Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0381/23 del 13 de julio de 2023

Resumen

DICTAMEN del pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 13 de julio de 2023, emitido ante la consulta formulada por el consejero de Economía, Hacienda y Empleo, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, por la que se somete a dictamen el proyecto de decreto del Consejo de Gobierno por el que se aprueba el reglamento sobre el régimen jurídico y organizativo de las reclamaciones económico-administrativas que se susciten en el ámbito de la gestión económico-financiera de la Comunidad de Madrid.

Tesauro: Información pública

Informes preceptivos

Memoria del análisis de impacto normativo

Legislación básica

Potestad reglamentaria

Procedimiento administrativo. Elaboración de disposiciones generales

Técnica normativa

Impuestos

Tributos

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 13

de julio de 2023, emitido ante la consulta formulada por el consejero de

Economía, Hacienda y Empleo, al amparo del artículo 5.3 de la Ley

7/2015, de 28 de diciembre, por la que se somete a dictamen el

proyecto de decreto del Consejo de Gobierno por el que se aprueba el

reglamento sobre el régimen jurídico y organizativo de las reclamaciones

económico-administrativas que se susciten en el ámbito de la gestión

económico-financiera de la Comunidad de Madrid.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El 9 de junio de 2023 tuvo entrada en este órgano

consultivo, la solicitud de dictamen preceptivo firmada por el consejero

de Economía, Hacienda y Empleo en funciones sobre el proyecto de

decreto citado en el encabezamiento.

A dicho expediente se le asignó el número 342/23, comenzando al

día siguiente el cómputo del plazo de veinte días hábiles para la emisión

del dictamen, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del

Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica

Dictamen n.º: 381/23

Consulta: Consejera de Economía, Hacienda y Empleo

Asunto: Proyecto de Reglamento Ejecutivo

Aprobación: 13.07.23

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Asesora, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de

Gobierno (en adelante, ROFCJA).

La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la letrada

vocal Dña. Silvia Pérez Blanco, quien formuló y firmó la oportuna

propuesta de dictamen, deliberada y aprobada en el Pleno de este

órgano consultivo, en la sesión celebrada el día indicado en el

encabezamiento de este dictamen.

SEGUNDO.- Contenido del proyecto de decreto.

El proyecto sometido a dictamen tiene por objeto aprobar un nuevo

reglamento sobre el régimen jurídico y organizativo de las reclamaciones

económico-administrativas que se susciten en el ámbito de la gestión

económico-financiera de la Comunidad de Madrid, que pretende

actualizar la regulación de esta materia a la normativa vigente, y

regular el régimen jurídico y la organización de la Junta Superior de

Hacienda.

La norma proyectada se compone de una parte expositiva y de otra

dispositiva, conformada por un único artículo por el que se aprueba el

reglamento con una disposición derogatoria y otra final. El reglamento

consta de veinte artículos divididos en tres capítulos, una disposición

transitoria y otra, final.

En referencia al contenido material de los preceptos y la parte

final, señalaremos:

- El capítulo I lleva por título ?Ámbito de aplicación y disposiciones

generales?. El artículo 1 establece el ámbito de aplicación, y el 2 regula

la asistencia a la Junta Superior de Hacienda.

- El capítulo II, se denomina ?Régimen Jurídico? y regula: la

normativa aplicable en la tramitación de reclamaciones económico-

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administrativas (artículo 3), la normativa aplicable en la tramitación de

recursos en vía económico-administrativa (artículo 4), la normativa

aplicable en la tramitación de rectificación de errores (artículo 5), la

normativa aplicable sobre órganos colegiados (artículo 6) y por último,

la aplicación de equivalencias a los miembros de la Junta Superior de

Hacienda (artículo 7).

- El capítulo III versa sobre la ?Composición, organización y

funcionamiento de la Junta Superior de Hacienda?, y consta de los

siguientes artículos: composición (artículo 8), pleno (artículo 9), salas

(artículo 10), órganos unipersonales (artículo 11), otro personal adscrito

a la Junta Superior de Hacienda (artículo 12), funciones del presidente

(artículo 13), funciones del secretario (artículo 14), funciones de los

vocales (artículo 15), ejercicio de funciones (artículo 16), ausencia,

vacante o enfermedad del presidente o del secretario (artículo 17),

convocatorias y constitución de la Junta Superior de Hacienda en pleno

o salas (artículo 18), adopción de resoluciones y acuerdos por el pleno o

salas (artículo 19) y actas de las sesiones (artículo 20).

En cuanto a su parte final, la disposición transitoria única

establece el régimen jurídico aplicable a la tramitación de los

procedimientos en curso, y la disposición final única se refiere a la

habilitación al titular de la consejería competente.

TERCERO.- Contenido del expediente administrativo.

El expediente remitido a esta Comisión Jurídica Asesora, consta de

los siguientes documentos:

- El proyecto de decreto en su versión final, junto con su

correspondiente Memoria del Análisis de Impacto Normativo, de fecha

24 de mayo de 2023.

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- Tres versiones anteriores de la Memoria del Análisis de Impacto

Normativo y del proyecto de decreto, de fechas 6 de febrero, 6 de marzo

y 3 de abril de 2023.

- Sendos informes de impacto por razón de género, y por razón de

orientación sexual e identidad y expresión de género, elaborados el 7 de

febrero de 2023 por la Dirección General de Igualdad.

- Informe de impacto en materia de familia, infancia y

adolescencia, elaborado el 8 de febrero de 2023 por la Dirección General

de Infancia, Familia y Fomento de la Natalidad.

- Informe de la Dirección General de Presupuestos de 8 de febrero

de 2023.

- Informe de la Intervención General de 9 de febrero de 2023.

- Informe 5/2023, de 16 de febrero, de coordinación y calidad

normativa de la Secretaría General Técnica de la entonces Consejería de

Presidencia, Justicia e Interior.

- Escritos de las secretarias generales técnicas de las consejerías

entonces denominadas: Vicepresidencia y Consejería de Educación y

Universidades; Familia, Juventud y Política Social; Cultura, Turismo y

Deporte; Transportes e Infraestructuras; Sanidad; Presidencia, Justicia

e Interior; Administración Local y Digitalización que no formulan

observaciones al proyecto de decreto.

- Escrito de observaciones formuladas el 17 de febrero de 2023 por

la Secretaría General Técnica de la entonces Consejería de Medio

Ambiente, Vivienda y Agricultura.

- Resolución de 6 de marzo de 2023 del director general de

Tributos, por la que se somete el proyecto de decreto a los trámites de

audiencia e información púbica.

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- Informe de legalidad elaborado por la Secretaría General Técnica

de la entonces Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, el 11 de

abril de 2023.

- Informe del Servicio Jurídico en la Consejería de Economía,

Hacienda y Empleo, con el conforme del abogado general de la

Comunidad de Madrid, de 18 de mayo de 2023.

- Certificado del secretario general del Consejo de Gobierno y

viceconsejero de Asuntos Jurídicos, de 7 de junio de 2023 relativo a la

solicitud de dictamen a la Comisión Jurídica Asesora.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- Competencia de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid para emitir dictamen.

Esta Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen preceptivo, de

acuerdo con el artículo 5.3.c) de la Ley 7/2015 de 28 de diciembre, ya

que: ?deberá ser consultada en los siguientes asuntos: [?] c) Proyectos

de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en

ejecución de las leyes, y sus modificaciones?; y a solicitud del consejero

de Economía, Hacienda y Empleo, órgano legitimado para ello, ex

artículo 18.3.a) del ROFCJA.

El presente proyecto participa de la naturaleza de un reglamento

ejecutivo, ya que se trata de una disposición de carácter general,

dirigida a una pluralidad indeterminada de destinatarios, con vocación

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de permanencia y que innova el ordenamiento jurídico, derogando -

además- el reglamento anterior. Así, el proyecto dictaminado despliega

sus efectos en el ámbito tributario y, además, regula el régimen jurídico

de la Junta Superior de Hacienda.

Al respecto, es de aplicación lo dispuesto en la Sentencia del

Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2013 (recurso 171/2012) en la que

afirma que: ?se entiende por reglamentos dictados en ejecución de Ley no

solo aquellos que desarrollan una ley determinada sino también los que

den lugar a cualquier desarrollo reglamentario de preceptos de una Ley?.

Es de recordar, además, la doctrina de esta Comisión Jurídica

Asesora (dictámenes 368/20, de 8 de septiembre y 462/20, 13 de

octubre, o el 89/23, de 23 de febrero) que señalan: ?la consideración de

reglamento ejecutivo, se configura desde una perspectiva sustantiva o

material, comprendiendo aquellos reglamentos que total o parcialmente

completan, desarrollan, pormenorizan, aplican o complementan una o

varias leyes, lo que presupondría la existencia de un mínimo contenido

legal regulador de la materia (Sentencias de 16 de junio de 2006 y de 15

de octubre de 2008)?.

El Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la importancia del

dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico en

el procedimiento de elaboración de los reglamentos ejecutivos.

Así, las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de

6 de febrero de 2017 (recurso 1397/2015) y de 22 de mayo de 2018

(recurso 3805/2015) que señala: ?la potestad reglamentaria se sujeta a

los principios, directrices o criterios que marca la Ley a desarrollar, y no

se ejerce sólo según el buen criterio o la libre interpretación del Gobierno.

La función consultiva que ejerce el Consejo de Estado es idónea para

coadyuvar a los principios citados, porque se centra en velar por la

observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico

(artículo 2.1 LOCE) lo que explica el carácter esencial que

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institucionalmente tiene para nuestra doctrina el dictamen previo de este

órgano, como protección del principio de legalidad y garantía de la

sumisión del reglamento a la Ley?.

Así mismo, la Sentencia de 9 de abril de 2019 (recurso

1807/2016), que afirma: ?conviene hacer hincapié en la singular

relevancia de la intervención del Consejo de Estado en el procedimiento

de elaboración de las disposiciones de carácter general, mediante la

emisión de dictamen preceptivo. Tal intervención constituye una garantía

de naturaleza preventiva que tiene por objeto asegurar en lo posible el

sometimiento de la Administración en el ejercicio de su potestad

reglamentaria a la ley y el Derecho que proclama el artículo 103.1 CE,

introduciendo mecanismos de ponderación, freno y reflexión que son

imprescindibles en dicho procedimiento de elaboración (?).

Por consiguiente, la ausencia del dictamen preceptivo del Consejo de

Estado en el procedimiento de elaboración de una disposición general

debe reputarse un vicio sustancial que determina la nulidad de pleno

derecho de la disposición general que lo padezca, tal y como ha reiterado

nuestra jurisprudencia?.

Por último, corresponde al Pleno de la Comisión Jurídica Asesora,

a tenor de lo previsto en el artículo 16.3 del ROFCJA dictaminar sobre

el proyecto de decreto.

SEGUNDA.- Sobre la habilitación legal y el título competencial.

Para analizar esta cuestión, hemos de partir de que la Constitución

Española establece en su artículo 156.1, el principio de autonomía

financiera de las comunidades autónomas, que debe ejercerse ?con

arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda Estatal?. A ello

se ha de añadir que la citada autonomía financiera, según señala la

STC 181/1988, de 4 de abril, está sujeta a limitaciones derivadas de la

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competencia estatal sobre la Hacienda en general, que se contiene en el

artículo 149.1.14ª de la CE.

De la abundante jurisprudencia constitucional en esta materia

(SSTC 63/1986, 201/1988, 96/1990, 13/1992, 135/1992, o las SSTC

130/2013, de 4 de junio y 192/2000, de 13 de julio), destacaremos por

su carácter resumido y didáctico, lo manifestado en la Sentencia

65/2020, de 20 de julio, resolviendo el recurso de inconstitucionalidad

formulado por el presidente del Gobierno contra el Código tributario de

Cataluña:

«Debe precisarse que, pese a la garantía constitucional de la

autonomía financiera conferida a las comunidades autónomas (art.

156.1 CE), el artículo 157.1 de la CE no diseña un concreto modelo

de hacienda autonómica, ya que se limita a enumerar las distintas

clases de rendimientos de que pueden disponer las comunidades

autónomas, entre los que se encuentran los derivados de ?a)

Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado? y de ?b) Sus

propios impuestos, tasas y contribuciones especiales?. Es, pues, la

LOFCA la que, con carácter general y sobre los apoyos ofrecidos por

la Constitución, establece un modelo para todas las comunidades

autónomas de régimen común en el que se incluyen estos dos

recursos tributarios (?).

Cabe asimismo advertir que el art. 157.1 CE tampoco establece el

sistema de distribución de competencias sobre los distintos recursos

tributarios de cuyo producto puede ser titular la comunidad

autónoma, que habrá que buscar no solo en otros preceptos

constitucionales (?), sino también en el bloque de la

constitucionalidad. Concretamente, en la LOFCA, como norma

estatal que delimita las competencias financieras autonómicas».

Esto sentado, vemos que concretando el marco normativo que rige

la cesión de tributos del Estado a las comunidades autónomas éste

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viene dado por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de

Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) dictada en

desarrollo del artículo 157.3 de la Constitución Española. Pues bien, en

lo que aquí nos afecta, su artículo 20.1.a) dispone que el conocimiento

de las reclamaciones interpuestas contra los actos dictados por las

respectivas Administraciones en materia tributaria, corresponderá,

cuando se trate de tributos propios de las comunidades autónomas, a

sus propios órganos.

De acuerdo con esta previsión legal, el artículo 56 del Estatuto de

Autonomía de la Comunidad de Madrid dispuso lo siguiente:

?1. La gestión, recaudación, liquidación e inspección de sus propios

tributos, así como el conocimiento de las reclamaciones relativas a

los mismos, corresponderán a la Comunidad de Madrid, que

dispondrá de plenas atribuciones para la ejecución y organización

de dichas tareas, sin perjuicio de la colaboración que pueda

establecerse con la Administración tributaria del Estado,

especialmente cuando así lo exija la naturaleza del tributo.

2. En el caso de los impuestos cuyos rendimientos hubiesen sido

cedidos, el Consejo de Gobierno asumirá, por delegación del Estado,

la gestión, recaudación, liquidación, inspección y revisión, en su

caso, de los mismos, sin perjuicio de la colaboración que pueda

establecerse entre ambas administraciones, todo ello de acuerdo con

lo especificado en la Ley que fije el alcance y condiciones de la

cesión.

3. La gestión, recaudación, liquidación, inspección y revisión, en su

caso, de los demás impuestos del Estado recaudados en el ámbito

de la Comunidad Autónoma corresponderá a la Administración

tributaria del Estado, sin perjuicio de la delegación que la

Comunidad Autónoma pueda recibir de éste y de la colaboración que

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pueda establecerse, especialmente cuando así lo exija la naturaleza

del tributo?.

Al respecto, es oportuno apuntar que la gestión económicofinanciera

de la Comunidad de Madrid se desenvuelve no sólo en la

esfera de la gestión, inspección y recaudación de sus propios tributos,

sino que también sobre los demás ingresos de derecho público. En

particular, en materia de revisión de actos en vía administrativa

mediante las reclamaciones económico-administrativas, el proyecto de

decreto desarrolla lo dispuesto en los artículos 226 y ss. de la Ley

58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT) en el marco

competencial autonómico.

La legislación estatal habilitante se completa con la Ley 22/2009,

de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de

las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con

Estatuto de Autonomía, y se modifican determinadas normas

tributarias (Ley 22/2009); y por la Ley 29/2010, de 16 de julio, del

régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad de Madrid y

de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión.

Ya en el ámbito autonómico, la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de

Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid (Ley 1/1983)

atribuyó en su artículo 54, a la Junta Superior de Hacienda la

naturaleza de órgano económico-administrativo de la Comunidad de

Madrid, en desarrollo del concreto título competencial del ya trascrito

artículo 26.1 de nuestro Estatuto de Autonomía.

El proyecto de decreto actualiza la regulación de dicho órgano ya

existente, y al respecto, es de recordar la competencia exclusiva de la

Comunidad de Madrid, en materia de organización, régimen jurídico y

funcionamiento de sus instituciones de autogobierno. En este sentido,

el Tribunal Constitucional ha reconocido la competencia relativa a la

libre organización de la propia Administración autonómica como ?algo

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inherente a la autonomía? (STC 50/1999, de 6 de abril) y ha afirmado

que la ?potestad auto organizativa de las Comunidades Autónomas

constituye una manifestación central del principio de autonomía? (STC

251/2006, de 25 de julio).

Por todo lo expuesto, podemos afirmar que la Administración

autonómica goza de suficiente cobertura competencial para la

aprobación del proyecto de decreto. Además, resulta adecuado el

instrumento normativo empleado, esto es el decreto, en aplicación de lo

dispuesto en el artículo 50.2 de la Ley 1/1983.

Finalmente, diremos que la aprobación del decreto corresponde al

Consejo de Gobierno de la Comunidad, quien tiene reconocida genérica

y ordinariamente la potestad reglamentaria por el artículo 22.1 del

Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid ?en materias no

reservadas en este estatuto a la Asamblea? y a nivel legal, en el artículo

21.g) de la citada Ley 1/1983.

