Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0299/18 del 28 de junio del 2018

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 28 de junio de 2018, sobre la consulta formulada por la alcaldesa de Madrid a través del consejero de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en relación con el expediente de interpretación del contrato de ?Construcción, puesta en marcha y explotación de una planta de reciclaje de residuos sólidos urbanos con incineración?.

Tesauro: Contrato administrativo especial

Energía. Instalaciones

Interpretación de contratos

Precio

Prerrogativas de la Administración

Retroacción de las actuaciones

Trámite de audiencia

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 28

de junio de 2018, sobre la consulta formulada por la alcaldesa de

Madrid a través del consejero de Medio Ambiente, Administración

Local y Ordenación del Territorio al amparo del artículo 5.3 de la Ley

7/2015, de 28 de diciembre, en relación con el expediente de

interpretación del contrato de ?Construcción, puesta en marcha y

explotación de una planta de reciclaje de residuos sólidos urbanos con

incineración?.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Mediante solicitud que ha tenido entrada en la

Comisión Jurídica Asesora el 18 de mayo de 2018, la alcaldesa de

Madrid ha solicitado dictamen preceptivo de la Comisión Jurídica

Asesora de la Comunidad de Madrid sobre la interpretación del

contrato de ?Construcción, puesta en marcha y explotación de una

planta de reciclaje de residuos sólidos urbanos con incineración? (n° de

expediente 131/98/00630, en adelante, ?el Contrato?). En dicha fecha

ha comenzado el cómputo del plazo para la emisión del dictamen de

acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora,

Dictamen nº: 299/18

Consulta: Alcaldesa de Madrid

Asunto: Contratación Administrativa

Aprobación: 28.06.18

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aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de

Gobierno.

La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, al letrado

vocal D. Tomás Navalpotro Ballesteros, quien formuló y firmó la

propuesta de dictamen, deliberada y aprobada por el Pleno de la

Comisión Jurídica Asesora en sesión celebrada el día 28 de junio de

2018.

SEGUNDO.- Del expediente remitido, se extraen los siguientes

hechos de interés para la emisión del dictamen:

Con fecha 20 de julio de 1989 se elaboró el pliego de condiciones

económico-administrativas que habrían de regir el concurso público de

construcción, puesta en marcha y explotación de una planta de

reciclaje de residuos sólidos urbanos, con una capacidad diaria de 500

Tm.

Según el pliego, el adjudicatario se comprometía a la construcción

de la planta, previa elaboración del proyecto, en un período de 24

meses a contar desde la adjudicación del concurso y a la explotación

de la planta por un período de 10 años.

En relación con el canon, el pliego establecía que el adjudicatario

debía indicar en su oferta obligatoriamente el precio en pesetas por

tonelada tratada y la posibilidad de ?presentar ofertas con variantes en

las que se incluyan todo tipo de mejoras en las diferentes líneas de

tratamiento y en todas ellas habrá de incluirse el precio en pesetas por

tonelada?.

El artículo 25 del pliego, bajo el título de desglose de la oferta

económica, descomponía la oferta en siete apartados: mano de obra,

amortización, conservación, mantenimiento, seguros, gastos generales

y beneficio industrial. Además, incorporaba la obligación de desglosar

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en distintos conceptos el canon de tratamiento por tonelada ofertado,

donde debía precisarse el porcentaje de amortización que incluía el

canon.

El pago de las certificaciones se realizaría mensualmente,

incluyendo el artículo 26 una fórmula de revisión del canon ?en el

momento del comienzo? de la explotación, porque ?desde la fecha de la

apertura de plicas, que se toma como origen, hasta el comienzo de la

explotación habrá pasado un tiempo relativamente grande?, que serviría

también ?para revisar los sucesivos cánones que se vayan dando cada

año?.

Con fecha 12 de enero de 1990, el representante de una de las

empresas licitadoras, Dragados y Construcciones, S.A., presentó un

documento de aclaración de su oferta.

