Última revisión
16/10/2023
Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0380/23 del 13 de julio de 2023
Relacionados:
Órgano: Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Fecha: 13/07/2023
Num. Resolución: 0380/23
Resumen
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid aprobado por unanimidad en su sesión de 13 de julio de 2023, emitido ante la consulta formulada por el consejero de Economía, Hacienda y Empleo al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en relación con la reclamación formulada por el representante de ECONOCOM PRODUCTS & SOLUTIONS S.A. (en adelante, ?la reclamante?), por los daños y perjuicios derivados de la Resolución de la Dirección General de Trabajo de 7 de abril de 2020, que desestimó su solicitud de expediente de regulación temporal de empleo, que después fue anulada judicialmente.Tesauro: Expediente de regulación de empleo
COVID-19
Prueba. Carga
Margen de tolerancia
Enriquecimiento injusto
Fuerza mayor
Daño económico
Daño no acreditado
Contestacion
Gran Vía, 6, 3ª planta
28013 Madrid
Teléfono: 91 720 94 60
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid aprobado por unanimidad en su sesión de 13 de
julio de 2023, emitido ante la consulta formulada por el consejero de
Economía, Hacienda y Empleo al amparo del artículo 5.3 de la Ley
7/2015, de 28 de diciembre, en relación con la reclamación formulada
por el representante de ECONOCOM PRODUCTS & SOLUTIONS S.A.
(en adelante, ?la reclamante?), por los daños y perjuicios derivados de la
Resolución de la Dirección General de Trabajo de 7 de abril de 2020,
que desestimó su solicitud de expediente de regulación temporal de
empleo, que después fue anulada judicialmente.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El 14 de octubre de 2021, el representante de la
empresa citada en el encabezamiento presentó una reclamación por
responsabilidad patrimonial solicitando una indemnización, por los
daños y perjuicios derivados de la denegación -por resolución de 7 de
abril de 2020 de la Dirección General de Trabajo- de su solicitud del
expediente de regulación temporal de empleo por fuerza mayor, para la
reducción de la jornada de trabajo en un 40 %, de los trabajadores de la
empresa, durante el periodo comprendido entre el 14 de marzo de 2020
y el final del Estado de alarma.
Dictamen n.º: 380/23
Consulta: Consejera de Economía, Hacienda y Empleo
Asunto: Responsabilidad Patrimonial
Aprobación: 13.07.23
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Expone que el día 31 de marzo de 2020, presentó ante la
Consejería de Economía, Empleo y Competitividad, la solicitud de un
expediente de regulación temporal de empleo (ERTE) por las causas de
fuerza mayor previstas en el artículo 47.3, en relación con el 51.7 del
Estatuto de los Trabajadores, y el artículo 22.1 del Real Decreto-ley
8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes y extraordinarias para
hacer frente al impacto económico y social de la Covid-19 (Decreto-ley
8/2020). Alega que dicha solicitud tenía por objeto la reducción del
40 % de la jornada de los trabajadores, afectando a sus centros de
trabajo de Madrid (31 trabajadores), Málaga (1 trabajador) y Barcelona
(1 trabajador); y que fue acompañada de toda la documentación
necesaria, en particular, del preceptivo informe relativo a la vinculación
de la pérdida de la actividad empresarial a consecuencia de la COVID-
19.
Pero que el día 13 de abril se le notificó la resolución de fecha 7 de
abril de 2020 de la Dirección General de Trabajo de no constatar la
existencia de las causas de fuerza mayor invocadas. Alega que esta
resolución es ?apresurada, carente de motivación, sin informe de la
inspección de trabajo? y sin otra fundamentación que la transcripción de
los artículos aplicables; que se firmó a las 23:37 horas del día 7 de
abril, para evitar el silencio positivo por el transcurso del plazo de cinco
días para resolver del artículo 22.2 c) del Decreto-ley 8/2020.
