Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0256/23 del 18 de mayo de 2023

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 18 de mayo de 2023, emitido ante la consulta formulada por el consejero de Economía, Hacienda y Empleo, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre revisión de oficio de la Resolución de la directora general de Función Pública de 5 de junio de 2021, sobre concesión de ayuda por nacimiento a Dña. ?....

Tesauro: Ayudas públicas

Nulidad. Causas

Adquisición de derechos careciendo de los requisitos esenciales

Contestacion

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28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 18

de mayo de 2023, emitido ante la consulta formulada por el consejero

de Economía, Hacienda y Empleo, al amparo del artículo 5.3 de la Ley

7/2015, de 28 de diciembre, sobre revisión de oficio de la Resolución de

la directora general de Función Pública de 5 de junio de 2021, sobre

concesión de ayuda por nacimiento a Dña. ?....

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El día 24 de abril de 2023 tuvo entrada en el registro

de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid una

solicitud de dictamen preceptivo referida al expediente de revisión de

oficio aludido en el encabezamiento.

A dicho expediente se le asignó el número 230/23, comenzando el

día señalado el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de

acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid (en adelante ROFCJA), aprobado por Decreto

5/2016, de 19 de enero, del Consejo de Gobierno.

Dictamen n.º: 256/23

Consulta: Consejero de Economía, Hacienda y Empleo

Asunto: Revisión de Oficio

Aprobación: 18.05.23

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Estimándose incompleto el expediente remitido, por la secretaria

de la Comisión Jurídica Asesora se solicitó el complemento del

expediente, con suspensión del plazo para la emisión del dictamen.

La documentación solicitada tuvo entrada en el registro de este

órgano consultivo el día 9 de mayo de 2023, reanudándose el plazo que

se había suspendido.

La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la letrada

vocal Dña. Rosario López Ródenas, que formuló y firmó la oportuna

propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada por el Pleno

de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en sesión

celebrada el día 18 de mayo de 2023.

SEGUNDO.- De los antecedentes que obran en el expediente, son

de interés para la emisión del presente dictamen los que a continuación

se relacionan:

1.- Mediante la Orden 2701/2018, de 21 de diciembre, del

vicepresidente, consejero de Presidencia y portavoz del Gobierno,

publicada en el BOCM de 31 de diciembre de 2018, se regulan los

requisitos, criterios y procedimientos para la concesión de las ayudas

sociales contempladas en el Convenio Colectivo único para el personal

laboral al servicio de la Administración de la Comunidad de Madrid y en

el Acuerdo Sectorial sobre condiciones de trabajo del personal

funcionario de administración y servicios de la Administración de la

Comunidad de Madrid, correspondientes a los años 2018-2020.

Según dispone el artículo 1, la orden tiene por objeto: ?desarrollar

y concretar los requisitos, criterios y procedimientos para el abono tanto

de las prestaciones vinculadas con la conciliación de la vida laboral,

personal y familiar, como de las indemnizaciones por incapacidad

permanente total, absoluta, gran invalidez y muerte, durante el período

de vigencia del Convenio Colectivo Único para el personal laboral al

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servicio de la Administración de la Comunidad de Madrid (2018-2020) (2)

y del Acuerdo Sectorial sobre condiciones de trabajo del personal

funcionario de administración y servicios de la Administración de la

Comunidad de Madrid (2018-2020)?.

En cuanto a su ámbito objetivo, el artículo 2 recoge que la orden

será de aplicación al siguiente personal:

?a) Funcionarios de carrera incluidos en el ámbito de aplicación del

Acuerdo Sectorial sobre condiciones de trabajo del personal

funcionario de administración y servicios de la Administración de la

Comunidad de Madrid (2018-2020).

b) Funcionarios interinos incluidos en el referido Acuerdo.

c) Funcionarios en prácticas, siempre que se encuentren

desempeñando un puesto de trabajo.

d) Personal laboral fijo incluido en el ámbito de aplicación del

Convenio Colectivo Único para personal laboral al servicio de la

Administración de la Comunidad de Madrid (2018-2020).

e) Personal laboral temporal incluido en el referido Convenio

Colectivo Único.

f) Personal eventual?.

