Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0378/17 del 21 de septiembre del 2017

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 21 de septiembre de 2017, emitido ante la consulta formulada por el alcalde de Navalcarnero, a través del consejero de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, al amparo del artículo 5.3.f) b. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre revisión de oficio de ?suministro de elementos tallados de granito?.

Tesauro: Retroacción de las actuaciones

Procedimiento administrativo

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 21 de

septiembre de 2017, emitido ante la consulta formulada por el alcalde de

Navalcarnero, a través del consejero de Medio Ambiente, Administración

Local y Ordenación del Territorio, al amparo del artículo 5.3.f) b. de la Ley

7/2015, de 28 de diciembre, sobre revisión de oficio de ?suministro de

elementos tallados de granito?.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El día 3 de agosto de 2017 tuvo entrada en el registro de

la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid solicitud de

dictamen preceptivo referida al expediente de revisión de oficio aludido en

el encabezamiento.

A dicho expediente se le asignó el número 350/17, comenzando el día

señalado el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de acuerdo

con lo dispuesto en el artículo 23.1 del Reglamento de Organización y

Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de

Madrid (en adelante ROFCJA), aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de

enero, del Consejo de Gobierno.

Dictamen nº: 378/17

Consulta: Alcalde de Navalcarnero

Asunto: Revisión de Oficio

Aprobación: 21.09.17

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La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, al letrado vocal

D. Roberto Pérez Sánchez que formuló y firmó la oportuna propuesta de

dictamen, la cual fue deliberada y aprobada por el Pleno de la Comisión

Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en sesión celebrada el día 21

de septiembre de 2017.

SEGUNDO.- De los antecedentes que obran en el expediente, son de

interés para la emisión del dictamen los hechos que a continuación se

relacionan:

1.- El 3 de mayo de 2016 tuvieron entrada en el Registro de la

Intervención General del Ayuntamiento de Navalcarnero dos escritos de

reclamación de Don ?? en nombre y representación de ANTIGÜEDADES

FERNANDEZ (en adelante ?la empresa?), que estaban suscritos con la

antefirma por orden su hija M.M.F., referentes a la venta de determinadas

piezas que se decían singulares y antiguas en granito. Uno de ellos se

articulaba como reclamación de reconocimiento y pago de deuda con un

principal de 696.243 ? y el otro como reclamación de pago de deuda de

2.477.309,03 ?, en ambos casos más intereses e indemnización de costes

de cobro.

La reclamación de 696.243 ? incorpora un certificado de

reconocimiento de deuda por la Intervención Municipal de fecha 16 de abril

de 2015 según el cual de los datos obrantes en la contabilidad constaban

reconocidas unas obligaciones a favor del Sr. ?? por importe de 734.571

?, que se relacionaban.

Una tercera reclamación fue presentada por correo administrativo de

fecha 27 de diciembre 2016, con el mismo contenido que antes indicada

pretendiendo un principal de 696.243 ?, más intereses e indemnización de

costes de cobro, con la sola diferencia de que estaba suscrita por M.F.G. y

no por su hija a nombre de él. Parece sustituir a la antes presentada.

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El 27 de enero de 2017 tuvo entrada por registro un acta notarial de

requerimiento a instancia de M.F.G. reclamando el pago de 2.477.309,03 ?

adeudados por las ventas de piezas de granito, con un texto que sintetizaba

la reclamación por igual importe antes aludida.

Las reclamaciones incorporan copia de las facturas con sello de

entrada del registro municipal entre agosto de 2014 y mayo de 2015 y

fechas de emisión dentro del mismo periodo.

Los tres escritos de reclamación de deuda exponen unos hechos casi

idénticos. Indicaban que esa pequeña empresa, durante los años 2006 a

2009, había realizado sucesivas ventas a favor del Ayuntamiento de

diversas piezas singulares y antiguas, todas ellas elaboradas en piedra

natural, granito, que datarían de entre los siglos XII al XIX, y que a fecha

actual seguían en su mayoría sin ser abonadas. Señalan el procedimiento

de compra, entrega y recepción municipal y la emisión de las facturas y

añaden que como la deuda era muy grande se dejó de aceptar nuevas

compras después del 7 de diciembre de 2009.