El Pleno del Ayuntamiento, con fecha 28 de febrero de 1990

acordó adjudicar el concurso convocado por Acuerdo Plenario de 28 de

julio de 1989 a la empresa Dragados y Construcciones, S.A. con una

oferta con variante con incineración opción B, al precio de 2.810,90

ptas./tm tratada, que sería abonada en la forma y plazos establecida

en los pliegos.

Según aparece en el expediente, en la oferta económica formulada

por el adjudicatario, se establecían unas ?bases de precios de la

explotación?. En estas se establecía que el canon se había calculado

con un precio a cuenta del compost de 0,5 ptas/kg. De manera que, si

dicho precio se incrementara por mejores condiciones de mercado, la

diferencia se repartiría en la proporción del 70/30% -

Ayuntamiento/Empresa-, rebajándose la certificación mensual

correspondiente en la cantidad que resultara.

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Según resulta de la oferta, «para calcular el ingreso por venta de

energía, se ha tenido en cuenta el actual ?Decreto de compra de energía

a productores particulares? y cuya cifra figura en el estudio económico.

Dicha cifra se considera mínima para el cálculo del canon. Si dicha

cantidad bajara, según legislación oficial futura, el canon se ajustaría

correspondientemente».

En el apartado 5 de las bases de precios de la explotación se decía

que ?esta oferta, en todas sus alternativas, no ha tenido en

consideración el pago de IVA o de cualquier otro tipo de impuestos o

tasas estatales, autonómicas o municipales?.

El contrato se firmó el 30 de julio de 1990. En sus cuatro únicas

cláusulas se autorizaba a la empresa para la puesta en marcha de la

incineradora con estricta sujeción a los pliegos de condiciones y a la

oferta, se fijaba el precio del contrato en 2.810,90 h/Tm a abonar en la

forma y plazos previstos en los pliegos.

El 30 de mayo de 1990, el adjudicatario acreditó haber

constituido la garantía definitiva del contrato mediante resguardo de la

Caja General de Depósitos.

El 23 de febrero de 1993, una vez finalizados los trabajos de

construcción de la planta, se suscribió el acta de recepción provisional

de la planta de tratamiento integral de residuos sólidos de Madrid ?

fase de reciclaje y compostaje-.

A abril de 1993 comenzaron a prestarse los trabajos de

tratamiento de residuos, y se procedió a partir de ese momento al pago

del canon de 1.752,8 pts/t, IVA incluido. Este coste incluía el canon de

tratamiento efectuado en la planta de reciclaje y el coste del alquiler

del terreno, si bien su cuantía se aprobó oficialmente el 23 de

diciembre de 1993 mediante Acuerdo de Ayuntamiento Pleno. Dicho

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canon sería aplicable en tanto no entrase en funcionamiento la planta

de recuperación energética (Planta de incineración).

Mediante Acuerdo del Pleno de 23 de diciembre de 1993 se aprobó

el Modificado 1 del contrato, en cuya virtud se fijaba el canon de

explotación en 1.752,8 h/Tm (IVA incluido). Dicho canon, según se

decía, ?surtirá efectos como canon origen para las sucesivas

actualizaciones del mismo que se efectúen en tanto no entre en

funcionamiento la denominada Planta de Recuperación Energética,

momento en que el presente acuerdo dejará de tener vigencia?. En el

expediente remitido a esta Comisión Jurídica Asesora no figuran

antecedentes sobre esta modificación del contrato.

Posteriormente, y según refiere la memoria técnico-económica, se

habrían producido otras modificaciones que habrían variado los costes

de explotación por sendos acuerdos del Ayuntamiento Pleno de 24 de

octubre de 2002, de la Junta de Gobierno de 21 de diciembre de 2006

y de la delegada de Medio Ambiente de 3 de mayo de 2011.