En cuanto a las prestaciones vinculadas a la conciliación de la vida

laboral, personal y familiar, el artículo 12 de la orden contempla la

ayuda por nacimiento, adopción, acogimiento permanente o temporal.

2.- El 26 de enero de 2021 (y no el 10 de enero de 2021 como se

recoge en el informe de la jefa de Área de Gestión de Personal

Funcionario y en la propuesta de resolución) la persona citada en el

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encabezamiento presenta una solicitud de ayuda por nacimiento de

hijo. Respecto a los datos del puesto de trabajo, se indica en la

solicitud, que es funcionaria interina de la Consejería de Justicia,

Juzgado de lo Social nº 8, de Madrid y facilita el número de puesto de

trabajo.

La citada solicitud es estimada en la Resolución de 5 de junio de

2021 de la directora general de Función Pública.

3.- El 3 de diciembre de 2021 la subdirectora general de

Relaciones Laborales informa que, la interesada, cuando solicitó la

ayuda por nacimiento ostentaba la condición de funcionaria interina

transferida de la Administración de Justicia y ocupaba un puesto de

tramitación procesal administrativa adscrito al Juzgado de lo Social nº

8 y que el artículo 2.c) del Acuerdo Sectorial sobre condiciones de

trabajo de personal funcionario de la Administración y Servicios de la

Comunidad de Madrid excluye de su ámbito de aplicación al ?personal

funcionario de la Comunidad de Madrid al servicio de la Administración

de Justicia con la excepción establecida en la letra c) del apartado 2 del

artículo anterior?. Según el informe, la referida excepción hace mención

al personal funcionario de los cuerpos al servicio de la Administración

de Justicia enumerados en el artículo 470 de la Ley Orgánica del Poder

Judicial que esté ocupando puestos de trabajo de administración y

servicios y ?por otra parte, en el ámbito específico de la Administración de

Justicia tampoco se contempla la concesión de estas ayudas en el

Acuerdo Sectorial para el personal funcionario de la Administración de

Justicia para el periodo 2017-2020 adoptado por la Mesa Sectorial de

Justicia?, en consecuencia considera que la persona citada en el

encabezamiento no se halla dentro del ámbito de aplicación del

instrumento normativo que establece el derecho a las ayudas sociales y

por tanto procede la revisión de oficio de la resolución de 5 de junio de

2021 por concurrir causa de nulidad prevista en el artículo 47.1.f) de la

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Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común

de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC).

4.- La persona citada en el encabezamiento no figura como

beneficiaria de la ayuda solicitada en la Resolución de 28 de marzo de

2022, de la Dirección General de Función Pública, por la que se

aprueba y publica la relación de importes individualizados de las

ayudas sociales correspondientes a la distribución del Fondo para el

año 2021, establecido en el Convenio Colectivo Único para el Personal

Laboral al Servicio de la Administración de la Comunidad de Madrid y

en el Acuerdo Sectorial sobre condiciones de trabajo del personal

funcionario de administración y servicios de la Administración de la

Comunidad de Madrid, publicada en el BOCM de 12 de abril de 2022.

5.- El 11 de agosto de 2022 el Área de Gestión de Personal

Funcionario informa y confirma que la solicitante de la ayuda, cuando

presentó la solicitud estaba destinada como funcionaria interina del

Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa en el Juzgado de lo

Social nº 8, de Madrid.

TERCERO.- El 22 de noviembre de 2022, el secretario general

técnico de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo acuerda el

inicio del procedimiento de revisión de oficio de la Resolución de 5 de

junio de 2021, al amparo de lo dispuesto en el artículo 47.1.f) de la

LPAC.

El 23 de noviembre de 2023 se notifica el trámite de audiencia a la

persona citada en el encabezamiento, que tal y como ya ha sido

apuntado, no figura como beneficiaria de la ayuda en la Resolución de

28 de marzo de 2022, publicada en el BOCM de 12 de abril, y no consta

en el expediente examinado la presentación de alegaciones.

