Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0310/18 del 05 de julio del 2018

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en su sesión de 5 de julio de 2018, aprobado por unanimidad, sobre la consulta formulada por el consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de revisión de oficio de las ordenes 3127/2016, de 24 de noviembre y 1731/2017, de 30 de junio, de la entonces Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, relativas a la aprobación definitiva de la modificación puntual nº 2 del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Meco.

Tesauro: Planeamiento urbanístico

Nulidad

Disposiciones administrativas revisables de oficio

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, en su sesión de 5 de julio de 2018, aprobado

por unanimidad, sobre la consulta formulada por el consejero de Medio

Ambiente y Ordenación del Territorio, al amparo del artículo 5.3 de la

Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de revisión de

oficio de las ordenes 3127/2016, de 24 de noviembre y 1731/2017, de

30 de junio, de la entonces Consejería de Medio Ambiente,

Administración Local y Ordenación del Territorio, relativas a la

aprobación definitiva de la modificación puntual nº 2 del Plan General

de Ordenación Urbana (PGOU) de Meco.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El día 14 de junio de 2018 tuvo entrada en el registro

de esta Comisión solicitud de dictamen preceptivo en el expediente de

revisión de oficio por presunta nulidad de las Órdenes 3127/2016, de

24 de noviembre y 1731/2017, de 30 de junio, de la entonces

Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del

Territorio, relativas a la aprobación definitiva de la modificación puntual

nº 2 del PGOU de Meco.

Dictamen nº: 310/18

Consulta: Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del

Territorio

Asunto: Revisión de Oficio

Aprobación: 05.07.18

2/17

Admitida a trámite la solicitud de dictamen en la misma fecha de

su entrada, se le asignó el número de expediente 267/18 e inició el

cómputo del plazo ordinario de treinta días hábiles previsto para la

emisión del dictamen en el artículo 23.1 del Decreto 5/2016, de 19 de

enero, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y

Funcionamiento (ROFCJA). La ponencia ha correspondido, según las

reglas generales de reparto de asuntos, a la letrada vocal Dña. Rocío

Guerrero Ankersmit, que formuló y firmó la oportuna propuesta de

dictamen, deliberada y aprobada, por el Pleno de esta Comisión

Jurídica Asesora en su sesión de 5 de julio de 2018.

SEGUNDO.- Del estudio del expediente remitido a esta Comisión

Jurídica Asesora, se desprenden los siguientes hechos relevantes para

la emisión del dictamen:

1.- El 18 de julio de 2016, el Pleno del Ayuntamiento de Meco

aprobó provisionalmente la modificación puntual nº 2 del PGOU de

Meco y procedió a la remisión del expediente a la Comunidad de

MADRID, a efectos de su tramitación, de conformidad con el artículo

57.e) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de

Madrid (LSCM).

2.- La Orden 3127/2016, de 24 de noviembre, de la entonces

Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del

Territorio, aprobó definitivamente la Modificación Puntual n.º 2 del

PGOU de Meco, con las condiciones que para su desarrollo se

señalaban en el informe de la Comisión de Urbanismo de Madrid de 24

de noviembre de 2016, y se aplazaba, de conformidad con lo previsto en

el artículo 62.2.b) de la LSCM, la aprobación definitiva de las

modificaciones en la normativa urbanística, hasta que se procediese a

la subsanación de las deficiencias técnicas apreciadas en el apartado

4.2.5 del informe técnico-jurídico de la Dirección General de Urbanismo

de 11 de noviembre de 2016.

3/17

3. - La Orden 1731/2017, de 30 de junio, de la entonces

Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del

Territorio, dio por subsanadas las deficiencias recogidas en el apartado

4.2.5 del informe técnico-jurídico de la Dirección General de

Urbanismo, de 11 de noviembre del 2016, y señaladas en la citada

Orden 3127/2016, de 24 de noviembre; levantó el aplazamiento de la

aprobación definitiva de las modificaciones en la Normativa Urbanística

de la Modificación Puntual n.º 2 del PGOU de Meco; y aprobó

definitivamente las modificaciones en la Normativa Urbanística de la

Modificación Puntual n.º 2 del PGOU de Meco.