Para finalizar su exposición de los hechos, la reclamante señala
que la empresa tuvo que iniciar el ERTE por otra vía, presentando otra
solicitud el 28 de abril 2020 al amparo del artículo 47.2 del Estatuto de
los Trabajadores y del artículo 23 del Real Decreto-ley 8/2020, es decir,
por las llamadas causas productivas, debido al impacto negativo que la
pandemia estaba provocando en su actividad, y con el mismo fin de
reducir en un 40 % la jornada de sus trabajadores.
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Y que el 4 de mayo de 2020, se llegó a un acuerdo satisfactorio
entre la dirección de la empresa y los representantes de los trabajadores
y que el acta firmada (que adjunta a la reclamación) fue debidamente
notificada a la autoridad laboral de la Comunidad de Madrid, el 5 de
mayo de 2020, fecha en la cual el acuerdo alcanzado desplegó sus
efectos. Y que finalmente, el 1 de septiembre de 2020, la reclamante dio
por resuelto y extinguido definitivamente el ERTE quedando
restablecido para toda la plantilla la situación laboral vigente con
anterioridad a aquél.
La reclamante expone que, en lo que a la vía judicial se refiere,
formuló demanda ante la jurisdicción social frente a la resolución de la
Dirección General de Trabajo de 7 de abril de 2020, demanda que fue
desestimada por Sentencia de 16 de junio de 2020. Que después,
interpuso recurso de suplicación contra ella ante el Tribunal Superior
de Justicia de Madrid, que por Sentencia de 10 de febrero de 2021 lo
estimó; y que esta sentencia adquirió firmeza el 3 de marzo siguiente.
Por ello, entiende que al haberse anulado judicialmente la
resolución de la Dirección General de Trabajo de 7 de abril de 2020,
procede ahora la exigencia de responsabilidad patrimonial de la
Administración.
En concreto y como daño invocado, señala que la actuación
administrativa ha tenido como causa directa que la reclamante no
pudiera exonerarse del pago del 40 % de las nóminas de los
trabajadores afectados y que tuvieran que ser satisfechas íntegramente.
Por todo ello, reclama la cantidad de 90.483,75 euros que se
corresponde con el 40 % del salario bruto de cada uno de los 33
trabajadores según su contrato de trabajo. Detalla en un cuadro, las
cantidades salariales y los periodos de tiempo (del 14 de marzo al 4 de
mayo de 2020, ambos inclusive) por los que llega al quantum
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indemnizatorio. Y en prueba de lo cual adjunta a su reclamación tanto
las nóminas de los trabajadores correspondientes a los meses de marzo,
abril y mayo, como los justificantes de su pago por transferencia
bancaria.
Como fundamento jurídico de su pretensión, alega el artículo 106.2
de la Constitución Española y las leyes que lo desarrollan, incidiendo en
que el daño sufrido es antijurídico y que, en consecuencia, no tiene el
deber de soportarlo, por lo que al estar individualizado y concretado
reclama la citada indemnización más los intereses legales.
Aporta junto con su reclamación, además de lo ya indicado, el
poder de representación, la documentación administrativa relativa a su
solicitud y a la resolución por la Dirección General de Trabajo y el
testimonio de la sentencia firme del Tribunal Superior de Justicia de
Madrid.
SEGUNDO.- Del contenido del expediente remitido se extraen los
siguientes hechos de interés para la emisión de este dictamen.
1.- El 31 de marzo de 2020 se presentó por la empresa hoy
reclamante, una comunicación de ERTE dirigida a la autoridad laboral
de la Comunidad de Madrid, exponiendo que los hechos en los que
fundamentaba su petición constituían una causa de fuerza mayor,
habida cuenta de las consecuencias económicas en la actividad
empresarial de la demandante, producidas a consecuencia de la
declaración del Estado de alarma con efectos desde el 14 de marzo de
2020. La solicitud pedía reducir el 40 % de la jornada laboral del
contrato a 35 trabajadores; si bien con posterioridad la empresa
manifestó en un escrito que eran 33.
