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Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0171/10 del 23 de junio del 2010
Relacionados:
Órgano: Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Fecha: 23/06/2010
Num. Resolución: 0171/10
Resumen
DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, de 23 de junio de 2010, emitido ante la consulta formulada por el Vicepresidente, Consejero de Cultura y Deporte y Portavoz del Gobierno, sobre modificación del contrato de obras de construcción de la Tercera Ciudad Deportiva ?Espartales? Fase I, de Alcalá de Henares. Conclusión: Procede la aprobación de la modificación del contrato.Tesauro: Ius variandi
Informe de la Intervención
Prerrogativas de la Administración
Obras complementarias
Interés público
Contrato de obras
Contestacion
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Dictamen nº:
Consulta:
171/10
Vicepresidente, Consejero de Cultura y Deporte
y Portavoz del Gobierno
Contratación Administrativa
23.06.10
Asunto:
Aprobación:
DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la
Comunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 23 de
junio de 2010, sobre consulta formulada por Excmo. Sr. Vicepresidente,
Consejero de Cultura y Deporte y Portavoz del Gobierno, al amparo del
artículo 13.1.f) 4º de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, de creación del
Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, sobre modificación del
contrato de obras de construcción de la Tercera Ciudad Deportiva
?Espartales? Fase I, de Alcalá de Henares, adjudicado a la empresa A.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El día 27 de mayo de 2010 tuvo entrada en el registro de
este Consejo Consultivo solicitud de dictamen firmada por el
Vicepresidente, Consejero de Cultura y Deporte y Portavoz de Gobierno,
sobre la modificación del contrato antes referido. Admitida a trámite dicha
solicitud, se le procedió a dar entrada con el número 161/10, comenzando
a partir de tal fecha el plazo para la emisión del dictamen, en aplicación del
artículo 34.1 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de la
Comunidad de Madrid, aprobado por el Decreto 26/2008, de 10 de abril.
Su estudio ha correspondido, por reparto de asuntos, a la Sección II,
presidida por la Excma. Sra. Consejera Rosario Laina Valenciano, que
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firmó la oportuna propuesta de dictamen, siendo deliberado y aprobado,
por unanimidad, en Comisión Permanente de este Consejo Consultivo, en
su sesión de 23 de junio de 2010.
SEGUNDO.- De los antecedentes que obran en el expediente resultan
de interés los siguientes hechos:
1.- El Ayuntamiento de Alcalá de Henares convocó a través del
consorcio urbanístico Espartales Sur un concurso abierto de ideas de
arquitectura para la construcción de la tercera ciudad deportiva Municipal
de Alcalá de Henares en el año 2001. La actuación objeto del concurso se
desarrollaría en una parcela de propiedad municipal perteneciente al Plan
Parcial ?Los Espartales Sur? con una superficie de 171.806,05 m2.
El fallo del concurso se produjo en mayo de 2001, encargándose a los
arquitectos ganadores del mismo la redacción del proyecto básico de la
primera fase. Así el Ayuntamiento de Alcalá de Henares en sesión de la
Junta de Gobierno Local de 30 de diciembre de 2005 acordó la
adjudicación a dichos arquitectos, mediante procedimiento negociado sin
publicidad de la ? Redacción de la documentación técnica del Plan
Especial, Estudios Previos, áreas funcionales de los espacios cubiertos de
uso relacionado con el agua, administraciones, servicios centrales,
instalaciones polideportivas, vallado perimetral, y espacios descubiertos de
uso relacionado con el agua a desarrollar sobre la parcela de la III
Ciudad Deportiva ?Espartales? de Alcalá De Henares?, El Plan Especial
Los Espartales Sur, objeto del encargo anteriormente reseñado fue
aprobado definitivamente el 19 de septiembre de 2006.
Una vez redactadas las ordenanzas del Plan Especial, se procedió a la
elaboración del proyecto de ejecución, que fue supervisado por la Oficina
de Supervisión de Proyectos de la entonces Consejería de Cultura y
Deportes, que emite informe favorable, el 17 de enero de 2007.( folio 003
-003 del expediente administrativo).
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2.-Con fecha 4 de julio de 2007, el Consejero de Deportes dirige un
escrito al Alcalde de Alcalá de Henares en el que se solicita se estudie la
cesión de terrenos a la Comunidad de Madrid, al objeto de realizar las obras
de la Ciudad Deportiva ( folio 4B.1 del expediente administrativo). En
respuesta a esta solicitud, la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento
acordó en sesión de 17 de julio de 2007 ceder mediante mutación demanial
a la Comunidad de Madrid una parcela de titularidad municipal afectada a
la construcción de la primera fase de la Ciudad Deportiva, comunicándolo
a la Comunidad de Madrid mediante escrito del día siguiente (folio 4D
001 del expediente administrativo).
Esta cesión se recogería en la Orden de la Consejería de Hacienda de 21
de abril de 2008, que obra al folio 21B-002 del expediente administrativo.
3.- Siguiendo con el desarrollo del proyecto, el Consejero de Deportes de
la Comunidad de Madrid aprobó, mediante Orden de 22 de enero de
2008, el proyecto de ejecución de las obras de construcción de la tercera
ciudad deportiva ?Espartales? Fase I en Alcalá de Henares , con un
importe de licitación de 24.999.058,24 ?.
Esta fase primera comprende las instalaciones deportivas previstas en los
terrenos situados en su mayor parte del Área Este del sector.
Para llevar a efecto las obras se convocan tres concursos mediante su
publicación en el BOCM del 29 de abril de 2008: la construcción de la
obra, que es el contrato respecto de cuya modificación se solicita el
presente dictamen, la Dirección por Arquitecto Superior, y la Dirección de
Ejecución y Coordinación en materia de seguridad y salud.
4.- Tal y como se indica en informe de fecha 20 de octubre de 2008 de
la Dirección General de Deportes (folio 105 -001 del expediente
administrativo), ante la complejidad del proyecto, en mayo de ese mismo
año 2008, es decir con carácter previo a la adjudicación del contrato, se
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encarga a una empresa especializada en control de proyectos y obras de
edificación la realización de los trabajos de control del proyecto de
construcción de la Ciudad Deportiva. El informe encargado se divide en
cuatro apartados, relativos a la revisión de la documentación geotecnia y de
las soluciones de cimentación, que se emite el 12 de junio de 2008, al
control de proyecto de la estructura, que se emite el 3 de julio, al control
de las especificaciones de proyecto relativas a las unidades de arquitectura,
que es emitido el 24 de julio de 2008 y sobre la revisión del proyecto de
instalaciones, que se emite el día 31 del mismo mes, esto es, antes de la
adjudicación del contrato.
Se ponen de relieve una serie de deficiencias, y en concreto y por lo que
se refiere a las relacionadas con las causas de modificación del contrato, se
señala: ?De acuerdo con las comprobaciones realizadas y los resultados
obtenidos, que han sido comentados en el anterior apartado de este
informe, podemos indicar que en general el proyecto de instalaciones
debería adaptarse al Código Técnico de la Edificación dado que, aunque
se indica que se ha seguido dicha norma, los cálculos se han realizado de
acuerdo a normas anteriores? (folio 103-020 del expediente
administrativo).
Asimismo en relación con las condiciones de seguridad de los materiales
elegidos para la realización de las obras se pone de manifiesto en el informe
de 3 de julio de 2008 que no se indica nada respecto del tratamiento
anticorrosión de la chapa de la estructura metálica del edificio, lo que
resulta capital dado su contacto con el agua y teniendo en cuenta su
compatibilidad con las eventuales medidas en materia de protección de
incendios (folio 101-029 del expediente).
En relación con estos informes de control, la Dirección General de
Deportes emite a su vez informe a modo de conclusión, con fecha 20 de
octubre de 2008, incorporado a los folios 105-001 a 04 del expediente
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administrativo, en el que se resumen las deficiencias detectadas en el
proyecto inicial. En concreto se manifiesta que ? a la vista de todo lo
expuesto, el proyecto de ejecución referido en el encabezamiento de este
informe, debería sufrir una modificación en profundidad para adaptarlo
a todas las recomendaciones recogidas en los informes emitidos por B y,
además solucionar todas las omisiones que contienen los distintos
documentos del citado proyecto?
Por su parte, el contrato de obras de construcción de la tercera ciudad
deportiva ?Espartales? Fase I en Alcalá de Henares, fue adjudicado
mediante Orden del Consejero de Deportes de 19 de agosto de 2008, a la
empresa A, por el precio de 18. 799. 291, 79 ?, con carácter plurianual,
distribuyéndose la ejecución del mismo en cuatro anualidades del 2008 al
2011 (folio 081-004 del expediente administrativo).