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El 18 de abril de 2023 la directora general de Función Pública

formula propuesta de resolución para declarar la nulidad de pleno

derecho de la Resolución de 5 de junio de 2021 estimatoria de la

solicitud de ayuda.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de

Madrid emite su dictamen preceptivo de conformidad con lo dispuesto

en el artículo 5.3.f) b. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, que

establece: ?En especial, la Comisión Jurídica Asesora deberá ser

consultada por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: (?) f)

Expedientes tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades

locales y las universidades públicas sobre: (?) b. Revisión de oficio de

actos administrativos en los supuestos establecidos en las leyes?. A tenor

del precepto que acabamos de transcribir, el consejero de Economía,

Hacienda y Empleo está legitimado para recabar dictamen de esta

Comisión Jurídica Asesora, tal y como preceptúa el artículo 18.3.a) del

ROFCJA.

Asimismo, debe traerse a colación el artículo 106 de la LPAC en el

que se establece la posibilidad de que las Administraciones públicas, en

cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado,

declaren de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan

puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en

plazo. Para ello será necesario que concurra en el acto a revisar alguna

de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1

de la LPAC, y, desde el punto de vista del procedimiento, que se haya

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recabado dictamen previo del Consejo de Estado u órgano consultivo

equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, y que este tenga

sentido favorable.

Por tanto, la adopción del acuerdo de revisión de oficio tendrá

lugar siempre previo dictamen favorable del órgano consultivo

correspondiente, que adquiere en este supuesto carácter vinculante.

SEGUNDA.- Previamente al análisis material de la posible nulidad

de pleno derecho de la resolución referida debe hacerse una referencia

el procedimiento.

El artículo 106 de la LPAC no contempla un procedimiento

específico a seguir para la sustanciación de los expedientes de

declaración de nulidad. Por ello, han de entenderse de aplicación las

disposiciones sobre el procedimiento administrativo común recogidas en

el título IV del citado cuerpo legal, con la singularidad de que el

dictamen del órgano consultivo reviste carácter preceptivo y habilitante

de la revisión pretendida y que el transcurso del plazo de seis meses

desde su inicio sin dictarse resolución producirá su caducidad si se

hubiera iniciado de oficio mientras que, si se hubiera iniciado a

solicitud de interesado, se podrá entender desestimado por silencio

administrativo, ex artículo 106.5 de la LPAC, pero no exime a la

Administración de resolver.

En este caso, el procedimiento se inició mediante Orden de 22 de

noviembre de 2022 del consejero de Economía, Hacienda y Empleo, que

es el órgano competente a tenor de lo establecido en el artículo 53.4 b)

de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, del Gobierno y Administración de

la Comunidad de Madrid, por lo que a la fecha de emisión del presente

dictamen el procedimiento no habría caducado conforme a lo

preceptuado en el citado artículo 106.5 de la LPAC.

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Las normas generales procedimentales determinan que la

tramitación del expediente continúe con la realización de los actos de

instrucción necesarios ?para la determinación, conocimiento y

comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la

resolución? (artículo 75 de la LPAC). Estas actuaciones instructoras,

pueden consistir en la emisión de los correspondientes informes en

garantía de la legalidad, objetividad y acierto de la resolución final que

se dicte en el procedimiento, exigidos con carácter general por el

artículo 79 de la LPAC.

En el expediente examinado consta que se ha solicitado informe al

Área de Gestión de Personal Funcionario que fue emitido el 11 de

agosto de 2022. Si bien dicho informe es anterior al inicio del

procedimiento de revisión de oficio no consideramos que con ello se

haya causado indefensión a la interesada toda vez que el contenido de

dicho informe se reproduce en el acto de inicio del procedimiento del

que hay constancia de su traslado a la interesada.

Como en todo procedimiento administrativo, aunque no lo

establezca expresamente el artículo 106.1 de la LPAC, se impone la

audiencia del o de los interesados, trámite contemplado con carácter

general en el artículo 82 de la LPAC, que obliga a que se dé vista del

expediente a los posibles interesados, a fin de que puedan alegar y

presentar los documentos y justificantes que estimen pertinentes en

defensa de sus derechos.

Consta igualmente conferido a la interesada el oportuno trámite de

audiencia para alegaciones, aunque no ha hecho uso de tal facultad, y

se ha dictado propuesta de resolución, en la que se analizan los hechos

y, tras efectuar las correspondientes consideraciones jurídicas, se

propone la revisión al amparo de la causa establecida en el artículo

47.1.f) de la LPAC.

