Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0317/23 del 15 de junio de 2023

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 15 de junio de 2023, sobre la consulta formulada por el consejero de Administración Local y Digitalización, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre revisión de oficio de la Resolución de la Dirección General de Administración Local (actual Dirección General de Reequilibrio Territorial), de fecha 27 de marzo de 2020, de autorización de la acumulación de funciones en el puesto de Intervención del Ayuntamiento de Cobeña, reservado a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, a favor de Dña??., que ya era titular del mismo puesto en el Ayuntamiento de Meco, por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento.

Tesauro: Revisión de oficio. Causas

Revisión de oficio. Límites

Procedimiento administrativo. Tramitación

Provisión de puestos de trabajo

Contestacion

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28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 15

de junio de 2023, sobre la consulta formulada por el consejero de

Administración Local y Digitalización, al amparo del artículo 5.3 de la

Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre revisión de oficio de la

Resolución de la Dirección General de Administración Local (actual

Dirección General de Reequilibrio Territorial), de fecha 27 de marzo de

2020, de autorización de la acumulación de funciones en el puesto de

Intervención del Ayuntamiento de Cobeña, reservado a funcionarios de

Administración Local con habilitación de carácter nacional, a favor de

Dña??., que ya era titular del mismo puesto en el Ayuntamiento de

Meco, por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El 29 de mayo de 2023 tuvo entrada en el registro de

la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid una

solicitud de dictamen formulada por el consejero de Administración

Local y Digitalización, sobre el expediente de revisión de oficio arriba

señalado, incoado a instancia de parte, por considerar que la

resolución autonómica que autorizó la acumulación de funciones en la

Dictamen n.º: 317/23

Consulta: Consejero de Administración Local y

Digitalización

Asunto: Revisión de Oficio

Aprobación: 15.06.23

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persona titular del puesto de Intervención del Ayuntamiento de Meco,

para cubrir las funciones equivalentes del Ayuntamiento de Cobeña,

se dictó prescindiendo total y absolutamente del procedimiento

legalmente exigible.

A dicho expediente se la asignó el número 304/23, comenzando

el plazo para la emisión del dictamen de esta Comisión Jurídica

Asesora, de acuerdo con lo dispuesto en su Reglamento de

Organización y Funcionamiento aprobado por Decreto 5/2016, de 19

de enero, del Consejo de Gobierno (en adelante, ROFCJA).

La ponencia ha correspondido a la letrada vocal, Dña. Carmen

Cabañas Poveda, quien formuló y firmó la oportuna propuesta de

dictamen, deliberada y aprobada por el Pleno de la Comisión Jurídica

Asesora de la Comunidad de Madrid, en sesión celebrada el día 15 de

junio de 2023.

SEGUNDO.- Examinado el expediente remitido, resultan los

siguientes hechos de interés para la resolución del presente

procedimiento:

I.- Sobre la cobertura del puesto de Intervención del

Ayuntamiento de Cobeña.

1. Mediante Resolución de 25 de febrero de 2020, de la Dirección

General de la Función Pública, publicada en el BOE de 6 de marzo de

2020, se resolvió el concurso unitario de provisión de puestos de

trabajo reservados a funcionarios de administración local con

habilitación de carácter nacional. En dicha resolución, se adjudicó el

puesto denominado ?Intervención de clase 2ª en el Ayuntamiento de

Meco?, en favor de la funcionaria a la que se refiere la acumulación de

funciones controvertida- doc. 1.3.1-.

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2. Consta documentada un Acta de cese, suscrita por el alcalde

de Meco, de fecha 11 de marzo de 2020, referida a la misma

funcionaria, en la plaza de interventora municipal? que antes no

ocupaba en propiedad- reservada a funcionarios de administración

local, con habilitación de carácter nacional, según Resolución de 25 de

febrero de 2020, de la Dirección General de la Función Pública, por la

que se resuelve el concurso unitario de provisión de puestos de trabajo

reservados a funcionarios de administración local con habilitación de

carácter nacional ? doc. 1.3.2-.

3. Con fecha 12 de marzo de 2020, consta un acta de toma de

posesión en situación de nombramiento en propiedad, de la referida

funcionaria como interventora del Ayuntamiento de Meco, suscrita por

el alcalde, la secretaria municipal y la propia afectada ? doc. 1.3.4-.

4. Mediante escrito también de 12 de marzo de 2020, la

funcionaria aludida manifestó su conformidad a la provisión mediante

acumulación de funciones, del puesto de Interventor del Ayuntamiento

de Cobeña- doc. 1.3.6-.

5. Mediante Decreto de la Alcaldía de Meco, número: 1678 /

2020, de 13 de marzo, previa la correspondiente fundamentación

jurídica, se resolvió informar favorablemente la acumulación de

funciones de interventora del Ayuntamiento de Cobeña, en la persona

de la funcionaria titular de la plaza de interventora del Ayuntamiento

de Meco; notificar formalmente el acuerdo a la interesada y al

Ayuntamiento de Cobeña, para que materializara la tramitación de su

debida autorización por parte de la Dirección General de

Administración Local de la Comunidad de Madrid- doc. 1.3.7-.

6. Mediante Decreto de la Alcaldía de Cobeña, nº 239/2020, de

16 de marzo, se resolvió solicitar a la Dirección General de

Administración Local, dependiente de la -entonces- Consejería de

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Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, la

acumulación de las funciones de Intervención del Ayuntamiento de

Cobeña a la funcionaria interventora de Meco, hasta la provisión del

puesto a través de las fórmulas previstas en el Real Decreto 128/2018

de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los

funcionarios de Administración local con habilitación de carácter

nacional- doc. 1.3.8-.

