Última revisión
09/02/2023
Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0186/18 del 26 de abril del 2018
Relacionados:
Órgano: Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Fecha: 26/04/2018
Num. Resolución: 0186/18
Resumen
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 26 de abril de 2018, sobre la consulta formulada por la alcaldesa de Madrid, a través del consejero de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el asunto promovido por la entidad Sociedad Cooperativa de Viviendas ?El Mirador del Pardo II, Sociedad Cooperativa Madrileña? (en adelante, ?la reclamante?) sobre indemnización de los daños y perjuicios causados por un instrumento de ordenación urbanística después anulado en vía judicial.Tesauro: Anulación de actos en vía jurisdiccional
Daño efectivo. Inexistencia
Planeamiento urbanístico
Prescripción. Véase también 'Plazo. Cómputo'
Relación de causalidad no acreditada
Urbanismo
Contestacion
Gran Vía, 6, 3ª planta
28013 Madrid
Teléfono: 91 720 94 60
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 26 de
abril de 2018, sobre la consulta formulada por la alcaldesa de Madrid, a
través del consejero de Medio Ambiente, Administración Local y
Ordenación del Territorio, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015,
de 28 de diciembre, en el asunto promovido por la entidad Sociedad
Cooperativa de Viviendas ?El Mirador del Pardo II, Sociedad Cooperativa
Madrileña? (en adelante, ?la reclamante?) sobre indemnización de los
daños y perjuicios causados por un instrumento de ordenación
urbanística después anulado en vía judicial.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El 20 de noviembre de 2013 dos representantes de la
reclamante, presentan en una Oficina de Registro Municipal del
Ayuntamiento de Madrid, una solicitud indemnizatoria por el
incremento de gastos sufridos tras la sentencia del Tribunal Supremo
de 28 de septiembre de 2012 dictada en ejecución de la Sentencia del
Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de febrero de 2003
casada parcialmente por la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de
julio de 2007 en las que se declara nula la desclasificación de terrenos
clasificados en el Plan General de 1985 como suelo no urbanizable de
Dictamen nº: 186/18
Consulta: Alcaldesa de Madrid
Asunto: Responsabilidad Patrimonial
Aprobación: 26.04.18
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especial protección, entre los que se incluía el ámbito APE 08.016
?Arroyo del Fresno? y ello a pesar de lo dispuesto por el Tribunal
Superior de Justicia de Madrid en auto de 27 de septiembre de 2013
dictado en el procedimiento de ejecución de títulos judiciales 554/2013
del Procedimiento Ordinario 1328/1997,
Manifiestan en su reclamación que ?la inseguridad jurídica
derivada de todo el procedimiento, en el que los terrenos adquiridos se
asimilaban a los no urbanizables? y la anulación por el Tribunal
Supremo del instrumento normativo que daba soporte a las actuaciones
urbanísticas de su representada les ha generado una serie de daños y
perjuicios destacando, además de ?las incertidumbres y zozobras
propias de la situación?, la novación del contrato de crédito en
condiciones más gravosas al incrementarse en 0.5 puntos el diferencial,
pasando de 4,0 a 4,5 puntos, lo que ha incrementado los intereses del
crédito.
Solicitan una indemnización de daños y perjuicios que cuantifican
en 151.448,68 euros, más los intereses legales que puedan devengarse
desde la fecha de presentación de la reclamación hasta el pago, con el
siguiente desglose:
- Mayor importe por aumento del tipo: 130.031,98 euros,
resultado de aplicar el incremento del diferencial de 0,5 puntos al total
del capital de los créditos que asciende a 6.501.599,00 euros, por el
plazo de 4 años.
- Gastos por comisión de novación: 13.003,13 euros.
- Gastos notariales y de inscripción: 8.413,50 euros.
La reclamación no se acompaña de documentación alguna.
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SEGUNDO.- En relación con esta reclamación, del expediente
remitido se extraen los siguientes hechos de interés para la emisión del
dictamen:
El 27 de febrero de 2003 se dictó Sentencia por el Tribunal
Superior de Justicia de Madrid por la que se estimaba el recurso
contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden de la Consejería
de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de
Madrid de 17 de abril de 1997, por la que se hicieron públicos los
Acuerdos del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid relativos
a la Aprobación Definitiva de la Revisión del Plan General de
Ordenación Urbana de Madrid, anulándose aquellas determinaciones
que suponían la desclasificación de terrenos clasificados en el Plan
General de 1985 corno Suelo No Urbanizable de Especial Protección en
determinados ámbitos entre los que se encontraban los Terrenos de
SNU-PA, en los bordes del Monte del Pardo, Cuartel de la Zarzuela, que
el NPG había incluido en el APE 9120 ?Manzanares Norte? y en el UZI
00/06 ?Arroyo del Fresno? (PAU 11-1 ).