Con arreglo a esas modificaciones y a las actualizaciones

correspondientes, el canon que se abona en 2017 está formado por

tres conceptos distintos que se corresponden con los siguientes

importes: a) Canon de tratamiento integral de origen: 38,590859 ? con

IVA, 56,32% de amortización; b) Incremento por mejoras ambientales

0,915397 ? con IVA, y, c) incremento por incorporación de los costes

de explotación de un catalizador de óxidos de nitrógeno: 12, 101043

con IVA.

Figura en el expediente administrativo remitido a esta Comisión

Jurídica Asesora documentación relativa a la construcción de la

segunda fase de la planta de tratamiento de residuos sólidos urbanos,

consistente en la recuperación energética a partir del rechazo

suministrado desde la 1ª fase (Clasificación y tratamiento). La

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recepción provisional de esta planta, que es la de Valdemingómez, se

produjo el 3 de junio de 1997, y la definitiva, el 5 de junio de 2000.

TERCERO.- El 2 de febrero de 2018, el jefe del Departamento de

Valorización Energética de Residuos, con el visto bueno del jefe de

Servicio de Tratamiento y Eliminación de Residuos y el conforme de la

subdirectora general del Parque Tecnológico de Valdemingómez,

suscribió la Memoria técnico económica de Interpretación del Contrato

(en adelante, ?la Memoria?).

A la Memoria se le adjuntaban cuatro anexos. El numerado como

I estaba formado por el pliego, la oferta técnica y económica, un

denominado documento aclaratorio, el informe técnico de valoración de

ofertas, el acuerdo de adjudicación, el acta de la Comisión de Medio

Ambiente, el contrato, los proyectos respectivos de las plantas de

reciclado e incineración, el acta de recepción provisional, el acuerdo del

canon de reciclaje y las actas de recepción provisional y definitiva de la

incineradora.

Por su parte, los anexos II, III y IV consistían, respectivamente, en

sendos estudios explicativos sobre la evolución del valor y composición

del canon de incineración (canon de tratamiento integral de origen) a lo

largo de la vida del contrato, la justificación del importe de

amortización de la planta y el cálculo de la amortización efectuada a 31

de diciembre de 2017.

Conforme a dicha propuesta, en fecha 6 de febrero de 2018, la

delegada del Área de Gobierno de Medio Ambiente y Movilidad (en

adelante, ?la Delegada?) acordó, con amparo en el artículo 18 del

Decreto 923/1965, de 8 de abril, por el que se aprueba el texto

articulado de la Ley de Contratos del Estado, en relación con la

disposición transitoria primera del Real Decreto Legislativo 3/2011, de

14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de

Contratos del Sector Público, incoar un procedimiento de

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interpretación del Contrato ?en relación al (sic) importe del canon de

mantenimiento integral, una vez alcanzada la cuantía de la amortización

prevista contractualmente?.

En esa misma fecha, la jefa del Servicio de Contratación dirigió un

escrito a la contratista en el que se le daban cinco días hábiles para

realizar alegaciones. En dicho escrito, se le informaba de que, previos

los informes de la Asesoría Jurídica y de la Intervención General, se

propondría a la Delegada la adopción del siguiente de un decreto con el

siguiente contenido:

"Interpretar, a propuesta de la Dirección General del Parque

Tecnológico de Valdemingómez [el Contrato] en relación al importe

del canon de tratamiento integral, una vez alcanzada la cuantía de

la amortización prevista contractualmente.

Considerar el valor de 27, 157206 ?/t (sin IVA y actualizado con kt

2017) como canon de tratamiento integral sin amortización,

aplicable a las toneladas tratadas de acuerdo a las condiciones del

contrato, una vez satisfecha la cuantía total de amortización

prevista contractualmente, la cual se cifra en 153.439.828,90 ?.

Para el cálculo de la amortización se considerará que por cada

tonelada sometida al canon de tratamiento integral, con valor

actualizado a kt 2017 y sin IVA, se destina a amortización un

importe de 19,758519 ?/tn (sin /VA y kt 2017), importe que se va

actualizando con los kt correspondientes.

En base a los cánones abonados y las toneladas tratadas hasta el

31 de diciembre de 2017 el importe relativo a la amortización de las

plantas construidas se cifra en 150.661.296,23 ?.