La resolución de la Dirección General de Trabajo de 7 de abril de
2020, señala que la solicitud se basa en las causas de fuerza mayor
previstas en el artículo 47.3, en relacin con el 51.7 del Real Decreto
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Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores y el artículo 22.1
del Real Decreto-ley 8/2020. Su fundamento jurídico tercero indica que
la fuerza mayor, en cuanto concepto jurídico indeterminado, ha sido
definida por la jurisprudencia como un suceso de carácter
extraordinario que se produce fuera del contexto interno de la empresa,
de carácter imprevisible o que, siendo previsible, es inevitable, y
teniendo como consecuencia la imposibilidad de trabajar, ya sea de
manera temporal o definitiva.
Y que el artículo 22.1 del Real Decreto-ley 8/2020 califica de fuerza
mayor las suspensiones y reducciones de jornada que tengan su causa
directa en pérdidas de actividad como consecuencia del COVID-19,
incluida la declaración del estado de alarma, que impliquen suspensión
o cancelación de actividades, cierre temporal de locales de afluencia
pública, restricciones en el transporte público y, en general, de la
movilidad de las personas y/o mercancías, falta de suministros que
impidan gravemente continuar con el desarrollo ordinario de la
actividad, o bien en situaciones urgentes y extraordinarias debidas al
contagio de la plantilla o la adopción de medidas de aislamiento
preventivo decretados por la autoridad sanitaria, que queden
debidamente acreditados.
Finaliza diciendo que ?de la documentación obrante en el expediente
no ha quedado acreditada la concurrencia de las situaciones expuestas
en las medidas acordadas mediante las disposiciones normativas antes
expuestas?.
Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 23 del Real Decreto-Ley
8/2020 regula la posibilidad de suspensión de contratos y reducción de
jornada por causas económicas, técnicas, organizativas y de producción
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Por todo lo cual se acordó ?no constatar la existencia de las causas
de fuerza mayor alegadas por la empresa por los motivos expuestos en
los Fundamentos de Derecho de la presente resolución?.
2.- Contra la citada resolución, la empresa interpuso demanda
ante la jurisdicción laboral, que se sustanció en el Juzgado de lo Social
n.º 17 de Madrid (procedimiento 374/2020) cuya Sentencia de 16 de
junio de 2020, desestimó la demanda. En ella se señala:
?Por tanto, pese a la situación excepcional que afecta a todos los
sectores de actividad del país, y si bien es cierto que la actividad de
la empresa demandante y las ventas se han visto disminuidas de
forma considerable a consecuencia del estado de alarma (por cierre
impuesto a la mayor parte de sus clientes), dicha situación no puede
justificar reducción de jornada por fuerza mayor, sino por causas
económicas o productivas, ya que no puede entender acreditada la
existencia de una situación de fuerza mayor que justifique el ERTE
pretendido por la demandante, lo que lleva a la desestimación de la
demanda?.
3.- La empresa presentó recurso de suplicación (n.º 633/2020))
tramitado ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sala de lo
Social, Sección segunda) que dictó sentencia de 10 de febrero de 2021,
cuyo antecedente de hecho segundo, reproduce los antecedentes de
hecho de la sentencia de instancia, en los que se refiere a que la
actividad de la empresa es la comercialización e instalación e
implementación de los servicios de productos electrónicos, informáticos
y domóticos en el hogar y en las empresas. Que de los sectores a que se
refiere la actividad empresarial los hoteles y establecimientos de
turismo representan un 34.55 % de su cifra de negocios.
La sentencia de la sala pone de manifiesto que según el informe
pericial aportado por la empresa y ratificado en juicio el importe
económico que ha implicado la cancelación de pedidos o suspensión de
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contratos por los clientes motivados por la declaración del estado de
alarma asciende a 7.864.841,36 euros que representa un 24.70 % de la
facturación del año 2019.