7. Con fecha 16 de marzo de 2020, tuvo entrada en el Registro de

la Dirección General de Administración Local ? actualmente

Reequilibrio Territorial-, una solicitud del Ayuntamiento de Cobeña

(Madrid) sobre acumulación de funciones de Intervención de ese

ayuntamiento, a favor de determinada funcionaria de Administración

Local con habilitación de carácter nacional, subescala

INTERVENCIÓN-TESORERÍA, que era la titular del puesto de

Intervención en el Ayuntamiento de Meco (Madrid)- 1.3.10-.

Para la tramitación del expediente, con invocación de las

previsiones del artículo 50 del Real Decreto 128/2018, de 16 de

marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de

Administración Local con habilitación de carácter nacional, se adjuntó

la siguiente documentación:

? Resolución de la Alcaldía nº 239/2020, de fecha 16 de marzo

de 2020, en la que se solicitaba el nombramiento al que se

viene haciendo referencia, en régimen de acumulación de

funciones, en favor de la funcionaria de Administración Local

con habilitación de carácter nacional, Subescala:

INTERVENCION ? TESORERIA, Categoría: ENTRADA, titular

del puesto de Intervención del Ayuntamiento de Meco

(Madrid).

? En la resolución de petición de la Alcaldía de Cobeña, se

informaba que se habían hecho las gestiones oportunas para

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cubrir el puesto de tesorería, a través de nombramiento

provisional o comisión de servicios y que no había sido

posible.

? Informe favorable del Ayuntamiento de Meco (Madrid),

respecto del nombramiento en régimen de acumulación del

puesto de Intervención del Ayuntamiento de Cobeña

(Madrid).

? Conformidad de la funcionaria afectada.

8. Con fecha 27 de marzo de 2020, se dictó resolución de la

Dirección General de Administración Local, autorizando la

acumulación de las funciones de Intervención en el Ayuntamiento de

Cobeña (Madrid), a favor de la persona propuesta, funcionaria de

Administración Local con habilitación de carácter nacional, titular del

puesto de Intervención del Ayuntamiento de Meco (Madrid).

La resolución era susceptible de recurso administrativo de alzada

y también de impugnación en sede jurisdiccional contencioso

administrativa, pese a lo cual devino firme, por consentida.

9. Contra la citada Resolución, la Concejal y Portavoz del Grupo

Municipal Vecinos de Cobeña y otro particular, presentaron sendos

escritos de solicitud de revisión de oficio, con fechas 27 de abril y 9 de

junio de 2021, respectivamente ? docs. 1.1.1. y 2.2-.

Los referido escritos solicitan la revisión de oficio de la resolución

de la Dirección General de Administración Local, de fecha 27 de marzo

de 2020, al entender que incurre en la causa de nulidad de pleno

derecho recogida en el artículo 47.1e) de la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, en adelante LPAC, pues consideran que se habría dictado

prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido, al

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no quedar acreditado en el expediente administrativo que se hubiera

intentado la provisión del puesto mediante nombramiento provisional

o en comisión de servicios, previamente a la acumulación y, en

consecuencia, interesaban la nulidad del acto administrativo.

Destacaban además especialmente que, supuestamente, la afectada

habría tomado posesión en Cobeña, antes que en su puesto de origen:

el Ayuntamiento de Meco y que en este último puesto no desempeñaba

adecuadamente su jornada laboral.

10. Según consta, los mismos solicitantes de la revisión de oficio

habrían cursado denuncia ante la Fiscalía Anticorrupción, planteando

la posibilidad de haberse cometido delitos de prevaricación,

malversación, falsedad y administración desleal, con ocasión de la

cobertura de los puestos de tesorero e interventor del Ayuntamiento de

Cobeña

En el curso de las correspondientes diligencias de investigación

penal, con fecha 30 de junio de 2021, la Fiscalía Provincial de Madrid

solicitó informe a la ?entonces- Dirección General de Administración

Local, de la Consejería de Administración Local y Digitalización, sobre

la cuestión objeto de la denuncia.

La indicada Dirección General de Administración Local, remitió el

informe solicitado. En el mismo se avalaba la rectitud del

procedimiento tramitado, repasando la normativa aplicable y, respecto

de la alegación referida de que no habría quedado suficientemente

acreditado en el expediente que se hubiera intentado, previamente, la

provisión del puesto de Intervención mediante nombramiento

provisional, o comisión de servicios, antes que el nombramiento en

acumulación, destaca que el Ayuntamiento de Cobeña, mediante

Resolución de Alcaldía nº 239/2020, de fecha 16 de marzo de 2020,

solicitó el nombramiento en régimen de acumulación, en la titular del

puesto de Intervención del Ayuntamiento de Meco y advirtió que se

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habían hecho las gestiones oportunas para cubrir el puesto por

nombramiento provisional o comisión de servicios, y que no habían

dado frutos y afirma que, lógicamente, no se cuestiona la veracidad de

la documentación aportada por el ayuntamiento, y firmada por el

representante legal.

En cuanto a la forma de efectuar esas gestiones, se informa que,

respetando siempre el principio de autonomía local, los ayuntamientos

pueden dar publicidad de dicha necesidad de cobertura a través de la

publicación en boletines oficiales; a través del Colegio de Secretarios,

Interventores y Tesoreros (COSIT), ya que dicho organismo publica

dicha necesidad de cobertura en su página web, y remite correo

electrónico a los funcionarios de Administración Local con habilitación

de carácter nacional colegiados. También cabe efectuar llamadas

telefónicas o remitir correos electrónicos a funcionarios de la

Administración Local con habilitación de carácter nacional, entre otras

posibles vías, que pudiera entender pertinentes la propia Corporación

Local. Añade que, la funcionaria interesada, titular de un puesto

reservado a funcionarios de Administración Local con habilitación de

carácter nacional en otro ayuntamiento, no tiene que tener

conocimiento de las gestiones que haya efectuado o no el

ayuntamiento que pretende su nombramiento en acumulación.