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El importe del canon se revisará anualmente con la misma fórmula

aplicada al canon de tratamiento integral con amortización, tal

como se establece en el contrato (?).?

El escrito de otorgamiento del trámite de audiencia fue remitido

por fax a la contratista a mediodía del 7 de febrero. Paralelamente y a

la misma hora, se les remitió un correo electrónico al que se adjuntaba

documentación complementaria y, además, se les informaba de que

tenían la posibilidad de tomar vista del expediente cuando lo desearan

y que, como anexo I de la Memoria técnico-económica figuraba un

disco compacto que, por su volumen, no podía ser anexado al correo.

Consta en el expediente administrativo que ese mismo día 7 de febrero,

una persona recogió una copia de un disco compacto que incluía el

referido anexo I.

Previa la ampliación del plazo a solicitud de la contratista en

atención a la complejidad jurídica del asunto, por parte de su

representante se formuló con fecha 19 de febrero un escrito de

alegaciones. En el mismo, expuso resumidamente los siguientes

argumentos: 1) nulidad del acuerdo de otorgamiento del trámite de

audiencia al ser previo a la instrucción del procedimiento, con la

consiguiente indefensión; 2) desnaturalización del procedimiento de

interpretación del contrato al pretender definir una fecha límite de la

amortización que no coincide con la fecha de finalización del contrato;

3) claridad de la variante ofertada por la empresa conforme a la cual la

Planta integral de 1.200 t/día (que no la mera planta de tratamiento de

500 t/día), se amortizaría en veinte años tras la terminación de los tres

años del período de garantía (es decir, durante los veintitrés años de

duración del contrato) mediante la incorporación al canon de una

cuota anual de 1.437.600.000 ptas.; 4) obligación de ajuste a sus actos

propios por el Ayuntamiento de Madrid, que había aplicado hasta el

momento el canon en la forma anteriormente explicada; 5) la duración

del contrato a razón de veinte años una vez transcurrido el plazo de

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garantía, había sido confirmada en dos sentencias dictadas por la

jurisdicción contencioso-administrativa, y 6) defraudación de las

legítimas expectativas de la contratista en orden a obtener el reintegro

de las inversiones realizadas por encima del importe de la amortización

realizada mediante el pago del canon. En consecuencia, solicitaba que

se respetara la cuota anual de amortización actualmente incluida en el

canon hasta el vencimiento del contrato en junio de 2020.

Acompañaba a su escrito un informe emitido por un experto

independiente de una conocida auditora, en el que se llegaba a la

conclusión de que ?la última fecha de fin de amortización para los

activos afectos a las inversiones realizadas por [la Contratista] en [el

Contrato] es el 5 de junio de 2020?.

En respuesta a dichas alegaciones, el jefe del Departamento de

Valorización Energética de Residuos, con el conforme del jefe de

Servicio de Tratamiento y Eliminación de Residuos y el visto bueno de

la subdirectora general del Parque Tecnológico de Valdemingómez,

emitió un informe de fecha 1 de marzo, en el que se daba respuesta

una por una a las alegaciones del contratista.

Siguiendo el mismo orden en que han sido resumidas las

alegaciones, se pueden sintetizar del siguiente modo las respuestas

dadas a aquellas en el informe de referencia: 1) conforme a doctrina de

este órgano consultivo que se cita (Dict. 26/18, de 25 de enero), lo

fundamental es que las alegaciones tengan virtualidad para influir en

la decisión definitiva, finalidad garantizada al haber dado traslado a la

contratista de todo lo actuado hasta el momento, siendo por otra parte

los informes de la Asesoría Jurídica y de la Intervención posteriores al

trámite de audiencia, sin perjuicio de que, de deducirse de los informes

pendientes algún hecho nuevo, se volvería a otorgar una nueva

audiencia; 2) el procedimiento de interpretación está contemplado en

la legislación aplicable; 3) la interpretación promovida se ajusta al

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documento de aclaración que la propia contratista invoca; 4) no es

