Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0163/24 del 4 de abril de 2024

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 4 de abril de 2024, emitido ante la consulta formulada por la alcaldesa de Ciempozuelos, a través del consejero de Presidencia, Justicia y Administración Local, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre revisión de oficio de la resolución sancionadora 721/2021, de 18 de marzo, por la que se resuelve el expediente sancionador SCL415-21-00269 en materia de Seguridad Ciudadana, en aplicación del art 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección la seguridad ciudadana, por incumplimiento del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.

Tesauro: Procedimiento sancionador

Actos que lesionen derechos y libertades

Actos revisables

Devolución de ingresos indebidos

Nulidad. Causas

Revocación de actos desfavorables o de gravamen

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 4 de

abril de 2024, emitido ante la consulta formulada por la alcaldesa de

Ciempozuelos, a través del consejero de Presidencia, Justicia y

Administración Local, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de

28 de diciembre, sobre revisión de oficio de la resolución sancionadora

721/2021, de 18 de marzo, por la que se resuelve el expediente

sancionador SCL415-21-00269 en materia de Seguridad Ciudadana,

en aplicación del art 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo,

de protección la seguridad ciudadana, por incumplimiento del Real

Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorroga el estado

de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre,

por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación

de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El día 12 de febrero de 2024 tuvo entrada en el

registro de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid

una solicitud de dictamen preceptivo referida al expediente de revisión

de oficio aludido en el encabezamiento.

Dictamen nº: 163/24

Consulta: Alcaldesa de Ciempozuelos

Asunto: Revisión de Oficio

Aprobación: 04.04.24

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A dicho expediente se le asignó el número 146/24, comenzando el

día señalado el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, de

acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid (ROFCJA), aprobado por Decreto 5/2016, de 19

de enero, del Consejo de Gobierno.

La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la

letrada vocal Dña. Rosario López Ródenas que formuló y firmó la

oportuna propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada por

el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid,

en sesión celebrada el día 4 de abril de 2024.

SEGUNDO.- De los antecedentes que obran en el expediente, son

de interés para la emisión del dictamen los hechos que a continuación

se relacionan:

El 6 de marzo de 2021, a las 00:10 horas, la Policía Local de

Ciempozuelos extendió boletín de denuncia número 323/2021 contra

Dña. (?), por los hechos ocurridos en la Avenida Venerable Madre

María Antonia de dicho municipio, por una posible infracción al

artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de

protección la seguridad ciudadana, (en adelante, LOPSC) por

incumplimiento del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el

que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto

926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma

para contener la propagación de infecciones causadas por el SARSCoV-2 (en adelante, Real Decreto 956/2020) por desobediencia de las

limitaciones de la libertad de circulación acordadas por la autoridad

competente durante la vigencia del estado de alarma al encontrarse en

la vía pública, junto con tres personas, fuera del horario permitido.

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El 18 de marzo de 2021 emitió informe la Secretaría Municipal y

se inició procedimiento sancionador por Resolución número 721/2021,

de 18 de marzo, (expediente sancionador SCL415-21-00269).

Con fecha 6 de abril de 2021 se notificó a la interesada el decreto

de inicio del expediente sancionador. El importe de la sanción

propuesta ascendía a 601 euros. No obstante, de conformidad con el

artículo 54 3 de la LOPSC, se le advertía que:

?Una vez realizado el pago voluntario de la multa dentro del plazo

de quince días contados desde el día siguiente al de su notificación,

se tendrá por concluido el procedimiento sancionador con las

siguientes consecuencias:

a) La reducción del 50 por ciento del importe de la sanción de

multa.

b) La renuncia a formular alegaciones. En el caso de que fuesen

formuladas se tendrán por no presentadas.

c) La terminación del procedimiento, sin necesidad de dictar

resolución expresa, el día en que se realice el pago, siendo

recurrible la sanción únicamente ante el orden jurisdiccional

contencioso-administrativo?.

Consta en el expediente examinado que, con fecha 19 de abril de

2021, se produce el pago de la deuda, por importe de 300,50 euros.

TERCERO.- El 7 de noviembre de 2023, la sancionada presentó

una solicitud de devolución de ingresos indebidos por la multa

impuesta ?en el estado de alarma, el cual ha sido declarado

inconstitucional? y acompañaba justificante de pago de la sanción,

certificado de titularidad de la cuenta bancaria y DNI.