Recurrida en casación dicha Sentencia, el Tribunal Supremo
dicta Sentencia en fecha 3 de julio de 2007, cuyo fallo era del siguiente
tenor literal: «HA LUGAR EN PARTE a los recursos de casación que las
representaciones procesales de la Administración de la Comunidad
Autónoma de Madrid y del Ayuntamiento de Madrid interponen contra
la sentencia que con fecha 27 de febrero de 2003 dictó la Sección
Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo
número 1328 de 1997. Sentencia que casamos, dejándola sin efecto,
pero sólo y exclusivamente en cuanto anula las determinaciones del
acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha
17 de abril de 1997, por el que se aprobó definitivamente la Revisión del
Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, referidas a las UZI 0/07
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?Montecarmelo? (PAU H-2), UZI 0/08 ?Las Tablas? (PAU 11-3) y UZI 0/09
?Sanchinarro? (PAU H-4), al API 09/15 ?Cerro de los Gamos? y al APR
09/02 "Camino de los Caleros"; en cuyos ámbitos desestimamos el
recurso contencioso-administrativo. Por el contrario, confirmamos en lo
restante los pronunciamientos de aquella sentencia».
En ejecución de dichas Sentencias se dictaron los siguientes
acuerdos:
1.- Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de 28 de
noviembre de 2007, que aprobó la propuesta para ejecutar la
sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2007, mediante la
aprobación de la documentación complementaria a la memoria del
Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, relativa a la
subsanación de las determinaciones de la clasificación del suelo no
urbanizable protegido que declaró nulo la indicada sentencia.
2.- Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de
Madrid, de 24 de enero de 2008, que aprobó las actuaciones en
relación con el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid
derivadas de la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2007.
3.- Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid, de 31 de
marzo de 2009, que aprobó definitivamente el Plan Parcial de Reforma
Interior de desarrollo del Área de Planeamiento Remitido (APR 10.02)
Instalaciones Militares de Campamento, incluyendo en su delimitación
suelos clasificados como no urbanizables de especial protección.
El Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó Auto el 10 de
enero de 2011 que acordaba en su parte dispositiva lo siguiente:
?Que debemos desestimar y desestimamos el presente incidente de
ejecución de sentencia número 216/2003 dictada el 27 de febrero de
2003 por esta Sección, y que pretendía la declaración de nulidad del
Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de fecha 28 de
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noviembre de 2007 por el que se procede a aprobar la "propuesta del
área de gobierno para ejecutar la sentencia 216, del TSJ de Madrid, y
la sentencia del TS de fecha de 3 de julio de 2007 mediante la
aprobación de la documentación complementaria a la memoria del
vigente Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, relativa a la
subsanación de las determinaciones de la clasificación del suelo no
urbanizables protegidos, anulados por las referidas sentencias" y el
Acuerdo del Consejo de Gobierno de la CCAA de Madrid de fecha 24
de enero de 2008 por la que se adoptó el acuerdo por el que se
aprueban las actuaciones en relación con el Plan General de
Ordenación Urbana de Madrid derivadas de la sentencia número 216
del TSJ de Madrid de fecha 27 de febrero de 2003, casada
parcialmente por la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 3 de julio
de 2007?.
Dicho Auto fue recurrido en casación dictándose Sentencia por
el Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2012, casando y
anulando los citados acuerdos.
Posteriormente, el Gobierno de la Comunidad de Madrid adoptó
el Acuerdo de 1 de agosto de 2013 de Revisión Parcial del PGOUM
1985 y de Modificación del PGOUM 1997, el cual fue objeto de
recurso contencioso-administrativo, que se resolvió mediante la
Sentencia 1252/2015 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de
30 de diciembre de 2015 que declaró la legalidad del mencionado
acuerdo, sentencia posteriormente confirmada en casación por el
Tribunal Supremo en la sentencia nº 70/2017, de 20 de enero de 2017,
con excepción de su disposición transitoria 6ª.
