Última revisión
09/02/2023
Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0255/18 del 07 de junio del 2018
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Órgano: Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Fecha: 07/06/2018
Num. Resolución: 0255/18
Resumen
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 7 de junio de 2018, sobre la consulta formulada por la alcaldesa de Madrid a través del consejero de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el asunto promovido por la empresa EVENTOS E INICIATIVAS HOSTELERAS, S.L. (en adelante, ?la reclamante?) sobre indemnización de los daños y perjuicios derivados de la demora en la tramitación de expedientes urbanísticos.Tesauro: Urbanismo
Retroacción de las actuaciones
Trámite de audiencia
Contestacion
Gran Vía, 6, 3ª planta
28013 Madrid
Teléfono: 91 720 94 60
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 7 de
junio de 2018, sobre la consulta formulada por la alcaldesa de Madrid a
través del consejero de Medio Ambiente, Administración Local y
Ordenación del Territorio, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015,
de 28 de diciembre, en el asunto promovido por la empresa EVENTOS E
INICIATIVAS HOSTELERAS, S.L. (en adelante, ?la reclamante?) sobre
indemnización de los daños y perjuicios derivados de la demora en la
tramitación de expedientes urbanísticos.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por escrito presentado el día 8 de agosto de 2017 en
una oficina de Registro Municipal, el representante de la mercantil
citada en el encabezamiento, asistido por letrado, formula reclamación
de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios sufridos por
demora en la tramitación de declaraciones responsables.
Inicia su relato indicando, que el 1 de diciembre de 2014 suscribió
un contrato de arrendamiento con una entidad mercantil, propietaria de
los locales que describe y que conforman el local denominado ?El Corral
de la Pacheca? ubicado en la calle Pedro Muguruza de Madrid y cuya
Dictamen nº: 255/18
Consulta: Alcaldesa de Madrid
Asunto: Responsabilidad Patrimonial
Aprobación: 07.06.18
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actividad se desarrollaba desde el año 1971 bajo una licencia de
instalación, apertura y funcionamiento de actividad de fecha 8 de junio
de 1971, acta de funcionamiento de fecha 24 de junio de 1971 y licencia
de obras de 15 de junio de 1971, existiendo un informe técnico
posterior de 26 de noviembre de 1992 que mantenía el ejercicio de la
actividad y que permitía un aforo máximo de 329 personas.
Prosigue su relato señalando que en el año 2005, con ocasión de
un cambio de titularidad sobre la licencia se produce la adaptación de
la denominación de la actividad pasando de ?Tablao Flamenco? a
?Restaurante Espectáculo?, con un aforo máximo permitido de 329
personas, y que en el año 2013 operó un nuevo cambio de titularidad
de la licencia.
Refiere, que en diciembre de 2014 contrató los servicios de una
Entidad Colaboradora Urbanística (en adelante, ECU) que se encargó de
realizar las gestiones necesarias de cambio de titularidad de la licencia
del local, adaptación del local a la normativa de insonorización y aforo
máximo permitido y que presentó las siguientes declaraciones
responsables que adjunta:
- El 11 de diciembre de 2014, declaración responsable para
actividades económicas para demolición de tabiquería interior y
certificado de conformidad, acompañada de certificado de conformidad
de la ECU.
- El 10 de febrero de 2015, declaración responsable para
actividades económicas para obras de acondicionamiento puntual,
exteriores y reestructuración puntual de local comercial, acompañada
de certificado de conformidad de la ECU.
A continuación manifiesta que, el 22 de mayo de 2015, la entidad
reclamante presenta en el Registro de la Agencia de Actividades la
comunicación de cambio de titularidad de actividades, el 29 de mayo de
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2015 la ECU emite informe técnico en relación con la modificación de la
actividad y las obras de acondicionamiento puntual y exteriores, y el 29
de mayo de 2015 presenta nueva declaración responsable con
certificado de conformidad de la ECU, obteniendo informe favorable de
la ECU para las obras de demolición de tabiquería interior y de
acondicionamiento puntual, reestructuración puntual y exteriores el 11
de junio de 2015.