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El 27 de noviembre de 2023, los servicios técnicos de la Unidad

Sancionadora formulan propuesta de resolución para el inicio de

procedimiento de revisión de oficio de la sanción impuesta al

considerarla incursa en la causa de nulidad establecida en el artículo

47.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante,

LPAC), en virtud de la Sentencia del Tribunal Constitucional

183/2021, de 27 de octubre de 2021, que declaró la

inconstitucionalidad de diversos preceptos del Real Decreto 956/2020,

por el que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real

Decreto 926/2020, de 25 de octubre.

Por Resolución de 28 de noviembre de 2023 del concejal delegado

de Seguridad Ciudadana, que actúa por delegación de la Alcaldía, en

virtud de la Resolución 1871/2023, de 23 de junio, se acuerda el inicio

del expediente de revisión de oficio de la resolución sancionadora

721/2021, de 18 de marzo, dictada en el expediente sancionador

SCL415-21-00269.

La resolución iniciadora del procedimiento de revisión de oficio fue

notificada a la interesada el 8 de enero de 2024, confiriéndole trámite

de vista y audiencia del expediente, por aplicación de lo establecido en

el art. 82 de la LPAC, para que en el plazo de los diez días hábiles

siguientes pudiera tomar vista del mismo y aportar cuantos

documentos y/o alegaciones considerase pertinentes.

Según se certifica en el procedimiento por el secretario general del

municipio, el día 23 de febrero de 2024, la interesada no ha formulado

alegaciones dentro del trámite conferido al efecto.

El 26 de febrero de 2024, se formuló por el secretario general de

Ciempozuelos informe propuesta de declarar la nulidad de pleno

derecho de la resolución sancionadora número 721/2021, de fecha 18

de marzo, al considerarla incursa en la causa de nulidad establecida

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en el artículo 47.1 a) de la LPAC, en virtud de la Sentencia del Tribunal

Constitucional 183/2021, de 27 de octubre de 2021, que declaró la

inconstitucionalidad de diversos preceptos del Real Decreto 956/2020.

Se proponía igualmente declarar la nulidad de todos los actos

dictados posteriormente en el procedimiento de recaudación, referidos

al débito ya generado; que se devolverían los ingresos indebidamente

abonados por importe de 300,50 euros y se procediera al archivo del

expediente sancionador.

El 28 de febrero de 2024, el concejal delegado de Seguridad

Ciudadana, suscribió la propuesta de resolución del secretario general

del consistorio para elevarla a la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, con suspensión del plazo para resolver.

Consta el registro de salida de la notificación de dicha resolución

a la interesada.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de

Madrid emite su dictamen preceptivo de conformidad con lo dispuesto

en el artículo 5.3.f) b. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, que

establece: ?En especial, la Comisión Jurídica Asesora deberá ser

consultada por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: (?) f)

Expedientes tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades

locales y las universidades públicas sobre: (?) b. Revisión de oficio de

actos administrativos en los supuestos establecidos en las leyes?. A

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tenor del precepto que acabamos de transcribir, el Ayuntamiento de

Ciempozuelos está legitimado para recabar dictamen de esta Comisión

Jurídica Asesora, habiendo cursado su solicitud a través del consejero

de Presidencia, Justicia y Administración Local, tal y como preceptúa

el artículo 18.3 c) del ROFCJA.

Debe también traerse a colación el artículo 106 de la LPAC que

establece la posibilidad de que las Administraciones Públicas, en

cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado,

declaren de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan

puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en

plazo. Para ello, será necesario que concurra en el acto a revisar

alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en la

norma aplicable y, desde el punto de vista del procedimiento, que se

haya recabado dictamen previo del Consejo de Estado u órgano

consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, y que

este tenga sentido favorable.

La obligatoriedad del dictamen de esta Comisión antes de adoptar

el acuerdo de revisión de oficio, resulta del precepto últimamente

indicado, como también del precedente artículo 102.1 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

(LRJ-PAC), que al abordar el referido procedimiento de revisión de

oficio, en términos muy similares a la LPAC, exigía que se adoptara el

previo dictamen favorable del órgano consultivo correspondiente, que

adquiere así en este supuesto carácter parcialmente vinculante en el

sentido de constreñir a la Administración que lo pide, sólo en el caso

de ser desfavorable a la revisión propuesta.