cierto que la Administración se haya desvinculado de sus actos

anteriores, ya que el importe de la amortización anual ha variado en

función de las toneladas tratadas en cada anualidad y del valor del

canon para cada año, 5) el Ayuntamiento de Madrid no se opone a lo

establecido por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en cuanto a

la interpretación del contrato, sino que lo respeta, y precisamente para

evitar el enriquecimiento injusto del contratista, fomenta la

interpretación del contrato que se discute, y 6) se acepta lo pretendido

por el contratista en el sentido de que se reintegren al concesionario

las cantidades amortizables que no le hubieren sido abonadas a la

finalización del contrato y se recogerá este aspecto en el acuerdo de

interpretación.

A continuación, se incorporó al expediente administrativo del

procedimiento de interpretación del contrato una nueva propuesta de

resolución, en cuya virtud se estimaban parcialmente las alegaciones

de la contratista mediante el añadió de un último párrafo a la

propuesta inicial:

?Si a la terminación del contrato no hubiera sido abonada al

concesionario la cantidad de 153.439.828,90 ? como cantidad

amortizable deberán serles abonadas, las cantidades pendientes

hasta alcanzar dicha cuantía?.

Remitida dicha propuesta a la Asesoría Jurídica, fue objeto de

informe favorable y, posteriormente, la propuesta fue informada por el

interventor delegado en Medio Ambiente y Movilidad con fecha 19 de

abril de 2018.

En dicho estado del procedimiento se solicitó informe a esta

Comisión Jurídica Asesora.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

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CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen

preceptivo al amparo del artículo 5.3.f) e. de la Ley 7/2015, de 28 de

diciembre, conforme al cual:

?3. En especial, la Comisión Jurídica Asesora deberá ser

consultada en los siguientes asuntos: (?) f) Expedientes tramitados

por la Comunidad de Madrid, las entidades locales y las

universidades públicas sobre: (?) e. Interpretación, nulidad y

extinción de concesiones administrativas cuando se formule

oposición por parte del concesionario?.

La solicitud de dictamen de la alcaldesa de Madrid se ha hecho

llegar a la Comisión Jurídica Asesora a través del consejero de Medio

Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio en

aplicación de lo dispuesto en el artículo 18.3.c) del Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora,

aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero (ROFCJA).

El dictamen ha sido evacuado dentro del plazo ordinario

establecido en el artículo 23.1 de dicho reglamento.

SEGUNDA.- Antes de entrar en el examen del procedimiento y del

fondo del asunto, debe examinarse cuál es la legislación aplicable al

presente contrato.

El contrato de cuya interpretación se trata, es un contrato

especial sometido al Texto Articulado de la Ley de Contratos del

Estado, aprobado por el Decreto 923/1965, de 8 de abril.

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En concreto, su artículo 18:

?Los contratos del Estado que reconozcan un objeto diferente de los

enumerados en el artículo primero de esta ley, como los de

compraventa de inmuebles, de muebles que no tengan la

consideración de suministros, préstamo, depósito, transporte,

arrendamiento, explotación patrimonial, laborales o cualesquiera

otros se regirán por sus normas privativas y, en su defecto, se

observaran las reglas siguientes:

Cuando se trate de contratos que según su naturaleza deban

quedar sometidos al ordenamiento jurídico-administrativo, este

funcionará como derecho supletorio, siendo peculiarmente

aplicables con tal carácter las normas contenidas en esta Ley.

Si la naturaleza del contrato excluye la aplicación en general del

ordenamiento jurídico-administrativo se observarán no obstante los

principios establecidos en esta Ley sobre competencia y

procedimiento a falta de reglas específicas al respecto sin perjuicio

de acudir como Derecho supletorio a las leyes civiles o mercantiles?.