Prosigue, que siguiendo el procedimiento establecido en la
Ordenanza para la Apertura de Actividades Económicas de la Ciudad de
Madrid, el 18 de junio de 2015 presentó una instancia general
comunicando la terminación de las obras y solicitó la comprobación
material pertinente a través de la Agencia de Gestión de Licencias de
Actividades, y no es hasta el 11 de agosto de 2016 cuando el
Ayuntamiento de Madrid le notifica una resolución de idéntica fecha en
la que se declaraba la ineficacia de la comunicación de cambio de
titularidad.
Tras calificar de ?errática y carente de todo fundamento jurídico? la
actuación de la Administración, expresa, que el 5 de septiembre de
2016 le fue notificada una nueva resolución de 18 de agosto de 2016,
que declaraba la ineficacia de la declaración responsable presentada
para la modificación de la actividad de restaurante/espectáculo y que
tanto esta resolución como la anteriormente citada de 11 de agosto de
2016 ?han sido objeto del correspondiente recurso contencioso
administrativo?.
En el relato de los hechos, finalmente manifiesta, que el 11 de
noviembre de 2016 se le notifica la resolución del Ayuntamiento de 10
de noviembre de 2016 de cese de actividad sin licencia, y días más tarde
se le notifica la resolución de precinto de actividad, por lo que se ha
visto obligada a cesar la actividad con la consiguiente rescisión del
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contrato de arrendamiento y abandono total del proyecto empresarial,
cesando la actividad en el mes de noviembre de 2016.
También refiere, que el 10 de marzo de 2017 emitió un informe la
directora técnica de la ECU, que adjunta, donde se corroboran los
hechos que manifiesta en su reclamación, la corrección de lo actuado
por la ECU ?y la evidente disconformidad con la actuación municipal?.
Considera, que el incorrecto proceder del Ayuntamiento, el retraso
injustificado y el sistema de tramitación de licencias ha provocado un
daño de 1.455.003,59 euros en concepto de daño emergente, 1.358.475
euros en concepto de lucro cesante y 3.426,09 euros por coste
financiero, ascendiendo ?en principio? el importe de la indemnización
reclamada a la cantidad de 2.816.901,68 euros, más el correspondiente
interés legal.
El escrito de reclamación se acompaña de diversa documentación:
poder general para pleitos, contrato de arrendamiento para local de
negocio suscrito el 1 de diciembre de 2014, licencia de actividad de 8 de
junio de 1971, licencia provisional de obras de 7 de junio de 1971,
licencia de obras de 9 de junio de 1971, informe de aforo del jefe de la
Sección de Inspecciones de 26 de noviembre de 1992, documento de
adaptación de denominación de actividad de 12 de septiembre de 2005,
comunicación previa de cambio de titularidad de actividades de 21 de
noviembre de 2013, correo electrónico enviado el 9 de diciembre de
2014 por la ECU a la reclamante y presupuesto de la ECU para obras
en actividades existentes sin modificación de actividad, declaración
responsable para demolición de tabiquería interior en local comercial
presentada el 11 de diciembre de 2014, certificado de conformidad de la
ECU de 11 de diciembre de 2014, declaración responsable para obras
de acondicionamiento puntual, exteriores y reestructuración puntual de
local comercial presentada el 10 de febrero de 2015, certificado de
conformidad de la ECU de 10 de febrero de 2015, comunicación de
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cambio de titularidad de actividades de 22 de mayo de 2015, informe
técnico de la ECU de 29 de mayo de 2015, declaración responsable
presentada el 29 de mayo de 2015 para obras de acondicionamiento
puntual y exteriores, certificado de conformidad de la ECU de 29 de
mayo de 2015, informes favorables de comprobación material de la ECU
de 11 de junio de 2015, instancia general presentada el 18 de junio de
2015, resoluciones de 11 y 18 de agosto de 2016, informe pericial de
valoración de daños y perjuicios de 21 de julio de 2017, resolución de
cese de actividad de 10 de noviembre de 2016, resolución de precinto de
actividad de 25 de noviembre de 2016, informe de la ECU de 10 de
marzo de 2017 (folios 33 a 287).
SEGUNDO.- Presentada la reclamación, se acordó la incoación del
expediente, conforme a lo previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre,
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Púbicas (en adelante, LPAC).