SEGUNDA.- La revisión de oficio en el ámbito local, con carácter

general, se regula en el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,

reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), que permite a las

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corporaciones locales revisar sus actos y acuerdos en los términos y

con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en

la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo

común.

Igualmente, los artículos 4.1.g) y 218 del Reglamento de

Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades

Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre,

indican que dichas corporaciones, dentro de la esfera de sus

competencias, tienen atribuida la potestad de revisión de oficio de sus

actos, resoluciones y acuerdos, con el alcance que se establece en la

legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo

común.

La señalada remisión a la legislación del Estado conduce a los

artículos 106 a 110 y concordantes de la LPAC, que regulan la revisión

de los actos de la Administración en vía administrativa,

adecuadamente completados con las disposiciones rectoras del

desarrollo de los procedimientos administrativos.

El artículo 106 de la LPAC no contempla un procedimiento

específico a seguir para la sustanciación de los expedientes de

declaración de nulidad. Por ello deberemos entender aplicables las

disposiciones sobre el procedimiento administrativo común recogidas

en el título IV del citado cuerpo legal, con la singularidad de que el

dictamen del órgano consultivo reviste carácter preceptivo y habilitante

de la revisión pretendida y que el transcurso del plazo de seis meses

desde su inicio sin dictarse resolución producirá su caducidad si se

hubiera iniciado de oficio mientras que, si se hubiera iniciado a

solicitud de interesado, como ocurre en este caso, no opera la

caducidad y el trascurso del mismo plazo únicamente permitiría

considerar aplicable el silencio administrativo, con sentido negativo, ex

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artículo 106.5 de la LPAC, pero no exime a la Administración de

resolver.

Las normas generales procedimentales determinan que la

tramitación del expediente continúe con la realización de los actos de

instrucción necesarios ?para la determinación, conocimiento y

comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la

resolución? (artículo 75 de la LPAC). Estas actuaciones instructoras,

pueden consistir en la emisión de los correspondientes informes en

garantía de la legalidad, objetividad y acierto de la resolución final que

se dicte en el procedimiento, exigidos con carácter general por el

artículo 79 de la LPAC. En este caso, se ha incorporado al expediente

el informe de 27 de noviembre de 2023, de los servicios técnicos de la

Unidad Sancionadora, que es el que sirvió de fundamento al inicio del

procedimiento.

Posteriormente la propuesta de resolución, que incluye el análisis

de su argumentación, la legislación aplicable y el procedimiento a

seguir, se ha elaborado por el secretario general del consistorio,

conforme a lo dispuesto en el artículo 3.3.d) 3º, del Real Decreto

128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de

los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter

nacional.

Además, como en todo procedimiento administrativo, se impone la

audiencia del o de los interesados, trámite contemplado con carácter

general en el artículo 82 de la LPAC, que obliga a que se dé vista del

expediente a los posibles interesados a fin de que puedan alegar y

presentar los documentos y justificantes que estimen pertinentes en

defensa de sus derechos.

Según consta en el expediente remitido, se confirió trámite de

audiencia a la interesada en el procedimiento que no formuló

alegaciones dentro del trámite conferido al efecto.

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Finalmente, se ha redactado la propuesta de resolución del

expediente de la que se infiere claramente la causa de nulidad en la

que se ampara la revisión y el sentido de la propuesta del

ayuntamiento, favorable a la declaración de nulidad de la sanción

impuesta.

Por lo que se refiere al plazo para resolver el procedimiento, nos

encontramos ante una revisión de oficio iniciada a instancia del

interesado, por lo que ha de estarse a lo dispuesto en el artículo 106.5

de la LPAC, de tal forma que el transcurso del plazo de seis meses

desde su inicio sin dictarse resolución determinaría exclusivamente la

presunción de desestimación.

TERCERA.- El procedimiento de revisión de oficio tiene por objeto

expulsar del ordenamiento jurídico aquellos actos administrativos que

se encuentren viciados de nulidad radical por cualquiera de las causas

que establece el artículo 47.1 de la LPAC.