2.- La Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid ha emitido

Informe de Fiscalización del Ayuntamiento de Navalcarnero, Empresas y

Entidades dependientes de los Ejercicios 2007 y 2008, aprobado por

Acuerdo del Consejo de la Cámara de Cuentas de Madrid de 27 de abril de

2017, y ha analizado esas reclamaciones, pronunciándose en los siguientes

términos:

«A 31 de diciembre de 2008 figura como acreedor presupuestario un

importe de 109.369 euros, que corresponde a un proveedor que con

fecha 30 de mayo de 2016 ha presentado reclamación administrativa al

Ayuntamiento solicitando el abono de una cuantía de 3.477.114 euros

correspondiente al suministro de ?piezas singulares y antiguas

elaboradas en piedra natural-granito?, de los que 3.173.552

corresponden al principal y 303.562 euros a intereses. En la

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reclamación se describe el procedimiento empleado por la

Administración Local para la realización de las sucesivas adquisiciones,

indicándose que la selección de las piezas se realizaba directa y

personalmente por el Alcalde, bien en las ferias de antigüedades o bien

en las visitas a las instalaciones en las que se realizaban las mismas.

Después el proveedor presentaba al Ayuntamiento, o mediante entrega

en mano a la secretaria del Alcalde o por fax, el presupuesto al que se

acompañaban fotografías de las distintas piezas seleccionadas y

presupuestadas, dándose conformidad al mismo, personalmente por el

Alcalde o por su Secretaría que se ponían en contacto telefónico con el

proveedor al objeto de que se procediera a realizar la inmediata entrega

de las piezas adquiridas. Se hacía entrega de las piezas en los lugares

señalados por personal municipal del Ayuntamiento, siendo estas

personas las que firmaban los albaranes de viaje-entrega. Igualmente,

se describe que la emisión de las correspondientes facturas se posponía

al momento en que el Ayuntamiento daba la orden para su emisión y

por el importe que se indicaba.

El total de obligaciones reconocidas en los ejercicios 2006 a 2013

asciende a 3.983.572 ?, de los que se han abonado al proveedor

3.059.799, quedando pendiente de pago 923.773 ?. Además figuran

como acreedores pendientes de imputar a presupuesto 141.600 ?

abonada por el fondo de financiación Estatal.

El Ayuntamiento ha aportado a la Cámara una relación de facturas

emitidas en 2015 y con sello de entrada en el consistorio en mayo de

dicho ejercicio, por importe de 2.488.259 ?, que corresponden a

suministros realizados en los ejercicios 2006 a 2009, según consta en

los albaranes de entrega. En dichas facturas no consta firma de

conformidad del técnico responsable y no se han contabilizado en el

presupuesto de gastos del Ayuntamiento. Con fecha 2 de septiembre el

Ayuntamiento había devuelto las facturas por no constar ningún

expediente sobre la adquisición, por lo que no era posible determinar las

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piezas referenciadas ni su importe económico, no habiendo dado la

conformidad a las facturas el Órgano Gestor, concejalías de Servicios

Municipales, Urbanismo y Patrimonio.

De lo expuesto en cuanto a la forma de adquisición de elementos de

inmovilizado, se concluye de manera indubitada el incumplimiento de la

normativa de contratación recogida en Ley 30/2007, de 30 de octubre,

ley de Contratos del Sector Público, además de la inobservancia de las

normas internas de contratación aprobadas por junta de gobierno local

el 5 de marzo de 2008, por lo que se ha vulnerado, además del principio

de legalidad, los principios de buen funcionamiento y transparencia que

deben ser básicos e inspiradores en la contratación administrativa.

Por otra parte, la entrega de los elementos de inmovilizado se hizo entre

los ejercicios 2006 a 2009 y una parte importante de las facturas se

emitieran en los ejercicios 2014 y principalmente en 2015, ya que no se

habían presentado en los ejercicios de entrega de los elementos, pues la

emisión estaba condicionada, según se describe en la reclamación

administrativa, a la previa indicación del Ayuntamiento, práctica que

conlleva, por una parte, la vulneración por el empresario del Real

Decreto 1496/2003, 28 de noviembre que aprueba el Reglamento por el

que se regulan las obligaciones de facturación, que fija en el artículo 9,

que las facturas deberán ser expedidas en el momento de realizarse la

operación, y en todo caso antes del día 16 del mes siguiente al periodo

de liquidación del impuesto en el curso del cual se hayan realizado las

operaciones,· y por otra que la contabilidad del Ayuntamiento no recoja

la totalidad de las obligaciones y compromisos de pago a los que ha de

hacer frente. Así, en aplicación de la regla 71 de la Orden 4041/2004,

por la que se aprueba la Instrucción del modelo normal de contabilidad

local (IMNCL), y del documento nº 3 (apartado 17) de la CPNCP:

Comisión de principios y normas contables públicas, estas obligaciones

correspondientes a bienes efectivamente recibidos se debieran haber

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contabilizado en la cuenta 413 al cierre de cada uno de los ejercicios en

los que se hizo la entrega y recepción de los elementos (2006 a 2009),

por lo que, tanto el balance como la cuenta de pérdidas y ganancias y el

resultado financiero de los ejercicios fiscalizados se verían afectados

por estos incumplimientos»

En el apartado del informe, correspondiente a las conclusiones y

recomendaciones respecto a estos suministros, se indica:

?En los suministros n° 5 a 16, no está justificada la utilización del

procedimiento negociado sin publicidad por motivos de especificidad

técnica y artística y protección de derechos exclusivos, ni se acredita el

valor artístico de las adquisiciones, en contra de lo establecido en los

arts. 182.c) TRLCAP y 154.d) LCSP (apartado IV2.2)?.

3.- Con fecha 12 de junio de 2017, tuvo entrada en el Ayuntamiento

de Navalcarnero requerimiento del Juzgado de lo Contencioso-

Administrativo nº 26 de Madrid, dictado en el procedimiento ordinario

187/2017 interpuesto por Don ?? para la remisión del expediente

administrativo y exposición de lo que el citado Ayuntamiento estime sobre

la medida cautelar solicitada por el recurrente, consistente en el abono de

la deuda reconocida por esa Administración. Según reza el decreto de

admisión a trámite del recurso, éste tiene por objeto la ?reclamación de

pago de la deuda acumulada y presentada en escrito de fecha 27-12-16??.

4.- Con fecha 27 de junio de 2017, se emite informe por el interventor

accidental del Ayuntamiento de Navalcarnero en el que, después de

exponer los antecedentes del asunto, la improcedencia del IVA de las

facturas, la no existencia de contrato alguno en el que se formalice el citado

suministro, la carencia de fiscalización previa de las adquisiciones

analizadas, la evidencia del fraccionamiento del objeto contractual, y la

emisión de un informe por una empresa sobre los elementos tallados en

granito en que se señala que no consta acreditado que ninguno tenga una

antigüedad superior a 100 años o estén declarados bienes BIC y que

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existen precios desorbitados; concluye que la adquisición de las piezas de

granito incurre en vicios de nulidad por haberse prescindido total y

absolutamente del procedimiento legalmente establecido, por inexistencia

de crédito adecuado y suficiente y por haber sido materializada por órgano

manifiestamente incompetente, por lo que considera posible la revisión de

oficio de los actos adoptados vulnerando el ordenamiento.

5.- El 26 de junio de 2017, el concejal delegado de Hacienda del

Ayuntamiento de Navalcarnero, expide una nota interna justificativa de la

urgencia del expediente de suministro de piezas de granito para elevarla al

Ayuntamiento en Pleno, en el que se refleja:

?Tras diversas reclamaciones administrativas interpuestas por el

proveedor M.F. a lo largo del año 2016 y 2017 ante el Ayuntamiento de

Navalcarnero, para el pago de determinadas facturas en concepto de

suministro de piezas de granito, tuvo entrada en este Ayuntamiento el

pasado 12 de junio de 2017, con registro de entrada 008517,

requerimiento por parte del Juzgado Contencioso Administrativo n° 26

de Madrid a este Ayuntamiento del expediente administrativo, a raíz del

procedimiento ordinario 187/2017 interpuesto por Don ?? contra el

Ayuntamiento de Navalcarnero, y solicitud de Medidas Cautelares,

concediendo diez días para que el Ayuntamiento de Navalcarnero

exponga lo que estime procedente sobre la Medida Cautelar.

Si bien este expediente se estaba tramitando en la Comisión de

Investigación Municipal, habiendo sido objeto de fiscalización por parte

de la Cámara de Cuentas, y se estaba elaborando un procedimiento

para la adopción de los acuerdos plenarios que procedieran de acuerdo

con los informes técnicos y jurídicos, la interposición del recurso

contencioso no ha hecho sino acelerar dicho procedimiento, motivando y

justificando así la urgencia.