TERCERA.- Cumplimiento de los trámites del procedimiento

de elaboración de disposiciones administrativas de carácter

general.

El procedimiento para la elaboración de normas reglamentarias

viene dado por el Decreto 52/2021, de 24 de marzo, del Consejo de

Gobierno, por el que se regula y simplifica el procedimiento de

elaboración de las disposiciones normativas de carácter general de la

Comunidad de Madrid (Decreto 52/2021).

También habrá de tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 60

de la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y Participación de

la Comunidad de Madrid (LTPCM), que regula el derecho de

participación de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones

de carácter general.

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Asimismo, debe considerarse la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

(LPAC), si bien debe destacarse, que la Sentencia del Tribunal

Constitucional 55/2018, de 24 de mayo (recurso de

inconstitucionalidad 3628/2016) ha declarado inconstitucionales

ciertas previsiones de la LPAC, y en particular, por lo que en materia de

procedimiento interesa, ha declarado contrarios al orden constitucional

de competencias en los términos del fundamento jurídico 7.b) los

artículos 129 (salvo el apartado 4, párrafos segundo y tercero), 130, 132

y 133 de la LPAC, así como que el artículo 132 y el artículo 133, salvo el

inciso de su apartado 1 y el primer párrafo de su apartado 4, son

contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del

fundamento jurídico 7.c) de la sentencia.

1.- Por lo que se refiere a los trámites previos, el artículo 3 del

Decreto 52/2021 prevé la aprobación durante el primer año de

legislatura de un Plan Normativo, que deberá ser publicado en el Portal

de Transparencia.

Como sabemos, el Plan Normativo para la XII Legislatura fue

aprobado por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 10 de noviembre de

2021, y en él, sí está incluido el proyecto de decreto dictaminado.

No obstante, llama la atención que la Memoria del Análisis de

Impacto Normativo (MAIN) al referirse a ello, se limita a reseñar que el

proyecto sí está incluido en dicho plan, pero no menciona siquiera la

evaluación ex post.

El apartado 3 del artículo 3 del Decreto 52/2021, la regula para el

supuesto de tramitación de propuestas normativas no incluidas en el

plan normativo, pues para las previstas, como es el caso, debería ser el

propio plan el que estableciera cuales son las disposiciones que deben

ser objeto de esta evaluación ex post. No obstante, el citado Acuerdo por

el que se aprueba el Plan Anual Normativo, a diferencia de los planes

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normativos anteriores, no contiene ninguna previsión sobre la

evaluación normativa de las 126 disposiciones que enumera, entre

otras, la que es objeto de dictamen.

El artículo 3.4 del citado decreto establece que: ?las consejerías

deberán evaluar los resultados de aplicación de las iniciativas que les

correspondan, en coordinación con la consejería competente en materia

de Coordinación Normativa?, sin enumerar ningún criterio que justifique

la exclusión de la evaluación ex post.

Pues bien, en el presente caso, nada se indica en la MAIN sobre

este análisis posterior, teniendo en cuenta, además, tanto la

importancia como el contenido de la norma proyectada. Como esta

Comisión Jurídica Asesora viene señalando de forma continua y

reiterada (dictamen 677/22, de 25 de octubre, dictamen 26/23, de 19

de enero o 166/23, de 30 de marzo) el hecho de que sea una facultad

discrecional del órgano promotor prever el análisis del impacto de la

norma y su eficacia en el cumplimiento de los objetivos, no exime del

deber de recoger una motivación para su exclusión, ya que evaluar la

eficacia y eficiencia de la norma, los efectos no previstos y los

resultados de su aplicación pueden suministrar una información muy

relevante de futuro.

Por tanto, en la redacción definitiva de la MAIN deberá justificarse

adecuadamente la ausencia de la evaluación ex post.

2.- Igualmente, el artículo 133.1 de la LPAC establece que, con

carácter previo a la elaboración del proyecto normativo, se sustanciará

una consulta pública. En el mismo sentido se pronuncia el artículo 4.2

a) del Decreto 52/2021, y el artículo 60 de la LTPCM.

La MAIN señala que, en este caso, la propuesta no se ha sometido

al trámite previo de consulta pública, justificándose en que la norma

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proyectada carece de impacto en la actividad económica y no impone

obligaciones relevantes a los ciudadanos. Ahora bien, entendemos que

la mención al carácter básicamente organizativo de la norma, no es

acertada dado que estamos ante un reglamento ejecutivo, aun cuando

en él se contiene una regulación de la Junta Superior de Hacienda.

3.- La norma proyectada ha sido propuesta por la Consejería de

Economía, Hacienda y Empleo en virtud del artículo 19 del Decreto

234/2021, de 10 de noviembre, del Consejo de Gobierno, por el que se

establece la estructura orgánica de la Consejería de Economía,

Hacienda y Empleo, siendo la Dirección General de Tributos, la

competente en la materia.

No obstante, debe hacerse mención al reciente Decreto 38/2023,

de 23 de junio, de la presidenta de la Comunidad de Madrid, por el que

se establece el número y denominación de las consejerías de la

Comunidad de Madrid, que señala en su artículo 3 que ?corresponden a

la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo las competencias que

actualmente ostenta?.

4.- Por lo que se refiere a la MAIN, ésta se ha elaborado en la

modalidad ejecutiva prevista en el artículo 6.2 del Decreto 52/2021.

El expediente remitido a esta Comisión incluye la última Memoria

fechada el 24 de mayo de 2023, y tres versiones anteriores. De esta

manera, cabe considerar que la Memoria responde a la naturaleza que

le otorga su normativa reguladora como un proceso continuo, que debe

redactarse desde el inicio hasta la finalización de la elaboración del

proyecto normativo, de forma que su contenido se vaya actualizando

con las novedades significativas que se produzcan a lo largo del

procedimiento, en especial, la descripción de la tramitación hasta

culminar con una versión definitiva (artículo 6.3 del Decreto 52/2021).

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Centrando nuestro análisis en la última MAIN, se observa que

contempla la necesidad y oportunidad de la propuesta, y los fines y

objetivos de la misma para justificar la alternativa de regulación elegida.

También realiza un examen del contenido de la norma y el análisis

jurídico de la misma, así como su adecuación al orden de distribución

de competencias.

Por lo que hace a los impactos de la norma proyectada, la MAIN

explica que, por su objeto, no tiene efectos sobre la economía en

general, ni sobre la competencia en el mercado. Y también significa que

la propuesta no genera cargas administrativas, y que la aprobación del

decreto no supondrá un incremento del gasto público, ni una

disminución de los ingresos de la Comunidad de Madrid, según avala,

además, el informe favorable de la Dirección General de Presupuestos.

Asimismo, la MAIN contempla los llamados impactos sociales

(artículo 6.1 e) del Decreto 52/2021) por razón de género, en la infancia,

adolescencia y familia, e igualdad.

Así, incluye la mención al impacto sobre la infancia, la

adolescencia y la familia, tal y como se exige por el artículo 22 quinquies

de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del

Menor, y la Disposición adicional 10ª de la Ley 40/2003, de 18 de

noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, introducidos

ambos por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema

de protección a la infancia y a la adolescencia. Se indica que el proyecto

normativo, según el informe de la Dirección General de Infancia,

Familia y Fomento de la Natalidad, no genera ningún impacto en ese

ámbito.

Figura también el análisis del impacto por razón de género y del

impacto por razón de orientación sexual, identidad o expresión de

género, en cumplimiento de las Leyes 2/2016, de 29 de marzo, de

16/41

identidad y expresión de género e igualdad Social y no discriminación y

3/2016, de 22 de julio, de protección integral contra la LGTBIfobia y la

discriminación por razón de orientación e identidad sexual, ambas leyes

de la Comunidad de Madrid.

Sobre el impacto por razón de género, el informe de la Dirección

General de Igualdad afirma que tiene un impacto ?neutro?. Por lo que se

refiere al impacto por razón de orientación sexual, identidad o expresión

de género, la Memoria refleja el impacto nulo del proyecto en este

ámbito, por remisión al informe emitido por la Dirección General de

Igualdad.

También contempla la MAIN la descripción de los trámites seguidos

en la elaboración de la norma. Así, se recogen las observaciones que se

han ido formulando a lo largo de su tramitación y el modo en que han

sido acogidas o no por el órgano proponente de la norma, con su

correspondiente motivación tal y como exige el artículo 6.1 f) del

Decreto 52/2021. Esta inclusión ?refuerza la propuesta normativa y

ofrece una valiosa información sobre la previsión del grado de aceptación

que puede tener el proyecto?, según la Guía Metodológica para la

elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, aprobada

por el Consejo de Ministros, el 11 de diciembre de 2009.