En cuanto al adecuado cumplimiento en su puesto de origen, se

indica que esa cuestión que no se encuentra directa en relación con el

procedimiento de autorización de la acumulación, aunque consta que

el ayuntamiento de origen- en este caso Meco-, ha manifestado su

voluntad favorable a la acumulación pretendida.

Finalmente se destaca que existe un acta de toma de posesión de

la funcionaria de Administración Local, con habilitación de carácter

nacional, de fecha 12 de marzo de 2020, firmada por la propia

funcionaria, por la secretaria del Ayuntamiento, y por el alcalde del

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Ayuntamiento de Meco y que, no se tiene conocimiento del Decreto del

Alcalde del Ayuntamiento de Meco, número 1040/2021 de fecha 17 de

marzo, en el que, según el denunciante se afirma ?que tomó posesión el

día 1 de abril de 2020?.

11. Con fecha 23 de agosto de 20202, tuvo entrada en el Registro

de la Dirección General de Administración Local, copia del Decreto de

Archivo de 28 de julio de 2021 que puso fin a las Diligencias de

Investigación Penal 387/2021, de referencia, incoadas por la Fiscalía

en virtud de la denuncia referenciada.

En la indicada resolución de archivo, la teniente fiscal argumenta

que ??a juicio de la Fiscal instructora, visto el informe emitido por la

Dirección General y no quedando acreditado que no haya existido

publicidad u oferta pública para esos puestos de tesorero e interventor;

que el propio Ayuntamiento de Cobeña, realizó la solicitud, porque los

puestos no habían podido ser cubiertos ni en nombramiento provisional,

ni en comisión de servicios; el informe favorable de la Corporación

donde desempeñan los puestos en origen, las personas nombradas en

régimen de acumulación, para el Ayuntamiento de Cobeña, y que no se

ha acudido a la Jurisdicción Contencioso ? administrativa, es por lo que

procede al archivo de estas diligencias? y concluye el referido archivo

de las diligencias de investigación, sin perjuicio de la facultad de

reiterar la denuncia ante el órgano judicial competente, de

conformidad con el artículo 773.2 de la L.E.Crim. ? doc. 3.2-.

II. Sobre el expediente de revisión de oficio. A la vista de la

documentación remitida, en el expediente tramitado, constan

incorporados los siguientes documentos:

1. Mediante Resolución de 1 de julio de 2022, del consejero de

Administración Local y Digitalización, se acordó admitir a trámite las

dos solicitudes de revisión de oficio de la resolución de la Dirección

General de Administración Local, de fecha 27 de marzo de 2020,

9/27

formuladas por la concejal y portavoz del Grupo Municipal Vecinos de

Cobeña y por otro particular, los días 27 de abril y 9 de junio de 2021,

respectivamente ? docs. 1.1.1. y 2.2-.

Igualmente, se acordó atribuir la instrucción del presente

procedimiento a la jefa del Servicio de Recursos de la Secretaría

General Técnica de esa consejería y acumular ambos procedimientos,

de conformidad con el artículo 57 de la LPAC, al cumplirse las

exigencias de identidad sustancial e íntima conexión -doc. 4-.

2. La resolución se notificó a los ayuntamientos de Meco y

Cobeña, a la funcionaria afectada y a los solicitantes de la revisión de

oficio- docs. 4.1, 4.2, 4.3, 4.4 y 4.5-.

3. El día 11 de julio de 2022 se solicitó a la Dirección General de

Reequilibrio Territorial un informe detallado sobre la tramitación

seguida en el citado procedimiento, al objeto de poder analizar las

solicitudes de revisión de oficio- doc. 5-.

El día 6 de agosto de 2022 se cumplimentó la remisión de un

informe firmado el día anterior por el técnico de apoyo al Área de

Régimen Jurídico Local e Innovación Tecnológica, con el visto bueno

del jefe del Área de Régimen Jurídico Local e Innovación Tecnológica,

reiterando lo informado a la Fiscalía y añadiendo que la Dirección

General de Reequilibrio Territorial (antes Dirección General de

Administración Local), para la tramitación de cualquier expediente de

nombramiento, ya sea nombramiento provisional, acumulación de

funciones o comisión de servicios, junto a la documentación remitida

por la Entidad Local, comprueba en el Registro Integrado de

funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter

nacional, la situación de los funcionarios afectados, como ocurrió en

este caso.

10/27

El informe destaca, además, las dificultades de provisión

definitiva de los puestos reservados a funcionarios de Administración

Local con habilitación de carácter nacional, donde en el último

concurso unitario de provisión convocado por el Ministerio de

Hacienda y Función Pública, sólo se cubrió el 25% de los puestos

reservados a funcionarios de Administración local con habilitación de

carácter nacional, en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid

y que, el puesto de Intervención del Ayuntamiento de Cobeña participó

en el concurso unitario de provisión definitiva de puestos reservados a

funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter

nacional, convocado por el Ministerio de Hacienda y Función Pública

del año 2020 y 2021, y en ambos concursos quedó desierto.

