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09/02/2023
Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0307/18 del 05 de julio del 2018
Relacionados:
Órgano: Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Fecha: 05/07/2018
Num. Resolución: 0307/18
Resumen
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 5 de julio de 2018, emitido ante la consulta formulada por el consejero de Educación e Investigación, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en relación con el expediente sobre resolución del contrato de servicios denominado ?Transporte escolar de la Dirección de Área Territorial Madrid-Oeste (Código Oeste Plurianual-17)? adjudicado a la empresa DALVEL, S.L.Tesauro: Procedimiento administrativo. Suspensión
Informe de la Intervención
Contrato de servicios
Caducidad
Contestacion
Gran Vía, 6, 3ª planta
28013 Madrid
Teléfono: 91 720 94 60
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 5 de
julio de 2018, emitido ante la consulta formulada por el consejero de
Educación e Investigación, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015,
de 28 de diciembre, en relación con el expediente sobre resolución del
contrato de servicios denominado ?Transporte escolar de la Dirección de
Área Territorial Madrid-Oeste (Código Oeste Plurianual-17)? adjudicado a
la empresa DALVEL, S.L.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El 5 de junio de 2018 tuvo entrada en el registro de la
Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid una solicitud de
dictamen preceptivo formulada por el consejero de Educación e
Investigación, sobre el expediente de resolución del contrato de servicios
suscrito con la empresa DALVEL, S.L. (en adelante, ?la contratista?).
A dicho expediente se le asignó el número 268/18 y el día señalado
comenzó el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 23.1 del Reglamento de Organización y
Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora, aprobado por Decreto
Dictamen nº: 307/18
Consulta: Consejero de Educación e Investigación
Asunto: Contratación Administrativa
Aprobación: 05.07.18
2/17
5/2016, de 19 de enero, del Consejo de Gobierno (en adelante,
ROFCJA).
La ponencia correspondió, por reparto de asuntos, a la letrada
vocal Dña. Mª Dolores Sánchez Delgado quien formuló y firmó la
propuesta de dictamen, deliberada y aprobada por el Pleno de la
Comisión Jurídica Asesora en la sesión celebrada el día 5 de julio de
2018.
SEGUNDO.- Del expediente remitido, se extraen los siguientes
hechos de interés para la emisión del dictamen:
1.- Tras el correspondiente procedimiento de licitación, el lote 60 -
ruta 28058585 D EE CP Monte Abantos de Las Rozas de Madrid- fue
adjudicado a la empresa contratista mediante Orden 3669/2017 de 6
de octubre, del consejero de Educación e Investigación.
El contrato de servicios denominado ?Transporte escolar de la
Dirección de Área Territorial Madrid-Oeste (Código Oeste Plurianual-17)?
se formalizó en documento administrativo el 7 de noviembre de 2017
por un precio de 196.974 ?. El plazo de ejecución era desde el día
siguiente a la firma del contrato hasta el último día lectivo del curso
escolar 2018/2019.
A las causas de resolución del contrato se dedicaba la cláusula 42
del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (en adelante,
PCAP), que se remitía a los artículos 85, 223 y 308 del texto refundido
de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto
Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (en adelante, TRLCSP), y
especificaba algunas otras causas específicas para este contrato, entre
ellas ?cuando el contratista por causas imputables al mismo, hubiere
incumplido la ejecución parcial de las prestaciones definitivas en el
contrato, por ejecución defectuosa del contrato, o por incumplimiento de
las condiciones especiales de ejecución del contrato, y la administración
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opte por la resolución del contrato en lugar de por la imposición de
penalidades establecidas en este Pliego. (?) En los casos de resolución
por incumplimiento culpable del contratista, éste deberá indemnizar a la
Administración los daños y perjuicios ocasionados. La indemnización se
hará efectiva sobre la garantía, sin perjuicio de la subsistencia de la
responsabilidad del contratista en lo que se refiere al importe que exceda
del de la garantía incautada?.