El Ayuntamiento de Madrid, tras la sentencia del Tribunal
Supremo de 3 de julio de 2007 instó vía incidental el reconocimiento de
la clasificación del suelo correspondiente al ámbito denominado ?Arroyo
del Fresno? en los términos reflejados en el Plan General del año 1985,
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dictándose el auto de fecha 27 de septiembre de 2013, cuya parte
dispositiva y con respecto al ámbito concreto que nos ocupa dice:
?DISPONEMOS: Se estima la demanda incidental presentada por el
Ayuntamiento de Madrid y por ello declaramos que el suelo afectado
por el ámbito UZI 0.06 Arroyo del Fresno tiene la clasificación de
suelo urbanizable y por ello procede tener por ejecutada la sentencia
de 27 de febrero de 2003 respecto de este concreto ámbito y, en
consecuencia, ordenar el archivo de la presente pieza separada de
ejecución?.
En cuanto al procedimiento de gestión urbanística de los terrenos
propiedad de la entidad reclamante, procede resaltar lo siguiente:
Tras la acción judicial ejercitada por la entidad reclamante
respecto de los coeficientes de homogenización del Plan Parcial del UZI
0.06 Arroyo del Fresno el Tribunal Supremo por auto de 11 de junio de
2010 declaró firme la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de
Madrid de 7 de noviembre de 2005 que anulaba las determinaciones del
Plan Parcial en orden a los coeficientes de homogenización.
El 28 de julio de 2010 se aprueba definitivamente la modificación
del Plan Parcial publicado en el B.O.C.M. de 8 de octubre de 2010, y el
15 de mayo de 2011 se modifican los proyectos de urbanización de las
dos unidades de ejecución del ámbito en cuestión.
El proyecto de reparcelación correspondiente a la Unidad de
Ejecución 2 del UZI 0.06 Arroyo del Fresno, con posterioridad, APE
08.16 fue aprobado mediante acuerdo de la Junta de Gobierno de la
Ciudad de Madrid el 10 de mayo de 2012, publicado en el B.O.C.M. de
7 de junio de 2012 e inscrito en el Registro de la Propiedad nº 35 de
Madrid el 11 de noviembre de 2013.
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El 18 de noviembre de 2013 el director general de Ingeniería
Ambiental y Gestión del Agua autoriza la ejecución simultánea de las
obras de urbanización y edificación en el ámbito que nos ocupa,
momento a partir del cual la entidad reclamante pudo solicitar licencia
de nueva planta.
TERCERO.- A causa de la referida reclamación se instruyó un
procedimiento de responsabilidad patrimonial de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (en adelante, LRJ-PAC), y en el Reglamento de
los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de
Responsabilidad Patrimonial aprobado por Real Decreto 429/1993, de
26 de marzo (en lo sucesivo, RPRP).
La entidad reclamante fue requerida para la aportación de
declaración en la que manifestara no haber sido indemnizado por los
mismos hechos, justificación de la representación que ostentaban
firmantes de la reclamación, indicación de si por los mismos hechos se
seguían otras reclamaciones civiles, penales o administrativas,
acreditación de la propiedad de las fincas, informe pericial y facturas de
los pagos efectuados respecto a la indemnización solicitada e indicación
de los restantes medios de prueba de los que intentase valerse.
Dicho requerimiento es atendido en escrito presentado el 30 de
diciembre de 2013 al que se acompaña certificaciones registrales de las
parcelas de su propiedad (folios 12 a 54).
De conformidad con los artículos 82 y 83 de la LRJ-PAC y 10 del
RPRP se requirieron informes de la Dirección General de Ingeniería
Urbana y Gestión del Agua, de la Secretaría General Técnica del Área de
Gobierno de Urbanismo y Vivienda y de la Dirección General de Gestión
Urbanística.
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El 25 de marzo de 2014 emite informe la Subdirección General de
Ingeniería de la Dirección General de Ingeniería Urbana y Gestión del
Agua que informó que a dicha fecha, el ámbito UZI 0.06 Arroyo del
Fresno se denominaba APE 08.016 Arroyo del Fresno, tras la revisión
parcial del PGOUM de 1985 y la modificación del PGOUM de 1997
aprobado definitivamente por el Consejo de Gobierno de la Comunidad
de Madrid el 1 de agosto de 2013, ámbito que constaba de dos unidades
de ejecución con sus respectivas Juntas de Compensación,
perteneciendo la entidad reclamante a la unidad de ejecución 2 (UE-2).