4.- El Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 17 de

mayo de 2017 dictó sentencia estimatoria del recurso de apelación

interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo

Contencioso-Administrativo n.º 10 de Madrid en el procedimiento de

derechos fundamentales nº 297/2016, que declaró la nulidad de pleno

derecho del Decreto 672/2016, de 15 de julio, del Alcalde Presidente del

Ayuntamiento de Meco, por el que se convocaba la sesión extraordinaria

y urgente del Pleno Municipal para el día 18 de julio de 2016.

Según la citada sentencia:

«(?) no se comparten los argumentos del Juzgado de instancia ya

que por mucho que la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid

exprese en su exposición de motivos que se pretende un

procedimiento que busque una agilización en la aprobación de los

planes de urbanismo, no hay razones objetivas de interés general

para celebrar el Pleno si respetar la antelación mínima de dos días

hábiles ya que ninguna agilización procedimental relevante se

conseguiría celebrando el pleno el lunes en vez del martes o

cualquier otro día de la semana.

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Por ello debe estimarse este motivo de la apelación y sin necesidad

de analizar la regularidad o no en la forma de notificar la

convocatoria, debemos revocar la sentencia apelada y estimar el

recurso contencioso-administrativo ya que como dice la sentencia del

Tribunal Supremo de 27 de junio de 2007 antes citada, (...) el plazo

de antelación establecido para la convocatoria del Pleno constituye

una de las condiciones que resultan necesarias para el debido

ejercicio del derecho de participación política del artículo 23 CE , por

lo que su limitación sin la debida justificación comporta una

infracción de dicho derecho fundamental?».

5.- Con fecha 16 de febrero de 2018, tuvo entrada en la Consejería

de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio

escritos del Ayuntamiento de Meco por el que se remitía el documento

provisional de la Modificación Puntual nº 2 del PGOU de Meco en

soporte digital, acompañada de certificación del Acuerdo Plenario de 14

de febrero de 2018 que incorporaba la resolución de las alegaciones

presentadas durante el trámite de información pública de la

Modificación Puntual nº 2; la toma de conocimiento de los informes

sectoriales y el Acuerdo de Aprobación Provisional. La remisión de la

anterior documentación tenía por objeto dar por ejecutada la Sentencia

de 17 mayo de 2017 de la Sección Segunda de la Sala de lo

Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid

y por resuelta la subsanación de la Modificación nº 2.

A la vista de la citada sentencia y las actuaciones municipales

realizadas en ejecución de sentencia, la Dirección General de

Urbanismo de la entonces Consejería de Medio Ambiente,

Administración Local y Ordenación del Territorio emitió informe y

solicitó asimismo informe a la Abogacía General que con fecha 3 de

abril de 2018 concluyó que procedía la revisión de oficio de los acuerdos

adoptados mediante Orden 3127/2016, de 24 de noviembre, y Orden

1731/2017, de 30 de junio, como consecuencia de la Sentencia

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367/2017, de 17 de mayo, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid,

en la que se declaraba la nulidad del Decreto 672/2016, de 15 de julio,

del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Meco por el que se

convocaba sesión extraordinaria y urgente del Pleno Municipal en el que

se acordó la aprobación provisional de la Modificación n.º 2 del PGOU,

en cuanto la citada nulidad implicaba la nulidad de dicho acuerdo de

aprobación provisional, y esta nulidad, a su vez, se extendía a los

acuerdos de aprobación definitiva adoptados mediante las referidas

Órdenes.

6.- A la vista del anterior informe, con fecha de 12 de abril de

2018, el Director General de Urbanismo propuso incoar un

procedimiento de revisión de oficio de las Órdenes 3127/2016, de 24 de

noviembre, y 1731/2017, de 30 de junio, de la entonces Consejería de

Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio,

relativas a la aprobación definitiva de la Modificación Puntual n.º 2 del

PGOU de Meco, y que se declarase la subsistencia de los actos firmes

dictados en aplicación de la citada Modificación.