Por su parte, la cláusula 15 del Pliego de Prescripciones Técnicas
(en lo sucesivo, PTT) disponía: ?El incumplimiento de lo estipulado en
cualquiera de las prescripciones contenidas en el presente Pliego de
Prescripciones Técnicas Particulares se considerará causa de
incumplimiento contractual muy grave, salvo las que tengan
consideración de leve o grave en el Pliego de Cláusulas Administrativas
Particulares, y en cualquiera de los casos podrá dar lugar a la resolución
de contrato?. A los incumplimientos muy graves se refería también el
punto 15 de la cláusula primera del PCAP, que calificaba como tales
?cualquier otro incumplimiento establecido como muy grave en el Pliego
de Prescripciones Técnicas?.
En este caso las prescripciones que se alegan como incumplidas
por el contratista son la primera, la cuarta y la novena del PPT:
"Primera. El traslado diario de los alumnos desde su domicilio
habitual de residencia al centro docente se realizará conforme a las
características de cada una de las rutas de transporte escolar que
se definen en el Capítulo 1 Cláusula 1 del Pliego de Cláusulas
Administrativas Particulares, con arreglo a lo dispuesto en el artículo
107 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes
Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de
septiembre (BOE del 8 de octubre) y en el Real Decreto 443/2001,
de 27 de abril (BOE del 2 de mayo), sobre condiciones de seguridad
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en el transporte escolar y de menores, así como demás normativa de
desarrollo tanto estatal corno de la Comunidad de Madrid. (?)
Cuarta: (...) En cualquier caso, el acceso y abandono de los vehículos
por parte de los menores deberá realizarse por la puerta más
cercana al conductor, o en su caso al acompañante, y bajo la
vigilancia de una persona mayor de edad, que deberá asegurarse de
que aquel se efectúe de una manera ordenada cuando así se exija
como obligación concreta en una parada determinada, y cuando
acceso y abandono del vehículo se produzca en las inmediaciones
de un centro escolar (...). (?)
Novena: En aquellas rutas que figuran con acompañante, en
aplicación del artículo 8 del citado Real Decreto 443/2001, las
empresas de transporte escolar adjudicatarias del contrato
asumirán la obligación de prestar el servicio de acompañante por su
cuenta y riesgo?.
2. El 13 de diciembre de 2017 se produjo un incidente en la citada
ruta 28058585 D EE CP Monte Abantos de Las Rozas de Madrid al
quedarse un alumno de Educación Especial dentro del vehículo al llegar
a las 10:00 h al centro, por lo que fue conducido a las cocheras de la
empresa donde permaneció hasta que el colegio, al preguntar a los
padres por su ausencia sobre las 12:00/12:30 h y contestarle estos que
había acudido al colegio, avisó a la empresa, que en un primer
momento contestó que no había quedado nadie en el autobús. Tras
avisar a la Policía de Las Rozas, la directora volvió a contactar con la
empresa, que manifestó que el niño estaba en el autobús. Según lo que
consta en el expediente, la conductora se había percatado de que
quedaba un niño en el vehículo y se lo comunicó a la monitora
acompañante. Después, la conductora recogió la rampa (necesaria
porque había varios niños en sillas de ruedas), subió al autobús y, tras
echar un vistazo y no ver a nadie, pensó que la monitora había bajado
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al niño. Al llegar el niño sobre las 14:00 h con la conductora, la
monitora y un responsable de la empresa, se comprobó que el niño
estaba bien y se quedó en el colegio para seguir las clases del día. La
empresa se disculpó con los padres y señaló que adoptaría medidas por
lo ocurrido. Los padres denunciaron a la empresa por estos hechos ante
la Guardia Civil.
Tras comunicar la Directora del CPEE Monte Abantos el incidente
a la Dirección de Área Territorial, se solicitó un informe detallado de los
hechos. El Director del Área Territorial de Madrid-Oeste comunicó que
se había citado a la directora del centro escolar y a la empresa, que
reconoció los hechos y despidió a la monitora encargada del trasladado
ese mismo día. El Servicio de Inspección Educativa Madrid-Oeste
ordenó la elaboración de un protocolo que detallase la recogida de los
alumnos que llegasen en rutas y que, finalizada la bajada de los
alumnos de los autobuses, se contactase con las familias cuyos hijos no
hubieran acudido al colegio para saber las causas.