También informó que el proyecto de urbanización había sido aprobado
inicialmente por Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de
Madrid el 2 de diciembre de 2004 y definitivamente el 27 de octubre de
2005 siendo autorizada la ejecución de las obras de urbanización y
edificación en la UE2 Arroyo del Fresno el 18 de noviembre de 2013 por
el director general de Ingeniería Ambiental y Gestión del Agua previa
solicitud de la Junta de Compensación de la UE2 Arroyo del Fresno
formulada el 26 de julio de 2013.
Proseguía indicando el informe:
?En la fecha en la que se dictó la sentencia de 28 de septiembre de
2012 por el Tribunal Supremo, las obras contempladas en el
Proyecto de Urbanización del APE 08.16 Arroyo del Fresno UE2
estaban ejecutadas a excepción de la canalización de agua
regenerada, faltando los suministros de energía eléctrica,
abastecimiento de agua y Gas Natural. En la actualidad las obras
no han finalizado.
Con motivo de la Sentencia de 28 de septiembre de 2012 no se ha
realizado paralización alguna ni modificación al Proyecto de
Urbanización.
Las determinaciones de la Revisión Parcial del Plan General de
Ordenación Urbana de 1997 no afectan al Proyecto de Urbanización,
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por lo que en relación a dicha revisión no hay que modificar dicho
proyecto?.
El 26 de marzo de 2014 la Dirección General de Planeamiento
informa que el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid aprobó
el 1 de agosto de 2013 la Revisión parcial del PGOUM de 1985 y la
Modificación del PGOUM de 1997 en los ámbitos y sectores afectados
por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de
febrero de 2003, casada parcialmente por sentencia del Tribunal
Supremo de 3 de julio de 2007, siendo dicho planeamiento el único
vigente en el ámbito en cuestión, a la fecha de emisión del informe.
También manifiesta: ?Es sustancial para la resolución de este
expediente mencionar que el TSJ dictó auto de fecha 27 de septiembre de
2013 en el que disponía ejecutada la sentencia de 27 de febrero de 2003
en este ámbito, en cuestión incidental suscitada por este Ayuntamiento,
lo que la reclamante parece desconocer. Dicho auto valida todas las
actuaciones municipales de planeamiento y reconoce el error habido
respecto al ámbito comúnmente denominado Arroyo del Fresno?.
El 10 de abril de 2014 la Dirección General de Gestión Urbanística
informó que el proyecto de reparcelación correspondiente a la UE2 del
UZI 0.06 Arroyo del Fresno fue aprobado previa las actuaciones
administrativas necesarias para el desarrollo y ejecución del sistema de
compensación mediante acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad
de Madrid de 10 de mayo de 2012, alcanzando firmeza en vía
administrativa con la resolución de los recursos de reposición
interpuestos el 11 de octubre de 2012. Prosigue el informe señalando,
que con posterioridad, en cumplimiento y ejecución de la sentencia del
Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2012, se había aprobado el
acuerdo del Consejo de Gobierno de 1 de agosto de 2013 cuya
disposición transitoria le otorgaba eficacia retroactiva. De este modo,
indica, que con fecha 11 de noviembre de 2013 había causado asiento
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de inscripción en el Registro de la Propiedad nº 35 de Madrid el título de
reparcelación de la UE2 del APE 08.16 Arroyo del Fresno.
Tras relacionar las actuaciones administrativas aprobadas en
dicho ámbito e indicar el importante volumen de las actuaciones que
componen el expediente, destaca: ?(?) es preciso destacar a efectos
meramente informativos que la Gerente de la Sociedad Cooperativa
reclamante (?) es representante, igualmente, en el Consejo Rector de la
Junta de Compensación de dicha mercantil, y como vocal del Consejo
Rector, órgano de la Junta de Compensación que impulsa y dirige su
actividad, ha participado de forma directa en la gestión llevada a cabo en
el ámbito y en la toma de decisiones para el desarrollo de la Unidad de
Ejecución.
Por último, destacar que el Ayuntamiento de Madrid formuló una
demanda incidental en pieza separada que mediante Auto de fecha 27
de septiembre de 2013 y de 7 de enero de 2014 se estima la demanda
interpuesta, declarando que el suelo afectado por el ámbito UZI 0.06
Arroyo del Fresno tiene la clasificación de suelo urbanizable y por ello
procede tener por ejecutada la sentencia de 27 de febrero de 2003
respecto de este ámbito concreto. Dichas resoluciones judiciales
confirman, en consecuencia, la inexistencia de cambio de clasificación de
los suelos incluidos en el ámbito?.