Señala que la causa alegada por la empresa debe ser estimada
porque la pérdida de la actividad deriva directamente de la perturbación
causada por las medidas de cese de la actividad de su clientela por las
medidas adoptadas por las autoridades y por tanto la causa es
constitutiva de fuerza mayor.
La parte dispositiva es:
?Que estimando el recurso de suplicación interpuesto por el Letrado
de ECONOCOM PRODUCTS & SOLUTIONS S.A.U., frente a la
sentencia dictada por el Juzgado de lo Social n.º 17 de esta ciudad
en autos núm. 374/2020, debemos revocar y revocamos la
resolución impugnada dejándola sin efecto y, en su lugar, estimando
la demanda formulada por la mencionada empresa contra la
Dirección General de Trabajo de la Comunidad de Madrid, debemos
declarar y declaramos la nulidad de la resolución de fecha 7 de abril
de 2020 dictada por la Dirección General de Trabajo de la
Consejería de Economía, Empleo y Competitividad de la Comunidad
de Madrid en el expediente de regulación temporal de empleo
60451/20, y constatando la fuerza mayor en la actividad de la
demandante invocada en el referido expediente, con efectos desde el
14 de marzo de 2020 (fecha del decreto de estado de alarma) a fin
de adoptar las medidas de regulación temporal de empleo
propuestas de reducción de jornada de trabajo en un 40% de los 35
trabajadores que componen la plantilla de la empresa, condenando
a la Administración demandada a estar y pasar por dicha
declaración. Sin costas?.
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Contra dicha sentencia se formuló un voto particular por uno de
los magistrados manifestando su disconformidad con el fallo, que debió
ser desestimatorio del recurso de suplicación.
La sentencia devino en firme el 3 de marzo de 2021, según
testimonio expedido el 21 de septiembre de 2021 por la letrada de la
Administración de Justicia.
TERCERO.- A raíz de la formulación del escrito de reclamación, se
ha instruido el correspondiente procedimiento de responsabilidad
patrimonial conforme a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
(LPAC) en el que se ha emitido informe de la Dirección General de
Trabajo de fecha 11 de octubre de 2021, en el que en síntesis se señala:
- La empresa no ha acreditado el daño, ya que el hecho de tener
que abonar la totalidad de los salarios a sus trabajadores no implica un
daño real propiamente. El daño se hubiera producido, cuando por el
hecho de no constatar la fuerza mayor, la empresa hubiera tenido que
cerrar por no poder soportar los costes o hubiera tenido que despedir
trabajadores suponiendo estos despidos un coste adicional.
- La empresa optó por solicitar un ERTE basado en circunstancias
económicas, técnicas, organizativas o de producción, como alternativa
al ERTE basado en la fuerza mayor que no había sido aprobado.
- Y que cuando se ejecute la sentencia firme, la reclamante habrá
de solicitar al Servicio Estatal Público de Empleo (SEPE) el pago de los
importes del 40 % de los salarios satisfechos para ser resarcida. Por lo
que si se estimara la reclamación de responsabilidad se produciría un
doble pago por el mismo hecho, incurriendo en enriquecimiento injusto.
- Que la Administración laboral se ajustó a la legalidad en unos
márgenes razonables, según la normativa y las circunstancias de ese
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momento. Además, respecto de lo aducido en la reclamación, en aquel
entonces, en el ERTE de fuerza mayor, el informe de la Inspección de
Trabajo no era preceptivo sino potestativo; y que conforme al artículo
51.7 del Estatuto de los Trabajadores, la resolución de la autoridad
laboral dictada en el plazo de cinco días, debía limitarse, a constatar ?
en su caso- la existencia de la fuerza mayor alegada.