5.- Conforme a lo dispuesto en los artículos 4 y 8 del Decreto

52/2021, a lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse los

informes y dictámenes que resulten preceptivos.

En cumplimiento de esta previsión han emitido diversos informes

la Dirección General de Igualdad y la Dirección General de Infancia,

Familias y Fomento de la Natalidad, conforme a lo dispuesto en el

entonces vigente Decreto 208/2021, de 1 de septiembre, del Consejo de

Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería

de Familia, Juventud y Política Social (actualmente, Consejería de

17/41

Familia, Juventud y Asuntos Sociales), con el contenido anteriormente

expuesto.

Siguiendo el iter procedimental, y de acuerdo con el artículo 8.4 del

Decreto 52/2021 y el artículo 15.3 a) del Decreto 191/2021, de 3 de

agosto, del Consejo de Gobierno, por el que se estableció la estructura

orgánica de la entonces Consejería de Presidencia, Justicia e Interior

(actualmente, de Presidencia, Justicia y Administración Local), se ha

emitido por su Secretaría General Técnica, el informe 5/2023 de

coordinación y calidad normativa, que ha realizado diversas

sugerencias.

También, conforme a lo previsto en la disposición adicional primera

de la Ley 4/2021, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la

Comunidad de Madrid para 2022, prorrogada para el ejercicio 2023, la

Dirección General de Presupuestos ha emitido informe preceptivo, el 8

de febrero del presente año, en sentido favorable al proyecto, ya que no

supone un incremento del gasto autorizado ni compromete fondos de

ejercicios futuros.

También consta el informe favorable firmado por el interventor

general de la Comunidad de Madrid, el 9 de febrero de 2023, en el

ejercicio de su actividad consultiva y advirtiendo que dicho informe no

se emite en el ejercicio de la función interventora. Alude a que, según el

proyecto de decreto, el interventor general de la Comunidad de Madrid o

funcionario designado por éste, es vocal de la Junta Superior de

Hacienda, en virtud del artículo 54.4 de la Ley 1/1983, y concluye, que

la participación de la Intervención General en ella, lo es en calidad de

vocal, sin ejercer las funciones de control propias de la Intervención.

Conforme a lo previsto en el artículo 35.1 del Reglamento de

funcionamiento interno del Consejo de Gobierno y de sus Comisiones,

aprobado por Decreto 210/2003, de 16 de octubre, y en el artículo 4.3

18/41

del Decreto 52/21, se han recabado informes de las secretarías

generales técnicas de las distintas consejerías, que han remitido

escritos en los que manifiestan que no formulan observaciones al texto

del proyecto de decreto, a excepción de la entonces Consejería de Medio

Ambiente, Vivienda y Agricultura. Su observación es en relación con la

composición de las salas de la Junta Superior de Hacienda y sobre la

necesaria presencia del presidente y secretario, la cual no fue asumida

por el órgano proponente de la norma por los motivos que señala la

MAIN.

Finalmente, en aplicación del artículo 8.5 del Decreto 52/2021, se

ha unido al expediente el informe de legalidad emitido por la Secretaría

General Técnica de la consejería que promueve la norma, de fecha 11 de

abril de 2023.

Además, el artículo 4.1.a) de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de

Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid prevé

que dichos servicios emitan un informe preceptivo, entre otros asuntos,

acerca de los proyectos de disposiciones reglamentarias, salvo que

tengan carácter meramente organizativo.

Por ello, se ha evacuado el 18 de mayo de 2023 por la Abogacía

General de la Comunidad de Madrid, el informe del Servicio Jurídico en

la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo con el conforme del

abogado general, formulando tres consideraciones esenciales.

6.- El artículo 9 del Decreto 52/2021, en desarrollo del mandato

previsto en el artículo 105 a) de la Constitución Española, dispone que,

se sustanciarán los trámites de audiencia e información pública. Esta

obligación aparece recogida también en el artículo 16.b) de la LTPCM.

Consta en el expediente que, por Resolución del director general de

Tributos, el proyecto de decreto se sometió a los trámites de audiencia e

información pública, mediante la publicación el 7 de marzo de 2023 en

19/41

el Portal de Transparencia de la página web institucional de la

Comunidad de Madrid, con un plazo abierto para presentación de

alegaciones, del 8 al 29 de marzo, sin que se presentaran alegaciones.

CUARTA.- Cuestiones materiales. Análisis del articulado.

Como hemos visto en los antecedentes de hecho, con la norma

proyectada se pretende una actualización de la regulación de las

reclamaciones económico-administrativas que se susciten en el ámbito

de la gestión económico-financiera de la Comunidad de Madrid, y de la

Junta Superior de Hacienda.

Expuestas estas premisas, procede analizar el contenido de la

norma proyectada principiando por el título. Vemos que éste refleja la

materia regulada, tal y como dispone la directriz 7 del Acuerdo del

Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las

directrices de técnica normativa.

Sin embargo, observamos una diferencia con respecto al título del

Decreto 286/1999, de 23 de septiembre (cuya derogación se propone),

ya que antes se decía, reglamento ?de organización y régimen jurídico??

y ahora se propone, reglamento ?sobre el régimen jurídico y

organizativo??. Entendemos más acertado el empleo de la preposición

?de?, que denota un asunto o materia, que ?sobre?, cuya acepción aquí

sería ?acerca de?, según el diccionario de la lengua española.

I. Entrando ya al concreto análisis del texto remitido, nuestra

primera consideración ha de referirse a la parte expositiva, que cumple

-en líneas generales- con el contenido que le es propio, a tenor de la

directriz 12.

En efecto, justifica la nueva regulación, describe su finalidad,

incluye las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta.

20/41

También contempla los trámites esenciales seguidos en la elaboración

de la norma si bien, se observa que a la hora de mencionar dichos

trámites se hace una enumeración exhaustiva de todos ellos, cuando

las mencionadas directrices se refieren a los trámites más relevantes,

entre los que se encuentran los de audiencia e información pública y el

informe de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid.

De igual modo, argumenta la adecuación de la norma a los

principios de buena regulación, establecidos en el artículo 129 de la de

la LPAC y se describen someramente los aspectos novedosos de la

nueva norma.

No obstante, de cara a mejorar la redacción y para una mejor

comprensión del texto, realizamos las siguientes observaciones.

Ante todo, hemos de poner de manifiesto la amplia extensión de la

parte expositiva, por lo que ha habido que dividirla en apartados (hasta

cinco) siguiendo la recomendación de la Abogacía General.

A ello añadiremos, que la parte expositiva de un texto ha de

ponerse en relación con su articulado, por lo que, siendo este de 20

artículos, se antoja a todas luces excesiva. La directriz 12 indica que:

?resumirá sucintamente el contenido de la disposición, a fin de lograr una

mejor comprensión del texto, pero no contendrá partes del texto del

articulado. Se evitarán las exhortaciones, las declaraciones didácticas o

laudatorias u otras análogas?.

Además, si se compara con la parte expositiva del reglamento que

deroga, vemos que el decreto de 1999 contenía más de 110 artículos,

pero su parte expositiva era breve (15 párrafos), sin embargo, en el

proyecto actual y pese a contar con solo 20 artículos, su parte

expositiva duplica en extensión a su predecesora, con párrafos muy

extensos y de contenido explicativo que, por otra parte, vemos que se

21/41

limitan a reproducir los de la MAIN. Este sería su lugar adecuado, y no

en la parte expositiva del proyecto, que tiene otra finalidad.

Por todo ello, la parte expositiva de la norma proyectada ha de

resumirse.

En el penúltimo párrafo del apartado II al referirse a los cambios

normativos operados, se hace la mención: ?(cambios algunos muy

recientes)?, que habrían de concretarse, mencionando expresamente las

leyes o reglamentos a los que se está refiriendo.

En el apartado V, en lo relativo al principio de transparencia,

bastaría indicar que se han sustanciado los trámites de audiencia e

información pública mediante la publicación del proyecto normativo en

el Portal de Transparencia de la Comunidad de Madrid, trámite

obligatorio como luego veremos, por lo que se aconseja suprimir la

frase: ?y aun tratándose de una norma reglamentaria de contenido

básicamente organizativo?, pues solo la parte relativa a la Junta

Superior de Hacienda tendría propiamente tal carácter.

Finalmente, en lo que respecta a la fórmula de promulgación, ha

quedado redactada correctamente con la necesaria referencia al

dictamen de la Comisión Jurídica Asesora.