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De conformidad con todo lo anterior, se propone al Ayuntamiento Pleno

que la presente justificación de la urgencia acompañe al informe

propuesta del expediente de nulidad sobre el suministro de piezas de

granito por? la empresa (M.F.G.) para la adopción de los acuerdos que

procedan?.

6.- Con fecha 28 de junio de 2017, se emite informe jurídico por el

técnico de Contratación del Ayuntamiento de Navalcarnero en el que,

después de exponer los antecedentes del asunto, que incluyen el precitado

informe de la Intervención, y los fundamentos jurídicos que considera

aplicables, propone al Ayuntamiento en Pleno la adopción de un acuerdo

de revisión de oficio del suministro de elementos tallados de granito.

TERCERO.- 1.- El Pleno del Ayuntamiento de Navalcarnero, en sesión

ordinaria celebrada el día 29 de junio de 2017, adoptó por unanimidad el

siguiente acuerdo:

«URGENCIAS.- APROBACIÓN DEL ACUERDO DE INCOACIÓN DEL

PROCEDIMIENTO DE REVISIÓN DE OFICIO DE ?SUMINISTRO DE

ELEMENTOS TALLADOS DE GRANITO?.

Sometida a votación la declaración de urgencia, de conformidad con lo

establecido en el art. 83 del ROF, es aprobada por unanimidad de los

reunidos.

?

PRIMERO.- Declarar que el suministro de elementos tallados de granito

por la empresa? incurrió en los vicios de nulidad, por haber prescindido

total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido y por

inexistencia de crédito adecuado y suficiente. Por tanto, procede acordar

la incoación de un procedimiento de revisión de oficio, de conformidad

con lo dispuesto en el artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

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SEGUNDO.- La duración máxima del procedimiento, para la revisión de

oficio, será de seis meses desde el acuerdo de iniciación.

TERCERO.- Solicitar dictamen preceptivo a la Comisión Jurídica Asesora

de la Comunidad de Madrid. El plazo máximo para resolver el

procedimiento se verá suspendido por el tiempo que medie entre la

solicitud del dictamen y su recepción por parte del Ayuntamiento, sin

que pude exceder de tres meses, de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 22.1 d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

CUARTO.- Conceder trámite de audiencia a la empresa?, para que en

el plazo de diez días hábiles, a contar desde el siguiente a aquel en que

reciba la notificación de los presentes acuerdos, formule las alegaciones

que estime pertinentes para la defensa de sus derechos o intereses

legítimos».

2.- según refiere el índice de la documentación que nos ha sido

remitida, el 4 de julio de 2017 se dio salida registral del Ayuntamiento de

Navalcarnero, del citado acuerdo de inicio, para notificación a Don ?? y a

los concejales delegados de Hacienda y de Servicios Municipales del

Ayuntamiento.

3.- Con escrito de 4 de julio de 2017, que tiene salida registral del

Ayuntamiento de Navalcarnero ese mismo día, el alcalde de Navalcarnero

solicita dictamen preceptivo a esta Comisión Jurídica Asesora, de

conformidad con el artículo 5 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre.

Por el consejero de Medio Ambiente, Administración Local y

Ordenación del Territorio se ha remitido el expediente solicitando la

emisión del preceptivo dictamen, con escrito que ha tenido entrada en este

órgano el día 3 de agosto de 2017.

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El escrito solicitando el dictamen fue acompañado de la

documentación que se relacionaba en el índice del expediente, salvo los

documentos numerados como 4, 6 y 7, y los reflejados como antecedentes

en los informes contenidos, considerándose suficiente para la emisión de

este dictamen, al no entrar en el fondo del asunto como expondremos, sin

que se haya remido debidamente foliada y numerada.

4.- Con escrito de 4 de agosto de 2017, que tiene entrada en esta

Comisión Jurídica Asesora el día 7 de agosto de 2017, el alcalde de

Navalcarnero, adjunta copia del escrito de alegaciones formuladas por Don

?? en nombre y representación de la empresa, presentadas en una oficina

de correos el 21 de julio de 2017, para su incorporación al expediente, así

como una ampliación al índice.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid

emite su dictamen preceptivo de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 5.3.f) b. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, que establece: ?En

especial, la Comisión Jurídica Asesora deberá ser consultada por la

Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: (?)f) Expedientes

tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades locales y las

universidades públicas sobre: (?) b. Revisión de oficio de actos

administrativos en los supuestos establecidos en las leyes.? A tenor del

precepto que acabamos de transcribir, el Ayuntamiento de Navalcarnero

está legitimado para recabar dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora,

cuya solicitud se ha cursado a través del consejero de Medio Ambiente,

Administración Local y Ordenación del Territorio, tal y como preceptúa el

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artículo 18.3.c) del ROFCJA.