Como recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de

febrero de 2021(recurso 8075/2019):

?(...) por afectar a la seguridad jurídica y, en última instancia, a la

misma eficacia de la actividad administrativa, cuya finalidad

prestacional de servicios públicos requiere una certeza en dicha

actuación, el legislador condiciona esa potestad, entre otros

presupuestos, a uno esencial, cual es que la causa de la revisión

esté vinculada a un supuesto de nulidad de pleno derecho de los

actos administrativos, es decir, acorde a la legislación que sería

aplicable al caso de autos, a aquellos supuestos de nulidad de

pleno derecho de los actos administrativos que se contemplaban,

con carácter taxativo, en el artículo 62.1o de la Ley de 1992. Y es

que, la finalidad de la institución no es sino evitar que actos nulos,

cuyo vicio es insubsanable, puedan ser mantenidos y ejecutados

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por el mero hecho de que no hayan impugnado por quienes estaban

facultados para ello. El acto nulo, por los vicios que lo comportan,

debe desaparecer del mundo jurídico y el legislador arbitra este

procedimiento como un mecanismo más, extraordinario eso sí, para

poder declarar dicha nulidad?.

Para la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 2017

(Rec. 1824/2015):

?El principio de legalidad exige que los actos administrativos se

ajusten al ordenamiento jurídico, permitiendo que la Administración

revise los actos ilegales. Por el contrario, la seguridad jurídica, en

cuanto valor esencial de nuestro ordenamiento jurídico, exige que

los actos administrativos dictados, y consiguientemente las

situaciones por ellos creadas, gocen de estabilidad y no puedan ser

revisados fuera de determinados plazos. Ahora bien, cuando la

ilegalidad del acto afecta al interés público general, al tratarse de

infracciones especialmente graves, su conservación resulta

contraria al propio sistema, como sucede en los supuestos de

nulidad de pleno derecho, por lo que la revisión de tales actos no

está sometida a un plazo para su ejercicio?.

Esta Comisión Jurídica Asesora (por ejemplo en los dictámenes

522/16, de 17 de noviembre; 88/17, de 23 de febrero; 97/18, de 1 de

marzo y 232/19, de 6 de junio, entre otros) ha venido sosteniendo

reiteradamente que se trata de una potestad exorbitante de la

Administración para dejar sin efecto sus actos al margen de cualquier

intervención de la jurisdicción contencioso administrativa, razón por la

cual esta potestad de expulsión de los actos administrativos de la vida

jurídica debe ser objeto de interpretación restrictiva tal como recoge la

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, 458/2016, de

15 de julio de 2016 (recurso 319/2016), que hace referencia a la

Sentencia del Tribunal Supremo de 30 junio 2004, y solo se justifica

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en aquellos supuestos en que los actos a revisar adolezcan de un

defecto de la máxima gravedad, es decir, que estén viciados de nulidad

radical o de pleno derecho.

Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre

de 2020 (Rec. 1443/2019):

?(...) debemos poner de manifiesto, e insistir, en el carácter

restrictivo con el que debemos afrontar la cuestión que nos ocupa,

referida a la revisión de oficio de una determinada actuación

administrativa, que, de una u otra forma, ha devenido firme en

dicha vía. Así, dijimos que "el artículo 102 LRJPA tiene como objeto,

precisamente, facilitar la depuración de los vicios de nulidad

radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el

inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves

plazos de impugnación de aquellos derive en su intocabilidad

definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental

ampliar las posibilidades de evitar que una situación afectada por

una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el

tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de

tan relevante trascendencia?.

En cuanto potestad exorbitante de la Administración frente a la

regla general de que nadie puede ir contra sus propios actos, la carga

de la prueba de la existencia de motivos de nulidad corresponde a la

Administración, como establece la Sentencia del Tribunal Supremo de

21 de octubre de 2014 (recurso 3843/2011).

CUARTA.- Una vez examinados los aspectos procedimentales y

efectuadas las consideraciones generales sobre la revisión de oficio,

procede entrar a conocer el fondo del asunto.

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Antes de analizar la concreta causa de nulidad, conviene precisar

que el artículo 106 de la LPAC señala que serán susceptibles de dicha

potestad de autotutela los actos administrativos que hayan puesto fin

a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo.

Con arreglo a dicho precepto cabe entender que sólo serán

susceptibles de revisión los actos sancionadores que hayan puesto fin

a la vía administrativa, es decir, que contra los mismos no quepa ya

recurso administrativo alguno, y que no hayan sido objeto de

impugnación judicial. En el presente caso, en el procedimiento

sancionador que se pretende revisar, se ha agotado la vía

administrativa y no consta impugnación judicial.