Debe señalarse que en el pliego de cláusulas administrativas
correspondiente a la licitación del contrato de obras, se contempla la
modificación del mismo en su cláusula 28 (folio 080-023).
Una vez constituida la correspondiente garantía por importe de
751.971,67 ?, el 4 de septiembre de 2008 se firma el contrato entre la
adjudicataria y la Comunidad de Madrid (folios 087-del 003 al 007 del
expediente administrativo), procediéndose a la comprobación del replanteo
el día 2 de octubre de 2008.
5.- Una vez adjudicado el contrato consta otro informe de control sobre
el proyecto, elaborado en octubre de 2008 (no consta la fecha exacta, ni
tampoco la fecha del encargo), a solicitud de la Dirección General de
Deportes por la empresa C (folios 106-001 a 117). Igual que en el caso del
informe de control del proyecto, consta en el expediente un informe de la
Dirección General de Deportes de octubre del 2008, también en este caso
sin fecha, sobre el estudio de gestión, idoneidad, y viabilidad económico
financiera del proyecto (folios 107- 001 a 010).
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En este informe se resumen una serie de deficiencias puestas de
manifiesto en el informe elaborado por la empresa antes indicada, en
concreto por lo que se refiere a las distancias entre dependencias,
inadecuación de las dimensiones de la zona de aguas y sus vestuarios,
inadecuación de las instalaciones de administración, así como de la zona
médica, concluyendo que ?con un redimensionamiento de espacios, usos,
accesos, y filtros de usuarios podría incidirse muy notablemente en los
costes de la explotación del Complejo, en la obtención de más del doble de
los ingresos estimados con el actual modelo, obtener mayor inversión
privada en la Ciudad Deportiva que ayude a financiar la obra, lograr
que el Ayuntamiento obtenga asimismo una compensación por la gestión
indirecta del servicio a través de un tercero y por último lograr la
máxima de que la ?la máxima cantidad de ciudadanos accedas a la
práctica deportiva y su uso haga la infraestructura viable y sostenible en el
tiempo a través de unas tarifas muy accesibles y de gran valor?. Esto es
un hecho que se puede garantizar realizando los oportunos cambios en el
modelo, dado que la demanda sobre el Centro y el índice de absorción
podrían rondar un incremento del 100% en ambos sentidos? (folio 107-
001 a 010 del expediente administrativo).
TERCERO: En relación con la concreta modificación contractual
sometida a informe debemos destacar los siguientes hechos:
1.-Con fecha de entrada en el registro de la Consejería de Deportes, de
20 de noviembre de 2008, los arquitectos encargados de la Dirección
Superior de las obras objeto del contrato, solicitan la modificación del
mismo (folios 108-001 a 013), fundamentando dicha solicitud en los
siguientes motivos:
§ La cesión de los terrenos del Ayuntamiento a la Comunidad de
Madrid y la consiguiente titularidad de las obras por parte de la misma,
determinó la necesidad de solicitar licencia para la ejecución completa de
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las obras, momento en que se comprobó la necesidad de adaptar el proyecto
a las exigencias del nuevo Código Técnico de la edificación que se aprobó
el 28 de marzo de 2006, al ser aplicable éste a los edificios para cuya
construcción no se hubiese solicitado la correspondiente licencia. Respecto
de esta causa la solicitud de modificación recoge de forma pormenorizada,
todas las normas técnicas a las que habría que adaptar las obras,
principalmente en materia de seguridad.
§ Una parte de la edificación vuela sobre la vía pública que es de
titularidad municipal, pero al haberse cedido los terrenos a la Comunidad
de Madrid y no haberse documentado en el convenio dicha servidumbre, el
cuerpo final de la edificación quedaría sobre otra parcela de propiedad
municipal, lo que obliga a modificar el proyecto.
2.-De acuerdo con lo anterior y previo informe favorable de la Dirección
General de Deportes, de fecha 20 de noviembre de 2008, que obra al folio
109-001 del expediente administrativo, el Consejero de Deportes,
mediante Orden de 26 de noviembre de 2008, acuerda el inicio del
expediente de modificación del contrato de obras, en la que además de
recoger los motivos que justificaban la modificación puestos de manifiesto
en la solicitud anteriormente reseñada, señala como una tercera causa de la
modificación propuesta, ?Asimismo el proyecto modificado deberá incluir
una reordenación del programa deportivo al objeto de su adecuación a las
nuevas necesidades surgidas y como consecuencia del importante
incremento demográfico producido en la zona? (folio 110-001 del
expediente administrativo).
La indicada Orden se notifica a los contratistas de los tres contratos
adjudicados para llevar a efecto las obras de construcción de la Ciudad
Deportiva.
La tercera causa de modificación propuesta, que no venía recogida en la
solicitud de la Dirección Superior de la Obra, se concreta en el informe de
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la Oficina de Supervisión de Proyectos, Obras e Instalaciones de 19 de
enero de 2009, en:
- ampliación del aforo del pabellón deportivo para adecuación a las
exigencias de la normativa deportiva de competiciones oficiales de fútbol
sala, baloncesto y balonmano.
- modificación del centro de natación en la variación del número de
vasos, playas y zonas de spa y sauna.
3.-En el seno del expediente de modificación del contrato, se emite
informe preceptivo por el Servicio Jurídico de la entonces Consejería de
Cultura, Deporte y Turismo, con fecha 20 de abril de 2009. Dicho
informe considera que una modificación del alcance de la propuesta
constituye indudablemente un cambio notorio del objeto del contrato y
rebasa los límites materiales propios de la modificación de los contratos,
considerando asimismo que no concurren necesidades nuevas o
circunstancias imprevistas que justifiquen el ejercicio del ius variandi por
la Administración (folios 112-002 a 006 del expediente administrativo).
4.-Continuando con la tramitación de la modificación del contrato, con
fecha 13 de julio de 2009, la Oficina de Supervisión de Proyectos emite
un informe favorable al proyecto modificado, por considerar que las
modificaciones propuestas sí que obedecen a necesidades nuevas o causas
imprevistas, de manera que el importe del presupuesto modificado
ascendería a 25 millones de euros (18.799.291, 79 correspondiente al
importe de la adjudicación inicial más 6.200.708,21 correspondientes al
proyecto modificado), lo que supone un incremento del 32,98% (folios
113-001 a 004 del expediente administrativo).
No consta sin embargo, que se ultimara la tramitación del expediente
mediante la aprobación de la modificación del contrato.
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CUARTO: Es determinante poner de manifiesto cuáles han sido las
actuaciones posteriores en relación, tanto con las obras objeto del contrato,
como con la tramitación de la modificación sometida a dictamen en sí.
1.-Si bien como decíamos no se ha procedido a aprobar la modificación
del contrato de construcción de la Ciudad Deportiva, sí que consta haberse
solicitado la licencia de obras, con arreglo al proyecto modificado,
habiéndose concedido la misma por el Ayuntamiento de Alcalá de Henares
en sesión de la Junta de Gobierno Local de 28 de julio de 2009, tal y como
se certifica por el Concejal-Secretario suplente de aquélla (folios 114-001 a
006 del expediente administrativo).
2.-Con fecha 19 de octubre de 2009, la Dirección General de los
Servicios Jurídicos, emite informe relativo a la tramitación del contrato de
obras, en el que, tras considerar que existen deficiencias en el proyecto a
ejecutar, concluye que no habiéndose aprobado la modificación del
contrato, en el caso de que las obras hubieran continuado con arreglo al
proyecto modificado, se podría admitir la posibilidad de continuación de la
obra en salvaguarda del interés público, debiendo en todo caso justificarse
en el expediente las razones de interés público que aconsejaran la ejecución
del proyecto modificado (folios 116-002 a 012 del expediente
administrativo).
3.-No obstante no haberse aprobado la modificación del contrato, resulta
de la documentación obrante en el expediente administrativo que las obras
se continuaron con arreglo al proyecto modificado, recogiéndose el alcance
de lo efectivamente ejecutado, en un informe fechado en noviembre de
2009, efectuado por arquitecto colegiado a solicitud del IMDER, y que se
contiene en los folios 117-003 a 024 del expediente administrativo. En
concreto se afirma en dicho informe que ?el importe total de las
certificaciones firmadas hasta la fecha por la Dirección Facultativa
(certificaciones ordinarias de la nº1 , de octubre 2008, a la nº 12 , se
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septiembre de 2009,) es de 4.361.727,07 equivalentes al 23% del
presupuesto de adjudicación?, adjuntándose asimismo fotografías que
muestran la realidad y el alcance de la obra ejecutada hasta la fecha.