Previa propuesta de la subdirectora general de la Secretaria
Técnica de la Agencia de Actividades, la gerente de la Agencia de
Actividades mediante resolución de 4 de septiembre de 2017
debidamente notificada a la reclamante acuerda el inicio del expediente
de responsabilidad patrimonial.
Solicitado informe por el instructor del procedimiento, el día 27 de
octubre de 2017 el jefe de Departamento Jurídico de Actividades
Económicas con el conforme de la subdirectora general de Actividades
Económicas de la Agencia de Actividades emite informe en el que
concluye:
?Atendiendo a la propia naturaleza de la figura de la Declaración
Responsable es el declarante quien se responsabiliza de cumplir la
normativa para ejercer un Derecho ajustado a la normativa vigente,
siendo de responsabilidad exclusiva de la entidad (?) de la
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desaparición de la licencia de actividad de que el local disponía con
anterioridad a su completa alteración física, pues resulta obvio que
de la citada actuación no tuvo participación alguna la
Administración municipal.
Por tanto, desde este Departamento Jurídico, se considera ajustada
a Derecho la actuación administrativa realizada en materia de su
competencia respecto de los procedimientos que se han tramitado en
esta Subdirección en relación con el objeto de la reclamación?.
Tras la incorporación al procedimiento del citado informe, se
notifica a la entidad reclamante el oportuno trámite de audiencia.
Comparece en dependencias municipales según consta en diligencia de
comparecencia de 4 de diciembre de 2017 al objeto de tomar vista y
retirar copia del expediente. El representante de la reclamante presenta
alegaciones por escrito el 19 de diciembre de 2017. Alega en síntesis,
que el informe jurídico de la Agencia de Actividades incorporado al
expediente no desvirtúa los hechos ni los fundamentos de derecho
expuestos en su escrito de reclamación, reiterando el retraso de la
Administración como causa determinante de los daños que invoca.
Con fecha 21 de marzo de 2018 se formula propuesta de resolución
de la subdirectora general de la Secretaría Técnica de la Agencia de
Actividades desestimatoria de la reclamación al no apreciar la existencia
del daño alegado, ni la relación de causalidad entre el daño y el
funcionamiento del servicio público, ni la antijuridicidad del daño.
TERCERO.- El día 23 de abril de 2018 tuvo entrada en el registro
de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid la solicitud
de dictamen preceptivo en relación con el expediente de responsabilidad
patrimonial aludido en el encabezamiento.
A dicho expediente se le asignó el número 188/18, iniciándose el
cómputo del plazo para la emisión del dictamen, tal y como dispone el
7/11
artículo 23.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la
Comisión Jurídica Asesora, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de
enero, del Consejo de Gobierno (en adelante, ROFCJA).
La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la letrada
vocal Dña. Rosario López Ródenas, quien formuló y firmó la oportuna
propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada por el Pleno
de la Comisión Jurídica Asesora, en sesión celebrada el día 7 de junio
de 2018.
El escrito de solicitud de dictamen preceptivo está acompañado de
documentación en soporte CD, adecuadamente numerada y foliada, que
se considera suficiente.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen
preceptivo, de acuerdo con el artículo 5.3.f) a. de la Ley 7/2015, de 28
de diciembre, por ser la cuantía de la reclamación superior a quince mil
euros, y se efectúa por el coordinador general de la Alcaldía de Madrid,
por delegación de la alcaldesa, órgano legitimado para ello, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 18.3.c) del ROFCJA.
SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad
patrimonial, iniciado a instancia de parte interesada según consta en
los antecedentes, se regula en la LPAC.
8/11
La entidad reclamante formula su pretensión indemnizatoria
solicitando ser resarcida por la supuesta demora de la Agencia de
Actividades en dictar la resolución de 10 de agosto de 2016, que declara
la ineficacia de la comunicación de cambio de titularidad de actividades
formulada el 22 de mayo de 2015 y la resolución de 17 de agosto de
2016 por la que se declara la ineficacia de la declaración responsable
para la modificación de actividad de restaurante- espectáculo
presentada el 29 de mayo de 2015, por lo que ostenta legitimación
activa para interponer la reclamación al tener la condición de
interesada de conformidad con el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de
octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP).
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde al Ayuntamiento
de Madrid como Administración con competencias en materia de
urbanismo al amparo del artículo 25.2.a) de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, de Bases del Régimen Local; título competencial que justifica la
interposición de la reclamación contra el Ayuntamiento.