En la mencionada propuesta, la Dirección General de Urbanismo

señalaba que la Comunidad de Madrid no había sido parte en los

procedimientos judiciales que habían culminado con una sentencia

firme en la que se declaraba nula la convocatoria del Pleno en el que se

adoptaba el acuerdo de aprobación provisional de la Modificación

Puntual n.º 2 del Plan General de Ordenación Urbana de Meco. Dicha

circunstancia había provocado el desconocimiento de las sentencias

dictadas en relación a la convocatoria del Pleno de 18 de julio de 2016,

hasta que el Ayuntamiento de Meco había remitido de nuevo el

documento en 2018, junto con la adopción de nuevos acuerdos, con los

que se pretendía tener por ejecutada la sentencia y por subsanado el

acuerdo.

6/17

Asimismo, la citada Dirección General discrepaba jurídicamente

con la forma de ejecutar la sentencia por parte del Ayuntamiento de

Meco, al respecto de las actuaciones municipales seguidas para

entender que el documento había sido subsanado, ya que consideraba

que ?la nulidad de la convocatoria? producía la nulidad de la aprobación

provisional, lo que contaminaba la aprobación definitiva del documento

de Modificación. Así, la Dirección General de Urbanismo entendía que el

acuerdo de aprobación provisional no podía convalidarse o subsanarse,

por lo que se había procedido a la devolución del expediente remitido

por el Ayuntamiento de Meco, relativo al acuerdo plenario de 14 de

febrero de 2018 que pretendía otorgar validez y eficacia a la

Modificación ya tramitada. Consideraba que el acuerdo de Aprobación

Definitiva estaba viciado de nulidad, por lo que procedía la revisión de

oficio del citado acuerdo.

6.- El 20 de abril de 2018 la entonces Consejería de Medio

Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio dictó Orden

nº 915/2018, por la que, se acordó el inicio del procedimiento de

revisión de oficio de las Órdenes 3127/2016, de 24 de noviembre y

1731/2017, de 30 de junio, de la entonces Consejería de Medio

Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, relativas a

la aprobación definitiva de la Modificación Puntual n.º 2 del PGOU de

Meco, declarando la subsistencia de los actos firmes dictados en

aplicación de la citada Modificación, de acuerdo con el informe de la

Abogacía General de la Comunidad de Madrid de 3 de abril de 2018, y

sobre la base de la propuesta formulada por el Director General de

Urbanismo el 12 de abril de 2018.

Además de atribuir la instrucción del señalado procedimiento de

revisión de oficio a la Secretaría General Técnica de dicha consejería, la

mencionada Orden disponía, de conformidad con lo establecido en los

artículos 82 y 83 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC),

7/17

respectivamente, otorgar trámite de audiencia al Ayuntamiento de Meco

por plazo de quince días hábiles, así como someter la mencionada orden

al trámite de información pública por un período máximo de 20 días

hábiles.

7.- Con fecha 23 de abril de 2018 la Secretaría General Técnica de

la entonces Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y

Ordenación del Territorio, dio traslado al Ayuntamiento de Meco de la

señalada Orden nº 915/2018, de 20 de abril, que fue recepcionada el

24 de abril de 2018.

Asimismo, al objeto de someter el procedimiento de revisión de

oficio incoado al trámite de información pública por plazo máximo de 20

días hábiles, el 27 de abril de 2018 se publicó en el Boletín Oficial de la

Comunidad de Madrid la citada Orden nº 915/2018, de 20 de abril, de

la entonces Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y

Ordenación del Territorio.

Expirados los plazos otorgados al efecto ni el Ayuntamiento de

Meco ha comparecido en el trámite de audiencia concedido, ni tampoco

se han presentado alegaciones u observaciones durante el período de

información pública.