El procedimiento de revisión de oficio sometido a dictamen de esta

Comisión jurídica Asesora se plantea por el Ayuntamiento de

Ciempozuelos, a instancia de la persona sancionada, con motivo del

incumplimiento durante el estado de alarma de las limitaciones de la

libertad de circulación de las personas, por haberse declarado

inconstitucionales y nulos determinados preceptos en que se

amparaba la sanción. De esta, la Sentencia del Tribunal Constitucional

183/2021, de 27 de octubre, enjuició la constitucionalidad del Real

Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de

alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el

SARS-CoV-2, así como la autorización parlamentaria de su prórroga y

su formalización en el Real Decreto 956/2020, y, tras una amplia

fundamentación jurídica, declaró la nulidad de la extensión hasta los

seis meses de la prórroga del estado de alarma y diferentes aspectos de

la atribución de la condición de autoridades competentes delegadas a

los presidentes de las comunidades autónomas y ciudades autónomas.

Asimismo, se declaró la nulidad, por conexión o consecuencia, de

los diferentes plazos en los que deberían comparecer el presidente del

Gobierno y el ministro de Sanidad para la rendición de cuentas del

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Ejecutivo al Congreso, así como de la posibilidad conferida a la

Conferencia de Presidentes Autonómicos para formular al Gobierno,

transcurridos cuatro meses de vigencia de la prórroga, una propuesta

de levantamiento del estado de alarma.

Se declaró igualmente la inconstitucionalidad de los preceptos que

designaban a los presidentes de las comunidades autónomas y

ciudades autónomas como autoridades competentes delegadas y les

atribuían potestades tanto de restricción de las libertades de

circulación y reunión en espacios públicos, privados y de culto, como

de flexibilización de las limitaciones establecidas en el decreto de

declaración del estado de alarma. Las potestades del Congreso de los

Diputados para determinar las condiciones y efectos del estado de

alarma y controlar su gestión quedaron canceladas, puesto que ?según

argumenta la sentencia- eran los presidentes de las comunidades

autónomas y ciudades autónomas quienes podían decidir ?en

exclusiva? sobre el propio estado de alarma, sin estar sujetos al control

político del Congreso.

La sentencia moduló el alcance de las nulidades acordadas,

estableciendo que estas no afectan por sí mismas, de manera directa, a

los actos y disposiciones dictados sobre la base de los preceptos

anulados durante su vigencia, si bien precisó sus efectos, en caso de

afectar a normas sancionadoras y/o restrictivas de derechos.

Como es sabido, el artículo 5 del precitado Real Decreto

926/2020, establecía una prohibición de tránsito por las vías y

espacios de uso público, en horario nocturno, salvo que concurriera

una causa que eximiera de esa prohibición y habilitó a las autoridades

delegadas a modular o flexibilizar esas medidas, en los siguientes

términos:

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?1. Durante el periodo comprendido entre las 23:00 y las 6:00

horas, las personas únicamente podrán circular por las vías o

espacios de uso público para la realización de las siguientes

actividades:

a) Adquisición de medicamentos, productos sanitarios y otros

bienes de primera necesidad.

b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.

c) Asistencia a centros de atención veterinaria por motivos de

urgencia.

d) Cumplimiento de obligaciones laborales, profesionales,

empresariales, institucionales o legales.

e) Retorno al lugar de residencia habitual tras realizar algunas de

las actividades previstas en este apartado.

f) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes,

personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.

g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.

h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza, debidamente

acreditada.

i) Repostaje en gasolineras o estaciones de servicio, cuando resulte

necesario para la realización de las actividades previstas en los

párrafos anteriores.

2. La autoridad competente delegada correspondiente podrá

determinar, en su ámbito territorial, que la hora de comienzo de la

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limitación prevista en este artículo sea entre las 22:00 y las 00:00

horas y la hora de finalización de dicha limitación sea entre las

5:00 y las 7:00 horas?.

Por su parte, el Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre,

prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020,

últimamente citado, desde las 00:00 horas del día 9 de noviembre de

2020 hasta las 00:00 horas del día 9 de mayo de 2021, sometiéndose

las limitaciones impuestas en aquel a sus mismas condiciones y a las

determinadas en los decretos que, en su caso, se adoptasen en uso de

la habilitación conferida por la disposición final primera del citado Real

Decreto 926/2020, de 25 de octubre, a salvo sus propias

disposiciones.