Añade el informe que, no solamente la provisión de los puestos

reservados con carácter definitivo es muy complicada, sino que, la

provisión temporal de los mimos, está siendo muy difícil en los últimos

tiempos y que son numerosas las llamadas de los alcaldes y demás

miembros de la corporación en las que se pone de manifiesto la

imposibilidad de cobertura de los puestos reservados a funcionarios de

Administración Local con habilitación de carácter nacional, que se

dirigen a la Comunidad de Madrid, para su auxilio, bien a través de

llamadas o gestiones que puedan ayudar a encontrar un funcionario

de Administración Local con habilitación de carácter nacional, que

esté dispuesto, ya no a obtener un nombramiento provisional o

comisión de servicios.

Por todo lo expuesto, tras analizar el concreto procedimiento

desarrollado en este caso, concluye que: ?Visto cuanto antecede, se

entiende que no cabe la aplicación de la causa de nulidad prevista en el

artículo 47.e), y 47.2 de la Ley 1/2015 de 1 de octubre, de

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Púbicas,

al entender que la Resolución de la Dirección General de Administración

Local, de fecha 27 de marzo de 2020, sobre la autorización de funciones

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en el puesto de Intervención del Ayuntamiento de Cobeña, a favor de

Dña?, titular del puesto de Intervención del Ayuntamiento de Meco

(Madrid), se dictó de conformidad con lo previsto en el artículo 50 del

Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, cumpliéndose los trámites

reglamentarios establecidos?- docs. 6 y 6.1-.

4. Mediante Orden 110/2023, de 14 de marzo, de la Consejería

de Administración Local y Digitalización, se designó nuevo instructor

en el procedimiento de revisión de oficio de la Resolución, de 27 de

marzo de 2020, de la Dirección General de Administración Local, por

causa de baja por motivos de salud del anteriormente designado. La

resolución se notificó a ambos ayuntamientos, a la afectada y a los

solicitantes de la revisión ? docs. 7, 7.1, 7.2, 7.3, 7.4, 7.5 y 7.6-.

5. Consta como documento nº 8 la copia de la publicación en la

publicación oficial del Colegio Oficial de Secretarios, Interventores y

Tesoreros de la Administración Local, el día 4 de marzo de 2020, del

ofrecimiento de la plaza vacante de Cobeña, con indicación de la

distancia a Madrid, los habitantes del municipio, el nivel de

complemento de destino, el complemento específico y el teléfono del

concejal de Hacienda, como persona de contacto- doc.8-.

6. Adicionado todo ello, además del expediente tramitado para

conceder la resolución autorizatoria cuestionada; se concedió el

trámite de audiencia a todos los interesados - documentos 9 al 12-.

7. El 17 de abril de 2023, el alcalde de Cobeña efectuó sus

alegaciones al procedimiento, significando que de conformidad con los

informes puestos de manifiesto en el expediente administrativo se

ruega sirvan dictar resolución desestimando las solicitudes de revisión

de oficio presentadas, contra la resolución dictada por la Dirección

General de Administración Local en fecha de 27 de marzo de 2020,

autorizando la acumulación de funciones en el puesto de Intervención

12/27

del Ayuntamiento de Cobeña, por considerar la misma ajustada a

derecho- doc. 15-.

8. La concejal y portavoz del Grupo Municipal Vecinos de Cobeña

y el otro solicitante de la revisión de oficio se reiteraron en sus

peticiones, mediante sendos escritos de alegaciones finales de 3 y 4 de

mayo de 2023, donde insisten en que la funcionaria afectada habría

tomado posesión en Meco el día 1 de abril de 2020 y, por tanto

posteriormente a la acumulación de las de Cobeña. Añaden que no

consideran suficientemente acreditado que se hubiera intentado,

previamente, la provisión del puesto de Interventora mediante

nombramiento provisional o comisión de servicios y que la afectada

incumple de forma continua y reiterada su horario de funciones en

Meco- documentos 15 y 16.1-. Se aportaron adicionalmente, varias

actas de mesas de contratación en el ayuntamiento de Cobeña, en las

que se significa que la interventora asistió de forma telemática ?

documentos 16.3, 16.4, 16.5, 16.6. 16.7 y 16.8

9. Consta la solicitud dirigida al Consejo de Trasparencia y buen

Gobierno efectuada por uno de los peticionarios de la revisión, para

que se instará al Ayuntamiento de Meco a que les remitiera

información sobre el horario del ayuntamiento, la identificación de la

persona que ocupa el puesto de interventor del ayuntamiento, con

indicación de su antigüedad en ese puesto y el horario en que lo

desempeña, de acuerdo con el artículo 23, número 1, de la Ley

19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la

Información Pública y Buen Gobierno- doc. 16.2-.

10. Mediante Decreto de la Alcaldía de Meco nº 1040 / 2021, se

resolvió admitir la Resolución del Consejo de Transparencia, Acceso a

la Información y Buen Gobierno informando al interesado de que:

?? El horario de atención al público del Ayuntamiento de Meco es

de 9.00 a 14.00 horas de lunes a viernes.

13/27

? En cuanto a la identificación del Interventor, según la Resolución

del de 25 de febrero de 2020, de la Dirección General de la Función

Pública, por la que se resuelve el concurso unitario de provisión de

puestos de trabajo reservados a funcionarios de administración

local con habilitación de carácter nacional, publicada en el BOE nº

57 de 6 de marzo de 2020, la Interventora de Meco es Dña?- la

funcionaria identificada en el encabezamiento del dictamen- .

? La fecha de toma de posesión, según acta obrante en este

Ayuntamiento, es 1 de abril de 2020

? El horario general del puesto de Interventor del Ayuntamiento es

de lunes a viernes de 8.00 a 15.00 si bien, cuenta con flexibilidad

horario y posibilidad de teletrabajo en atención a las

circunstancias del Departamento?.