- Que la autoridad laboral se ha limitado a realizar sus funciones,
por lo que la resolución emitida se ajusta al buen hacer de la
Administración. Y que habría que tener en cuenta que existe una
primera sentencia del Juzgado de lo Social en la que desestimaba la
demanda. Por lo que puede decirse que la resolución de no constatar la
causa de fuerza mayor no ha sido calificada en absoluto como una
actuación indebida o arbitraria de la Administración. Por todo ello
considera que no procede la responsabilidad patrimonial porque no
existe relación causal entre la actuación de la Administración y el
presunto daño alegado por la empresa.
El 27 de febrero de 2023, se concede trámite de audiencia a la
reclamante que es notificado telemáticamente el mismo día. No consta
en el expediente la presentación de alegaciones.
Por último, vemos que no se ha formulado propiamente una
propuesta de resolución, si bien hay un borrador de orden del
consejero, en la que se desestima la reclamación al considerar que no
concurre la antijuridicidad del daño.
CUARTO.- El consejero de Economía, Hacienda y Empleo formula
preceptiva consulta que ha tenido entrada en el registro de la Comisión
Jurídica Asesora el 25 de mayo de 2023, correspondiendo su estudio,
por reparto de asuntos (expte. 301/23), a la letrada vocal Dña. Silvia
Pérez Blanco, que formuló la propuesta de dictamen, deliberada y
aprobada en el Pleno en la sesión referida en el encabezamiento.
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A la vista de todo lo expuesto, formulamos las siguientes
CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen
preceptivo de acuerdo con el artículo 5.3.f) a. de la Ley 7/2015, por ser
la reclamación de responsabilidad patrimonial de cuantía superior a
15.000 euros y a solicitud de un órgano legitimado para ello a tenor del
artículo 18.3 del Reglamento de Organización y funcionamiento de la
Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid aprobado por
DDecreto 5/2016, de 19 de eneroROFCJA).
SEGEGUN.- La sociedad reclamante ostenta legitimación activa
para promover el procedimiento de responsabilidad patrimonial, al
amparo del artículo 32.1 de la LeLey 40/2015, de 1 de octubre,e
Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) en relación con el artículo
4 de la LPAC, en cuanto es la persona jurídica a la que el acto anulado
después judicialmente, le ha ocasionado un perjuicio económico.
La representación otorgada a la persona firmante de la reclamación
ha quedado debidamente acreditada.
Por otra parte, la legitimación pasiva corresponde a la Comunidad
de Madrid en cuanto el supuesto daño se imputa a un acto dictado por
la Dirección General de Trabajo en su condición de autoridad laboral,
de acuerdo con las competencias previstas en el artículo 47 de la Ley
1/1983, de 13 de diciembre, y las funciones establecidas en el artículo
28 del Decreto 234/2021, de 10 de noviembre, del Consejo de Gobierno,
por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de
Economía, Hacienda y Empleo, vigente en en momento de dictarse la
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propuesta de resolución y remitirse el expediente a este órgano
consultivo.
Por lo que se refiere al requisito temporal, las reclamaciones de
responsabilidad patrimonial tienen un plazo de prescripción de un año,
a tenor del artículo 67.1 de la LPAC que establece que ?En los casos en
que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía
administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de
carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse
notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva?.
El criterio de esta Comisión, siguiendo la doctrina fijada por el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su sentencia de 25 de
enero de 2000, consiste en fijar el día inicial del plazo, en la notificación
de la sentencia al reclamante.
En este caso la sentencia definitiva es la dictada en el recurso de
suplicación por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el 10 de
febrero de 2021, y que alcanzó firmeza el 3 de marzo de 2021, según el
testimonio de la mi misemitido por la letrada de la Administración de
Justicia.
En el caso que nos ocupa, no consta la fecha de su notificación,
pero en todo caso, al formularse la reclamación el 14 de octubre del
mismo año 2021, no cabe duda de que ha sido interpuesta en plazo
legal.