La revisión de oficio en el ámbito local se regula en los artículos 4.1 g)

y 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen

Local (LBRL), que permite a las Corporaciones Locales revisar sus actos y

acuerdos en los términos y con el alcance que para la Administración del

Estado se establece en la legislación reguladora del procedimiento

administrativo común. En el mismo sentido, se pronuncian los artículos

4.1.g) y 218 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen

Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto

2568/1986, de 28 de noviembre.

La remisión a la legislación del Estado conduce a los artículos 106 a

111 de la LPAC.

El artículo 106.1 de la LPAC establece la posibilidad de que las

Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a

solicitud de interesado, declaren de oficio la nulidad de los actos

administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no

hayan sido recurridos en plazo. Para ello será necesario que concurra en el

acto a revisar alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas

en el artículo 47.1 de la LPAC.

Del referido artículo 106.1 de la LPAC se desprende que la adopción

del acuerdo de revisión de oficio tendrá lugar siempre previo dictamen

favorable del órgano consultivo correspondiente, que adquiere en ese

supuesto carácter vinculante. La referencia que el artículo 106.1 de la

LPAC hace al Consejo de Estado ?u órgano consultivo equivalente de la

Comunidad Autónoma?, debe entenderse hecha a la Comisión Jurídica

Asesora de la Comunidad de Madrid.

SEGUNDA.- Previamente al examen del fondo del asunto, debe

examinarse el cumplimiento de los requisitos de procedimiento y plazo en

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la tramitación del procedimiento de revisión de oficio.

La determinación de la competencia para proceder a la revisión de

oficio de los actos se establece de conformidad con los artículos 29.3.e),

30.1.e) y 31.2.2.2b) de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de la Administración

Local de la Comunidad de Madrid (en adelante, LAL), previsiones que

también se contienen para los municipios de régimen común en los

artículos 21, 22 y 23 de la LRBRL y en los artículos 123.1.l), 124.4.m) y

127.1.k) para los municipios de gran población, de los que resulta que

corresponderán a cada uno de los órganos municipales las facultades de

revisión de oficio de sus propios actos.

En el presente caso, los informes del interventor municipal y del

técnico de contratación, previos al acuerdo de inicio, tienen en cuenta el

montante del presupuesto municipal del año 2016 para afirmar que la

competencia para la adquisición de los bienes corresponde al Pleno del

Ayuntamiento de Navalcarnero, que es el órgano que ha dispuesto acordar

el inicio del procedimiento de revisión de oficio y que tendrá que resolver el

expediente en virtud de esas mismas competencias.

El artículo 106 de la LPAC, no contempla un procedimiento específico

a seguir para la sustanciación de los expedientes de declaración de

nulidad. Por ello, han de entenderse de aplicación las disposiciones sobre el

procedimiento administrativo común recogidas en el Título IV del citado

cuerpo legal, con la singularidad de que el dictamen del órgano consultivo

reviste carácter preceptivo y habilitante de la revisión pretendida y que el

transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución

producirá su caducidad si se hubiera iniciado de oficio mientras que, si se

hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender desestimado

por silencio administrativo, ex artículo 106.5 de la LPAC, pero no exime a

la Administración de resolver.

Como en todo procedimiento administrativo, aunque no lo establezca

expresamente el artículo 106 de la LPAC, se impone la audiencia de los

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interesados, trámite contemplado con carácter general en el artículo 82 de

la LPAC, que obliga a que se dé vista del expediente a los posibles

interesados, a fin de que puedan alegar y presentar los documentos y

justificaciones que estimen pertinentes. Conforme el apartado 4 del citado

artículo 82 de la LPAC, ?se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando

no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución

otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el

interesado?.

Este trámite se otorga una vez tramitado el procedimiento, en el

momento inmediatamente anterior a que se dicte la propuesta de

resolución, propuesta que ha remitirse con la totalidad del expediente a la

Comisión Jurídica Asesora.