Tras la investigación de los hechos la Dirección General de
Infraestructuras y Servicios propuso la resolución del contrato del lote
60 -ruta 28058585 D EE CP Monte Abantos de Las Rozas de Madridpuesto
que la entrega de los alumnos en el centro escolar no se había
realizado con la debida diligencia, ya que los hechos eran especialmente
graves al tratarse de un alumno que asistía a un centro de Educación
Especial y que la misma empresa había tenido un incidente similar en
otra ruta del CP INF PRI Parque Aluche.
TERCERO.- Mediante orden de 1 de febrero de 2018 del consejero
de Educación e Investigación, firmada por delegación por la directora
general de Infraestructuras y Servicios, se autorizó el inicio del
procedimiento de resolución del contrato por incumplimiento muy grave
por la infracción de las cláusulas primera, cuarta, novena, y décimo
quinta del PPT, así como el inicio del expediente de indemnización de
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daños y perjuicios ocasionados por la resolución del contrato que se
haría efectiva en primer lugar sobre la garantía definitiva constituida.
Tras la notificación al contratista y al avalista, solo el contratista
presentó alegaciones el 21 de febrero de 2018 en el que argüía que se
trató de un incidente fortuito y no intencionado y que, al incardinar el
?desdichado suceso? en las cláusulas primera, cuarta, novena y décimo
quinta del PPT, se vulneraba el principio de tipicidad puesto que en
ellas no se hacía ?referencia de manera expresa e inequívoca al mismo?.
También se vulneraba el principio de proporcionalidad y añadía que la
labor de la monitora era la de supervisar y cuidar a los menores
durante el trayecto escolar y colaborar en su entrega ordenada a los
técnicos del centro escolar, que posiblemente no eran suficientes. En
cuanto al expediente de indemnización de daños y perjuicios, afirmaba
que los padres del menor no habían formulado ninguna reclamación y
que la empresa contaba con un seguro para afrontar cualquier tipo de
responsabilidad. Concluía denunciando que se había prescindido del
procedimiento puesto que se había emitido el informe del Servicio
Jurídico antes del trámite de audiencia cuando el artículo 82 de la Ley
39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de
las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC) ordenaba que fuera
posterior y, además, ya constaba en el expediente la orden de
aprobación de la resolución del contrato, todo lo cual le producía
indefensión. Dichas alegaciones fueron rebatidas por la jefa del Área de
Programación y Gestión Económico-Administrativa en un informe de 15
de marzo de 2018.
El expediente se trasladó al Servicio jurídico para que emitiera
informe, con suspensión del plazo (el 16 de marzo) por el tiempo que
mediara entre la petición del informe y su recepción, lo que fue
notificado electrónicamente a la avalista y al contratista. Esta última
notificación fue rechazada automáticamente por finalización del plazo.
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El 2 de abril de 2018 el Servicio Jurídico informó favorablemente la
resolución del contrato pero apuntó dos consideraciones esenciales
relativas a la retención de la garantía en la resolución contractual como
medida cautelar en tanto se sustanciase el procedimiento contradictorio
de determinación de los daños y perjuicios causados y la necesaria
mención de los recursos que podían formularse contra la resolución que
se dictase.
Levantada la suspensión del plazo el 3 de abril y notificada al
avalista y a la contratista, esta -pese a que la notificación también se
rechazó automáticamente por finalización del plazo- compareció para
tomar vista del expediente.
El expediente se trasladó a la Intervención General de la
Comunidad de Madrid para que emitiera informe, con suspensión del
plazo (el 6 de abril) por el tiempo que mediara entre la petición del
informe y su recepción, lo que fue notificado electrónicamente a la
avalista y al contratista.
La Intervención General, tras la ampliación del plazo, el 14 de
mayo de 2018 fiscalizó favorablemente la resolución del contrato tras
señalar que debía completarse la propuesta de resolución en los
términos indicados por el Servicio Jurídico y especificar el carácter
esencial del incumplimiento y las razones de interés general a preservar
puesto que si no, la resolución del contrato podría considerarse una
medida que penalizaría en exceso al contratista.