Dicha normativa es aplicable al presente contrato en virtud de su

fecha de adjudicación (el 28 de febrero de 1990), en aplicación de la

disposición transitoria primera del Real Decreto Legislativo 3/2011, de

14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de

Contratos del Sector Público (en adelante, TRLCSP). No es, por

consiguiente, de aplicación, la vigente Ley 9/2017, de 8 de noviembre,

de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al

ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y

del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

Si esa es la normativa aplicable al fondo del asunto, sin embargo,

en materia de procedimiento -en este caso de interpretación

contractual-, la regulación a tomar en consideración es la vigente al

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tiempo de iniciarse tal procedimiento (6 de febrero de 2018) en virtud

de la aplicación analógica de la disposición transitoria tercera, en su

apartado a), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC),

conforme a la cual ?A los procedimientos ya iniciados antes de la

entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose

por la normativa anterior?. Del mismo modo, la aplicación de la

disposición transitoria primera del TRLCSP antes citada, implica

aplicar la normativa vigente en el momento de la adjudicación del

contrato sólo en lo concerniente a los efectos, cumplimiento y extinción

de los contratos (en dicho sentido, con respecto a las normas

equivalentes de la legislación de contratos precedente, los dictámenes

9/16, de 14 de abril y 97/16, de 12 de mayo, de la Comisión Jurídica

Asesora de la Comunidad de Madrid).

TERCERA.- La importancia de que la interpretación que haya de

darse al contrato sea establecida previa la tramitación del

correspondiente procedimiento ya ha sido destacada por la Comisión

Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid en el Dictamen 559/16,

de 15 de diciembre, seguido precisamente en relación con otro de los

cánones establecidos en el mismo contrato que da origen al presente

dictamen. En él, se resaltaba que la Administración no puede adoptar

sin más una resolución para la interpretación del contrato, sino que ha

de hacerlo observando de un modo riguroso las exigencias de índole

procedimental que resulten aplicables.

En particular, y según se ha expresado anteriormente, hay que

estar a lo dispuesto en el TRLCSP, cuyo artículo 211, en los apartados

1 y 3.a), establece, respectivamente, la necesidad de dar audiencia al

contratista y el carácter preceptivo el informe del Consejo de Estado u

órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma cuando, en

punto a la interpretación del contrato, se formule oposición por parte

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del contratista. Esta última exigencia se concreta, en cuanto al ámbito

territorial de la Comunidad de Madrid, en el artículo 5.3.f).d de la Ley

7/2015, de 28 de diciembre, de Supresión del Consejo Consultivo.

Una sostenida doctrina de este órgano consultivo viene afirmando

la falta de necesidad de repetir el trámite de audiencia conferido con

carácter previo a la incorporación de diversos informes a los

procedimientos de resolución, interpretación y de modificación del

contrato, cuando, al no haberse introducido a través de ellos hechos o

cuestiones nuevas en el sentido de sustanciales y diferentes de los que

ya hubieran sido reflejados por el órgano administrativo

correspondiente con carácter previo a la audiencia dada, no se deba

considerar que le hayan producido indefensión. En dicho sentido se

manifestó ya el Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, entre

otras muchas ocasiones, en los dictámenes 331/11, de 22 de junio;

374/11, de 6 de julio; 604/11, de 2 de noviembre, y 410/13, de 25 de

septiembre. Posteriormente, y como ya hemos dicho, esta Comisión

Jurídica Asesora ha asumido la misma posición, siendo muestra de

ello, entre otros de posible cita, los dictámenes 516/16, de 17 de

noviembre; 315/17, de 27 de julio; 399/17, de 5 de octubre o 26/18,

de 25 de enero. En ellos, venimos declarando que, ?si dichos informes

no introdujeran ningún hecho nuevo sino que incidieran en las mismas

causas de resolución y efectos consignados en el acuerdo de incoación

del expediente de resolución del contrato, habría de considerarse que no

se causaba indefensión a la empresa adjudicataria y al avalista?

(Dictamen 26/18).

Cuando se trata de la interpretación del contrato, junto a los

hechos, adquieren particular relevancia los argumentos que conducen

a la interpretación que se sostiene por parte de la Administración,

resultando fundamental que el contratista conozca al completo la

justificación que fundamenta la propuesta de la Administración.