Asimismo en el informe se concluye que ?el proyecto modificado,
desarrolla el programa deportivo planteado por los Servicios Técnicos
Municipales desde el origen de la propuesta de construcción de la Ciudad
Deportiva en sus puntos fundamentales, al seguir conteniendo un área de
piscina con vasos cubiertos y al aire libre, al norte; un polideportivo
cubierto, al sur; un aparcamiento en superficie para no menos de 180
vehículos, al oeste; zonas verdes integradas en la edificación y Pistas de
Deporte al aire libre al oeste?, de manera que el proyecto modificado no
introduce cambios sustanciales en el programa deportivo principal del
proyecto inicial.
Debe destacarse del indicado informe que afirma que lo invertido no es
susceptible de aprovecharse para un edificio distinto del definido en el
proyecto modificado al estar ya construida una parte importante del
volumen del Complejo Deportivo.
Por último señala que ?teniendo en cuenta la realidad material de las
obras ejecutadas, si bien la defensa de la libre y pública licitación en los
contratos públicos pudiera plantear la resolución del contrato de obras, los
perjuicios que este planteamiento originaría al interés público, serían de
una envergadura suficiente como para tenerlos en consideración, y que
supondría la pérdida no sólo de los recursos ya invertidos en la obra
certificada por la Dirección Facultativa, sino además los costes derivados
de una paralización en una fase tan avanzada de la obra.
Hay que resaltar que al ser de madera laminada la estructura del
espacio que albergará la piscina cubierta y estar prácticamente montada,
como se puede observar en las fotografías que se adjuntan al presente
Informe, una paralización de los trabajos sine die tendría como
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consecuencia su degradación irreparable al quedar desprotegida a la
intemperie?
4.-Debe señalarse que en diversas ocasiones, la Intervención Delegada
ante la Vicepresidencia Primera, Consejería de Cultura y Deporte y
Portavocía del Gobierno, reparó los documentos contables que fueron
sometidos a su intervención. En concreto con fecha 5 de noviembre de
2009 se reparan 5 documentos contables OK (folios 187-001a004); en
fecha 20 de noviembre de 2009 se reparan 11 documentos contables OK
(folio 188-001); el 2 de diciembre de 2009 se reparan otros seis
documentos contables OK (folios 189-001a004); el 22 de febrero de 2010
se reparan otros 7 documentos (folios 190-001a002); y por último, con
fecha 1 de marzo de 2010, se reparan otros 6 documentos contables (folios
191 y 192). La razón común a que obedecen estos reparos es la de que
tales certificaciones correspondían a obras del proyecto modificado que,
como hemos señalado más arriba, no estaba aprobado.
5.-Sentado lo anterior y de acuerdo con lo indicado en el informe de la
Dirección General de los Servicios Jurídicos, se prosigue con la tramitación
del expediente de modificación del contrato, con la manifestación de la
conformidad a la misma realizada por la contratista con fecha 1 de marzo
de 2010 (folio 119-001 del expediente administrativo), y justificando,
mediante un informe del Jefe de Área de Proyectos y Obras sobre las
circunstancias de carácter técnico que avalarían la modificación del
contrato de fecha 2 de marzo de 2010, que ?dado el ritmo actual de las
obras y los trabajos ejecutados al día de la fecha, sería inasumible,
económica y técnicamente, cualquier actuación que no fuera la
continuación de las obras conforme al proyecto modificado que se
encuentra en tramitación? (folio120-001). Este informe se completa con
otro de la misma fecha en el que se concreta que el coste total estimado de
la resolución del contrato y una nueva licitación del mismo a ascendería a
14.013.065,22 ?.- (folio 122- 001y 002).
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En desarrollo de la tramitación del expediente de modificación del
contrato, se emite la correspondiente memoria por la Directora Gerente del
IMDER, con fecha 11 de marzo de 2010, en la que se propone:
?1º Convalidar las actuaciones administrativas de la modificación del
proyecto y los gastos derivados de la misma, por un importe total de
6.052.301,12 ?.
2º Autorizar la aprobación del proyecto técnico modificado y los gastos
adicionales para la anualidad del 2011, correspondiente a la ejecución de
la obra y a los honorarios de dirección de obra por importe de
6.428.374,78 ?, y la modificación de los correspondientes contratos a los
mismos adjudicatarios de los contratos primitivos.
3º Convalidar el gasto derivado de los honorarios correspondientes a la
redacción del proyecto modificado, por importe de 495.261,64 ?.? (folios
206-001 a 010 del expediente administrativo).
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes,
CONSIDERACIONES EN DERECHO
PRIMERA.- El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.1.letra f) 4º de la Ley
6/2007 de 21 de diciembre, Reguladora del Consejo Consultivo de la
Comunidad de Madrid y a solicitud del Vicepresidente Primero, Consejero
de Cultura y Deportes y Portavoz del Gobierno de la Comunidad de
Madrid.
Está legitimada para recabar dictamen del Consejo Consultivo, la
Comunidad de Madrid en virtud de lo dispuesto en el ya citado artículo
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13.1.f) de la Ley 6/2007, de creación del referido órgano consultivo
autonómico, el cual establece que: ?1. El Consejo Consultivo deberá ser
consultado por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: (?)
f) Expedientes tramitados por (?) la Comunidad de Madrid (?) sobre
(?) 4.º Aprobación de pliegos de cláusulas administrativas generales,
interpretación, nulidad y resolución de los contratos administrativos y
modificaciones de los mismos en los supuestos establecidos por la legislación
de Contratos de las Administraciones públicas?.
El dictamen, que no tiene carácter vinculante, ha sido evacuado dentro
del plazo ordinario establecido en el artículo 16.1 LRCC.
El artículo 195.3 de la Ley 30/2007, de 30 octubre de Contratos del
Sector Público (en lo sucesivo, LCS), aplicable a este contrato por virtud
de su fecha de adjudicación como se verá en el apartado siguiente, dispone
que ?3. No obstante lo anterior, será preceptivo el informe del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma
respectiva en los casos de:
b) Modificaciones del contrato, cuando la cuantía de las mismas,
aislada o conjuntamente, sea superior a un 20 por 100 del precio
primitivo del contrato y éste sea igual o superior a 6.000.000 de euros.?
De acuerdo con lo indicado en el informe de 13 de julio de 2009 de la
Oficina de Supervisión de Proyectos, a que hemos hecho referencia en la
exposición fáctica de este Dictamen, el incremento del presupuesto de
ejecución del contrato primitivo ascendería a 6.200.708,21 ?, lo que
supone un incremento del 32,98%, por lo que resulta preceptiva la emisión
de dictamen por este Consejo.
SEGUNDA.- Antes de entrar en el fondo del asunto sometido a este
Consejo Consultivo, se debe abordar, en primer lugar, cuál es el régimen
jurídico aplicable al contrato de obras que se pretende modificar, para lo
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cual habrá que partir del dato de la fecha de adjudicación del contrato. Una
vez establecida la legislación a la que hay que atender, deberá valorarse si se
han cumplido los hitos esenciales del procedimiento.
El contrato de cuya modificación se trata se adjudicó el 19 de agosto de
2008. Luego en virtud de la Disposición Transitoria Primera.2 de la Ley
30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (en lo
sucesivo, LCSP) ?que entró en vigor el pasado 30 de abril de 2008-, ?Los
contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en
vigor de la presente Ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento
y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la
normativa anterior?. Así pues dicho contrato, en cuanto a su modificación
(que se inscribe dentro de los efectos del contrato), queda dentro del ámbito
temporal de aplicación de la LCSP.
No desconoce este Consejo que en los distintos informes y documentos
que se incorporan al expediente administrativo se considera de aplicación la
normativa contenida en la LCAP, sin embargo resulta obligado discrepar
de dicha conclusión, ateniéndose al tenor literal de la Disposición
Transitoria Primera de la LCSP, tal y como indica la Junta Consultiva de
contratación administrativa en su informe 43/2008.
A mayor abundamiento en relación con esta cuestión, el Consejo de
Estado entre otros en dictamen de 21 junio 2007, señala que ?Es reiterada
la doctrina de este Consejo de Estado (Dictámenes números 2383/2003,
2382/2003, 142/2003, 8/2003, 1598/2002, 1077/2002,
527/2000 y 3437/99, entre otros muchos) que sostiene que la norma
aplicable al procedimiento de modificación de un contrato y a la
competencia del órgano es la vigente cuando se inicia el expediente de
modificación?. En este caso el expediente de modificación se inicia
mediante Orden del Consejero de Deportes de 26 de noviembre de 2008,
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por lo que también teniendo en cuenta este criterio del Consejo de Estado,
resulta de aplicación el texto de la LCSP.