En el presente caso, tras el acuerdo de inicio del procedimiento, del

que se nos ha aportado certificación de su contenido en el que no se

incorpora mención o remisión de los informes del interventor municipal y

del técnico de contratación que le sirve de antecedente y fundamento, se ha

dado audiencia a la empresa interesada en el procedimiento que ha

formulado escrito de alegaciones en el que cuestiona la validez del propio

acuerdo de inicio afirmando su nulidad por falta de informe del secretario

municipal, cuestiona el propio alcance de la revisión de oficio, considera

vulnerados los límites de la revisión de oficio, califica la incoación del

procedimiento como desviación de poder, aduce existencia de

litispendencia, señala la anticipación en la solicitud de dictamen a este

órgano consultivo por ausencia de tramitación, realiza diversas

manifestaciones sobre su actividad y el procedimiento de adquisición de las

antigüedades por el Ayuntamiento y, finalmente niega la concurrencia de

las causas de nulidad, por lo que solicita la declaración de nulidad del

acuerdo de inicio y subsidiariamente el archivo del procedimiento de

revisión, con solicitud de apertura de un periodo de prueba y aportación de

documentación.

14/18

La ausencia de fundamento del acuerdo de inicio, tal y como nos ha

sido remitido, hubiera vulnerado el principio de seguridad jurídica si no

hubiera resultado por el escrito de alegaciones de la empresa interesada,

que ha tenido conocimiento de los informes fundamentadores del acuerdo

de inicio, al explicitarse en ese escrito el informe del técnico de

contratación, por lo que el interesado conoce los concretos actos que son

objeto de revisión, los presupuestos fácticos que concurren para la revisión

de los mismos y la competencia que ostenta el órgano que inicia el

procedimiento para revisarlos en relación con las causa de nulidad que

razonadamente se expresa que concurren en ellos.

En todo caso, resulta necesaria la incorporación al expediente, del

justificante de la notificación al interesado del acuerdo de inicio y cuantos

extremos comprendiera.

Por otra parte, no consta en el expediente que se hayan practicado

actos de instrucción. Al respecto, las precitadas normas generales

determinan que el procedimiento comience con un acuerdo de inicio y que

la tramitación del expediente continúe con la realización de los actos de

instrucción necesarios ?para la determinación, conocimiento y comprobación

de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución?

(artículo 75.1 de la LPAC). Estas actuaciones instructoras pueden consistir,

entre otros, en la emisión de los correspondientes informes en garantía de

la legalidad, objetividad y acierto de la resolución final que se dicte en el

procedimiento, exigidos con carácter general por el artículo 79 de la LPAC.

El expediente está huérfano de todo tipo de actuaciones, sin que figure

siquiera algún acto expreso de unión al mismo de los informes precedentes

al acuerdo de inicio que le sirven de fundamento, además de no haberse

unido ninguna documentación, ni siquiera la referida en el contenido de los

repetidos informes, y toda la restante que afecta a la revisión pretendida, lo

que imposibilita a esta Comisión Jurídica Asesora dictaminar en relación al

fondo del asunto. Esto es, la documentación que obra en el expediente y

15/18

que ha de servir de soporte probatorio del acierto y legalidad de la

resolución a adoptar, es a todas luces inexistente a tales fines.

Finalmente hemos de señalar, que tampoco consta en el expediente

que se haya formulado una propuesta de resolución en los términos en que

viene siendo definida por esta Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad

de Madrid, que, como hemos indicado ha de formularse después de la

instrucción y del trámite de alegaciones del interesado, de manera que nos

permita conocer los presupuestos fácticos de la revisión de cada uno de los

actos, que han de ser detallados y documentados pormenorizadamente, las

causas en las que se fundamenta la nulidad de cada uno de los actos que

se pretende por quién ha instado la revisión, la competencia del órgano por

la que se adoptó cada uno de esos actos, y el pronunciamiento

pormenorizado en relación a las alegaciones que sean efectuadas en el seno

del procedimiento.

En el caso examinado, tras acordar el inicio del procedimiento y

notificarlo al interesado se remitió a este órgano consultivo el expediente

solicitando el dictamen, lo que evidencia la intención del instructor de no

considerar las alegaciones que se hicieran, pues ulteriormente se

remitieron, sin más, las alegaciones de la empresa para su unión al

expediente.