El día 4 de junio de 2018 el secretario general técnico de la

Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio firma

propuesta de resolución para declarar de oficio la nulidad de las

Órdenes 3127/2016, de 24 de noviembre y 1731/2017, de 30 de junio,

de la entonces Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y

Ordenación del Territorio, relativas a la aprobación definitiva de la

modificación puntual nº 2 del Plan General de Ordenación Urbana

(PGOU) de Meco.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes,

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CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen

preceptivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.3.f) b. de la

Ley 7/2015, de 28 de diciembre, y a solicitud del consejero de Medio

Ambiente y Ordenación del Territorio, al amparo del artículo 18.3.a) del

ROFCJA.

Del artículo 106.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

(en adelante, LPAC) se desprende que la adopción del acuerdo de

revisión de oficio tendrá? lugar siempre previo dictamen favorable del

órgano consultivo correspondiente, que adquiere en este supuesto

carácter vinculante. La referencia que el citado artículo hace al ?órgano

consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma?, debe entenderse

hecha a la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid.

SEGUNDA.- El artículo 106.2 LPAC establece la posibilidad de que

las Administraciones Públicas, en cualquier momento, declaren de

oficio la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos

previstos en el artículo 47.2 Para ello es necesario que concurra, desde

un punto de vista material, en la disposición a revisar alguna de las

causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.2 de la

LPAC y, desde el punto de vista del procedimiento y garantía del ajuste

de la actividad administrativa al principio de legalidad, que se haya

recabado dictamen previo del Consejo de Estado u órgano consultivo

equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, y que este tenga

sentido favorable.

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El artículo 106 de la LPAC no contempla el procedimiento

específico para la sustanciación de los expedientes de declaración de

nulidad. Por ello, han de entenderse de aplicación las disposiciones

sobre el procedimiento administrativo común recogidas en el Título IV

del citado cuerpo legal, con la singularidad de que el dictamen del

órgano consultivo reviste carácter preceptivo y habilitante de la revisión

pretendida.

Como en todo procedimiento administrativo, aunque no lo

establece el artículo 106.1 de la LPAC, se impone la audiencia del

interesado, trámite contemplado con carácter general en el artículo 82

de la LPAC, que obliga a que se de vista del expediente a los posibles

interesados, a fin de que puedan alegar y presentar los documentos y

justificantes que estimen pertinentes en defensa de sus derechos.

Finalmente, con carácter previo a la solicitud de dictamen del órgano

consultivo, debe redactarse la propuesta de resolución en la que la

Administración consultante se pronuncie sobre la procedencia de la

nulidad solicitada, con inclusión de los correspondientes antecedentes,

fundamentos jurídicos y parte dispositiva, en la que se concrete, en su

caso, la causa en la que se apoya la nulidad.

En el presente caso, la Orden 915/2018, de 20 de abril, por la que

se acordó el inicio del presente procedimiento de revisión de oficio fue

publicada en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid el día 27 de

abril de 2018, se ha dado audiencia al Ayuntamiento de Meco, con

notificación de dicho trámite el 24 de abril de 2018 y se ha sometido al

trámite de información pública a través del Portal de Transparencia de

la Comunidad de Madrid. No consta que se hayan formulado

alegaciones.

Finalmente, con carácter previo a la solicitud de dictamen de la

Comisión Jurídica Asesora debe redactarse la propuesta de resolución

en la que la Administración consultante se pronuncie sobre la

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procedencia de la nulidad solicitada, con inclusión de los

correspondientes antecedentes, fundamentos jurídicos y parte

dispositiva, en la que se concrete, en su caso, la causa en la que se

apoya la nulidad con la motivación que exige el artículo 35.1.b) de la

LPAC. En este caso se ha redactado una propuesta de resolución con

fecha 4 de junio de 2018 en los términos expresados en los

antecedentes de hecho de este dictamen y que analizaremos a

continuación.