TERCERA: En materia de procedimiento, la modificación de contratos
administrativos exige atenerse a lo previsto en los artículos 194 y 195.1 de
la LCSP, procediendo en virtud de este último el correspondiente trámite
de audiencia y el informe del servicio jurídico. ?1. En los procedimientos
que se instruyan para la adopción de acuerdos relativos a la
interpretación, modificación y resolución del contrato deberá darse
audiencia al contratista.
2. En la Administración General del Estado, sus Organismos
autónomos, Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad
Social y demás Entidades públicas estatales, los acuerdos a que se refiere el
apartado anterior deberán ser adoptados previo informe del Servicio
Jurídico correspondiente, salvo en los casos previstos en los artículos 87 y
197?
Estas exigencias se han cumplido en el caso sometido a dictamen, dado
que, con fecha 1 de marzo de 2010, la empresa adjudicataria prestó
expresamente su conformidad a la modificación propuesta por la
Comunidad de Madrid (folio 119-001 del expediente administrativo) y con
fecha 20 de abril de 2009, se emitió informe por el Servicio Jurídico en la
Consejería de Cultura, Deporte y Turismo.
La normativa contractual exige, asimismo, que se incorporen al
expediente los documentos que acrediten la necesidad de dar respuesta a las
nuevas necesidades o circunstancias imprevistas a través precisamente del
modificado del contrato anterior, sin necesidad de proceder a una nueva
licitación. Así se desprende inequívocamente del artículo 202.1 de la
LCSP, donde se establece que ?Una vez perfeccionado el contrato, el
órgano de contratación sólo podrá introducir modificaciones en el mismo
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por razones de interés público y para atender a causas imprevistas,
justificándolo debidamente en el expediente?.
En nuestro caso, al expediente remitido se ha incorporado informe de la
Dirección General de Deportes fechado el 20 de octubre de 2008, en el
que se indica que: ?a la vista de todo lo expuesto, el proyecto de ejecución
referido en el encabezamiento de este informe, debería sufrir una
modificación en profundidad para adaptarlo a todas las recomendaciones
recogidas en los informes emitidos por B y, además solucionar todas las
omisiones que contienen los distintos documentos del citado proyecto?
Se trata, en suma, de informes comprendidos dentro de la previsión
genérica del artículo 82 de la LRJAP, que contribuyen a asegurar el
acierto y fundamentación de la decisión administrativa.
De carácter igualmente necesario resulta la incorporación al expediente
de modificación del contrato, y dado que el mismo origina gasto para la
Administración, del certificado de la existencia de crédito o documento que
legalmente le sustituya, la fiscalización de la Intervención y la aprobación
del gasto, de acuerdo con lo señalado en el artículo 93.3 de la LCSP y el
artículo 46 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General
Presupuestaria, y 102 del RD 1098/2001, de 12 octubre, por el que se
aprueba el Reglamento General de la LCAP.
En este caso, se ha unido también al folio 200-001 los certificados de
retención de crédito (AD) por importe de 6.200.708,21 euros, para el
presupuesto 2010, cumpliéndose así con la citada exigencia legal. Constan
también unidos al expediente los certificados de retención del crédito para
los contratos complementarios del de obras, esto es el de Dirección y
Ejecución por arquitecto técnico, y el de Dirección por arquitecto superior
(folios 200.002 y 003).
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Por lo que respecta al régimen competencial de la modificación sometida
a dictamen, la decisión de proceder a la modificación del contrato fue
adoptada por Consejero de Deportes mediante Orden de fecha 26 de
noviembre de 2008, sin embargo, el expediente de modificación iniciado
de tal forma, tras la emisión del dictamen desfavorable del Servicio Jurídico
en la Consejería de Cultura Deportes y Turismo, no concluyó, sin perjuicio
de que se solicitaran otros informes para mejorar la propuesta inicial, y
relativos a la tramitación el contrato. A pesar del lapso de tiempo
transcurrido desde que se dictó la orden de inicio del expediente de
modificación e incluso del cambio que supuso la unificación de la
Consejería de Deportes con la de Cultura y la Vicepresidencia del
Gobierno, no consta en el expediente una nueva orden de inicio del
expediente de modificación contractual. Ello sin embargo, no constituye
vicio o defecto alguno en la tramitación del expediente.
En cuanto a la competencia para aprobar la modificación, la misma
corresponde al Gobierno de acuerdo con los artículos 21 y 64 de la Ley
1/1983, de de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la
Comunidad de Madrid, cuando atribuyen al mismo la competencia para
?q) Autorizar la celebración de contratos en los supuestos previstos en el
artículo 64 de esta Ley? que a su vez exige la autorización del Gobierno
para la celebración de los contratos, y por tanto para su modificación,
cuando el importe del contrato coincida con las cuantías que para la
autorización de gastos la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad
de Madrid reserve a la autorización del Gobierno, que en el artículo 44 de
la Ley 9/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la
Comunidad de Madrid para 2010, supone 1.500.000 euros de gastos de
capital.
CUARTA.- Procede ahora examinar el fondo de la modificación llevada
a cabo, comenzando por una delimitación del concepto y régimen jurídico
de la figura de la modificación en sede de contratación administrativa. La
18
normativa en materia contractual, configura el ius variandi c omo una
prerrogativa de la Administración que, por entrañar una serie de
privilegios exorbitantes para aquélla que alteran el equilibrio contractual, se
encuentra sometida, en cuanto a su ejercicio, a una serie de límites y
exigencias formales y sustantivas cuya cumplida acreditación deberá
figurar en el expediente.
El Tribunal Supremo en la Sentencia de 21 de enero de 1992, RJ 628
recoge la doctrina sobre la mutabilidad de los contratos administrativos, al
señalar que, ?Sin embargo, la realidad es que los contratos administrativos
son, ordinariamente, acuerdos de larga duración y no exentos de
complejidades a la hora de ejecutar lo convenido, por las circunstancias
imprevisibles (de orden técnico o económico) que puedan aparecer: de ahí
que el principio fundamental «contractus lex inter partes» venga afectado,
en la contratación administrativa, por otro principio: el de la
«mutabilidad del contrato administrativo», que aparece explicitado en los
arts. 18, 50, 74 y 93 de la Ley de Contratos del Estado y concordantes
de su Reglamento. Dentro del ámbito del principio de mutabilidad del
contrato, la doctrina refleja la existencia de un áleas administrativo
(modificación del contrato por acción unilateral de la Administración);
de un áleas empresarial (riesgos del negocio, en los que late, en buena
medida, la conducta equivocada del constructor); y de un áleas económico
(debido a circunstancias externas de difícil previsión que, de producirse,
pueden hacer mucho más oneroso para el contratista el cumplimiento del
contrato)?.
La Junta Consultiva de Contratación Administrativa se ha hecho eco de
esta misma doctrina, por ejemplo en su Dictamen 48/1995. Así, después
de dejar sentado que: ?La modificación por mutuo consenso o bilateral del
contrato resulta admisible, por aplicación del principio de libertad de
pactos, tanto en los contratos administrativos, como en los privados??,
añade a renglón seguido en el fundamento jurídico segundo:
19
?La conclusión sentada (?) no constituye obstáculo para que deban
fijarse límites a las posibilidades de modificación bilateral de los contratos,
en el sentido de que, mediante las mismas no puedan ser alteradas las bases
y los criterios a los que responde la adjudicación de los contratos mediante
el sistema de licitación pública.
Celebrada mediante licitación pública la adjudicación de un contrato,
tanto administrativo como privado, dado que su adjudicación se rige por
las mismas normas, la solución que presenta la adjudicación para el
adjudicatario, en cuanto a precio y demás condiciones, no puede ser
alterada sustancialmente por la vía de la modificación consensuada, ya
que ello supone un obstáculo a los principios de libre concurrencia y de
buena fe que debe presidir la contratación de las Administraciones
Públicas, teniendo en cuenta que los licitadores distintos del adjudicatario
podían haber modificado sus proposiciones si hubieran sido conocedores de
la modificación que posteriormente se produce?.
En un contrato administrativo, en efecto, el contratista se ha obligado a
prestar el servicio en los términos recogidos en los Pliegos de Cláusulas
Económico-Administrativas y Técnicas, que según reiteradísima
jurisprudencia, constituyen la ?Ley del contrato?.
Pese a esa inalterabilidad inicial de las previsiones contractuales con
carácter general, en aras a no proscribir el principio de libre concurrencia
ni la buena fe que debe presidir la contratación de las Administraciones
Públicas, la Ley permite aprobar modificaciones en los contratos, una vez
perfeccionados, siempre que éstas se introduzcan ?por razones de interés
público? y obedezcan a ?causas imprevistas?, tras haberse suprimido la
antigua mención a causas nuevas de la LCAP, añadiendo además la
exigencia formal de que se justifique todo ello debidamente en el
expediente.