II. El proyecto de decreto por el que se aprueba el reglamento que

nos ocupa, contiene la disposición derogatoria única, que expresamente

deroga el reglamento aprobado por el Decreto 286/1999, de 23 de

septiembre; y después, una derogación tácita, referida a las normas

?que se opongan a lo dispuesto en este decreto?. Esta última puede

generar inseguridad jurídica y, en consecuencia, es preciso suprimirla,

de conformidad con lo dispuesto en la directriz 41.

22/41

También contiene una disposición final única sobre la previsión de

la entrada en vigor del decreto el día siguiente al de su publicación en el

Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, que es conforme a lo

dispuesto en las directrices de técnica normativa.

III. A continuación, analizaremos el reglamento propuesto, cuya

parte dispositiva consta de 20 artículos agrupados en tres capítulos,

además de una disposición transitoria y otra final.

El artículo 1 en su primer apartado, no determina el objeto de la

norma sino su ámbito de aplicación, cual es la tramitación de los

procedimientos de reclamaciones económico-administrativas y recursos

en vía económico-administrativa ante la Junta Superior de Hacienda,

así como al procedimiento de rectificación de errores en que pudieran

incurrir sus propias resoluciones.

Las reclamaciones económico-administrativas se cualifican por un

doble aspecto, a saber: la materia sobre la que versan, y el objeto sobre

el que recaen. Al respecto de ello, la LGT en su artículo 226 se ocupa

del primer aspecto, y el 227 es relativo a los actos administrativos que

pueden ser objeto de este tipo de reclamaciones.

Y en cuanto a su función, podemos traer a colación la Sentencia

del Tribunal Supremo de 18 de julio de 2007, que señalaba al respecto:

?la reclamación económico-administrativa constituye una vía específica

para impugnar los actos tributarios ante la propia Administración y se

erige en la vía previa que es necesario agotar para acudir al recurso

contencioso-administrativo. Se trata de una cuestión imperativa, y de

orden público procesal?. En el mismo sentido, la Sentencia del Tribunal

Supremo de 14 de mayo de 2001.

En el texto propuesto, el apartado 2 del artículo 1 regula la materia

sobre la que versan estas reclamaciones. Al respecto, vemos que se han

incorporado las dos aportaciones realizadas por la Abogacía General en

23/41

el listado de las cinco materias: una, en la letra a), añadiendo los

recargos sobre los tributos (tal y como dispone el artículo 226 a) de la

LGT) y otra, en la letra e), sobre la necesidad de que sea una ley estatal

la que introduzca cualquier otra materia en esta relación, y ello por

imperativo del artículo 226 b) de la LGT.

El apartado 3, se refiere al otro aspecto antes referido, disponiendo

cuáles son los actos susceptibles de las reclamaciones económicoadministrativas. Y lo hace por remisión a la LGT, en concreto a su

artículo 227, como no podía ser de otra forma dado que, el artículo 8.1

de la propia LGT establece el principio de reserva de ley para la

determinación de los actos susceptibles de reclamación económicoadministrativa.

Sin embargo, la frase final: ?excluyéndose aquellos que,

por su propia naturaleza, no puedan integrarse como actos propios de las

materias contempladas en el apartado anterior?, es confusa y puede

generar inseguridad jurídica, pues para establecer una excepción a la

interposición de una reclamación económico administrativa ha de

efectuarse de forma clara y precisa, no por remisión ?a la naturaleza? de

los actos administrativos.

Por ello, es necesario bien revisar la redacción, o simplemente,

suprimir esa frase por superflua.

Retomando el texto que se nos propone, el apartado 4 del artículo

1, señala los casos en los que no se admitirá la reclamación económicoadministrativa

respecto de determinados actos. Vemos aquí que se ha

dado cumplimiento a la consideración esencial efectuada por la

Abogacía General, incorporando al texto el supuesto de la letra b)

relativo a la reclamación en vía administrativa previa a la vía judicial

laboral.

El capítulo I del proyecto, se cierra con el artículo 2 que se titula

?Asistencia a la Junta Superior de Hacienda?.

24/41

Pues bien, dicho título puede inducir a confusión, pues el

contenido del precepto se refiere propiamente a la colaboración con la

Junta Superior de Hacienda. A tal efecto, se obliga a los órganos y

centros directivos de la Administración autonómica a prestar a la

Junta, la colaboración requerida por esta en el curso de los

procedimientos económico-administrativos. No se refiere, por tanto, a la

?asistencia? de los vocales a las sesiones de la Junta Superior de

Hacienda, como podría sugerir dicha denominación. En consecuencia, y

por mor de la directriz que señala que los títulos de los artículos han de

reflejar su contenido, se estima conveniente cambiar el título por otro

que refleje el auxilio administrativo a la Junta Superior de Hacienda.

Abordamos ya el capítulo II de la norma propuesta, que se refiere

al ?régimen jurídico?.

Los artículos 3 a 5 contienen la normativa aplicable a la

tramitación de las reclamaciones económico administrativas, a los

recursos en vía económico administrativa y a la rectificación de errores

materiales o de hecho. En todos los casos se hace una remisión a la

normativa estatal, esto es a la LGT y al Real Decreto 520/2005, de 13

de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de

la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de

revisión en vía administrativa.

A continuación, efectuaremos la necesaria consideración de que la

aplicación de la normativa estatal a los procedimientos de este capítulo

II de la norma proyectada, viene dada porque -según refiere la

jurisprudencia que veremos a continuación- la LGT se configura como

la norma de procedimiento administrativo tributario común aplicable a

todas las Administraciones tributarias.

En efecto, la STC 192/2000, de 13 de julio, dictada en un conflicto

de competencia planteado por el Estado contra la Junta de

Extremadura relativa a los tributos cedidos por el Estado y gestionados

25/41

por la Junta de Extremadura, señaló en su FJ 6, y en lo que aquí nos

interesa: ?En definitiva, la indudable conexión existente entre los

artículos 133.1, 149.1.14 y 157.3 de la CE determina que el Estado sea

competente para regular no sólo sus propios tributos, sino también el

marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las

competencias financieras de las Comunidades Autónomas respecto de

las del propio Estado?.

Con la promulgación de la vigente LGT, su artículo 1 dispone que:

?esta ley establece los principios y las normas jurídicas generales del

sistema tributario español y será de aplicación a todas las

Administraciones tributarias en virtud y con el alcance que se deriva del

art. 149.1.1ª, 8ª, 14ª y 18ª de la Constitución Española?.

A mayor abundamiento y en cuanto a esta unidad del sistema

tributario en su conjunto, que debe ser respetada por las

Administraciones autonómicas, resulta oportuno traer a colación la

Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-

Administrativo, de 26 de enero de 2012 (recurso 4318/2008) en la que

se desestima el recurso de casación interpuesto por la Diputación Foral

de Guipúzcoa confirmando la sentencia dictada el 13 de junio de 2008

por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en la que se

afirmaba precisamente que: ?la LGT es una norma de procedimiento

administrativo tributario común, aplicable a todas las Administraciones

tributarias?.

Pues bien, su fundamento jurídico cuarto es muy claro al decir

que: ?la consecuencia lógica y coherente con el sistema constitucional y

con la normativa autonómica, es que la LGT sea una norma de

procedimiento administrativo tributario común, aplicable a todas las

Administraciones tributarias, de manera que las especialidades del

Concierto Económico y la potestad normativa tributaria que se reconoce

en dicha Ley y en el Estatuto de Autonomía no permiten afirmar, como

26/41

pretende la recurrente, que las Juntas Generales puedan regular un

distinto sistema de revisión de los actos en vía administrativa?.

Después, se hace referencia a la Sentencia de esa Sala de 9 de

diciembre de 2004 (recurso 7893/1999) que establece que: ?la unidad

del sistema tributario tiene un carácter instrumental respecto del principio

de igualdad de los españoles (?)?. Para concluir que: ?Así pues, tanto la

Constitución como las normas legales antedichas configuran un marco

común tributario, asignando a la Ley General Tributaria una función

reguladora de todas las Administraciones tributarias, estableciendo los

principios y las normas jurídicas generales del sistema tributario español,

constituyendo una normativa procedimental común en materia

tributaria?.

En adición a ello, hemos de poner de manifiesto que esta línea

jurisprudencial se ha mantenido en la reciente Sentencia del Tribunal

Supremo de 14 de febrero de 2023 (recurso 878/2021) cuyo

fundamento jurídico tercero vuelve a citar y a remitirse a las dos

sentencias antedichas de los años 2004 y 2012.