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TERCERA.- El procedimiento de revisión de oficio tiene por objeto

expulsar del ordenamiento jurídico aquellos actos administrativos que

se encuentren viciados de nulidad radical por cualquiera de las causas

que establece el artículo 47.1 de la LPAC.

Como recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero

de 2021(recurso 8075/2019):

?...por afectar a la seguridad jurídica y, en última instancia, a la

misma eficacia de la actividad administrativa, cuya finalidad

prestacional de servicios públicos requiere una certeza en dicha

actuación, el legislador condiciona esa potestad, entre otros

presupuestos, a uno esencial, cual es que la causa de la revisión

esté vinculada a un supuesto de nulidad de pleno derecho de los

actos administrativos, es decir, acorde a la legislación que sería

aplicable al caso de autos, a aquellos supuestos de nulidad de pleno

derecho de los actos administrativos que se contemplaban, con

carácter taxativo, en el artículo 62.1º de la Ley de 1992. Y es que, la

finalidad de la institución no es sino evitar que actos nulos, cuyo

vicio es insubsanable, puedan ser mantenidos y ejecutados por el

mero hecho de que no hayan impugnado por quienes estaban

facultados para ello. El acto nulo, por los vicios que lo comportan,

debe desaparecer del mundo jurídico y el legislador arbitra este

procedimiento como un mecanismo más, extraordinario eso sí, para

poder declarar dicha nulidad?.

Esta Comisión Jurídica Asesora (por ejemplo, en los dictámenes

522/16, de 17 de noviembre; 88/17, de 23 de febrero; 97/18, de 1 de

marzo y 232/19, de 6 de junio, entre otros) ha venido sosteniendo

reiteradamente que se trata de una potestad exorbitante de la

Administración para dejar sin efecto sus actos al margen de cualquier

intervención de la jurisdicción contencioso administrativa, razón por la

cual esta potestad de expulsión de los actos administrativos de la vida

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jurídica debe ser objeto de interpretación restrictiva tal como recoge la

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, 458/2016, de

15 de julio de 2016 (recurso 319/2016), que hace referencia a la

Sentencia del Tribunal Supremo de 30 junio 2004, y solo se justifica en

aquellos supuestos en que los actos a revisar adolezcan de un defecto

de la máxima gravedad, es decir, que estén viciados de nulidad radical o

de pleno derecho.

Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre

de 2020 (recurso 1443/2019):

?... debemos poner de manifiesto, e insistir, en el carácter restrictivo

con el que debemos afrontar la cuestión que nos ocupa, referida a la

revisión de oficio de una determinada actuación administrativa, que,

de una u otra forma, ha devenido firme en dicha vía. Así, dijimos

que "el artículo 102 LRJPA tiene como objeto, precisamente, facilitar

la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que

adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de

evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de

aquellos derive en su intocabilidad definitiva. Se persigue, pues,

mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades de

evitar que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno

derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos

pese a adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia?.

CUARTA.- Una vez analizados los aspectos procedimentales y

efectuadas las consideraciones generales sobre la revisión de oficio,

procede entrar a conocer el fondo del asunto.

Antes de analizar la concreta causa de nulidad, conviene precisar

que el artículo 106 de la LPAC señala que serán susceptibles de dicha

potestad de autotutela los actos administrativos que hayan puesto fin a

la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo. Con

arreglo a dicho precepto, cabe entender que la Resolución de 5 de junio

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de 2021 de la directora general de Función Pública es susceptible de

revisión de oficio, a tenor de los datos que obran en el expediente,

puesto que, si bien dicha resolución no pone fin a la vía administrativa,

tal y como la propia resolución establece en su parte final, no consta en

el expediente que haya sido objeto de recurso en vía administrativa ni

de impugnación judicial.

Como es sabido, los vicios por los que se puede declarar la nulidad

de pleno derecho de los actos administrativos se enumeran en el

artículo 47.1 de la LPAC, entre los que se recoge en su apartado f), ?los

actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que

se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos

esenciales para su adquisición?.