11.- Mediante comunicación del instructor, de fecha 9 de mayo de

2023, se solicitó aclaración al alcalde del Ayuntamiento de Meco, en

relación con la contradicción detectada en la información recibida

sobre la fecha de la toma de posesión de la funcionaria designada,

adicionalmente, para ejercer el puesto de interventora en Cobeña,

indicándole que la contradicción existe entre el Acta de toma de

posesión, de 12 de marzo de 2020, donde el alcalde del Ayuntamiento

de Meco, asistido por la secretaria del consistorio, actuando como

fedataria pública, recogió la toma posesión en el puesto de

Interventora municipal con referencia del indicado 12 de marzo,

mientras que el Decreto de Alcaldía nº 1040/2021, emitido por el

Alcalde de Meco con fecha 17 de marzo de 2021, por el que se amplía

la información concedida a uno de los solicitantes de la revisión,

indica que ?la fecha de toma de posesión de la Interventora de

Meco,?es de 1 de abril de 2020.? ? doc. 18-.

14/27

El alcalde de Meco, en aclaración de 11 de junio de 2023, señaló:

??la toma de posesión de Dña..., tuvo lugar como bien se recoge en el

ACTA, el día 12 de marzo de 2020, tras Resolución de 25 de febrero de

2020 de la Dirección General de la Función Pública, por la que se

resuelve el concurso unitario de provisión de puestos de trabajo

reservados a funcionarios de administración local con habilitación ce

carácter nacional.

Por error, en la Resolución de Alcaldía nº 1040/2021 de 17 de

marzo se indica la fecha en la que Dña.?., es dada de alta en el

Ayuntamiento de Meco para el cobro de retribuciones, así como en las

cotizaciones de Seguridad social, en base al Real Decreto 128/2018, de

16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios

de Administración Local con habilitación de carácter nacional, artículo

47 párrafo segundo que cita: ?En el caso de que el término del plazo

posesorio se produzca dentro del mismo mes en que se efectuó el cese,

las retribuciones de periodicidad mensual del funcionario se harán

efectivas por la Entidad Local que diligencia dicho cese, por

mensualidad completa y de acuerdo con la situación y derechos del

funcionario referidos al primer día hábil del mes en que se produce el

cese?.

Por todo lo expuesto, desde este Ayuntamiento se ACLARA que la

toma de posesión como Interventora Municipal de Dña.?, tuvo lugar en

fecha 12 de marzo de 2020?- documento 19-.

12. El expediente remitido, finaliza con una propuesta suscrita el

día 25 de mayo de 2023, por el instructor del procedimiento,

desestimando las alegaciones presentadas por los solicitantes en este

procedimiento y la propia revisión de oficio, por no haberse dictado el

acto impugnado prescindiendo total y absolutamente del

procedimiento legalmente establecido, y por lo tanto no incurrir en la

causa de nulidad del artículo 47.1.e) de la LPAC. También se acuerda

15/27

solicitar el presente dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora.- doc.

20-.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de

Madrid emite su dictamen preceptivo de conformidad con lo dispuesto

en el artículo 5.3.f) b. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, que

establece: ?En especial, la Comisión Jurídica Asesora deberá ser

consultada por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: (?)

f) Expedientes tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades

locales y las universidades públicas sobre: (?) b. Revisión de oficio de

actos administrativos en los supuestos establecidos en las leyes.? A

tenor del precepto que acabamos de transcribir, el Consejero de

Administración Local y Digitalización está legitimado para recabar

dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora, habiendo cursado su

solicitud tal y como preceptúa el artículo 18.3.c) del ROFCJA.

Por remisión, debe traerse a colación el artículo 106 de la LPAC

en el que se establece la posibilidad que las Administraciones

públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de

interesado, declaren de oficio la nulidad de los actos administrativos

que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido

recurridos en plazo. Para ello será necesario que concurra en el acto a

revisar alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en

el artículo 47.1 de la LPAC, y, desde el punto de vista del

16/27

procedimiento, que se haya recabado dictamen previo del Consejo de

Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma, si

lo hubiere y, en el caso de que se pretenda la adopción de un acuerdo

favorable a la revisión, que el dictamen de esta Comisión lo refrende.

El presente dictamen se emite en el plazo legal.

SEGUNDA.- En lo que se refiere a la tramitación de la revisión de

oficio, la LPAC no contempla un procedimiento específico a seguir para

la sustanciación de los expedientes de declaración de nulidad,

limitándose a señalar la preceptividad del dictamen previo y favorable

del órgano consultivo que corresponda, en caso de acordarse la

revisión de oficio. Por ello, han de entenderse de aplicación las normas

generales recogidas en el título IV del citado cuerpo legal, denominado

?de las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común?.

Como hemos tenido ocasión de señalar en anteriores dictámenes

de esta Comisión Jurídica Asesora, la tramitación de los

procedimientos de revisión de oficio comprende, en primer lugar, el

acuerdo de inicio del procedimiento adoptado por órgano competente.

En el ámbito de la Comunidad de Madrid, la Ley 2/2003, de 11

de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid, en su

artículo 110 i) atribuye a la Comunidad de Madrid la competencia

para autorizar la acumulación de funciones reservadas a los

funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter

nacional, en el supuesto de vacante, ausencia o enfermedad, en otros

funcionarios con habilitación de carácter nacional, de alguna otra

Entidad Local próxima a su puesto de trabajo. Deberá proceder de

acuerdo con las Entidades Locales afectadas y con los funcionarios

directamente interesados.