Las representantes de la reclamante fueron requeridas el 13 de
mayo de 2014 para que acreditaran documentalmente su
representación, siendo cumplimentado con la aportación al expediente
de un documento público de protocolización de acuerdos sociales.
El 26 de junio de 2014 la Dirección General de Edificación informa
que consultada la base de datos y demás antecedentes de dicha
Dirección no consta ninguna licencia urbanística concedida o en
tramitación para la construcción de viviendas en la UE2 del APE 08.16
Arroyo del Fresno a nombre de la entidad reclamante.
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Por diligencia de 8 de julio de 2014 se incorpora al expediente
copia del auto de 10 de junio de 2014 del Tribunal Superior de Justicia
de Madrid, dictado en la pieza de ejecución de títulos judiciales
554/2013.
El 29 de octubre de 2014 emite nuevamente informe la Dirección
General de Gestión Urbanística en el que tras indicar que el proyecto de
reparcelación había sido aprobado por acuerdo de la Junta de Gobierno
de la Ciudad de Madrid el 10 de mayo de 2012 e inscrito en el Registro
de la Propiedad manifiesta que el director general de Ingeniería
Ambiental y Gestión del Agua por resolución 18 de noviembre de 2013
había autorizado la ejecución simultanea de las obras de urbanización y
edificación momento a partir del cual la reclamante pudo solicitar la
licencia de nueva planta y que consultada la Tesorería de la Junta de
Compensación de la UE2 Arroyo del Fresno, la entidad reclamante
mantenía una deuda por derramas impagadas a dicha Junta de
Compensación por un importe total de 710.648,56 euros no habiendo
efectuado pago alguno desde hace más de cuatro años.
Prosigue el informe indicando ?como consecuencia de estas
acciones judiciales se produjo una demora en la tramitación en el
desarrollo de la gestión del ámbito y además, una vez dictada sentencia,
los Servicios Municipales tuvieron que comunicar a las Juntas de
Compensación de las dos Unidades de Ejecución de Arroyo del Fresno, la
necesidad de iniciar la tramitación de la Modificación del Plan Parcial,
dada la incidencia que iban a tener en los procesos de ejecución del
planeamiento y en concreto en los correspondientes proyectos de
reparcelación, que las Juntas de Compensación, como responsables de la
gestión, debían presentar ante la Administración Actuante para su
aprobación?.
Finaliza el informe expresando que dichas circunstancias
propiciaron la modificación del Plan Parcial que fue aprobada el 28 de
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julio de 2010, así como, la modificación del proyecto de reparcelación
que fue aprobado definitivamente el 15 de mayo de 2011.
Obra en los folios 329 a 7.866 el expediente del proyecto de
reparcelación UZ1 0.06 de la UE2 Arroyo del Fresno.
El 11 de diciembre de 2014 la Dirección General de Ingeniería
Ambiental y Gestión del Agua informa que el Ayuntamiento de Madrid
no había recibido las obras de urbanización correspondientes al
proyecto de urbanización del APE 08.16 Arroyo del Fresno, unidad de
ejecución 2, por no encontrarse finalizadas ni estar en condiciones de
dar el servicio público que le correspondía y que la ejecución
simultanea de las obras de urbanización y edificación para el APE
08.016 Arroyo del Fresno habían sido autorizadas el 18 de noviembre
de 2013.
Incorporados al procedimiento los informes y resoluciones
judiciales reseñadas, se otorgó trámite de audiencia a la entidad
reclamante, a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del
Territorio y a la Junta de Compensación Arroyo del Fresno, Unidad de
Ejecución 2.
La entidad reclamante no formula alegaciones.
La Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio
formula alegaciones en escrito del director general de Urbanismo y
Estrategia Territorial de 10 de marzo de 2015 alegando en síntesis que
la anulación de la desclasificación de los terrenos clasificados en el
PGOUM del año 1985 como suelo no urbanizable de especial protección
no traía causa de una actuación administrativa sino del cumplimiento
de una sentencia viniendo obligados a su cumplimiento tanto la Junta
de Compensación como la propia Administración y los terceros
adquirentes. Refiere también que la clasificación del suelo no es un
derecho inamovible y no procedería indemnizar al reclamante las
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cantidades que hubieran sido abonadas por ella a la Junta de
Compensación por estar plenamente justificadas en el cumplimiento de
los deberes de equidistribución y asunción de cargas en el proceso
urbanizador.