20
Así, el artículo 202.1 de la LCSP, siguiendo la doctrina del Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas, en un intento de poner coto a los
abusos a que se prestaba el expediente de la novación contractual,
únicamente permite modificar aquéllos para atender a ?causas imprevistas?
?no se habla ya de ?necesidades nuevas?-, y sin que en ningún caso la
modificación afecte a los ?elementos esenciales del contrato?. En concreto el
citado artículo establece que: ? Una vez perfeccionado el contrato, el
órgano de contratación sólo podrá introducir modificaciones en el mismo
por razones de interés público y para atender a causas imprevistas,
justificando debidamente su necesidad en el expediente. Estas
modificaciones no podrán afectar a las condiciones esenciales del contrato?
añadiendo su párrafo segundo que ?La posibilidad de que el contrato sea
modificado y las condiciones en que podrá producirse la modificación de
acuerdo con el apartado anterior deberán recogerse en los pliegos y en el
documento contractual.?
Es decir, que el contrato, aún a pesar de la modificación, ha de seguir
siendo recognoscible. La imposibilidad de modificar el contrato para
atender a ?necesidades nuevas? obliga a los gestores administrativos a
redactar con especial precaución toda la documentación preparatoria del
contrato, en la que, entre otros extremos, deberán consignarse con todo
detalle ?las necesidades a satisfacer?, dado que, fuera de éstas, la
Administración no podrá introducir cambios en el contrato, y deberá abrir
un nuevo expediente de contratación. En efecto, el artículo 22 de la Ley
30/2007 obliga a que ??la naturaleza y extensión de las necesidades que
pretenden cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad
de su objeto y contenido para satisfacerlas, deben ser determinadas con
precisión, dejando constancia de ello en la documentación preparatoria,
antes de iniciar el procedimiento encaminado a su adjudicación?.
21
De esta forma la modificación contractual es permitida, si bien no de
forma indiscriminada, sino justificada y sometida a ciertos límites, que
podrían ser clasificados como límites cuantitativos y límites sustantivos.
El estudio de estos límites y su respeto en el presente caso, se revela
indispensable para concluir si la modificación contractual propuesta por la
Administración consultante resulta procedente, cuestión que será objeto de
análisis en las siguientes consideraciones.
QUINTA.-Respecto de los límites cuantitativos, es unánimemente
aceptado por la doctrina que tales límites establecidos ex lege no son
limitaciones legales a la potestas variandi en sí misma considerada, sino
limitaciones a la potestad de imponer las modificaciones al contratista. Así
se pronuncia el Consejo de Estado en Dictámenes 216/1997 (recordando
un antiguo Dictamen de 13 de mayo de 1982) y 1820/2000 de 15 de
junio: ?La existencia de un proyecto reformado que supere el 20%, no
supone necesariamente la ruptura del vínculo contractual, si las partes
aceptan su subsistencia, tomándose en cada caso la decisión administrativa
más conveniente para el interés general.
En la modificación contractual sometida a dictamen, aún superándose
el 20% del precio primitivo del contrato, en tanto ha sido formalmente
aceptada por el contratista, nada impide, en este sentido, la viabilidad de
la modificación propuesta.?
SEXTA.-El análisis de los límites, que podríamos denominar
sustantivos, nos lleva a distinguir los siguientes:
-Obra complementaria o variación de la voluntad administrativa.
-Causas imprevistas debidamente justificadas en el expediente.
-Interés público comprometido.
22
Se advierte que los límites legislativamente establecidos para la
procedencia de la modificación contractual se fijan a través de conceptos
jurídicos indeterminados ( causas imprevistas e interés público ) que
indefinidos ?a priori?, solo admiten una solución justa al caso concreto.
Para ello contamos como principal fuente de interpretación con la doctrina
y los dictámenes del Consejo de Estado. Los pronunciamientos del
Tribunal Supremo, son casi inexistentes en la materia, por una cuestión de
índole procesal, y es que los mismos se encuentran constreñidos por el
petitum de las partes, que en la generalidad de los casos se contrae a la
obtención por parte del contratista de la debida compensación derivada de
la modificación adoptada, no haciendo cuestión de su idoneidad, lo que
implica la ausencia de pronunciamiento judicial al respecto.
Procede pues examinar cada uno de estos límites por separado, junto con
la interpretación doctrinal y del Consejo de Estado y su incidencia en el
caso objeto de dictamen.
SÉPTIMA.- La figura del contrato modificado no puede dar cabida a
obras complementarias, como así se desprende del propio artículo 202.1
segundo párrafo de la LCSP que señala:?No tendrán la consideración de
modificaciones del contrato las ampliaciones de su objeto que no puedan
integrarse en el proyecto inicial mediante una corrección del mismo o que
consistan en la realización de una prestación susceptible de utilización o
aprovechamiento independiente o dirigida a satisfacer finalidades nuevas
no contempladas en la documentación preparatoria del contrato, que
deberán ser contratadas de forma separada, pudiendo aplicarse, en su
caso, el régimen previsto para la contratación de prestaciones
complementarias si concurren las circunstancias previstas en los artículos
155 b) y 158 b).?
La diferenciación entre las modificaciones de los contratos de los
supuestos que como decimos pueden ser consideradas como obras
23
independientes, es una cuestión importante desde la óptica de la exigencia
de preservar los principios básicos de la contratación pública, de libre
concurrencia, transparencia y publicidad (Sentencia del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea de 29 de abril de 2004, As. Succhi di
Frutta), puesto que la modificación no puede encubrir una obra distinta de
la inicialmente contratada, de forma que con la misma se manifieste una
variación de la voluntad administrativa sobre la obra a ejecutar.
Por su parte el Consejo de Estado en su Memoria del año 1990, se
pronuncia de forma rotunda a este respecto indicando que ?En todo caso y
con las salvedades legales y reglamentarias no cabe frustrar los principios
de publicidad y concurrencia (artículo 13 de la Ley) por una
desmesurada amplitud en la calificación de las obras como de modificación
o de mero complemento de la inicialmente proyectadas, llegando a
comprender, entre ellas, las que debieran ser consideradas como obras
nuevas y, por tanto, objeto de proyectos independientes y contratación
separada?
Es decir nos encontramos ante un auténtico obstáculo a la modificación
contractual, ante el que el Consejo de Estado se muestra inflexible porque
entiende que de encontrarse ante una obra complementaria, se produce un
cambio de la voluntad contractual con respecto a la obra licitada que
supone una quiebra de los principios de libre y pública licitación ante que
la que no son oponibles ni razones económicas ni perjuicios por retraso de
obras, siendo exponente de tal doctrina los Dictámenes 79 de 1 de abril de
1993 y 1254 de 21 de octubre de 1993.
?En el presente caso, como se deduce del contenido del proyecto, se trata
en realidad de una variación en la voluntad administrativa respecto al
tipo de obras que habrían de ejecutarse; se trata en fin de un proyecto
nuevo, lo que ha de dar lugar a un expediente nuevo de contratación, y
en definitiva a un contrato administrativo distinto.?
24
Concluido que en presencia de una obra complementaria la potestad de
modificación contractual resulta improcedente, se hace necesario analizar
los criterios para definir este tipo de obra. En este sentido, el Consejo de
Estado ha señalado con carácter general que para diferenciar entre obras
complementarias que deberían ser objeto de una nueva licitación para
preservar los principios antedichos, y modificaciones de obras de un
contrato preexistente hay que utilizar tres criterios de distinción: a) la
posibilidad de utilización separada de las nuevas obras; b) su necesidad en
relación con el proyecto inicial, estimándose que la obra complementaria es
conveniente, pero no necesaria para entregar al uso o servicio público la
obra principal y c) las dificultades técnicas de adjudicación y ejecución
separada e independiente (Dictámenes, entre otros, de 15 de diciembre de
1983; 29 de noviembre de 1984; 24 de julio de 1985 y 2 de abril de
1992). En el control de la concurrencia de dichos criterios de distinción,
los informes técnicos incorporados al expediente, juegan un papel
determinante.
En el caso del contrato de obras sometido a dictamen, es claro que las
unidades de obras modificadas no son susceptibles de contratación, ni de
utilización independiente, resultan necesarias para que la obra sea
entregada al uso público y están íntimamente ligadas con el proyecto
inicial. Así se pone de relieve en el informe técnico encargado a un
profesional independiente de noviembre de 2009. Efectivamente en el
mencionado informe se da cuenta de que el proyecto modificado no
introduce cambios sustanciales en el programa deportivo principal del
proyecto inicial. Así se indica en dicho informe que ?En el proyecto
modificado se mantienen las instalaciones Deportivas fundamentales y
significativas que estructuraban desde un principio el programa original
de la Ciudad de Deportiva. En este sentido puede entenderse que el
proyecto modificado es una adaptación a los nuevos condicionantes
25
derivados del cambio de titularidad de los terrenos y de un mejor
conocimiento de la gestión de Centros Deportivos?.