Concretamente, corresponde a la Dirección General de

Reequilibrio Territorial (antes Dirección General de Administración

17/27

Local) la indicada competencia, en virtud de lo dispuesto en el

Decreto198/2021, de 3 de agosto, del Consejo de Gobierno, por el que

se establece la estructura orgánica de la Consejería de Administración

Local y Digitalización, que le asigna: ?Las competencias previstas en la

normativa aplicable respecto de los funcionarios de Administración

Local con habilitación de carácter nacional en las Entidades Locales de

ámbito territorial de la Comunidad de Madrid?.

En cuanto al desarrollo de esas competencias, habrá que estar al

Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el

régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con

habilitación de carácter nacional.

En los supuestos de provisión temporal, conforme lo establecido

en los artículos 48 y siguientes del indicado Real Decreto 128/2018,

de 16 de marzo, la tramitación y resolución del expediente compete a

la Comunidad Autónoma y corresponde a las Entidades Locales

solicitar el correspondiente nombramiento temporal, aportando la

documentación necesaria, prevista en esa normativa aplicable.

Así pues, la competencia para iniciar y resolver este

procedimiento de revisión de oficio que nos ocupa corresponde al

consejero de ?hoy- Administración Local y Digitalización, como

también le correspondió dictar la resolución sometida a la revisión de

oficio, procediendo de acuerdo con las Entidades Locales afectadas,

que deben instar el nombramiento temporal, aportando la

documentación necesaria y la conformidad de los interesados.

Debemos precisar no obstante que, el consejero, deberá ceñirse a

sus actos propios -y lógicamente- no podrá extender su control por

esta vía al examen de la legalidad de los actos dictados por otras

administraciones, no sujetos a revisión, como pudieran ser los de las

18/27

administraciones locales de los ayuntamientos de Meco y/o de

Cobeña.

La remisión a la legislación del Estado en materia procedimental

conduce a los artículos 106 a 111 de la LPAC, a tenor de su

disposición transitoria tercera, cuyo apartado b) prevé que los

procedimientos iniciados después de su entrada en vigor se

sustancien por las normas en dicha ley establecidas.

El artículo 106.1 de la LPAC establece la posibilidad de que las

Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa

propia o a solicitud de interesado, declaren de oficio la nulidad de los

actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o

que no hayan sido recurridos en plazo. Para ello será necesario, desde

un punto de vista material, que concurra en el acto a revisar alguna

de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1

de la LPAC y, desde el punto de vista del procedimiento y garantía del

ajuste de la actividad administrativa al principio de legalidad, que se

haya recabado dictamen previo del Consejo de Estado u órgano

consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, y

que éste tenga sentido favorable, si se pretende la revisión.

La normativa general en materia de procedimiento administrativo

determina que el procedimiento comience con un acuerdo de inicio y

posteriormente continúe con la realización de los actos de instrucción

necesarios ?para la determinación, conocimiento y comprobación de los

datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución? (artículo

75.1 de la LPAC). Estas actuaciones instructoras deben incluir la

emisión de los correspondientes informes en garantía de la legalidad,

objetividad y acierto de la resolución final que se dicte en el

procedimiento, exigidos con carácter general por el artículo 79 de la

LPAC.

19/27

Además, como en todo procedimiento administrativo, aunque no

lo establezca expresamente el artículo 106.1 de la LPAC, se impone la

audiencia del interesado, trámite contemplado con carácter general en

el artículo 82 de la LPAC, que obliga a que se dé vista del expediente a

los posibles interesados, a fin de que puedan alegar y presentar los

documentos y justificantes que estimen pertinentes en defensa de sus

derechos. El correcto desarrollo procedimental demanda que dicho

trámite se sustancie una vez instruido el procedimiento e

inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, según

dispone el artículo 82 de la LPAC.

En este caso se observa que se han cumplimentado

correctamente todos estos trámites pues, consta una resolución de

inicio, diversos informes analizando la cuestión -: así, consta un

informe del Área de Régimen Jurídico Local sobre la solicitud de

revisión de oficio formulada, de 6 de agosto de 2021 y otro del alcalde

de Meco, sobre la discrepancia en cuanto a la fecha de la toma de

posesión de la funcionaria en el Ayuntamiento de Meco-.

Posteriormente, se ha concedido el trámite de alegaciones a todos

los interesados: los solicitantes de la revisión de oficio, los dos

ayuntamientos implicados y la funcionaria afectada y, por último, se

ha elaborado una propuesta de resolución en la que se analizan los

hechos y tras efectuar las correspondientes consideraciones jurídicas,

se propone la desestimación de la revisión de oficio propuesta, pues no

se considera concurrente la causa establecida en el artículo 47.1 e) de

la LPAC.

En cuanto al plazo, al tratarse de una solicitud de revisión de

oficio a instancia de parte, no se encuentra afectada por la eventual

caducidad del procedimiento.

20/27

TERCERA.- El procedimiento de revisión de oficio tiene por objeto

expulsar del ordenamiento jurídico aquellos actos administrativos que

se encuentren viciados de nulidad radical por cualquiera de las causas

que establece el artículo 47.1 de la LPAC.