En cuanto al cumplimiento de los trámites previstos en la LPAC se
ha incorporado, conforme el artículo 81 de dicha Ley, el informe del
servicio al que se atribuye la producción del daño, y se ha otorgado el
trámite de audiencia contemplado en su artículo 82. Asimismo, se ha
formulado la propuesta de orden del consejero competente acordando la
desestimación de la reclamación.
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No obstante, sorprenrendel exceso de tiempo trascurrido pues el
informe del servicio es de fecha 10 de noviembre de 2021 y no
mediando ningún otro trámite, la resolución n otorgando la audienca la
única interesada es es dechacha de febrero del presente año 2023. Ello
excede con mucho del plazo legal de seis meses establecido al efecto en
la LPAC para resolver.
TERCERA.- El instituto de la responsabilidad patrimonial de la
Administración, que tiene su fundamento en el artículo 106.2 de la
Constitución Española y su desarrollo en las citadas LRJSP y LPAC,
exige, según una constante y reiterada jurisprudencia, una serie de
requisitos, destacando la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de
marzo de 2014 (recurso 4160/2011) que son necesarios:
a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable
económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de
personas.
b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea
consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la
calificación- de los servicios públicos en una relación directa e
inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos
extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal.
c) Ausencia de fuerza mayor.
d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño
cabalmente causado por su propia conducta.
Igualmente exige la jurisprudencia el requisito de la antijuridicidad
del daño que consiste, no en que la actuación de la Administración sea
contraria a derecho, sino que el particular no tenga una obligación de
soportar dicho daño. Así, las Sentencias de 1 de julio de 2009 (recurso
1515/2005) y de 31 de marzo de 2014 (recurso 3021/2011).
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CUARTA.- Empezando por el primero de los requisitos referidos en
la consideración jurídica precedente, diremos que el daño invocado sí
está acreditado, ya que la reclamante tuvo que pagar 90.483,75 euros,
cantidad correspondiente al 40 % del salario bruto de los 33
trabajadores para los que solicitaba el ERTE.
El segundo de los requisitos también se cumple, ya que hay una
relación de causalidad entre este daño y la actuación administrativa;
actuación que como hemos visto, luego fue anulada por los tribunales.
Pero la anulación en vía administrativa o por el orden
jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones
administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la
indemnización.
Esta Comisión viene recordando en diversos dictámenes como el
429/19, de 23 de octubre o el 20/2022, de 18 de enero, que la
responsabilidad de la Administración por sus actos declarados después
ilegales ha dado lugar a dos corrientes jurisprudenciales.
Una, opta por un sistema de estricta responsabilidad objetiva que
considera que los daños causados por actos ilegales son
inexorablemente antijurídicos y, por tanto, indemnizables sin que las
víctimas tengan obligación de soportarlos. Así, las Sentencias del
Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 2000 (recurso 7099/1995) y
27 de marzo de 2003 (recurso 339/2000).
Otra, considera que ha de exigirse una ilegalidad cualificada para
considerar antijurídicos y, por tanto, indemnizables los daños
producidos por actos administrativos ilegales. Es la llamada ?doctrina
del margen de tolerancia? que ya fue acogida por el Consejo Consultivo
de la Comunidad de Madrid en muchos dictámenes, entre otros en el
317/10, de 29 de septiembre, precisamente relativa a la denegación de
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la solicitud de un expediente de Regulación de Empleo; y por esta
Comisión Jurídica Asesora en numerosas ocasiones, así los dictámenes
232/16, de 23 de junio; 292/17, de 13 de julio; 361/17, de 14 de
septiembre y 22/19, de 24 de enero, entre otros.
En todos ellos, se recogía que el Tribunal Supremo consideraba
que no cabía aplicar en estos casos tesis maximalistas, sino que el
criterio determinante para entender que la lesión ha de ser calificada
como antijurídica estribaría en que la Administración hubiese actuado
fuera de los márgenes admisibles de adecuación al ordenamiento
jurídico.