En relación con el plazo máximo para resolver, el artículo 106.5

LPAC establece que el transcurso del plazo de seis meses desde su

inicio sin dictarse resolución producirá su caducidad si se hubiera

iniciado de oficio mientras que, si se hubiera iniciado a solicitud de

interesado, se podrá entender desestimado por silencio administrativo,

ex artículo 106.5 de la LPAC, pero no exime a la Administración de

resolver.

En el presente caso, iniciado de oficio el expediente el día 20 de

abril de 2018, el plazo expiraría el día 20 de octubre de 2018 por lo que,

aunque no se ha hecho uso de la facultad de suspensión del plazo para

resolver prevista en el artículo 22 LPAC, el procedimiento de revisión de

oficio no está caducado.

La competencia para resolver el procedimiento de revisión

corresponde al consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio

conforme el artículo 53.4 b) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de

Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid.

TERCERA.- Se pretende con el presente procedimiento la

anulación de las Órdenes 3127/2016, de 24 de noviembre y

1731/2017, de 30 de junio, de la entonces Consejería de Medio

Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, relativas a

la aprobación definitiva de la modificación puntual nº 2 del Plan

General de Ordenación Urbana (PGOU) de Meco.

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Respecto a la naturaleza jurídica de los instrumentos de

planeamiento como es el Plan General que nos ocupa, nuestra

jurisprudencia, tanto la del Tribunal Constitucional como la del

Tribunal Supremo, ha declarado reiteradamente la naturaleza jurídica

normativa de los Planes. Así? podemos destacar la Sentencia nº

56/1986, de 13 de mayo, (RTC 1986/56) en cuyo Fundamento Jurídico

(FJ) 4º se recoge lo siguiente:

?Conviene recordar que el planeamiento urbanístico forma parte del

ordenamiento jurídico al que están sujetos todos los poderes

públicos art. 9.1 de la C.E.)?.

Del mismo modo el Tribunal Supremo viene señalando este

carácter normativo, entre otras, en su Sentencia de 25 de mayo de 2016

(recurso nº 25/2015) que declara que los planes urbanísticos, como

disposiciones de carácter general que son, o por poseer en todo caso

estos instrumentos de planeamiento una naturaleza análoga o similar,

les son de aplicación las previsiones específicas establecidas por la

normativa estatal sobre procedimiento administrativo común para su

revisión de oficio (artículo 106.2 LRJ-PAC), no las de los actos

administrativos (artículo 106.1), y sucede así? que, mientras la revisión

de oficio de los actos administrativos puede promoverse ?por iniciativa

propia o a solicitud de interesado? (artículo 106.1), la de las

disposiciones de carácter general -y, por tanto también, la de los planes

urbanísticos- solo puede tener lugar ?de oficio? (artículo 106.2), esto es,

los particulares no tienen reconocido el derecho a promover la revisión

de oficio -en definitiva, no vienen a disponer de una auténtica acción de

nulidad- en estos casos.

Cierto es que las infracciones del ordenamiento jurídico que

puedan imputarse a los planes y demás disposiciones de carácter

general determinan indefectiblemente su nulidad de pleno derecho

(artículo 62.2 LRJ-PAC), y no ha lugar a la anulabilidad en estos casos

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(al contrario que los actos administrativos que pueden ser nulos de

plenos derecho o anulables, según la infracción que se les imputa, y

que como regla general son anulables y solo excepcionalmente nulos de

pleno derecho).

De igual modo, no resulta posible la declaración de lesividad de las

disposiciones generales, prevista en el artículo 103 LRJ-PAC solo para

los actos anulables, ni tampoco la suspensión de las mismas pues el

artículo 104 LRJ-PAC solo contempla la suspensión para los actos

administrativos. Como señala la Sentencia del Tribunal Superior de

Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 16 de

julio de 2014 (recurso 441/2010), ?es sin duda, el carácter de norma

reglamentaria de las disposiciones administrativas la que determina este

particular régimen no suspensivo?.

La suspensión de una norma reglamentaria se contempla en el

artículo 129.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa cuando establece que ?si se impugnare una

disposición general, y se solicitare la suspensión de la vigencia de los

preceptos impugnados, la petición deberá? efectuarse en el escrito de

interposición o en el demanda?.