La Junta de Compensación Arroyo del Fresno UE2 comparece en el
procedimiento y presenta escrito el 12 de marzo de 2015 adjuntando
informes de diferentes servicios municipales.
Finalmente se dictó propuesta de resolución el 19 de febrero de
2018 que desestimó la reclamación al haber prescrito el derecho a
reclamar y no concurrir la relación de causalidad y la antijuridicidad del
daño.
CUARTO.- La Alcaldía de Madrid, a través de la Consejería de
Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio,
remitió solicitud de dictamen preceptivo a la Comisión Jurídica Asesora
con registro de entrada en este órgano el día 5 de marzo de 2018.
Correspondió la solicitud de consulta del presente expediente,
registrada en la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
con el núm. 119/18, a la letrada vocal Dña. Rosario López Ródenas que
formuló y firmó la oportuna propuesta de dictamen, deliberada y
aprobada, por el Pleno de esta Comisión Jurídica Asesora en su sesión
de 26 de abril de 2018.
El escrito de solicitud de dictamen preceptivo está acompañado de
documentación remitida en un disco compacto que se considera
suficiente. La documentación está numerada y foliada aunque la
foliación del disco no coincide con la señalada en el índice remitido y la
numeración del índice no consta diferenciada en el mismo, lo que
ciertamente no facilita el examen del voluminoso expediente.
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A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de
Madrid emite su dictamen preceptivo de acuerdo con el artículo 5.3.f) a.
de la Ley 7/2015, de 28 de noviembre, por ser la reclamación de
responsabilidad patrimonial de cuantía superior a 15.000 euros y a
solicitud de un órgano legitimado para ello según el artículo 18.3.c) del
Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica
Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por el Decreto 5/2016,
de 19 de enero, del Consejo de Gobierno.
SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad
patrimonial, iniciado a instancia de parte interesada, según consta en
los antecedentes, se regula en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas
según establece su artículo 1.1. No obstante, de conformidad con su
disposición transitoria tercera, apartado a), dado que este
procedimiento se incoó a raíz de la reclamación presentada el 20 de
noviembre de 2013, resulta de aplicación la normativa anterior, esto es,
los artículos 139 y siguientes de la LRJ-PAC, que han sido
desarrollados por el RPRP.
La entidad reclamante ostenta legitimación activa para promover el
procedimiento de responsabilidad patrimonial, al amparo del artículo
139 de la LRJ-PAC, como propietaria de varias fincas ?que no especificó
en su reclamación- y ha podido resultar afectada por la sentencia del
Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2012, al pertenecer a la UE 2
incluida en el ámbito UZI 0.06 Arroyo del Fresno.
15/21
La titularidad de las fincas se ha acreditado con notas simples
informativas del Registro de la Propiedad.
Las representantes de la sociedad cooperativa reclamante han
acreditado su representación en escritura pública de apoderamiento.
La legitimación pasiva corresponde al Ayuntamiento de Madrid, al
amparo del artículo 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases
del Régimen Local, que atribuye a los municipios competencias en
materia de urbanismo -actualmente apartado a) del mencionado
artículo en virtud de la modificación introducida por Ley 27/2013, de
27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la
Administración Local-título competencial que justifica la interposición
de la reclamación contra el Ayuntamiento.
En cuanto al requisito temporal, el artículo 142.4 de la LRJ-PAC
dispone que ?la anulación en vía administrativa o por el orden
jurisdiccional administrativo de los actos o disposiciones administrativas
no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o
disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho
a reclamar prescribirá en el plazo de un año desde la fecha en que la
sentencia de anulación hubiera devenido firme, no siendo de aplicación lo
dispuesto en el apartado siguiente?.
En el presente caso, la reclamación se fundamenta en la
incertidumbre jurídica motivada por la anulación por la sentencia del
Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2012 de parte del PGOUM de
1997, sentencia dictada en ejecución de la sentencia de 27 de febrero de
2003 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, confirmada por la
Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2007.