Levantada la suspensión del plazo el 16 de mayo y notificada al
avalista y a la contratista, se volvió a suspender dicho plazo el mismo
día para pedir el dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora, con
notificación a los interesados.
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La propuesta de resolución remitida disponía resolver el lote 60 del
contrato de Transporte Escolar por el incumplimiento muy grave de la
condiciones de ejecución del contrato (las prescripciones primera,
cuarta, novena y décimo quinta del PPT) porque un alumno de
Educación Especial se quedó ?dentro de la ruta una vez terminado el
servicio de la mañana, siendo llevado a las cocheras de la empresa?,
ordenaba del inició de un procedimiento de determinación de daños,
con retención de la garantía como medida cautelar, e indicaba los
recursos que cabía interponer frente a la misma.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- La petición de dictamen se ha de entender realizada al
amparo de lo dispuesto en el artículo 5.3.f).d de la Ley 7/2015, de 28 de
diciembre, a cuyo tenor la Comisión Jurídica Asesora deberá ser
consultada en los expedientes tramitados por la Comunidad de Madrid
en los supuestos de ?aprobación de pliegos de cláusulas administrativas
generales, interpretación, nulidad y resolución de los contratos
administrativos y modificaciones de los mismos en los supuestos
establecidos por la legislación de Contratos de las Administraciones
públicas?, y ha sido formulada por un órgano competente para ello en
virtud de lo dispuesto en el artículo 18.3.a) del ROFCJA.
El presente dictamen ha sido evacuado dentro del plazo ordinario
establecido en el artículo 23.1 del ROFCJA.
SEGUNDA.- El contrato fue adjudicado bajo la vigencia del TRLCSP
por lo que esta es la legislación aplicable, tanto en cuanto a las
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cuestiones materiales como a las formales y de procedimiento, y no la
Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la
que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del
Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26
de febrero de 2014, en virtud de lo dispuesto en su disposición
transitoria primera. Con carácter supletorio, a tenor de la disposición
final tercera, apartado 1, del mismo TRLCSP, se aplicarán los preceptos
de la LPAC y normas complementarias.
Respecto al procedimiento a seguir para la resolución del contrato,
además de acomodarse a las prevenciones del TRLCSP, habrá que tener
en cuenta también lo dispuesto en el Real Decreto 817/2009, de 8 de
mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley de Contratos del
Sector Público y, además, ante la falta de desarrollo reglamentario, debe
considerarse lo dispuesto en el Reglamento General de la Ley de
Contratos de la Administraciones Públicas, aprobado por el Real
Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (en adelante, RGLCAP), y
concretamente su artículo 109, dedicado al ?procedimiento para la
resolución de los contratos?.
En cuanto a la competencia para acordar la resolución de los
contratos administrativos, el artículo 210 del TRLCSP dispone que
?dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados
en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de
interpretar los contratos administrativos, (?) acordar su resolución y
determinar los efectos de esta?.
Por su parte, el artículo 224 de la misma Ley regula la aplicación
de las causas de resolución y señala que "la resolución del contrato se
acordará por el órgano de contratación, de oficio o a instancia del
contratista, en su caso, siguiendo el procedimiento que en las normas de
desarrollo de esta Ley se establezca".
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Por tanto, según estos preceptos, la competencia para resolver los
contratos corresponde al órgano de contratación. En este caso, el
órgano de contratación es el consejero de Educación e Investigación,
según el artículo 41,i) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, del
Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, en relación con
el artículo 2 del Decreto 127/2017, de 24 de octubre, del Consejo de
Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería
de Educación e Investigación.
El artículo 211.1 del TRLCSP requiere que en el correspondiente
expediente se otorgue audiencia al contratista. También debe tenerse en
cuenta que el artículo 109 del RGCAP, vigente a falta de una
disposición reglamentaria que desarrolle estos procedimientos, exige la
audiencia al avalista o asegurador ?si se propone la incautación de la
garantía?. Por otro lado, el apartado tercero del precitado artículo
211.3,a) del TRLCSP dispone que es preceptivo el informe del Consejo
de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma
respectiva, en los casos de interpretación, nulidad y resolución, cuando
se formule oposición por parte del contratista.