Por otro lado, de los informes de control elaborados por la empresa B, se
desprende que las modificaciones propuestas, no pueden contemplarse de
forma aislada puesto que afectan a los propios elementos estructurales,
prácticamente de la totalidad de la obra, en tanto en cuanto en gran medida
se deben al incumplimiento de las exigencias del Código Técnico de la
Edificación, en cuestiones tales como sustitución de unos materiales por
otros, o seguridad contra incendios. Así este informe refleja de forma
indubitada, que las modificaciones afectan a la generalidad del proyecto, sin
que puedan identificarse unidades de obra susceptibles de modificación
independiente: ?De acuerdo con las comprobaciones realizadas y los
resultados obtenidos, que han sido comentados en el anterior apartado de
este informe, podemos indicar que en general el proyecto de instalaciones
debería adaptarse al Código Técnico de la Edificación?.
Es cierto que además se han considerado otras cuestiones como la
redistribución en el terreno de los edificios proyectados y sus dimensiones,
debido a la falta de disposición de las parcelas y a recomendaciones de tipo
deportivo, pero también lo es que estas modificaciones no son susceptibles,
de ser consideradas de forma independiente respecto del diseño original de
las construcciones, siendo en esencia el mismo proyecto inicial el que
subyace bajo el modificado propuesto.
Se puede por tanto concluir que el proyecto modificado no recogía una
obra susceptible de tratamiento independiente respecto de la contemplada
en el proyecto primitivo, por lo que la posibilidad de modificar es viable en
relación con este aspecto.
OCTAVA.- El fundamento en causas imprevistas, constituye el
segundo límite a la potestad de modificar los contratos, como así precisa el
artículo 202.1 LCSP: ?Una vez perfeccionado el contrato, el órgano de
26
contratación sólo podrá introducir modificaciones en el mismo por razones
de interés público y para atender a causas imprevistas, justificando
debidamente su necesidad en el expediente?. Nos hallamos de nuevo ante,
uno de los denominados ?conceptos jurídico s indeterminado s?,
concretamente el de ?causas imprevistas? y resulta de especial importancia
establecer, por su implicación en el caso objeto de dictamen, si ese
concepto puede dar cobertura a los errores cometidos a la hora de elaborar
o supervisar por la Administración, el proyecto que sirve de base a la obra
contratada. De aceptar esa interpretación, la inadecuación al proyecto
configuraría un presupuesto válido para la procedencia de la modificación.
Del relato fáctico de los hechos se desprende que el ejercicio de la
potestad de modificar se motivó en inicio, en deficiencias del proyecto,
puesto que, tal como estaba concebido en origen, no cumplía las exigencias
del Código Técnico de la Edificación, por lo que a condiciones de
seguridad de los edificios proyectados se refiere ( folios 9 a 14 del
documento 208 del expediente administrativo ), ni posibilitaba la
construcción de algunos de los edificios proyectados en cuanto invadían el
vuelo de una vía pública, sin previsión de constitución de servidumbre en
el proyecto inicial dado que al momento de su redacción no se contemplaba
la asunción del proyecto por la Comunidad de Madrid y la mutación
demanial sobre las parcelas afectadas que se acordaron con posterioridad, ni
parecía razonable su gestión en cuanto a su configuración como Centro
Deportivo de uso público, tanto desde un punto de vista económico como
de oferta equilibrada, por inadecuación a las necesidades reales derivadas
del importante crecimiento demográfico en la zona.
Las señaladas deficiencias del proyecto inicial, se hallan debidamente
justificadas en el expediente administrativo, a través de informes emitidos
por especialistas (B y C) a requerimiento de la propia administración
consultante, requerimiento que en algún caso es anterior a la fecha de
adjudicación del contrato de obras. Dichos informes vienen a abundar en
27
las importantes razones de interés público que, no ya aconsejan, sino que
impiden el desarrollo de la obra de acuerdo con las prescripciones del
proyecto inicial, y revelan al propio tiempo que la Administración no
extremó la diligencia que le es exigible y que de mediar , la hubieran
conducido a retrasar la adjudicación del contrato, para comprobar, a la luz
de los informes solicitados, si efectivamente se ajustaban a la realidad las
manifestaciones realizadas en el proyecto inicial en el sentido de que la obra
cumplía las prescripciones del Código Técnico de Edificación, extremo este
que quedó desmentido en el informe de B (folio 103-020 del expediente
administrativo) y que se constituye en la principal causa de la modificación
contractual que se dictamina.
No obstante ello, también del relato fáctico de los hechos, resulta
patente la diversidad de causas alegadas para motivar la modificación. Por
un lado, el proyecto inicial podía adolecer de defectos o errores técnicos
explicables por una mutación de ciertas normas acaecida en el proceso de
elaboración del proyecto. Por otra parte, la asunción del proyecto de
Ciudad Deportiva por la Comunidad de Madrid generó situaciones
impensables cuando ese proyecto se concebía como municipal. Finalmente,
aparecen, con el discurrir del tiempo, unas posibilidades de reorientación
del proyecto inicial, como la ampliación del aforo del pabellón deportivo
para adecuarlo a competiciones oficiales de distintos deportes o los cambios
del centro de natación, que pueden considerarse errores en el planteamiento
originario de la Ciudad Deportiva, pero no defectos o errores del proyecto
realizado con arreglo a ese planteamiento originario ?stricto sensu?.
El Consejo de Estado en Dictamen 1867/2008 de 20 de noviembre,
ante la presencia de una multiplicidad de causas de modificación del
contrato, de las cuales no todas son estrictamente imprevisiones del
proyecto, ha considerado procedente la modificación contractual,
realizando una interpretación amplia del citado concepto, integrando
dentro del mismo, ?circunstancias que debieron ser suficientemente
28
ponderadas en las actuaciones preparatorias seguidas en el proceso de
formación de la voluntad contractual de la Administración (aspectos
relativos a optimización de recursos, ahorro energético y de agua, motivos
de durabilidad de los materiales, mejoras funcionales, o incluso algunas
relativas a las instalaciones de los laboratorios, etcétera)?.
Considerando que nos encontramos ante lo que en un sentido amplio se
considera inadecuación del proyecto inicial, se revela esencial el análisis de
si las causas imprevistas pueden conferir cobertura a los errores en el
proyecto que sirve de base a la obra contratada.
La controvertida cuestión se aborda por la generalidad de la doctrina
adoptando un claro posicionamiento en favor de la tesis afirmativa, tal y
como en este sentido recoge el Tribunal Supremo en sentencia de 1 de
febrero del 2000, RJ 2000/318: ?La doctrina científica ha defendido,
entre los privilegios de la Administración contratante, la potestad de
modificar el contrato -«ius variandi»-, cuando así lo exija el interés
público, cuyas exigencias, al servicio de la comunidad, no pueden quedar
constreñidas por las cláusulas del contrato. De esta forma, un error inicial
de la Administración contratante posteriormente detectado, o un cambio de
las circunstancias tenidas en cuenta en el momento de contratar, o la
adopción de medidas generales que, aunque no varíen directamente el
objeto del contrato, inciden sobre él, permiten la posterior modificación del
contrato para adaptarlo a las nuevas exigencias.?
Esa misma línea era seguida por el Consejo de Estado, aceptando las
modificaciones planteadas sobre la base de errores en el proyecto, aún
cuando se advertía de la necesidad de que la Administración extremara el
rigor y el celo en la elaboración inicial para evitar posteriores
modificaciones. Podemos citar como exponente de dicha postura el
Dictamen 257/1992 de 29 de junio: ?A este respecto conviene recordar
que es de gran trascendencia que con carácter previo a la redacción de
29
proyectos se llevan a cabo los estudios geológicos, geotécnicos y de materiales
necesarios para evitar en lo posible las posteriores modificaciones de
obra?,? Con independencia de la observación anterior, el Consejo de
Estado nada tiene que objetar a las razones de interés público reseñadas
por los órganos preinformantes a propósito de la continuación del
contratista en la ejecución de las obras?. En esta misma línea pueden
citarse los Dictámenes 1021/1991, de 1 de octubre y 51278/1988, de 4
de febrero.