Como recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de

febrero de 2021(recurso 8075/2019): ?...por afectar a la seguridad

jurídica y, en última instancia, a la misma eficacia de la actividad

administrativa, cuya finalidad prestacional de servicios públicos

requiere una certeza en dicha actuación, el legislador condiciona esa

potestad, entre otros presupuestos, a uno esencial, cual es que la causa

de la revisión esté vinculada a un supuesto de nulidad de pleno derecho

de los actos administrativos, es decir, acorde a la legislación que sería

aplicable al caso de autos, a aquellos supuestos de nulidad de pleno

derecho de los actos administrativos que se contemplaban, con carácter

taxativo, en el artículo 62.1º de la Ley de 1992. Y es que, la finalidad de

la institución no es sino evitar que actos nulos, cuyo vicio es

insubsanable, puedan ser mantenidos y ejecutados por el mero hecho

de que no hayan impugnado por quienes estaban facultados para ello.

El acto nulo, por los vicios que lo comportan, debe desaparecer del

mundo jurídico y el legislador arbitra este procedimiento como un

mecanismo más, extraordinario eso sí, para poder declarar dicha

nulidad?.

Esta Comisión Jurídica Asesora (por ejemplo en los dictámenes

522/16, de 17 de noviembre; 88/17, de 23 de febrero; 97/18, de 1 de

marzo y 232/19, de 6 de junio, entre otros) ha venido sosteniendo

reiteradamente que se trata de una potestad exorbitante de la

Administración para dejar sin efecto sus actos al margen de cualquier

intervención de la jurisdicción contencioso administrativa, razón por

la cual esta potestad de expulsión de los actos administrativos de la

vida jurídica debe ser objeto de interpretación restrictiva tal como

recoge la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid,

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10/15 458/2016, de 15 de julio de 2016 (recurso 319/2016), que

hace referencia a la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 junio 2004,

y solo se justifica en aquellos supuestos en que los actos a revisar

adolezcan de un defecto de la máxima gravedad, es decir, que estén

viciados de nulidad radical o de pleno derecho.

Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre

de 2020 (rec. 1443/2019): ?... debemos poner de manifiesto, e insistir,

en el carácter restrictivo con el que debemos afrontar la cuestión que

nos ocupa, referida a la revisión de oficio de una determinada actuación

administrativa que, de una u otra forma, ha devenido firme en dicha

vía. Así, dijimos que el artículo 102 LRJPA tiene como objeto,

precisamente, facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o

absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco

propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de

impugnación de aquellos derive en su intocabilidad definitiva. Se

persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las

posibilidades de evitar que una situación afectada por una causa de

nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca

efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tan relevante

trascendencia?.

CUARTA.- Una vez analizados los aspectos procedimentales y

efectuadas las consideraciones generales sobre la revisión de oficio,

procede entrar a conocer el fondo del asunto.

Antes de analizar la concreta causa de nulidad, conviene precisar

que el artículo 106 de la LPAC señala que serán susceptibles de dicha

potestad de autotutela los actos administrativos que hayan puesto fin

a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo. Con

arreglo a dicho precepto cabe entender que la Resolución de la

Dirección General de Administración Local (actual Dirección General

de Reequilibrio Territorial), de fecha 27 de marzo de 2020,

22/27

concediendo la autorización de la acumulación de funciones en el

puesto de Intervención del Ayuntamiento de Cobeña, reservado a

funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter

nacional, a favor de la titular del mismo puesto en el Ayuntamiento de

Meco, es susceptible de revisión de oficio, a tenor de los datos que

obran en el expediente; al no haberse interpuesto contra dicho acto

recurso de alzada, ni haber sido objeto de impugnación judicial.

Como es sabido, los vicios por los que se puede declarar la

nulidad de pleno derecho de los actos administrativos se enumeran en

el artículo 47.1 de la LPAC, entre los que se recoge en su apartado e)

el relativo a la nulidad de los actos ?dictados prescindiendo total y

absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las

normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la

voluntad de los órganos colegiados?, que se corresponde con el

derogado artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC).

Este motivo de nulidad debe su razón de ser al planteamiento de

que la forma y el procedimiento de los actos administrativos, son

elementos directamente conducentes a la adecuada obtención de su

finalidad y, por tanto, sólo hay garantías de la rectitud y justificación

de la decisión adoptada, si ha mediado la debida observancia del

procedimiento correspondiente, en su esencialidad. Sobre esta causa,

esta Comisión ha recogido en su Dictamen 188/17 de 11 de mayo que

?? la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha matizado el alcance

terminológico que debe darse a la expresión ?total y absolutamente?

como causa de revisión de oficio, señalando que debe considerarse

viciado de nulidad radical no sólo el supuesto en que se prescinda del

procedimiento por entero, sino también cuando se prescinda de un

trámite esencial (sentencias de 31 de marzo de 1999 (RJ1999,3270), de

17 de noviembre de 1998 (RJ1998,8226), de 24 de febrero

23/27

(RJ1997,1545) y de 21 de mayo de 1997 (RJ1997,4376)) y también que

dicha infracción ha de ser clara, manifiesta y ostensible (sentencia de

15 marzo 2005 (RJ2005,4918) que cita jurisprudencia desde la

sentencia de 21 de marzo de 1988)?.

En el caso que nos ocupa, la pretensión de revisión de oficio de la

resolución autonómica por el motivo indicado, implica que se

cuestiona el sometimiento a derecho del procedimiento seguido, del

iter que dio lugar al acto impugnado: la autorización autonómica de la

propuesta de acumulación de funciones en el puesto de Intervención

del Ayuntamiento de Cobeña, reservado a funcionarios de

Administración Local con habilitación de carácter nacional, a favor de

la titular del mismo puesto en el Ayuntamiento de Meco. Por lo demás,

como ya se indicó, el respeto de la debida autonomía local presupone

que no puede pretenderse por esta vía al examen de la legalidad de

actos/decisiones procedentes de otras administraciones: las de los

ayuntamientos de Meco y/o de Cobeña, no sujetos a revisión.