Retomando el texto de proyecto y respecto de la expresión del

artículo 4 de que: ?se declara aplicable? la normativa estatal citada en el

artículo anterior, es jurídicamente inadecuada, por cuanto que la LGT y

el reglamento que lo desarrolla son aplicables por sí mismos, sin

necesidad de que un reglamento autonómico tenga que ?declararlo?. Por

ello, debe revisarse su redacción.

En cuanto a las previsiones relativas a los órganos colegiados

contenidas en la Ley 40/2015, de 1 de octubre de régimen jurídico del

sector público (LRJSP), diremos que éstas son inmediatamente

aplicables per se, a la Junta Superior de Hacienda como órgano

colegiado. Y en tal sentido, lo recoge el artículo 6 del proyecto.

27/41

La referencia del artículo 7, a las equivalencias de la legislación

estatal respecto a los miembros de los tribunales económicoadministrativos

que han de aplicarse a los integrantes de la Junta

Superior de Hacienda, es innecesaria, como por otra parte también

señala la Abogacía General en su informe.

Abordando ya el capítulo III del proyecto, este versa sobre la Junta

Superior de Hacienda de la Comunidad de Madrid, desarrollando

reglamentariamente lo dispuesto en el artículo 54 en sus apartados 4 a

7 de la Ley 1/83.

En primer lugar, diremos que este órgano fue creado en su día, por

mor de la competencia exclusiva de la Comunidad de Madrid referida a

su potestad auto organizativa, como manifestación central del principio

de autonomía. Con el proyecto de decreto se aborda una reforma de su

regulación que incluye la reducción en dos vocales (pasando de 8 a 6),

así como otros aspectos de su funcionamiento.

En segundo término, conforme a lo dispuesto en la LRJSP se acoge

una concepción clásica de la figura del órgano administrativo, definidos

como: ?unidades administrativas a las que se atribuyan funciones que

tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter

preceptivo? (artículo 5.1).

Así las cosas, la Junta Superior de Hacienda se configura como un

órgano colegiado con una formación horizontal de la voluntad de sus

actos, buscando la ponderación de puntos de vista entre sus miembros,

pues como indica el artículo 8.2 del proyecto, todos ellos tienen voz y

voto. Deberán observarse al respecto, las prevenciones recogidas en la

normativa básica (artículos 15 a 18 de la LRJSP) y, además, ha de

estarse a lo dispuesto en los artículos 19 a 22 de la LRJSP, que son de

aplicación supletoria en la Comunidad de Madrid, tal y como viene

señalando al respecto esta Comisión Jurídica Asesora (dictamen

28/41

274/19, de 27 de junio, y dictámenes 39/23, de 26 de enero, y 265/23,

de 18 de mayo).

En el caso que nos ocupa, el artículo 8 del proyecto normativo se

refiere directamente a la composición de dicho órgano, que es la clásica:

Presidencia, Secretaría y vocales; uno de ellos ha de ser

obligatoriamente, el interventor general de la Comunidad de Madrid o

funcionario en que delegue.

Se sugiere que antes de esto, se indique en un primer apartado que

la Junta Superior de Hacienda es el órgano económico administrativo

de la Comunidad de Madrid, efectuando una definición elemental de lo

que se va a regular a continuación. Y si se sigue esta recomendación,

los actuales apartados 1 y 2 pasarían a ser 2 y 3 del artículo 8.

Se observa que, en relación con la composición de la Junta

Superior de Hacienda, el proyecto de reglamento se limita a señalar, en

relación con su composición que está constituido por el presidente, el

secretario y seis vocales, uno de los cuales ha de ser el titular de la

Intervención General de la Comunidad de Madrid o funcionario

designado por este.

A la observación realizada por la Abogacía General sobre el silencio

del proyecto de decreto a la condición del secretario que, de acuerdo con

el artículo 54.6 la Ley 1/1983, necesariamente ha de ser un letrado

adscrito al Servicio Jurídico en la consejería competente en materia de

Hacienda, la MAIN considera que no es precisa dicha mención porque

tampoco se han reflejado en el proyecto de reglamento las que tienen

que reunir el resto de integrantes del órgano colegiado al considerar que

son requisitos ya previstos legalmente (artículo 54 de la Ley 1/1983, de

13 de diciembre).

Si bien es cierto que, efectivamente, la composición de la Junta

Superior de Hacienda está regulada en el artículo 54 de la Ley 1/1983,

29/41

no parece congruente que en el reglamento que tiene por objeto, como

señala la MAIN, la composición, funcionamiento, organización y

régimen jurídico de este órgano colegiado, solo se haga mención a uno

de sus miembros, el vocal de la Intervención General y no haga mención

al resto de sus miembros, incluido presidente y secretario, como sí

hacía el artículo 14 del Reglamento anterior, aprobado por el Decreto

286/1999, que recogía los requisitos exigidos para el nombramiento de

todos sus miembros, especialmente figuras tan relevantes en un órgano

colegiado como son su presidente y secretario.

En cuanto a la figura de la Secretaría de los órganos colegiados,

hemos de detenernos brevemente, mencionando el artículo 16 de la

LRJSP, que dispone que quien desempeñe el cargo podrá ser un

miembro del propio órgano o una persona al servicio de la

Administración Pública correspondiente. Esto último es lo que sucede

en el caso que nos ocupa, como enseguida veremos. Además, este

precepto legal (que tiene categoría de básico), continúa diciendo que las

funciones de la Secretaría consistirán en velar por la legalidad formal y

material de las actuaciones del órgano, certificar las actuaciones del

mismo y garantizar que los procedimientos y reglas de constitución y

adopción de acuerdos sean respetados.

Así, es de advertir que no se elige al secretario entre los vocales,

sino que es una figura específica que se realza por sus importantes

funciones jurídicas, y por el Cuerpo de Letrados al que ha de pertenecer

la persona que desempeñe la Secretaría, por lo que la Ley 1/83, lo

menciona en particular.

En efecto, el citado precepto de la Ley 1/83 establece no solo que el

cargo de secretario ha de ser desempeñado por un letrado de la

Comunidad de Madrid (cuerpo regulado en la Ley 3/1999, de 30 de

marzo de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de

Madrid) sino que específicamente dispone que este letrado ha de estar

30/41

adscrito al Servicio Jurídico en la consejería competente en materia de

Hacienda. Además, se realza su nombramiento, ya que este corresponde

no al abogado general de la Comunidad de Madrid de los que dependen

orgánicamente todos los letrados de la Comunidad de Madrid, sino al

consejero competente en materia de Hacienda, a propuesta del

consejero responsable de los Servicios Jurídicos.

En consecuencia, vemos que tanto la LRJSP como la Ley 1/83

resaltan las funciones de la Secretaría, y que no se trata de una vocalía

más, sino de un órgano propio con una cualificación jurídica

determinada.

A mayor abundamiento, si analizamos la reciente regulación de

esta figura en los órganos económico administrativos de otras

comunidades autónomas, vemos que en la Junta de Castilla y León, la

Comisión de Reclamaciones Económico-Administrativas tiene una

Secretaría, cuyo titular es nombrado por el consejero competente en

materia de Hacienda, entre letrados de la Administración de Castilla y

León (Decreto 8/2023, de 25 de mayo, por el que se regula la

composición y funcionamiento de la Comisión de Reclamaciones

Económico-Administrativas).

En Andalucía, la Secretaría del Tribunal Económico-Administrativo

de la Junta de Andalucía será nombrada por la titular de la Consejería

competente en materia de tributos, de entre los letrados del Gabinete

Jurídico de la Junta de Andalucía, a propuesta de la jefatura de este

órgano directivo, según el Decreto 60/2020, de 29 de abril, por el que

se regula la organización, el funcionamiento y el régimen jurídico del

Tribunal Económico-Administrativo de la Junta de Andalucía.

Por tanto, el proyecto de reglamento debería mencionar

expresamente los requisitos para el nombramiento de todos sus

miembros, de forma similar a como se hacía la normativa anterior o no

31/41

hacerlo para ninguno de ellos. La referencia parcial a uno solo de los

miembros genera confusión e inseguridad jurídica.

Esta consideración es esencial.

A mayor abundamiento, el artículo 8 del proyecto bien podría

hacer una mención específica no solo a la condición de letrado de la

Comunidad de Madrid para la Secretaría, sino también al requisito que

para ser presidente establece el apartado 5 del artículo 54: ?ser

licenciado en Derecho y funcionario en activo al servicio de la Comunidad

de Madrid?. Con ello se evitaría la dispersión normativa entre la ley y el

reglamento, mencionándose en el artículo 8, los requisitos necesarios

tanto para ser presidente como secretario de la Junta Superior de

Hacienda.

El artículo 9 regula lo relativo al pleno, que estará formado por el

presidente, el secretario y todos los vocales; regulándose sus funciones

en el apartado 2.