El Consejo de Estado, evoluciona a partir del año 2000 en esta línea
interpretativa, manteniendo una postura algo más exigente en cuanto a
considerar como causas habilitantes de la modificación, las deficiencias en
el proyecto originario. Así, sigue admitiendo las citadas modificaciones si
resultan necesarias para el interés público, y para el caso de que dicha
necesidad no concurra, mantiene posturas diferentes en atención a las
circunstancias del caso. Exponente de este cambio es el dictamen
583/2001, de 29 de marzo, en el que el Consejo de Estado manifiesta:
?Por lo que ahora interesa, lo recién expuesto se traduce en que el poder
de modificación no puede utilizarse para salvar posibles deficiencias o
imprevisiones técnicas contenidas en el proyecto. Y no cabe confundir
como ha tenido ocasión de resaltar este Consejo en numerosas ocasiones,
las necesidades nuevas o causas imprevistas con las simples imprevisiones
derivadas de una inadecuada redacción del proyecto, ya se deba a defectos
en su propia elaboración o en los datos que sirvieron para su redacción
misma?.
Sin embargo, en el Dictamen 1970/2003, relativo a la Modificación nº
3 del contrato de Obras denominado "Construcción del edificio de nueva
planta para Teatro en el Real Sitio de San Lorenzo de El Escorial?,
admitió dicha modificación basada en deficiencias del proyecto por
entender que suponía una mejora de las características de la obra
pareciendo indispensable para su conclusión.
30
Se considera, no obstante improcedente la modificación contractual del
mismo proyecto, valorando los sucesivos reformados que se compadecen
mal con la excepcionalidad del ejercicio del ius variandi, en el DCE
2644/2003, relativo a la Modificación nº 4 del mismo contrato de Obras
denominado "Construcción del edificio de nueva planta para Teatro en el
Real Sitio de San Lorenzo de El Escorial", indicando que ?la propuesta de
modificación responde más bien a las insuficiencias del proyecto inicial,
circunstancia esta que, en línea con una doctrina reiterada de este Consejo
de Estado, fue ya señalada en el dictamen de este Alto Cuerpo Consultivo
1.970/2003/1.103/2003, de 24 de julio de 2003, relativo a la
Modificación núm. 3 de este mismo contrato, y que resulta plenamente de
aplicación en la propuesta de modificado ahora sometida a consulta. En
efecto, ha de afirmarse que la presente propuesta de modificación es, en
buena medida, al igual que las precedentes, "el resultado de los defectos e
imprevisiones del proyecto inicial, y se refiere, por tanto, a circunstancias
que debieron ser suficientemente previstas en las actuaciones preparatorias
seguidas en el proceso de formación de la voluntad contractual de la
Administración, de ahí que convenga recordar la necesidad de extremar el
celo tanto en la elaboración de los proyectos de obras como en su replanteo
previo y supervisión técnica, de forma que sólo muy excepcionalmente
haya que recurrir a su ulterior modificación y, sobre todo, a la
introducción de varios, sucesivos y parciales reformados de obras o a la
aprobación de proyectos de obras complementarias; pues, de lo contrario,
se podrían encubrir prácticas viciosas que vinieran a frustrar los
principios de publicidad y concurrencia proclamados por la legislación de
contratos de las Administraciones Públicas".
Ante tal situación y considerando que la obra no puede desarrollarse
conforme a los términos inicialmente establecidos que se han revelado
profundamente incorrectos, la cuestión estriba en decidir si para subsanar
tales imprevisiones debe exigirse un nuevo contrato o si para ello puede
31
acudirse al reformado del proyecto (ya realizado en el presente caso) y la
consiguiente modificación del contrato existente que implica la
permanencia del mismo contratista.
Siendo el interés público el punto de referencia obligado de la
contratación administrativa, como de toda la actuación pública, ha de ser
desde el conocimiento de la dimensión de la lesión que al mismo le
produzca la ruptura del vínculo contractual, abordado en la siguiente
consideración, desde el que obtengamos la solución.
NOVENA.-El presupuesto para el válido ejercicio del ius variandi
durante la vigencia del contrato es el interés público. La ley exige siempre,
en efecto, que esté comprometido el interés público (art. 194 y 202. 1
LCSP: ?por razones de interés público?). Se trata, pues del presupuesto de
hecho determinante de la potestad enunciado mediante un concepto
jurídico indeterminado y que juega en un doble sentido, en tanto
presupuesto de la modificaciones propuestas y de la continuidad del
vínculo contractual.
El interés público, resulta claro que concurre como fundamento en la
modificación propuesta, tal y como ha sido objeto de análisis en la anterior
consideración, pero también resulta obvio que la satisfacción del mismo se
hubiera conseguido acudiendo a un nuevo expediente de contratación, sin
merma de los principios de publicidad y concurrencia en la contratación
administrativa. La defensa del citado interés, se revela necesaria en el
mantenimiento del vínculo contractual, dadas las especiales circunstancias
que han concurrido en el desarrollo de la obra pública objeto de
contratación, y que este Consejo Consultivo no puede dejar de considerar,
pues el trabajo jurídico que le corresponde se proyecta necesariamente
sobre situaciones reales y no sobre supuestos fácticos abstractos.
Se ha de tener en cuenta que el tan citado interés público, sufre tanto si
se mantiene el vínculo contractual, por lesión de los principios de licitación
32
libre y pública que ha de regir la contratación administrativa, como si se
opta por su ruptura en cuanto que el retraso de la obra y los perjuicios
económicos derivados de la misma, van a ser sufridos a la postre por la
colectividad.
Poner en la balanza en el presente caso, la lesión que respecto del interés
público produce la adopción de una u otra decisión, resulta determinante
para concluir lo más conveniente para éste, tal y como en este sentido
manifiesta el Consejo de Estado en Dictamen 54.300 de 21 de junio de
1990: ? ?La opción entre el mantenimiento del contrato o su resolución
debe acordarse por la Administración atendiendo al interés público en
juego. Dicho interés no se refiere en estos casos al objeto de de
contratación, sino al mantenimiento de la relación contractual?.. Para
resolver dicho extremo este Consejo entiende que si el precio del contrato
inicial resultara menos oneroso para la Administración que la
formalización del nuevo contrato quedaría justificado el mantenimiento de
éste.?
Como ya se ha relatado en los hechos, las irregularidades que han
acompañado el desarrollo del presente contrato, hace que nos encontremos
ante obras ejecutadas en un 40% en el mes de marzo de 2010 tal y como
resulta de la memoria elaborada para la modificación del contrato, por lo
que la paralización de las mismas, implícita en la adjudicación de un nuevo
contrato, redundaría en pérdidas importantes respecto de elementos ya
construidos que no toleran el paso del tiempo tal y como se desprende del
informe de noviembre de 2009 emitido por experto independiente a
requerimiento de la Administración consultante. En el mismo sentido, el
informe del Jefe de Área de Proyectos y Obras del IMDER, sobre las
circunstancias de carácter técnico que avalarían la modificación del
contrato, de marzo de 2010, afirma: ?dado el ritmo actual de las obras y
los trabajos ejecutados al día de la fecha, sería inasumible, económica y
técnicamente, cualquier actuación que no fuera la continuación de las
33
obras conforme al proyecto modificado que se encuentra en tramitación? y
valorando el coste total estimado de la resolución del contrato y una nueva
licitación del mismo en 14.013.065,22 ?., cuyo ahorro es una evidente
cuestión de interés público, sobre todo en el escenario económico en que
debe desenvolverse actualmente la actividad administrativa.
Verificada la importante lesión que al interés público produciría la
ruptura del vínculo contractual en el momento actual, y dadas las
especiales circunstancias que concurren, resulta claro que éste, en cuanto
presupuesto de ejercicio de la prerrogativa de modificación contractual, se
sirve acordando el mantenimiento del vínculo y la permanencia del mismo
contratista. A esta conclusión llega este Consejo Consultivo, estimando que
ha de aconsejar lo que es jurídicamente preferible y admisible en la precisa
y determinada situación real del caso que motiva su dictamen.
En la misma línea, el Consejo de Estado, en casos de gran similitud al
ahora planteado, después de apreciar y valorar el perjuicio que para el
interés público comporta la concurrencia de circunstancias como el grado
de ejecución avanzado de las obras, y la falta de tramitación del adecuado
procedimiento, dictaminó la procedencia de la modificación propuesta.