En cuanto al plazo, las reclamaciones de responsabilidad
patrimonial a tenor del artículo 67.1 de la LPAC tienen un plazo de
prescripción de un año desde la producción del hecho que motive la
indemnización o de manifestarse su efecto lesivo, que se contará, en el
caso de daños de carácter físico o psíquico, desde la curación o la fecha
de determinación del alcance de las secuelas.
Tal como ya ha sido indicado, en este caso el daño invocado estaría
provocado por el retraso de la Agencia de Actividades en declarar la
ineficacia de la comunicación de cambio de titularidad de actividades y
de la declaración responsable para la modificación de actividad
restaurante espectáculo, acordadas mediante resoluciones de 10 de
agosto de 2016 y 17 de agosto de 2016 respectivamente, por lo que la
reclamación presentada el 8 de agosto de 2017 estaría presentada en
plazo legal.
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TERCERA.- En cuanto al procedimiento, se observa que adolece de
un defecto invalidante.
Esta Comisión Jurídica Asesora, viene destacando en sus
dictámenes la importancia del trámite de audiencia de los interesados,
que tiene reconocimiento constitucional en el artículo 105, apartado c),
de la Constitución, que alude a la regulación legal del procedimiento
?garantizando cuando proceda la audiencia del interesado?. Hay que
señalar la relevancia que tiene el trámite de audiencia en el
procedimiento administrativo con el fin de que los interesados puedan
realizar alegaciones o aportar nuevos documentos o justificaciones al
expediente, y de que esa actuación de parte sea potencialmente efectiva,
esto es, tenga virtualidad suficiente para influir en el ánimo del órgano
competente para resolver. Si bien, lo esencial es que los interesados
tengan la posibilidad de conocer todas las actuaciones administrativas
para poder, después, alegar lo que estimen pertinente en defensa de su
derecho. Por ello, este trámite tiene lugar una vez instruido el
procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de
resolución (artículo 82 de la LPAC).
En el presente caso, se advierte que la ECU ha emitido certificados
e informes de conformidad que fueron presentados junto a las
declaraciones responsables pudiendo ostentar derechos e intereses que
puedan verse afectados por la decisión que se adopte en el
procedimiento y, por ende, gozan de la condición de interesados
(artículo 4.1.b) de la LPAC), de tal forma que la Administración debía
haberle comunicado la tramitación del procedimiento.
Se observa, además, que en los Fundamentos Jurídicos de la
propuesta de resolución, se entra en el fondo de la reclamación y, se
apunta que ?la entidad colaboradora encargada de la tramitación no ha
realizado correctamente sus funciones de verificación y control lo que ha
llevado al interesado, confiando en la conformidad técnica de lo
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declarado y manifestado por la ECU a realizar las obras y ejercer la
actividad (?)?.
La sentencia del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 2010
(recurso 5565/2008) recuerda que llamar al procedimiento
administrativo a todos los que tengan intereses afectados por él no solo
no pugna con el principio de seguridad jurídica sino que lo refuerza.
Por todo lo cual esta Comisión Jurídica Asesora, para mayor
garantía de la corrección jurídica de la decisión final del procedimiento
acorde con el ordenamiento jurídico, considera necesaria la retroacción
del procedimiento para dar conocimiento del mismo a la ECU.
Una vez conferido el trámite de audiencia, a la vista de las
alegaciones que en su caso pueda formular aquélla, deberá elaborarse
una nueva propuesta de resolución y remitir el expediente completo
para la emisión de dictamen por parte de este órgano consultivo.
En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora
formula la siguiente
CONCLUSIÓN
Procede la retroacción del expediente para dar audiencia a la ECU,
y una vez efectuado, a la vista de las alegaciones que, en su caso pueda
efectuar, elaborar una nueva propuesta de resolución que, juntamente
con el expediente completo deberá ser objeto de nueva consulta a esta
Comisión Jurídica Asesora.
A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá
según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el
11/11
plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad
con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.
Madrid, a 7 de junio de 2018
La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen nº 255/18
Excma. Sra. Alcaldesa de Madrid
C/ Montalbán, 1 ? 28014 Madrid
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