Por lo que se refiere al apartado 3, la remisión que se hace en la

letra d) a la LGT debe concretar el número del artículo al que se refiere,

tal y como sí se hace en la letra e).

El apartado 4 es relativo a las reclamaciones económicoadministrativas

que se tramitan por el procedimiento abreviado.

Y el párrafo 5 y último del artículo 9, contiene una competencia

residual a favor del pleno.

La regulación de las salas se contiene en el artículo 10.

El artículo 11 versa sobre los órganos unipersonales ?entre los

miembros del órgano económico-administrativo? esto es la designación de

los miembros como órganos unipersonales, que es competencia de la

32/41

Presidencia, de acuerdo con el artículo 54.4 de la Ley 1/1983.

Precisamente, se exceptúa de esta posibilidad al vocal titular de la

Intervención General o designado por este. Y ello en línea con lo

dispuesto en el informe emitido en el procedimiento de tramitación por

el interventor general de la Comunidad de Madrid, que advertía que su

presencia (o la del funcionario en que delegue) en la Junta Superior de

Hacienda lo es en cuanto a sus funciones de asesoramiento, y no en su

función característica de control y fiscalización.

El apartado 2 de este artículo 11, señala que en las reclamaciones

económico-administrativas que se tramiten por el procedimiento

abreviado, la adopción de los acuerdos de terminación del

procedimiento con archivo de las actuaciones en los casos de renuncia

o desistimiento del reclamante, la caducidad de la instancia o la

satisfacción extraprocesal podrá asignarse a los órganos unipersonales;

de lo que parece desprenderse que sensu contrario, el resto de los casos

no pueden asignarse a aquéllos, siendo propios del pleno o de las salas

a las que se hubiese asignado.

El apartado 4 del artículo 11, señala que los órganos unipersonales

en el ejercicio de sus funciones ?valorarán y tendrán en cuenta los

criterios previamente fijados por el pleno y, en su caso, las salas? aspecto

este al que después se refiere el artículo 16 relativo al ejercicio de las

funciones. Sin embargo, la palabra que utiliza este último precepto,

?vinculación?, es más adecuada jurídicamente, que la expresión

?valorarán y tendrán en cuenta? empleada en el artículo 11.4, que es

más general y viene a referirse al mero análisis y estudio de los criterios

doctrinales.

Lo que habría que significar con mayor claridad es la vinculación

de la aplicación de los criterios doctrinales que -al respecto de una

materia concreta- haya fijado el pleno de la Junta Superior de

Hacienda, esto es que los órganos unipersonales y también las salas

33/41

están obligados a seguirlos. Y ello porque la Junta Superior de

Hacienda es un órgano colegiado cuyo máximo exponente es el Pleno,

en el que se deliberan y votan los asuntos, estableciéndose una unidad

de criterio que vincula tanto a las salas como a los órganos

unipersonales. Las salas no fijan criterio doctrinal como parece

deducirse de la redacción que se propone, sino que han de seguir el del

pleno.

Por ello, es necesario modificar la redacción de este apartado 4,

utilizando otra expresión que aluda al carácter vinculante. Y sin

perjuicio de lo que indicaremos en el artículo 16 para las salas.

Por último, en el apartado 5 del artículo 11 sugerimos que de la

expresión ?al pleno de la Junta Superior de Hacienda? se suprima ?de la

Junta Superior de Hacienda? pues es obvio que el pleno es solo de este

órgano, que se regula en el capítulo III.

El artículo 12 es relativo a otro personal adscrito a la Junta

Superior de Hacienda, sugerimos que se simplifique la redacción de la

frase ?tanto al órgano colegiado como, en el desarrollo de sus funciones, a

cualquiera de sus miembros?, pues basta señalar -en general- las

funciones de apoyo.

Las funciones del presidente de la Junta Superior de Hacienda se

recogen en el artículo 13 y podemos decir grosso modo que son las

clásicas de la Presidencia de un órgano administrativo colegiado. Ahora

bien, conviene precisar que la función de la letra c): ?Asegurar el

cumplimiento de las leyes?, se reputa innecesaria. En primer lugar,

porque el artículo 9.1 de la Constitución Española ya dispone con

carácter general, que: ?los ciudadanos y los poderes públicos están

sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico?. En

segundo lugar, porque el presidente de la Junta Superior de Hacienda

tiene respecto de dicho órgano, las funciones y competencias que se

34/41

establecen en el propio reglamento y no ha de añadirse una supra

función y menos con dicha generalidad.

La letra e) contiene la expresión: ?del órgano económicoadministrativo?, para referirse a la Junta Superior de Hacienda, que

puede suprimirse pues evidentemente se trata de aquélla.

La letra i) señala la posibilidad de que funcionarios que no sean

vocales, sean llamados (se entiende por su especial cualificación en

relación a determinadas materias) a las reuniones a los meros efectos

informativos, sin participar en éstas; podría añadirse ya sean del pleno

o de las salas.

En cuanto a las funciones de la Secretaría, el artículo 14 contiene

un listado exhaustivo de todas ellas, de cuya importancia abunda la

consideración esencial efectuada al respecto en el análisis del artículo 8

del texto propuesto. Todas ellas son las propias de este cargo, y

ninguna objeción jurídica cabe realizar.

No obstante lo cual, de cara a mejorar la redacción del texto se

efectúan las observaciones siguientes:

- En la letra f) la expresión: ?aportación y proposición de pruebas?

convendría seguir el orden jurídico procedimental diciendo: ?la

proposición y aportación de pruebas?.

- La letra m): ?las competencias que le pudieran corresponder, en su

caso, como órgano unipersonal, de acuerdo con lo previsto en este

reglamento?, es reiterativa de lo dispuesto al inicio del propio artículo

(?Además de las derivadas de otras previsiones de este reglamento?).

- La letra o) refiere aquellas otras tareas que le sean expresamente

atribuidas por el presidente. A lo que se añade: ?o que pudieran serle

encomendadas por el órgano?, que no se sabe a qué se refiere pues el

35/41

órgano es la Junta Superior de Hacienda. Por otra parte, solo el

presidente puede asignar al secretario otras tareas o funciones que no

estén entre las comprendidas en ese artículo. En tal sentido, lo correcto

sería utilizar la misma expresión que se emplea para los vocales en el

artículo 15.1 f): ?realizar aquellas otras tareas que le sean expresamente

asignadas por el presidente?.

El artículo 15 versa sobre las funciones de los vocales, y respecto

de la excepción del apartado 2 relativa al interventor general o

funcionario en que delegue que queda exceptuado del régimen de

funciones del apartado anterior, abunda en lo que ya hemos señalado

de la especificidad de la vocalía ocupada por aquél.

Por lo que se refiere al artículo 16 titulado: ?ejercicio de funciones?

convendría simplificar el sujeto de la frase: ?Todos los miembros del

pleno o de las salas, así como, en su caso, los órganos unipersonales?,

diciendo sencillamente: ?Todos los miembros de la Junta Superior de

Hacienda?.

En cuanto a la mención final que se hace respecto de los órganos

unipersonales: ?sin perjuicio de la vinculación prevista para los órganos

unipersonales en el artículo 11.4?, tal y como ya hemos señalado, la

vinculación a los criterios doctrinales acordados en el pleno, ha de

hacerse extensiva a las salas, que también están obligadas a ello. Las

salas no pueden fijar criterios de forma independiente o distinta de los

del pleno. Por lo que se insta a modificar la redacción.

El artículo 17.1 regula los supuestos de vacante, ausencia o

enfermedad del presidente conforme a las reglas generales de un órgano

colegiado, siendo designado el vocal más antiguo en el puesto. Y si se

quiere completar este régimen de sustituciones, puede añadirse que,

para el caso de igual antigüedad entre los vocales, el sustituto del

presidente será el vocal de más edad de entre éstos.

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El apartado 2 contempla -como no podía ser de otra forma- la

especificidad de la sustitución del secretario, por mor de la importancia

de esta figura. Ahora bien, dado que el nombramiento del secretario se

hace por el consejero competente en materia de Hacienda y será un

letrado de la Comunidad de Madrid que preste sus funciones en el

servicio jurídico de la consejería competente, conviene poner de

manifiesto que -en la práctica- se nombra por dicho consejero en un

único acuerdo, tanto el secretario titular como el suplente, por lo que en

caso de vacancia del primero no es necesario acudir a un nuevo

nombramiento, ya que el segundo es el que asume sus funciones. En

consecuencia, se insta a revisar la redacción propuesta.