En los dictámenes emitidos por esta Comisión en relación con
otros ámbitos afectados por dichas sentencias, entre otros, el reciente
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Dictamen 113/18, de 8 de marzo, se expresó que la Sentencia de 28 de
septiembre de 2012 declaró no solo la nulidad del PGOUM de 1997
sino, también, la nulidad del planeamiento derivado. Por tanto, se
consideró la fecha de notificación de esta sentencia del Tribunal
Supremo como elemento determinante del dies a quo para el inicio del
cómputo del plazo de prescripción. Por ello, no habiendo acreditado la
entidad interesada la presentación en plazo de la reclamación, ni
constar en el expediente la fecha de notificación de la sentencia del
Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2012 a la entidad
reclamante, si atendemos a la fecha de dicha sentencia, la reclamación
presentada el día 20 de noviembre de 2013, determina que deba
considerarse presentada fuera del plazo.
A ello abunda también una circunstancia que no concurre en otros
ámbitos, sobre los que se ha pronunciado esta Comisión respecto a los
daños causados por la anulación de la actuación de la Administración
tras la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2012, y
es que el auto del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de
septiembre de 2013 aclaró definitivamente que el concreto ámbito UZI
0.06 Arroyo del Fresno estaba clasificado como suelo urbanizable en el
PGOUM del año 85, y dicho auto fue dictado en un incidente de
ejecución de la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2007
por lo que en realidad, siguiendo doctrina jurisprudencial contenida
entre otras en la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de
2016 (recurso 1784/2015) la acción para exigir responsabilidad
patrimonial pudo ser ejercitada a partir de la firmeza de dicha sentencia
del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2007, resultando así
extemporánea la reclamación presentada el 20 de noviembre de 2013
por haberse interpuesto una vez transcurrido el plazo legal.
En otro orden de cosas, en materia de procedimiento se han
observado los trámites legales y reglamentarios, marcados en la LRJPAC
y en el RPRP. En concreto, y tal como previene el artículo 10.1 de
17/21
la norma reglamentaria, se ha recabado informe de los servicios a cuyo
funcionamiento se atribuye el daño causado. Igualmente, se ha dado
trámite a audiencia a la reclamante y, en concepto de interesado por la
reclamación, a la Junta de Compensación Arroyo del Fresno Unidad de
Ejecución 2 y a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del
Territorio. Por último, se ha formulado la correspondiente propuesta de
resolución, tal y como preceptúa el artículo 12.1 en relación con el
artículo 13.2 del RPRP, que junto con el resto del expediente se ha
remitido a la Comisión Jurídica Asesora para la emisión del preceptivo
dictamen.
TERCERA.- Sin perjuicio de lo expuesto, y en cuanto a la cuestión
de fondo planteada, como es sabido, la responsabilidad patrimonial del
Estado se recoge en el artículo 106.2 de la Constitución, que garantiza
el derecho de los particulares a ser indemnizados de toda lesión que
sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, como consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos, en los términos establecidos
por la ley, previsión desarrollada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre,
de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP) en su
Título Preliminar, Capítulo IV, artículos 32 y siguientes, regulación que,
en términos generales, coincide con la contenida en los artículo 139 y
siguientes de la LRJ-PAC y en el RPRP.
La viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la
Administración, según doctrina jurisprudencial reiterada, por todas, las
sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Supremo de 11 de julio de 2016 (recurso de casación 1111/2015) y 25
de mayo de 2016 (recurso de casación 2396/2014), requiere conforme a
lo establecido en el artículo 139 LRJ-PAC los siguientes requisitos:
a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable
económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo
de personas.
18/21
b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea
consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la
calificación- de los servicios públicos en una relación directa e
inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos
extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. Así, la
sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 2007 (recurso
10231/2003), con cita de otras muchas declara que ?es doctrina
jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de
responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de
la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado, o la de un
tercero, la única determinante del daño producido aunque hubiese sido
incorrecto el funcionamiento del servicio público (Sentencias, entre otras,
de 21 de marzo, 23 de mayo , 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995,
25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996 , 16 de noviembre de 1998 ,
20 de febrero , 13 de marzo y 29 de marzo de 1999)?.
c) Que exista una relación de causa a efecto entre el
funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea producida por
fuerza mayor.