Como hemos dicho en nuestro Dictamen 110/16, de 19 de mayo, la

petición de dictamen ha de acompañarse de toda la documentación,

cuando el procedimiento esté totalmente tramitado, sin que esta Comisión

Jurídica Asesora esté llamada a elaborar las propuestas de resolución, o en

sus términos:

«Al respecto cabe indicar que el dictamen preceptivo de la Comisión

Jurídica Asesora está sujeto a unas exigencias formales que vienen

desarrolladas en el artículo 19 del ROFCJA, en cuya virtud ?la petición

de dictamen habrá de acompañarse de toda la documentación

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correspondiente a la cuestión planteada, que se remitirá de forma

ordenada y con índice numerado de documentos. (?) El informe

preceptivo de la Comisión Jurídica Asesora se debe solicitar cuando el

expediente esté completamente tramitado, en su caso, una vez

adoptada la Propuesta de Resolución y antes de la decisión de la

Administración correspondiente?.

Si se considera que el dictamen de esta Comisión ha de versar sobre la

revisión de oficio de los actos administrativos controvertidos, es claro

que la propuesta que ha de culminar el expediente para ser luego

elevada a esta Comisión es la que formula el instructor sobre la

procedencia de la nulidad solicitada, con inclusión de los

correspondientes antecedentes, fundamentos jurídicos y parte

dispositiva, en la que se concrete, en su caso, la causa en la que se

apoya la nulidad. El órgano consultivo no está llamado a elaborar

propuestas de resolución, sino a valorar las elaboradas por la

Administración consultante, ratificándolas o desautorizándolas

aportando en este caso explícita o implícitamente una solución

alternativa. Se trata de un defecto en orden a la posible emisión por

esta Comisión del dictamen solicitado porque -ello ocurre especialmente

en los casos de revisión de oficio, en que nuestro dictamen es

habilitante de la resolución que se adopte-, esta Comisión, tratándose

de dictámenes preceptivos, nunca se pronuncia en abstracto, sino que lo

hace en relación con los contenidos dispositivos o decisorios concretos

que la Administración pretende adoptar».

Al haberse iniciado de oficio la revisión del acto, el procedimiento está

sometido a un plazo de caducidad, a tenor de lo estipulado en el artículo

106.5 de la LPAC. El dies a quo para el cómputo del plazo en los

procedimientos que se inician de oficio es desde la fecha del acuerdo de

iniciación ex artículo 21.3 a) de la LPAC.

Ello no obstante, dicho plazo puede suspenderse al recabarse

17/18

dictamen del órgano consultivo, según el artículo 22.1.d) de la LPAC, por el

tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los

interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser

comunicada a los mismos.

En el caso sometido a dictamen, el procedimiento se inició por acuerdo

de 29 de junio de 2017 por lo que no han transcurrido los seis meses

legalmente establecidos. Además, en el procedimiento se dispuso con ese

mismo acuerdo suspender el plazo para resolver por el tiempo que mediara

entre la petición de informe a la Comisión Jurídica Asesora, que se produjo

el 4 de julio de 2017 ?al constar así en la salida registral del Ayuntamiento-

, y la recepción del mismo. Este acuerdo ha sido notificado al interesado,

como resulta de su escrito de alegaciones, si bien la justificación de tal

notificación habrá que incorporarla al expediente, por lo que, a la fecha de

emisión de este dictamen, no está caducado.

Conforme a todo lo anterior, procede la retroacción del procedimiento

a efectos de que se incorpore al mismo la justificación de la notificación del

acuerdo de inicio del procedimiento efectuado a la empresa interesada y

demás extremos, para que se practiquen los actos de instrucción

necesarios en orden a la acertada resolución del expediente, que incluya la

unión expresa de toda la documentación mencionada en los citados

informes y toda la correspondiente a la cuestión planteada, para que se

practique el correspondiente al trámite de audiencia y, tomando cuenta las

alegaciones que se efectúen, para que se emita la oportuna propuesta de

resolución en que se identifiquen los presupuestos de hecho de cada acto

que se pretende revisar, con ulterior solicitud de dictamen a esta Comisión

Jurídica Asesora y remisión del expediente completo, ordenado, foliado y

con índice numerado de todos los documentos.

En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora formula la

siguiente

18/18

CONCLUSIÓN

Procede retrotraer el procedimiento de revisión de oficio para que la

Administración practique cuantas actuaciones se han señalado en el

cuerpo del dictamen.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá según

su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de

quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad con lo

establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 21 de septiembre de 2017

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 378/17

Sr. Alcalde de Navalcarnero

Pza. Francisco Sandoval, 1 ? 28600 Navalcarnero