En palabras del Tribunal Supremo [sentencias de 27 de mayo de
2004 (recurso 556/2000), 24 de enero de 2006 (6/536/2002), 14 de
febrero de 2006 (recurso 256/2002) y 31 de enero de 2008 (recurso
4065/2003)], ?siempre que el actuar de la Administración se mantuviese
en unos márgenes de apreciación no solo razonados sino razonables
debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión
antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que
otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias
derivadas de su ejercicio?.
En adición a ello, señalaremos que esta doctrina no puede
entenderse como desfasada, antes, al contrario, la Sentencia del
Tribunal Supremo de 27 de septiembre de 2017 (recurso 1777/2016)
destaca que: ?No es cierto que este Tribunal haya abandonado la
mencionada doctrina vinculada a la actuación razonable de la
Administración cuando ejercita potestades que le confiere la norma
habilitante de manera discrecional. Basta para ello con citar la más
reciente jurisprudencia de este Tribunal Supremo para concluir en la
plena vigencia de dicha doctrina, como ponen de manifiesto las
sentencias de 16 de septiembre de 2009 (recurso de casación
9329/2004) y la más reciente Sentencia de 14 de noviembre de 2016
15/19
(recurso de casación 3791/2015), que precisamente la examina y
delimita, para concluir que no comportaba, en aquellos supuestos,
reconocer la exclusión de la antijuridicidad, pero aceptando que es
admisible dicha doctrina?.
La misma sentencia cita la del Alto Tribunal de 17 de febrero de
2015 (recurso 2335/2012) que afirma que, en los casos de anulación de
actos, la jurisprudencia viene aceptando, como circunstancia que
excluye la antijuridicidad de la lesión, el hecho de que el acto anulado
generador de los perjuicios comporte el ejercicio de potestades
discrecionales, ya que el propio Legislador en esos casos ha establecido
un margen de actuación a la Administración para que decida conforme
a su libre criterio dentro de los márgenes de los elementos reglados. Si
esa decisión se mantiene en los términos de lo razonable y se ha
razonado no puede estimarse que el daño sea antijurídico, generando el
derecho de resarcimiento.
La citada sentencia añade que: ?pero no es solo el supuesto de
ejercicio de potestades discrecionales las que permiten concluir la
existencia de un supuesto de un deber de soportar el daño ocasionado
con el acto anulado... porque como se declara por la jurisprudencia a que
antes se ha hecho referencia, ha de extenderse a aquellos supuestos,
asimilables a éstos, en que en la aplicación por la Administración de la
norma jurídica en caso concreto no haya de atender sólo a datos
objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera
del administrado, sino que la norma, antes de ser aplicada, ha de
integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por
parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos
indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales
supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación
a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de
márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores
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de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que
pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión
y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general
para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de
la Administración. Ello es así porque el derecho de los particulares a que
la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en
que para ello haya de valorar conceptos indeterminados, o la norma legal
o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación
exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya
de efectuarse dentro de los márgenes que e haquedado expuestos,
conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa
valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo
contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al
demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la
legalidad de sus resoluciones?.
Pues bien, como acabamos de poner de manifiesto la
jurisprudencia ha interpretado el artículo 32.1 de la LRJSP -que señala
en su segundo párrafo que ?la anulación en vía administrativa o por el
orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o
disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la
indemnización?- en el sentido indicado de que si la decisión
administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que
aplica enderezada a satisfacer los fines para los que le ha atribuido la
potestad que ejercita, no ha lugar a indemnización.
En el supuesto que nos ocupa, hemos de señalar que la anulación
del acto administrativo ha venido dada por el Tribunal Superior de
Justicia de Madrid al estimar el recurso de suplicación.
Esto sentado, vemos que analizando la situación y la normativa
vigente en el momento de resolverse la solicitud del ERTE basada en la
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causa de fuerza mayor, la resolución de la autoridad laboral fue
razonable y razonada.