La cuestión en este supuesto radica en determinar los requisitos

que pueden ser catalogados como esenciales, circunstancia esta que no

es posible establecer a priori y para todos los supuestos, sino que habrá

de observarse de manera individual y de forma restrictiva para cada

supuesto y limitándolos a aquellos casos en los que se apreciara en el

sujeto de forma patente la ausencia de aquellas condiciones realmente

esenciales para la adquisición del derecho (así nuestro Dictamen

167/17, de 27 de abril).

En aplicación de dicha interpretación restrictiva, no concurrirá la

causa de nulidad especificada en el art. 47.1.f) cuando el acto en

cuestión incumpla cualquier requisito exigido por el ordenamiento

jurídico aunque tal requisito se exija para la validez del acto que

determine la adquisición de la facultad o derecho, porque para que

opere la citada causa de nulidad, de un lado, el requisito exigido ha de

calificarse como esencial -bien por referirse a las condiciones del sujeto

o al objeto de acuerdo con la norma concretamente aplicable-, y de otro,

el acto viciado de nulidad ha de constituir el nacimiento de un auténtico

derecho o facultad, no pudiendo aplicarse a aquellos actos que se

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limiten a remover el obstáculo existente al ejercicio de un derecho

preexistente.

Centrándonos en el presente caso, resulta del expediente que, la

Orden 2701/2018, de 21 de diciembre, del vicepresidente, consejero de

Presidencia y portavoz del Gobierno por la que se regulan los requisitos,

criterios y procedimientos para la concesión de las ayudas sociales

contempladas en el Convenio Colectivo único para el personal laboral al

servicio de la Administración de la Comunidad de Madrid y en el

Acuerdo Sectorial sobre condiciones de trabajo del personal funcionario

de administración y servicios de la Administración de la Comunidad de

Madrid, correspondientes a los años 2018-2020, establece en el artículo

2 que dicha orden resulta de aplicación a los funcionarios de carrera

incluidos en el ámbito de aplicación del Acuerdo Sectorial sobre

condiciones de trabajo del personal funcionario de administración y

servicios de la Administración de la Comunidad de Madrid y a los

funcionarios interinos incluidos en el referido Acuerdo.

Sin embargo, el artículo 2 c) del citado Acuerdo Sectorial excluye

de su ámbito de aplicación ?el personal funcionario de la Comunidad de

Madrid al servicio de la Administración de Justicia, con la excepción del

apartado 2 del artículo anterior?, excepción referida a los letrados de la

Administración de Justicia.

Pues bien, consta en el expediente administrativo, un informe de la

jefa de Área de Gestión de Personal Funcionario de la Dirección General

de Recursos Humanos y Relaciones con la Administración de Justicia

en el que se afirma que, a la fecha de presentación de la solicitud, la

interesada estaba destinada como funcionaria interina del Cuerpo de

Tramitación Procesal y Administrativa en el Juzgado de lo Social nº 8 de

Madrid.

De lo dicho, se colige sin dificultad que la Resolución de 5 de junio

de 2021 de la directora general de Función Pública por la que se estimó

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la solicitud de ayuda, es nula de pleno derecho en aplicación del

artículo 47.1.f) de la LPAC, al carecer la peticionaria de uno de los

requisitos esenciales para la adquisición de ese derecho.

Sentada la conclusión favorable a la apreciación de la existencia de

nulidad, en los términos que se han indicado, es preciso valorar si

concurren las circunstancias previstas en el artículo 110 de la LPAC,

consideradas como límite a la revisión de oficio: ?las facultades de

revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando

por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras

circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe,

al derecho de los particulares o a las leyes?.

En el supuesto que se examina entendemos que no ha

transcurrido un tiempo que permita limitar el ejercicio de la facultad

revisora, ni tampoco se evidencia ninguna circunstancia que haga su

ejercicio contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los

particulares o a las leyes.

En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora

formula la siguiente

CONCLUSIÓN

Procede la revisión de oficio de la Resolución de la directora general

de Función Pública de 5 de junio de 2021 por la que se estima la

solicitud de ayuda por nacimiento para empleados públicos de la

Comunidad de Madrid presentada por la persona citada en el

encabezamiento.

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A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá,

según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el

plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad

con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 18 de mayo de 2023

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen n.º 256/23

Excmo. Sr. Consejero de Economía, Hacienda y Empleo

C/ Ramírez de Prado, 5 Bis ? 28045 Madrid