El artículo 18 regula las convocatorias y constitución del pleno y de

las salas, estableciendo el quorum requerido para tener válidamente

constituido el órgano económico-administrativo, conforme a la previsión

de la normativa básica, esto es, exigiendo la presencia del presidente y

el secretario en todo caso, y de la mitad -al menos- de los vocales. En

este sentido, el proyecto dispone que, para la válida constitución del

pleno, será necesaria la asistencia del presidente y del secretario, del

vocal designado por la Intervención y de al menos otros dos vocales.

Respecto a la redacción del apartado 1, dados los medios de los

que se dispone actualmente, convendría sustituir la expresión: ?a

distancia? por: ?telemática?. Y puesto que ya se dice en el apartado 1,

podría suprimirse la mención: ?presencial o a distancia? que se hace a la

asistencia de dichos cargos en el apartado 2.

En cuanto a la frase: ?o, en su caso, de quienes respectivamente les

suplan? es innecesaria, tanto en este párrafo como en el siguiente

relativo a las Salas, puesto que ya se ha regulado en el artículo anterior

todo lo relativo a la suplencia del presidente y del secretario.

Finalmente, la adopción de resoluciones y acuerdos por el pleno o

por las salas se regula en el artículo 19, y es conforme a lo dispuesto

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(como disposición básica) en los artículos 17 y 18 de la LRJSP. Y lo

mismo puede decirse del artículo 20 de la norma proyectada relativo a

las actas de las reuniones y su aprobación.

IV. Por lo que se refiere a la parte final del proyecto, la disposición

final única habilita al titular de la consejería competente en materia de

Hacienda ?para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y

ejecución de este decreto?, lo cual es conforme a lo establecido en el

artículo 44 de la Ley 1/1983.

La redacción de la disposición transitoria única que se nos

propone, es igual a la de su homónima en el vigente Decreto 286/1999,

de 23 de septiembre, estableciendo, por una parte, la regla general de

que el reglamento se aplicará a todos los procedimientos en curso. Pero

por otra, introduce una contradicción que genera confusión e

inseguridad jurídica, al distinguir los trámites, del procedimiento del

que forman parte. Pues bien, es de recordar que el procedimiento es

único, aunque conste de diversas etapas o trámites, que no encuentran

sentido por sí solos, sino que forman parte de todo el procedimiento

administrativo.

En adición a ello, el establecimiento de la regla general de que el

nuevo reglamento se aplicará a todos los procedimientos en curso,

supone de facto una aplicación retroactiva de aquél, cuando lo que

procede jurídicamente sería respetar los procedimientos ya iniciados

antes la entrada vigor de la norma, que deben seguir tramitándose por

la normativa anterior hasta su completa finalización. Tal y como

habitualmente se hace en las disposiciones transitorias.

En consecuencia, las razones jurídicas arriba apuntadas, justifican

dictaminar -ahora- un cambio necesario en la redacción propuesta.

Esta consideración tiene carácter esencial.

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QUINTA.- Cuestiones formales y de técnica normativa.

El proyecto de decreto ha de ajustarse a las Directrices de Técnica

Normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de

julio de 2005 (en adelante, las directrices).

Así, el texto ha de revisarse en su totalidad en cuanto al uso de

mayúsculas y minúsculas. Y ello porque de conformidad con las

normas de la Real Academia Española, y como esta Comisión Jurídica

Asesora viene reiterando, los nombres de los cargos (v.gr. consejero)

deben escribirse en minúscula, y las materias sobre las que recae su

competencia, deben iniciarse con mayúscula (v.gr. Hacienda). Así

mismo, se observan palabras en el texto como, por ejemplo: ?Capítulos?

en la página 4 que deben figurar en minúscula, por lo que se insta a

una revisión completa del texto.

I. En cuanto a la parte expositiva del proyecto, en el apartado I

párrafo tercero, al referirse a las funciones de la Junta Superior de

Hacienda, se aconseja sustituir la expresión: ?con exclusividad? por la

de: ?en exclusiva?, puesto que se refiere a que la Junta Superior de

Hacienda es el único órgano que entiende de las reclamaciones

económico-administrativas.

En el apartado II, se aconseja suprimir todo el primer párrafo

relativo: ?en todo el universo (sic) de la gestión económico-financiera?.

En el apartado V relativo a uno de los principios de buena

regulación señalaremos que el párrafo: ?se evita la exigencia de cargas

administrativas innecesarias para los destinatarios de esta regulación,

racionalizándose, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos, en

coherencia todo ello con el principio de eficiencia?, para referirse al

principio de eficiencia, es grandilocuente y extenso, pudiendo efectuarse

una redacción más clara y sencilla, aludiendo a que el proyecto no

impone cargas administrativas.

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También señalaremos que conforme a lo dispuesto en la directriz

101 ha de evitarse el uso de la voz pasiva. Así, en el último párrafo del

apartado IV, la expresión: ?Se completa el Reglamento? debería ser: ?el

reglamento se completa??. Además, ?Reglamento? ha de escribirse, aquí,

en minúscula.

II. En la parte dispositiva, el artículo 1.2 refiere la previa

interposición de recurso de reposición, y debe decir, del recurso de

reposición. En ese mismo apartado, convendría redactar la letra c)

siguiendo la misma sistemática que las letras anteriores, esto es: ?la

gestión recaudatoria llevada a cabo por la Administración de la

Comunidad de Madrid, cuando legal o convencionalmente proceda??.

En la titulación de los artículos 3 a 5 se habla de la normativa

aplicable ?en?, y sería más correcto decir, la normativa aplicable ?a?,

utilizando la expresión jurídica habitual.

Se aconseja modificar la redacción del apartado 5 del artículo 9:

[?cuando de conformidad con lo previsto en este reglamento, no se halle

en el mismo expresamente atribuida la misma? (sic)]. Y ello para evitar lo

que las directrices de técnica normativa llaman circunloquios,

simplificando su redacción para clarificar su contenido y facilitar su

comprensión, refiriéndose a la adopción de cualquier otra resolución o

acuerdo que no se halle expresamente atribuida a un miembro de la

Junta Superior de Hacienda.

En el mismo artículo 9.5 podría eliminarse por redundante: ?es

competencia del pleno? pues el artículo 9 en su totalidad se refiere al

?Pleno?, tal y como indica su título.

En el apartado 2 del artículo 10 ha de eliminarse la frase: ?de

conformidad con lo previsto en este reglamento? por aplicación de las

directrices de técnica normativa que señalan que deben evitarse las

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menciones de ese tipo. Así pues, bastaría la referencia a los apartados 3

y 4 del artículo 9.

La redacción del apartado 3 del artículo 10, ha de hacerse

conforme a las reglas lingüísticas. Así, donde dice: ?El presidente, que lo

será el presidente de la Junta Superior de Hacienda. El secretario, que lo

será el secretario de la Junta Superior de Hacienda?; debiera decir: ?El

Presidente, que será el de la Junta Superior de Hacienda?, y ?El

Secretario, que será el de la Junta Superior de Hacienda?.

En la letra g) del artículo 13, la expresión relativa: ?a los dos

apartados anteriores? ha de cambiarse por ?a las dos letras anteriores?.

En el artículo 14 letra b), la frase ?impulsar de oficio el

procedimiento?, podría sustituirse por ?impulsarlo de oficio?, puesto que

la expresión inmediata anterior ya menciona el procedimiento.

En la letra g) del mismo artículo, parece inapropiado el verbo

?copiar?, siendo más conveniente decir ?redactar y cursar? las

comunicaciones.

En diversos artículos del capítulo III se contienen expresiones

como: ?por el órgano?, ?del órgano?, ?del órgano colegiado?, que bien

podrían eliminarse por innecesarias, pues obviamente, se refieren a la

Junta Superior de Hacienda, y el capítulo III lleva precisamente por

título: ?Composición, organización y funcionamiento de la Junta Superior

de Hacienda?.

En el apartado 4 del artículo 18 debe decirse: ?para la

deliberación?. Y en el título del artículo 19 debe, igualmente, añadirse el

artículo, diciendo: ?las salas?.

En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid formula la siguiente

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CONCLUSIÓN

Que una vez atendidas las consideraciones efectuadas en el cuerpo

del presente dictamen, algunas de ellas de carácter esencial, procede

someter al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, el proyecto

de decreto del Consejo de Gobierno por el que se aprueba el reglamento

sobre el régimen jurídico y organizativo de las reclamaciones

económico-administrativas que se susciten en el ámbito de la gestión

económico-financiera de la Comunidad de Madrid.

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, a 13 de julio de 2023

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen n.º 381/23

Excma. Sra. Consejera de Economía, Hacienda y Empleo

C/ Ramírez de Prado, 5 Bis ? 28045 Madrid