Asimismo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 4.1.h) de la Ley
3/1999, de 30 marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos de la
Comunidad de Madrid, en relación con el artículo 211.2 del TRLCSP, y
los artículos 8.a).2 y 14 del Decreto 45/1997 de 20 de marzo, por el que
se desarrolla el Régimen de Control Interno y Contable ejercido por la
Intervención General de la Comunidad de Madrid, son necesarios el
informe de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid y la
fiscalización de la Intervención.
Conforme con la normativa expuesta, resulta que, en nuestro caso,
se ha dado audiencia a la empresa contratista, que ha formulado
alegaciones y se ha opuesto a la resolución del contrato, por lo que es
preceptivo el dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora. Se ha dado
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también audiencia a la entidad avalista, que no ha presentado
alegaciones.
Asimismo, se ha emitido informe por la Abogacía General de la
Comunidad de Madrid y se ha fiscalizado por la Intervención General.
En relación con los mencionados informes, se observa que se han
incorporado al expediente una vez cumplimentado el trámite de
audiencia.
Según el artículo 82 de la LPAC, solo se admite como informes
posteriores al trámite de audiencia el informe del órgano competente
para el asesoramiento jurídico y el Dictamen del Consejo de Estado u
órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, en el caso
que éstos formaran parte del procedimiento, en cuanto que estos
informes y dictámenes se limitan al análisis de los aspectos jurídicos
sin que puedan introducir hechos o cuestiones nuevas.
Dado que los informes del Servicio Jurídico y de la Intervención no
introducen ningún hecho nuevo que pueda causar indefensión a la
empresa adjudicataria sino que inciden en las causas de resolución
consignadas en el acuerdo de incoación del expediente de resolución del
contrato, debe considerarse correctamente cumplimentado el trámite de
audiencia, de acuerdo con la doctrina seguida por el Consejo Consultivo
(así, los dictámenes 331/11, de 22 de junio, 374/11, de 6 de julio,
604/11, de 2 de noviembre y 410/13, de 25 de septiembre, entre otros),
y reiterada por esta Comisión en varios dictámenes, así, el Dictamen
62/16 de 5 de mayo o el Dictamen 516/16 de 17 de noviembre, por
ejemplo.
Las alegaciones del contratista en relación con la indefensión que
entiende que se le había causado por haberse emitido el informe del
Servicio Jurídico antes de darle trámite de audiencia ni son ciertas ni,
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de ser ese el caso, hubiera redundado en su perjuicio puesto que, de
haberlo conocido, habría podido rebatirlo. Tampoco tiene fundamento
que el expediente que se le trasladó contuviese un borrador de la
propuesta de resolución puesto que, en tanto no se firme, no tiene
virtualidad jurídica alguna y, como después se ha comprobado, ese
borrador ha sido modificado tras la sustanciación del procedimiento y la
propuesta de resolución ha incorporado las sugerencias indicadas por
los órganos informantes.
En cuanto a las notificaciones automáticamente rechazadas por el
contratista al no haber accedido a su contenido, deben entenderse
cumplidas las notificaciones según lo dispuesto en el artículo 43.2, en
relación con el artículo 41.5 de la LPAC, según los cuales, se entenderá
rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la
puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido,
dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento.
En relación con el plazo para tramitar el expediente de resolución
del contrato, la normativa contractual no establece nada al respecto por
lo que, en virtud de lo dispuesto en la disposición final tercera, apartado
1, del TRLCSP, hay que acudir a la normativa reguladora del
procedimiento administrativo. En nuestro caso, dado que el expediente
se inició tras la entrada de vigor de la LPAC, según su disposición
transitoria tercera, es esta norma la que resulta aplicable y, por tanto,
el plazo es el general de tres meses previsto en el artículo 21.3 de dicha
Ley, a contar desde el acuerdo de inicio del expediente. En estos
términos se pronunció esta Comisión Jurídica Asesora en diversos
dictámenes, como el 397/16 de 8 de septiembre, el 435/16, de 29 de
septiembre, el 162/17, de 20 de abril, el 272/17, de 29 de junio, y el
17/18, de 18 de enero, entre otros, asumiendo doctrina del Consejo
Consultivo de la Comunidad de Madrid.