En efecto, es lo cierto que la Administración en el plazo de cinco
días establecido legalmente, se limitó a constatar (o no) si concurría la
razón de fuerza mayor invocada por la empresa al amparo del artículo
22.1 del Real Decreto-ley 8/2020, efectuando en el fundamento jurídico
tercero un razonamiento breve pero motivado.
Indica que el citado precepto califica de fuerza mayor las
suspensiones y reducciones de jornada que tengan su causa directa en
pérdidas de actividad como consecuencia del COVID-19, que impliquen
suspensión o cancelación de actividades, cierre temporal de locales de
afluencia pública, restricciones en el transporte público y, en general,
de la movilidad de las personas que impidan gravemente continuar con
el desarrollo ordinario de la actividad, o bien en situaciones urgentes y
extraordinarias debidas al contagio de la plantilla o la adopción de
medidas de aislamiento preventivo decretados por la autoridad
sanitaria, que queden debidamente acreditados.
En nuestro caso, aunque es evidente que la declaración del Estado
de Alarma afectó a la empresa reclamante ?como a todas las demásvemos
que ésta se dedica a comercializar e implantar equipos y
sistemas informáticos en diversos sectores (como el hotelero entre otros)
pero es lo cierto que su actividad no estaba entre las canceladas o
suspendidas por el Estado de Ae Ala, sino que hubo de adecuar su
actividad a una menor demanda entre sus clientes de diversos sectores;
también tenía demanda de otros sectores: personas, familias y
empresas, y no solo en los hoteles y establecimientos de turismo, los
cuales sí vieron clausurada su actividad.
En consecuencia, la autoridad laboral se limitó al examen de los
supuestos de aplicación de un concepto jurídico indeterminado cual es
18/19
la fuerza mayor, y resolvió motivadamente conforme al artículo 35 de la
LPAC con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho.
En adición a ello, vemos que después, la anulación del acto por los
Tribunales de Justicia ha sido discutida, lo que dice mucho de la
dificultad en la apreciación de dicha causa de fuerza mayor, puesto que
el juzgado de lo social desestimó la demanda y solo en suplicación fue
estimada la pretensión de la reclamante; habiendo además un voto
particular de uno de los tres magistrados que abogaba por la
confirmación de la sentencia.
Por tanto, esta Comisión Jurídica Asesora considera que la
valoración realizada en la resolución de la Dirección General de Trabajo
de no apreciar la fuerza mayor del artículo 22.1 del Real Decreto-Ley
8/2020, era razonable y razonada, de tal forma que no puede
considerarse que haya existido un daño antijurídico para la empresa.
Además, ésta vio solventada su situación acudiendo a la causa del
artículo 23 del Real Decreto Ley 8/20, que fue apuntada al final de la
propia resolución de 7 de abril de 2020, esto es un ERTE basado en
causas organizativas o de producción.
Y ello por cuanto que como dice la Sentencia del Juzgado de lo
Social n.º 17 de Madrid de 16 de junio de 2020:
?Por tanto, pese a la situación excepcional que afecta a todos los
sectores de actividad del país, y si bien es cierto que la actividad de
la empresa demandante y las ventas se han visto disminuidas de
forma considerable a consecuencia del estado de alarma (por cierre
impuesto a la mayor parte de sus clientes), dicha situación no puede
justificar reducción de jornada por fuerza mayor, sino por causas
económicas o productivas, ya que no puede entender acreditada la
existencia de una situación de fuerza mayor que justifique el ERTE
pretendido ...?.
19/19
En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora
formula la siguiente
CONCLUSIÓN
Procede desestimar la presente reclamación, al no haberse
acreditado la existencia de un daño antijurídico.
A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá
según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el
plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad
con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.
Madrid, a 13 de julio de 2023
La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen n.º 380/23
Excma. Sra. Consejera de Economía, Hacienda y Empleo
C/ Ramírez de Prado, 5 Bis ? 28045 Madrid
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