d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño
cabalmente causado por su propia conducta. Ha destacado ese mismo
Tribunal (por todas, en sentencia de 16 de marzo de 2016, RC
3033/2014), que es el concepto de lesión el que ha permitido configurar
la institución de la responsabilidad patrimonial con las notas
características de directa y objetiva, dando plena armonía a una
institución como garantía de los derechos de los ciudadanos a no verse
perjudicados de manera particular en la prestación de los servicios
públicos que benefician a la colectividad, y que ese concepto de lesión
se ha delimitado con la idea de constituir un daño antijurídico:
?Lo relevante es que la antijuridicidad del daño es que no se imputa
a la legalidad o no de la actividad administrativa -que es indiferente
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que sea lícita o no en cuanto que la genera también el
funcionamiento anormal de los servicios- o a la misma actuación de
quien lo produce, que remitiría el debate a la culpabilidad del agente
que excluiría la naturaleza objetiva; sino a la ausencia de obligación
de soportarlo por los ciudadanos que lo sufren. Con ello se configura
la institución desde un punto de vista negativo, porque es el derecho
del ciudadano el que marca el ámbito de la pretensión
indemnizatoria, en cuanto que sólo si existe una obligación de
soportar el daño podrá excluirse el derecho de resarcimiento que la
institución de la responsabilidad comporta (?). Interesa destacar
que esa exigencia de la necesidad de soportar el daño puede venir
justificada en relaciones de la más variada naturaleza, sobre la
base de que exista un título, una relación o exigencia jurídica que le
impone a un determinado lesionado el deber de soportar el daño?.
CUARTA.- Partiendo de lo señalado en la consideración anterior,
debemos centrarnos ahora en examinar brevemente si se dan o no en la
reclamación presentada, los requisitos para que procediera el
reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
El primero de los requisitos exigidos para el reconocimiento de la
responsabilidad patrimonial es la acreditación de los daños de
conformidad con el artículo 139.2 de la LRJ-PAC. Sin embargo, la
reclamante no ha aportado prueba alguna al respecto, ni de la invocada
tardanza o retraso en la ejecución del planeamiento, ni de los gastos en
que haya podido incurrir por el incremento del tipo de interés derivado
de la novación de un contrato de crédito que no ha incorporado al
procedimiento, por lo que ante la falta absoluta de prueba no puede
estimarse la reclamación.
A mayor abundamiento, tal y como también hemos declarado en
nuestros dictámenes relativos a reclamaciones referidas a otros sectores
urbanísticos afectados por la anulación del PGOU de 1997, por ejemplo,
20/21
el Dictamen 134/16, haciéndose eco de otros anteriores del Consejo
Consultivo de la Comunidad de Madrid, ?la alteración del planeamiento
que desclasifique o descalifique un bien entra de lleno en el ius variandi
que reconoce a la Administración planificadora la legislación urbanística,
y sólo generará derecho a indemnización cuando encaje plenamente en
alguno de los supuestos tasados por la ley. En aquellos casos, como en el
que actualmente nos ocupa, la parte reclamante no realizaba la más
mínima argumentación o justificación sobre su encaje en alguno de los
supuestos indemnizatorios previstos en el artículo 35 del Real Decreto
Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Suelo, vigente al tiempo de la interposición de la
reclamación cuyo contenido es idéntico al del artículo 48 del Texto
Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el
Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.
Asimismo, con apoyo en la jurisprudencia del Tribunal Supremo (S.
de la Sala 3ª de 23/5/2014, RC 3085/2012), se destacaba la falta de
patrimonialización por los reclamantes del aprovechamiento urbanístico
previsto en los instrumentos de ordenación urbanística
correspondientes?.
En definitiva, no puede aceptarse que haya existido el daño en que
la reclamante basa su pretensión, y además, como ponen de manifiesto
las diversas resoluciones judiciales y los informes incorporados al
procedimiento, la clasificación del suelo del ámbito APE 08.016 Arroyo
del Fresno no fue modificada por la sentencia de 28 de septiembre de
2012. Respecto al proceso urbanizador, la citada sentencia no impidió
la continuación del proceso urbanizador, autorizándose incluso la
ejecución simultánea de las obras de urbanización y edificación en
dicho ámbito mediante Resolución de 18 de noviembre de 2013.
En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora
formula la siguiente
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CONCLUSIÓN
Procede la desestimación de la reclamación por haber prescrito la
acción para reclamar y no haberse acreditado el daño.
A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá
según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el
plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad
con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.
Madrid, a 26 de abril de 2018
La Vicepresidenta de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen nº 186/18
Excma. Sra. Alcaldesa de Madrid
C/ Montalbán, 1 ? 28014 Madrid
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