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En el caso que se nos somete a consulta, consta que a la

contratista se le otorgó el trámite de audiencia, y que ello se hizo

poniendo a su disposición la Memoria técnico-económica que había

sido suscrita con carácter previo a la incoación del procedimiento de

interpretación del contrato, con su documentación adjunta. Con

posterioridad, se han unido al procedimiento un informe que ilustra al

órgano competente para resolver sobre las alegaciones del contratista y

sendos informes de la Asesoría Jurídica y de la Intervención.

Esta Comisión Jurídica Asesora observa que, en el documento de

respuesta a las alegaciones de la contratista, se ha añadido una

justificación de la interpretación que pretende acordar el Ayuntamiento

de Madrid, en particular en los aspectos relativos a la oferta de la

contratista y a su documento de aclaración, que no figuraba en la

Memora técnico-económica de la que se dio traslado a la contratista.

Con ese actuar, se ha hurtado a la contratista interesada la posibilidad

de contrarrestar su argumentación e incidir potencialmente en la

decisión que en su momento haya de ser dictada. La considerable

repercusión para las partes de la interpretación que se pretende

acordar, recomienda extremar la garantía de los derechos de las partes

en el procedimiento, en particular en lo relativo al del contratista a ser

oído de un modo efectivo con carácter previo a la decisión que adopte

la Administración.

Procede por tanto retrotraer el procedimiento a efectos de la

repetición del trámite de audiencia, dando traslado a la contratista del

documento de respuesta a sus primeras alegaciones. A la hora de

formalizar dicho trámite, conviene tener en cuenta la postura de este

órgano consultivo favorable a considerar que el transcurso del plazo

máximo para la tramitación del procedimiento de interpretación del

contrato sin dictar la resolución correspondiente, produciría la

caducidad del procedimiento (dictámenes del Consejo Consultivo de la

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Comunidad de Madrid 445/12, 446/12 y 447/12, todos de 18 de julio,

cuyo criterio sobre esta cuestión hicimos propio en el Dictamen

483/16, de 27 de octubre, y otros que le han sucedido). Esta posición

es compartida por otros órganos consultivos, como el Consejo

Consultivo de Andalucía en los dictámenes 650/2014, de 30 de

septiembre, y 365/14, de 28 de mayo o el Consejo Consultivo del

Principado de Asturias en el Dictamen 144/15, de 30 de julio).

En el caso examinado, se observa que, desde la fecha de inicio del

procedimiento (6 de febrero de 2018) hasta la fecha de solicitud de

dictamen a este órgano consultivo, no han transcurrido más de tres

meses, teniendo en cuenta la suspensión del plazo del mismo acordada

para recabar dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora acordada

con fecha 24 de abril con arreglo a lo dispuesto en el artículo 22.1.d)

de la LPAC, cuya comunicación se cursó con el día 27 siguiente a tenor

de la documentación que nos ha sido remitida.

No obstante, dado que la eficacia de dicha suspensión finalizará

en el momento de la recepción de nuestro dictamen por la

Administración consultante, debe recordarse que el plazo a tener en

cuenta como tope máximo para la resolución del procedimiento, al no

preverse un plazo específico en la normativa de contratos de las

Administraciones Públicas, sería de tres meses en aplicación de lo

dispuesto en el artículo 21.3 de la misma LPAC. Todo ello, sin perjuicio

de una posible nueva suspensión del plazo en los casos en que lo

permita el artículo 22 de la LPAC.

En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora

formula la siguiente

17/17

CONCLUSIÓN

Procede retrotraer el procedimiento de interpretación del contrato

a efectos de otorgar nueva audiencia a la contratista, dándole traslado

en particular del informe de respuesta a sus alegaciones.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá

según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el

plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad

con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 28 de junio de 2018

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 299/18

Excma. Sra. Alcaldesa de Madrid

C/ Montalbán, 1 ? 28014 Madrid