Es importante precisar lo anterior por cuanto a la vista de las

pretendidas irregularidades invocadas por los solicitantes de la

revisión, parece que no se distingue adecuadamente cual sea el ámbito

de aplicación de la revisión de oficio que se analiza. De ese modo, no

es posible cuestionar -por ejemplo- el mayor o menor esfuerzo o

habilidad de la administración de Cobeña, en propiciar la cobertura de

la plaza a través de un nombramiento provisional o de una comisión

de servicios; ni tampoco el grado de cumplimiento de las obligaciones

laborales de la funcionaria interventora en quien se plantea la

acumulación de funciones, en su puesto de origen del Ayuntamiento

de Meco, puesto que ese dato no se cuestiona por esa administración

local, que muestra su conformidad con el modelo propuesto por

Cobeña.

24/27

Centrado así el procedimiento que debemos analizar, el

expediente de acumulación de funciones de un puesto reservado a

funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter

nacional, se regula en los artículos 48 y siguientes del Real Decreto

128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de

los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter

nacional.

Según dispone el referido Real Decreto 128/2018, de 16 de

marzo, las comunidades autónomas no participan en la provisión

definitiva de los puestos reservados a funcionarios de Administración

de carácter nacional.

En los supuestos en los que la provisión definitiva de los puestos

reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de

carácter nacional no es posible; o bien, aun cuando esté provisto con

carácter definitivo, su titular no lo esté desempeñando efectivamente;

el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el

régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con

habilitación de carácter nacional, establece formas de cobertura con

carácter temporal (artículo 48 y siguientes), distinguiendo aquellas

cuya provisión es por funcionario de Administración Local con

habilitación de carácter nacional, tales como nombramiento

provisional, la comisión de servicios y la acumulación de funciones; de

aquellas en que su provisión se llevará a efecto por funcionario de

carrera del propio Ayuntamiento, como es el nombramiento accidental

y las que se proveen por funcionario con carácter interino, previa

selección por la Corporación o por la Comunidad Autónoma.

El artículo 50 dispone que las comunidad autónomas, podrán

autorizar a los funcionarios de Administración Local con habilitación

de carácter nacional que se encuentren ocupando un puesto de

trabajo a ellos reservado, a desempeñar asimismo en otra Entidad

25/27

Local las funciones reservadas a la misma u otra subescala o

categoría, en los supuestos contemplados en el apartado 1 del artículo

anterior y por el tiempo de su duración, cuando, previa solicitud del

alcalde o presidente, no hubiese sido posible efectuar nombramiento

provisional o comisión de servicios, imposibilidad que debe quedar

suficientemente acreditada en el expediente.

El punto tercero del artículo 50.1 establece cuáles son los

documentos necesarios para su tramitación. A saber: la petición de la

Corporación Local interesada, el acuerdo con el funcionario interesado

y el informe favorable de la Entidad Local en la que se halle

previamente destinado.

También precisa el artículo, en su punto 2, cuál es el ámbito de

los puestos que admiten esa situación de acumulación, señalando que

podrán acordarse acumulaciones para el desempeño de las funciones

de secretaría-intervención, tesorería y recaudación en los municipios o

entidades eximidas de la obligación de mantener el puesto de

Secretaría.

Y, en cuanto a las consecuencias retributivas, el punto 3 señala

que el desempeño de las funciones acumuladas dará derecho a la

percepción de una gratificación a cargo de la Entidad Local donde

ejerce las funciones acumuladas de hasta el 30 por 100 de las

retribuciones fijas, excluidos los trienios, correspondientes al puesto

principal. Las funciones acumuladas deben ejercerse fuera de la

jornada ordinaria del puesto de trabajo, aunque lógicamente este

último aspecto queda sujeto a la organización del trabajo que se

acordara por la correspondiente administración.

A la vista de todo lo expuesto, y en razón de las explicaciones

proporcionadas por el Ayuntamiento de Meco, en cuanto a la fecha

correcta en que la interventora tomó posesión de su puesto de trabajo

26/27

en Meco, en propiedad, que fue el día 12 de marzo de 2020 y, por

tanto anterior a la fecha de la acumulación, no cabe duda de que el

procedimiento seguido para la adopción de la resolución autonómica

que concedió la autorización precisa para admitir la solución

propuesta por Cobeña, para el desempeño de las funciones de

intervención en su ayuntamiento, se ajusta a las previsiones

contenidas en el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se

regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local

con habilitación de carácter nacional y de que se han observado los

tramites principales del procedimiento previsto a tal fin y en especial,

que se han salvaguardado los principios legalidad, audiencia y defensa

en su desarrollo, por lo que no se observa irregularidad invalidante en

que pudiera sustentarse la revisión de oficio pretendida.

En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora

formula la siguiente

CONCLUSIÓN

No procede la revisión de oficio de la Resolución de la Dirección

General de Administración Local (actual Dirección General de

Reequilibrio Territorial), de fecha 27 de marzo de 2020, sobre

autorización de la acumulación de funciones en el puesto de

Intervención del Ayuntamiento de Cobeña, reservado a funcionarios de

Administración Local con habilitación de carácter nacional, a favor de

la funcionaria que ya era titular del mismo puesto en el Ayuntamiento

de Meco, que se planteó a instancia de parte.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá

dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a esta

27/27

Comisión Jurídica Asesora de conformidad con lo establecido en el

artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 15 de junio de 2023

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen n.º 317/23

Excmo. Sr. Consejero de Administración Local y Digitalización

Carrera de San Jerónimo, 13 28014 ? Madrid