Por lo tanto, al pretenderse la revisión de las órdenes de

aprobación definitiva de la modificación puntual nº2 del PGOU de Meco

será aplicable el motivo de nulidad contemplado en el artículo 47.2

LPAC, en el que se dice que,

?También serán nulas de pleno derecho las disposiciones

administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras

disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen

materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la

retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o

restrictivas de derechos individuales?.

13/17

Es doctrina de esta Comisión Jurídica Asesora que la revisión de

oficio constituye un cauce de utilización excepcional y de carácter

limitado (entre otros, v. gr. Dictamen 31/16, de 21 de abril). Como

señala el Dictamen del Consejo de Estado 925/2013, de 19 de

septiembre, la revisión de oficio comporta que, sin mediar una decisión

jurisdiccional, la Administración pueda volver sobre sus propios actos,

dejándolos sin efecto en contra del principio general ?venire contra

factum propium non valet?. Por ello, no basta cualquier vicio jurídico

para acudir sin más a la revisión de oficio, sino que ello solo es posible

cuando concurra de modo acreditado e indubitado un vicio de nulidad

de pleno derecho de los legalmente previstos. Como señala el Consejo de

Estado en el ya citado dictamen, reflejo del carácter excepcional que la

nulidad de los actos tiene, frente a su anulabilidad, en el ordenamiento

jurídico administrativo es la interpretación estricta de las causas de

nulidad que se recogen en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 así? como

en la cláusula general del artículo 62.2 LRJ-PAC, que ?debe ser

interpretada muy estrictamente a efectos de la aplicación del artículo

102.2, precisamente por su amplitud y atendiendo a la restricción que de

la potestad de la revisión de oficio por parte de la Administración hizo la

Ley 4/1999?.

Sobre el procedimiento de revisión de oficio de las disposiciones

generales, el Dictamen del Consejo de Estado 925/2013 realiza un

estudio entre las figuras de la derogación y la nulidad de las

disposiciones generales y dice:

?La derogación, que puede ser expresa o tácita, entraña el término

de vigencia de una norma. El poder reglamentario que ha dado vida

a una norma puede también expulsarla del Ordenamiento jurídico

mediante un acto expreso de derogación. Entraña, pues, una

eliminación de una norma del Ordenamiento jurídico, pero el efecto

derogatorio se produce ex nunc (...). La eliminación de las normas

14/17

incursas en nulidad de pleno derecho, mediante el instrumento de la

revisión, se produce ex tunc, privando de efectos proyectados sobre

el pasado, a salvo el respeto a las situaciones jurídicas

consolidadas. La declaración de nulidad de un precepto

reglamentario se produce ex tunc, si bien no provoca la invalidez de

los actos administrativos dictados a su amparo y que han pasado a

ser firmes, sin perjuicio de que puedan ser revisados a través de las

técnicas de la revisión, si quedaran incursos en los supuestos de

nulidad o de anulabilidad que configuran los artículos 102 y 103 de

la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En este distinto efecto radica

precisamente la razón de que la derogación no cubre o puede no

cubrir las exigencias que reclaman los reglamentos ilegales (...). Ni

los ciudadanos, ni el derecho en general, pueden estar bajo la

vigencia, aunque sea formal, de una disposición que conculca tan

gravemente el orden jurídico, que ha merecido la sanción de la

nulidad de pleno derecho (...). Precisamente en el efecto ex tunc

radica que la eliminación de los reglamentos deba rodearse de las

garantías que brinda la revisión de oficio, y, entre ellas, la audiencia

de los interesados, el dictamen preceptivo y habilitante del Consejo

de Estado, y la aplicación estricta de tal instrumento depurador del

Ordenamiento jurídico?.