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Por otro lado, hay que tener en cuenta además que el rigor
temporal que supone la necesidad de tramitar estos procedimientos en
el plazo de tres meses, puede verse atemperado por la suspensión del
procedimiento para la solicitud de informes ?preceptivos a un órgano de
la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la
petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del
informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos?, tal y
como establece el artículo 22.1,d) de la LPAC.
En este caso, se inició el expediente de resolución contractual por
orden de 1 de febrero de 2018, si bien el plazo para resolver fue
suspendido tanto cuando se solicitó informe a la Abogacía General
(entre el 16 de marzo y el 3 de abril), como a la Intervención General
(entre el 6 de abril y el 16 de mayo), comunicándose la suspensión al
contratista y al avalista en ambos casos. También se ha suspendido el
16 de mayo al solicitar el dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora,
lo que también se ha comunicado.
Partiendo de la base de que la suspensión del procedimiento es
una medida excepcional y, por tanto, ha de ser objeto de interpretación
restrictiva, como ha recordado el Tribunal Superior de Justicia de
Madrid en su sentencia de 26 de junio de 2008 (rec. 478/2005), el
problema que surge es calibrar qué informe es preceptivo para que
tenga la virtualidad de suspender el procedimiento. En este sentido, el
TRLCSP exige en la resolución de los contratos el informe del Servicio
jurídico y el del órgano consultivo. Así, el artículo 211, relativo al
procedimiento, dispone que los acuerdos de resolución de los contratos
?deberán ser adoptados previo informe del Servicio Jurídico
correspondiente? y ?será preceptivo el informe del Consejo de Estado u
órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma (?) cuando se
formule oposición por parte del contratista?. La legislación contractual ?
que debe prevalecer como ley especial y posterior- no menciona nada
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sobre la necesidad de informe de la Intervención, no dispone que dicho
informe sea preceptivo, por más que en los artículos 8.a).2 y 14 del
Decreto 45/1997 de 20 de marzo, por el que se desarrolla el Régimen de
Control Interno y Contable ejercido por la Intervención General de la
Comunidad de Madrid se exija su fiscalización. Ello implica que,
aunque según su normativa sea precisa la fiscalización de la
Intervención, ese trámite no tiene la propiedad de suspender el
procedimiento puesto que no es exigido por la ley que regula el
procedimiento en el caso de resolución de contratos, ni tampoco por el
artículo 109 del RGLCAP.
Esto ha llevado al Tribunal Superior de Justicia de Madrid a
declarar en su Sentencia de 7 de septiembre de 2017 (rec.
núm.781/2016) sobre la caducidad del procedimiento de resolución de
contratos en la que se considera que, ?el único informe preceptivo con
virtualidad suficiente para interrumpir el plazo para dictar y notificar el
acuerdo de resolución del contrato, es el dictamen del Consejo de Estado
u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma y solo en el supuesto de
oposición a la resolución contractual por parte del contratista?.
Esta Comisión, sin embargo, no niega la capacidad de suspensión
del procedimiento al informe del Servicio Jurídico. Cierto es que la
previsión está contenida en el apartado 2 del artículo 211 del TRLCSP,
que no tiene carácter básico, pero dado que, por su parte, el Decreto
49/2003, de 3 de abril, por el que se aprueba el Reglamento General de
Contratación Pública de la Comunidad de Madrid, no se ocupa del
procedimiento para la resolución de los contratos ni contiene ninguna
previsión sobre los informes preceptivos que sean necesarios, ese
apartado se aplicaría supletoriamente en el ámbito de la Comunidad de
Madrid, en virtud de la cláusula de supletoriedad que viene a colmar los
supuestos de vacío normativo, conforme a lo dispuesto en el artículo
149.3 de la Constitución Española, en el artículo 33 del Estatuto de
Autonomía y en el artículo 2 del citado Decreto 49/2003.