Podemos citar al respecto el dictamen del Alto Cuerpo Consultivo
1834/1995 (puesto de manifiesto en el informe del Servicio Jurídico de
19 de octubre de 2009), y 3371/1996 de 28 de noviembre de 1996, en el
que manifiesta: ?No obstante la idoneidad técnica de las modificaciones
propuestas, ello no impide poner de relieve que la Administración debe, en
todo caso, extremar el rigor a la hora de observar las prescripciones
técnicas en las fases de elaboración del proyecto originario de obras o,
como ocurre en el presente caso, en la aprobación del proyecto formulado
por el licitador -y potencialmente adjudicatario-, caso de tratarse de un
sistema de selección de "concurso de proyecto y obra"(?) Este Consejo de
Estado percibe, a la vista de las actuaciones obrantes en el expediente, que
si bien las previsiones técnicas de la modificación proyectada comportan
34
una mejoría en las características básicas de la obra, tal y como aprecian
unánimemente los órganos técnicos preinformantes, ello no impide
subrayar que la mayoría de las modificaciones, aun siendo necesarias, son
el resultado de las deficiencias advertidas en el proyecto inicialmente
aprobado y de circunstancias que debieron ser suficientemente ponderadas
en las actuaciones preparatorias cumplimentadas en el proceso de
formación de la voluntad contractual de la Administración(?)En
definitiva, entiende este Cuerpo Consultivo que, de la apreciación conjunta
de las actuaciones practicadas, se deriva la necesidad de asumir la
modificación de las antedichas previsiones técnicas del proyecto inicial y la
improcedencia de la resolución del vínculo contractual, habida cuenta la
conformidad de la empresa contratista o, por lo menos, la ausencia de
manifestación expresa oponiendo la pretensión resolutoria del vínculo
contractual, y los eventuales efectos perjudiciales -posible aumento del coste
e interrupción de las obras, así como demora en la fecha de terminación y
de apertura al tráfico- que dimanarían de la extinción y consiguiente
constitución de un nuevo vínculo contractual
Finalmente, no puede pasar por alto este Consejo de Estado las
circunstancias especialmente graves que han jalonado el proyecto
modificado sometido a consideración, dado que las obras cuya
modificación se tramita se estaban ejecutando como se infiere del informe
del Inspector General, de fecha 8 de mayo de 1995, obrante en el
expediente, y pone de relieve el informe emitido por la Intervención
General, siendo muy presumible que a la fecha de hoy puedan encontrarse
totalmente ejecutadas o en un avanzado estado de ejecución.
Debe señalarse a este respecto, que la modificación de los contratos está
sujeta a unas solemnidades en su aprobación que se constituyen como
esenciales, de tal forma que, para llegar a la novación contractual y a la
ejecución de las obras objeto del proyecto modificado, primero, y de la
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novación, después, hay que seguir, por sus trámites y en su orden, el
procedimiento legalmente instituido.
En el mismo sentido, el Consejo de Estado, después de haber modificado
su línea interpretativa estimando que no siempre cabe incluir dentro de las
causas imprevistas las deficiencias en el proyecto inicialmente aprobado,
accede a la modificación propuesta y justificada en dichas deficiencias por
entender que resulta necesaria para el interés público. Así podemos citar el
reciente Dictamen del Consejo de Estado 933/2009 de 9 de julio de
2009:? No se opone a ello el Consejo de Estado, teniendo en cuenta que
concurre además una "razón de interés público" para dicha modificación,
habida cuenta de que si se procediese a la resolución del contrato y a una
nueva licitación, no se obtendría ninguna ventaja desde el punto de vista
técnico, ya que el contratista adjudicatario tendría que realizar las obras
en los mismos términos previstos en el proyecto reformado, y se incurriría
en un gasto superior al que deriva de la modificación del contrato, a
consecuencia del aumento de los costes derivado del aplazamiento en el
tiempo de la nueva licitación.
Ahora bien, el Consejo de Estado debe subrayar que la modificación
proyectada, aunque sea necesaria, deriva en alguna medida de defectos o
imprevisiones del proyecto inicial, en cuanto responde a circunstancias que
debieron ser suficientemente ponderadas en las actuaciones preparatorias
seguidas en el proceso de formación de la voluntad contractual de la
Administración. Así, no puede pasarse por alto que el estudio geotécnico
previo a la redacción del proyecto está fechado en el año 2000, siete
ejercicios antes de la adjudicación del contrato, ni que el estudio de
permeabilidad realizado en el año 2007 evidenciaba ya un aumento del
nivel freático que quizá hubiera aconsejado la elaboración de un nuevo
estudio geotécnico antes de la adjudicación del contrato. Del mismo modo,
no parece que las necesidades nuevas derivadas del desmontaje del arco
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ojival de la fachada para su posterior recolocación fueran de difícil
previsión en el momento de redacción del proyecto inicial.?
Cabe también extractar el Dictamen Consejo de Estado 1867/2008 de
20 de noviembre de 2008: ???..A partir de ello, los órganos técnicos y
administrativos preinformantes consideran que está justificada la
modificación del contrato. No se opone a ello el Consejo de Estado,
teniendo en cuenta también la existencia de un interés público en la
modificación de referencia, tal y como ha quedado justificado en el
expediente y, en particular, en cuanto responden a requerimientos y
necesidades manifestados por el Instituto Nacional de Toxicología o desde
la Subdirección General de Nuevas Tecnologías del Ministerio de Justicia.
Ahora bien, el Consejo de Estado debe subrayar que la modificación
propuesta, aunque sea necesaria, deriva en alguna medida de defectos o
imprevisiones del proyecto inicial, en cuanto responde a circunstancias que
debieron ser suficientemente ponderadas en las actuaciones preparatorias
seguidas en el proceso de formación de la voluntad contractual de la
Administración (aspectos relativos a optimización de recursos, ahorro
energético y de agua, motivos de durabilidad de los materiales, mejoras
funcionales, o incluso algunas relativas a las instalaciones de los
laboratorios, etcétera).?
En la misma línea el Dictamen del Consejo de Estado CE 2092/2006
de 21 de diciembre de 2006: ?La modificación tiene por objeto solucionar
las deficiencias apreciadas en el proyecto de obras en su día elaborado a
fin de asegurar el sostenimiento del túnel de Fuentebuena, lo que evidencia
la existencia de un interés público bastante para amparar la modificación
proyectada. (??)No puede, por último, este Consejo dejar de hacerse eco
de lo expresado por el Consejo de Obras Públicas en el sentido de que el
modificado a que se refiere el presente expediente es consecuencia de la
defectuosa redacción del proyecto de obras. Más cuando, en relación con los
trabajos en túneles y taludes, la situación se ha repetido en varias ocasiones
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según ha podido verificar este Consejo a la hora de despachar expedientes
análogos al ahora informado. Debe, pues, reiterarse la recomendación, ya
hecha en anteriores ocasiones, de que los proyectos se redacten con el grado
de minuciosidad y calidad precisos para evitar situaciones que son
previsibles; que perturban la normal ejecución de los trabajos públicos; que
pueden incidir o, incluso, alterar las reglas de la competencia al variar
sustancialmente los contratos; y que, de ordinario, tienen gravosas
consecuencias económicas para la Hacienda Pública.?
A la luz de todo lo anterior, este Consejo Consultivo entiende, que en la
situación a la que se ha llegado, concurre el interés público habilitante de la
modificación sometida a dictamen, debiendo poner de manifiesto que las
importantes irregularidades observadas en el desarrollo de la obra ,
requieren de la Administración actuante la adopción de medidas tendentes
a la exigencia de las responsabilidades administrativas en que se hubiera
podido incurrir en los términos de la Disposición Adicional 22.2 de la
LCSP, así como de las derivadas de la deficiente redacción del proyecto de
obras originario, de acuerdo con lo establecido en el art. 286 de LCSP.
Resta por último resaltar, tal y como viene repitiendo hasta la saciedad el
Consejo de Estado, la necesidad de que la Administración extreme el rigor
en la fase preparatoria de los contratos, de forma que solo muy
excepcionalmente se haya de recurrir a su ulterior modificación. En el
presente caso si la Administración consultante se hubiera atenido a norma
ya explicitada en la Ley de Bases de 28 de diciembre de 1963, en el
sentido de que los contratos de obras ?deben ser normalmente de gestación
pausada y, por el contrario, de ejecución rápida?, se hubiera evitado la
incoación del presente procedimiento de modificación, que ha de constituir
siempre una excepción en el régimen normal de adjudicación de obras
públicas, por la merma que puede suponer en las garantías jurídicas que
han de presidir la actuación administrativa en materia de contratación
pública.
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CONCLUSIÓN
Procede la aprobación de la modificación del contrato de obras de
construcción de la Tercera Ciudad Deportiva ?Espartales? Fase I, Alcalá
de Henares, de acuerdo con las consideraciones efectuadas en el cuerpo del
dictamen.
A la vista de todo lo expuesto, el Órgano consultante resolverá según su
recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince
días, a este Consejo de conformidad con lo establecido en el artículo 3. 7
del Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento
Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.
Madrid, 23 de junio de 2010