habiendo solicitado la eliminación de una partida del

proyecto como exigencia para comenzar las actuaciones, alegando una

imposibilidad técnica para su realización en atención a la superficie real

del espacio de actuación.

15/18

En este sentido, como ya dijéramos en nuestros dictámenes 516/16,

de 17 de noviembre; 162/17, de 20 de abril; 272/17, de 29 de junio y

191/18, de 26 de abril, entre otros, cabe recordar la Sentencia del

Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 6 de junio de 2016 (recurso

19/2015) que afirma ?el carácter vinculante de los Pliegos que rigen la

adjudicación de los contratos y que constituyen la contractus lex?. La

referida sentencia cita la jurisprudencia del Tribunal Supremo, entre

otras, la Sentencia de 4 de mayo de 2005 (recurso 1607/2003) y 19 de

septiembre de 2000 (recurso 632/1993) donde se sostiene que: ?el Pliego

de Condiciones es la Ley del Contrato por lo que ha de estarse siempre a lo

que se consigne en él?. En tal sentido, también puede recordarse la

doctrina jurisprudencial recogida ya en la Sentencia del Tribunal

Supremo de 31 de marzo de 1975, según la cual: ?...al haber sido

aceptada, ante la ausencia de impugnación, la regla de que el pliego de

condiciones es la ley del contrato con fuerza para ambas partes es

irrebatible, e impide a quien ha aceptado el pliego impugnar a posteriori

sus consecuencias o determinaciones, ya que quien presenta una solicitud

acepta e implícitamente da validez a todo lo actuado, unido a que en aras a

la lealtad, buena fe, etc., que ha de presidir las relaciones jurídicas, resulta

obligado al respeto a las bases del concurso cuando éstas son firmes y

consentidas y como tales transformadas en Ley del contrato? y que acoge

la jurisprudencia posterior, así la Sentencia del Tribunal Supremo de 18

de mayo de 2020 (recurso 3237/2016).

En el presente supuesto no consta que se hubieran impugnado los

pliegos ni el proyecto de obra por parte del contratista. En el mismo

sentido, la Asesoría Jurídica de la UCM hace constar en su informe de 19

de abril de 2023 que: ??del proyecto de obras y de los informes emitidos

desde la Coordinación del equipo de obras, se comprueba que

efectivamente los extremos cuya eliminación pretende el contratista ya se

encontraban contemplados y especificados; no procediendo por tanto a su

eliminación, como pretende la contratista?, pues, no en vano, el

16/18

coordinador del Equipo de Obras indica en su informe aclaratorio de 18

de abril de 2023 que: ?se desconoce el motivo por el que la empresa

PROFORMA en sus alegaciones indica que el espacio es de 36,14 m2, se

trata de un error, ya que son conocedores que es esta la zona dedicada a

las esculturas; desde el replanteo como en las sucesivas reuniones

mantenidas. En el proyecto figuran en el presupuesto contractual las

partidas, con su descripción, precio de ejecución material unitario y total

(resultado de la multiplicación de este por la medición total).

Así mismo, la medición total aparece desglosada en lo que configura el

estado de medición, en concreto, para la aclaración que se solicita se

realiza la separata de la partida 1.16., descrita en la página 4 del

presupuesto del proyecto?.

Sobre la base de lo expuesto, resulta evidente que la contratista

incumplió la obligación de dar inicio a las obras el 5 de diciembre de 2022

por su propia voluntad, no siendo hasta el 12 de enero de 2023 cuando

plantea la existencia de una unidad del movimiento de obra (la relativa al

desalojo de estatuas y mobiliario, valorada en el proyecto en 8.820,90 ?)

que no puede asumir, instando la modificación del contrato, potestad

cuyo ejercicio, como sabemos, sólo corresponde al órgano de contratación

y en supuesto tasados y limitados, pues como refiere el Consejo de Estado

en su dictamen 79/93, de 7 de abril, ?el sometimiento a cauces estrictos

del ius variandi de la Administración tiene su razón de ser precisamente en

las salvaguardas del principio de concurrencia y licitación pública que

preside la contratación administrativa?.

Lo expuesto determinaría que la contratista, ciertamente, no ha

cumplido con su obligación principal relativa a la ejecución de la obra y

se entiende concurrente la causa de resolución considerada por la UCM.

CUARTA.- En cuanto a los efectos de la resolución, es de aplicación

el artículo 213.3 LCSP/17, donde se establece que cuando la resolución

17/18

del contrato sea por incumplimiento culpable del contratista, este debe

indemnizar de los daños y perjuicios ocasionados, siendo efectiva la

indemnización, en primer término, sobre la garantía. Por su parte, el

apartado 4 del mismo precepto establece que, en todo caso, el acuerdo de

resolución contendrá pronunciamiento expreso acerca de la procedencia o

no de la pérdida, devolución o cancelación de la garantía que, en su caso,

hubiese sido constituida. Así pues, la incautación de la garantía opera de

modo automático en aras a garantizar el pago del importe de los daños y

perjuicios causados, como se señala en nuestro dictamen 556/19, de 19

de diciembre o en el 580/20, de 22 de diciembre, sin que resulte precisa

la valoración previa de los daños, y en ese sentido, lo recoge la Sentencia

de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 30

de septiembre de 2019 (recurso 3556/2017).

En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid formula la siguiente

CONCLUSIÓN

Procede la resolución del contrato basado en el Acuerdo Marco

2020/001609, Lote 1, cuyo objeto son los trabajos de ?TRASLADO

TALLER CARPINTERÍA Y ACONDICIONAMIENTO AULA ESCULTURA E02

EN LA FACULTAD DE BELLAS ARTES DE LA UNIVERSIDAD

COMPLUTENSE DE MADRID?, suscrito con la empresa PROFORMA

EJECUCIÓN DE OBRAS Y RESTAURACIONES S.L.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá según

su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de

18/18

quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad con lo

establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 20 de julio de 2023

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen n.º 394/23

Excmo. y Magfco. Sr. Rector de la Universidad Complutense de

Madrid

Avda. Séneca, 2 ? 28040 Madrid