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Teniendo en cuenta estas consideraciones y aun estimando que el
informe de la Intervención no es preceptivo desde el punto de vista de la
legislación contractual y por tanto no tiene la capacidad de suspender el
procedimiento, este no habría caducado en el momento de recibir dicho
informe, aunque no restaría apenas plazo para su conclusión.
Después, el mismo día que se recibió el informe de la Intervención
(16 de mayo) se volvió a suspender el procedimiento a los efectos de
solicitar el dictamen de esta Comisión.
En cuanto al momento en que opera la suspensión del plazo para
resolver, era doctrina del Consejo Consultivo que la fecha de efectividad
de la suspensión era la de la petición de dictamen al órgano que había
de emitirlo (dictámenes 115/13 de 3 abril y 188/13 de 8 de mayo). Este
criterio ha sido acogido por la Comisión Jurídica Asesora en nuestros
dictámenes 528/16, de 24 de noviembre, 125/17, de 23 de marzo, el
162/17, de 20 de abril, el 272/17, de 29 de junio y el 399/17, de 5 de
octubre, entre otros.
En iguales términos se han pronunciado otros consejos
consultivos, por ejemplo el Consejo Consultivo de Murcia en su
Dictamen 181/09, que señala que la fecha de efectividad de la
suspensión no puede ser la del acto en que se acuerda ?dadas las
dificultades para un efectivo control y verificación de tal fecha por parte
del interesado, extremo que sin duda afecta a sus intereses?.
En ese dictamen se considera que ?parece razonable referir la
efectiva suspensión del plazo en cuestión al momento en que la solicitud
del dictamen adquiere una trascendencia externa al propio órgano
solicitante, pues ello otorga mayores garantías de control, pudiendo
centrarse tal momento en la fecha en que la solicitud de Dictamen es
registrada de salida en el correspondiente registro público?.
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Desde esta perspectiva, no puede considerarse suspendido el
procedimiento desde el momento en que se dictó la suspensión sino
desde el momento de la petición de dictamen -según lo dispuesto en el
artículo 221.1,d) de la LPAC-, para lo cual se exige que la petición tenga
trascendencia externa. En este caso, el dilatado periodo de tiempo
transcurrido entre la suspensión y la petición de dictamen ha motivado
la caducidad del procedimiento. Así, se decretó la suspensión el 16 de
mayo. Incluso el 23 de mayo, antes de pedir el dictamen, se notificó a
los interesados que se iba a suspender el plazo para ello (con lo que
sustraía de su conocimiento el periodo de suspensión, que es la
finalidad de la comunicación) y sin embargo, la efectiva petición del
dictamen no tuvo trascendencia externa hasta el 5 de junio, con la
salida por registro de la Consejería de Educación e Investigación, que
sería la fecha a tener en consideración a efectos de suspensión. Por ello,
descontando los días que estuvo paralizado el procedimiento mientras el
Servicio Jurídico emitía su informe, el exiguo plazo que restaba al
recibir el informe de la Intervención habría transcurrido y el
procedimiento estaría caducado.
La caducidad de este procedimiento no impide que el órgano de
contratación, si lo estima oportuno, pueda proceder a la incoación de
un nuevo expediente de resolución contractual.
En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora
formula la siguiente
CONCLUSIÓN
El procedimiento de resolución del contrato de servicios
denominado ?Transporte escolar de la Dirección de Área Territorial
17/17
Madrid-Oeste (Código Oeste Plurianual-17)? -el lote 60, ruta 28058585 D
EE CP Monte Abantos de Las Rozas de Madrid- adjudicado a la empresa
DALVEL, S.L. está caducado. No obstante, la caducidad de este
procedimiento no impide que el órgano de contratación pueda proceder
a la incoación de un nuevo expediente de resolución contractual.
A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá
según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el
plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad
con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.
Madrid, a 5 de julio de 2018
La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen nº 307/18
Excmo. Sr. Consejero de Educación e Investigación
C/ Alcalá, 30-32 ? 28014 Madrid
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