Para que pueda declararse la nulidad de una disposición general es

necesaria que la vulneración de la Constitución, la ley o las

disposiciones administrativas de rango superior sea manifiesta. Es

manifiesta la infracción cuando esta se deduce de forma patente y

notoria de la confrontación de los preceptos aplicables al caso. Como

señala el Consejo de Estado en el Dictamen 1701/1991, de 30 de enero

de 1992, el adjetivo ?manifiesta? exige que la infracción sea clara y

evidente, de forma que resulte indiscutible, pero no obtenida a través de

una labor de interpretación -más o menos discutible- acerca del sentido

y alcance normativo de la disposición que se crea vulnerada. Además,

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deberá? ser grave, calificación esta que evitara? estimar o no concurrente

tal infracción manifiesta en función de la pericia del operador jurídico.

En el supuesto que nos ocupa, la Consejería de Medio Ambiente

considera procedente la revisión de oficio de las Órdenes 3127/2016, de

24 de noviembre y 1731/2017, de 30 de junio, de la entonces

Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del

Territorio, relativas a la aprobación definitiva de la modificación puntual

nº 2 del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Meco, al haber

sido declarado nulo por la Sentencia de 17 de mayo de 2017 del

Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el Decreto 672/2016, de 15 de

julio del alcalde presidente de Meco por el que se convocaba la sesión

extraordinaria y urgente del Pleno Municipal para el día 18 de julio de

2016, que acordó la aprobación provisional de la modificación nº 2 del

PGOU de Meco. La propuesta de resolución concluye que la declaración

de nulidad de un trámite esencial, como era la convocatoria del Pleno,

arrastra la de los actos posteriores y, por tanto, la de las Órdenes

3127/2016, de 24 de noviembre y 1731/2017, de 30 de junio, de la

entonces Consejería de Medio Ambiente, Administración Local y

Ordenación del Territorio, relativas a la aprobación definitiva de la

modificación puntual nº 2 del Plan General de Ordenación Urbana

(PGOU) de Meco.

Conclusión que comparte esta Comisión Jurídica Asesora porque,

como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de marzo de 2013

(recurso de casación nº 2878/2010), en relación con la naturaleza

normativa de los Planes Generales de Ordenación Urbana:

«[?] venimos declarando desde antiguo que los planes de urbanismo

son normas de carácter general aunque de rango reglamentario,

pues, "el Plan, que tiene una clara naturaleza normativa - sentencias

de 7 de febrero de 1987, 17 de octubre de 1988, 9 de mayo de

1989, 6 de noviembre de 1990 , 22 de mayo de 1991, etc.", por

16/17

todas, STS de 9 de julio de 1991 (RJ 1991, 5737) (recurso de

apelación nº 478/1989).

Si esto es así, nuestro ordenamiento jurídico reserva para las

disposiciones generales que hayan vulnerado la Constitución, las

leyes u otras disposiciones administrativas de superior rango, es

decir, que incurran en un vicio de invalidez, la consecuencia más

severa: la nulidad plena, ex artículo 62.2 de la Ley 30/1992.

Esta naturaleza normativa de las determinaciones del plan que sólo

consiente un vicio de invalidez: la nulidad plena, hace inviable la

aplicación del régimen jurídico propio de la anulabilidad de los actos

administrativos, así como de los principios de conservación y de

convalidación, también reservado a los actos administrativos y no a

las disposiciones de carácter general.?»

Doctrina que confirman las Sentencias de 3 de marzo de 2015

(recurso de casación nº 4063/2013) y de 30 de mayo de 2017 (recurso

de casación nº 3169/2015).

En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora

formula las siguientes,

CONCLUSIÓN

Procede la revisión de oficio de las Órdenes 3127/2016, de 24 de

noviembre y 1731/2017, de 30 de junio, de la entonces Consejería de

Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio,

relativas a la aprobación definitiva de la modificación puntual nº 2 del

Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Meco.

17/17

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá

según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el

plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad

con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 5 de julio de 2018

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 310/18

Excmo. Sr. Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del

Territorio

C/ Alcalá nº 16 - 28014 Madrid