En relación con el análisis del artículo 5.1 del Real Decreto

926/2020, la Sentencia del Tribunal Constitucional 183/2021, de 27

de octubre, parte de la consideración de que, en materia de derechos

fundamentales, la regla general es que los mismos reconocen una

esfera de libertad natural intangible para el Estado, sin perjuicio de su

delimitación en relación con otros derechos o bienes

constitucionalmente protegidos y de la introducción de límites

razonables y proporcionados. Además, también que el estado de

alarma no permite la suspensión de los derechos constitucionales del

título I de la Constitución Española (CE), según se desprende del art.

55.1 CE y conforme a lo declarado en la STC 83/2016, FJ 8, debiendo

circunscribirse a limitarlos de forma razonable, proporcionada y

procedente.

En aplicación de lo expuesto, valora la constitucionalidad de las

medidas del artículo 5.1 Real Decreto 926/2020, llegando a una

conclusión diferente que la precedente Sentencia del Tribunal

Constitucional 148/2021, de 14 de julio, determinó en su análisis del

16/31

artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, relativo al

primer estado de alarma. De esa forma explica que:

?A diferencia del régimen jurídico establecido por aquel art. 7, que,

en palabras de la referida sentencia, «supon[ía] un vaciamiento de

hecho o, si se quiere, una suspensión del derecho» [STC 148/2021,

de 14 de julio, FJ 5 a)], en el caso de autos la limitación de la

libertad de circulación fue establecida para un determinado horario

nocturno que abarcaba un máximo de siete horas de duración,

entre las 23:00 y las 6:00 horas, del total diario. Ello supuso que,

cuantitativa (poco más de un tercio del día, a diferencia del

precedente que afectaba a todo el horario diario) y cualitativamente

(franja horaria nocturna frente a la totalidad de la jornada en el

anterior estado de alarma) el régimen jurídico de medidas

limitativas del derecho de circulación establecido por el art. 5.1 del

Real Decreto 926/2020 tuviera una diferencia notable en

comparación con el dispuesto por el Real Decreto 463/2020.

En consecuencia, el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020 estableció

un régimen de limitación de la libertad de circulación, como así lo

recoge su rúbrica y no de suspensión como han sostenido los

recurrentes?.

Además, dispone que la medida del confinamiento nocturno

resultó adecuada (?? En consecuencia, establecer una limitación de la

circulación de las personas durante determinadas horas de la noche, en

concreto desde las 23:00 hasta las 6:00 horas, debe reputarse como una

medida adecuada para combatir aquella evolución negativa de la

pandemia, toda vez que, de ese modo, se hizo frente a una situación de

riesgo que había sido detectada como favorecedora de los contagios, la

de los encuentros sociales producidos en aquellas horas de la noche del

tiempo anterior al estado de alarma?), necesaria ?para conseguir el

control de la evolución de la epidemia? y también proporcionada ?a la

17/31

consecución de un fin constitucionalmente legítimo y de interés general

para la comunidad social como era el de la preservación de la vida (art.

15 CE) y de la salud pública (art. 43.2 CE)?.

Por todo ello, la sentencia consideró que la medida limitativa de la

libertad de circulación de las personas en horario nocturno, a que se

refiere el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020, extendida en su vigencia

a la prórroga del estado de alarma, es conforme al bloque de

constitucionalidad (art. 116 CE y LOAES) y por ello, desestimó el

recurso en ese extremo.

Por su parte, en cuanto los preceptos de los reales decretos

926/2020 y 956/2020, relativos a la designación de autoridades

competentes delegadas, habilitando a los presidentes de las

comunidades autónomas para que, como autoridades delegadas,

adoptasen las medidas necesarias, de entre las expresamente

previstas, para hacer frente a la evolución negativa de la pandemia; la

Sentencia del Tribunal Constitucional 183/2021, establece que los

preceptos y apartados de las disposiciones y acuerdos impugnados,

que dispusieron tales habilitaciones resultan inconstitucionales y

nulos por contravenir el bloque de constitucionalidad sobre el estado

de alarma (art. 116 CE y LOAES). Esta determinación de la sentencia

supuso la declaración de inconstitucionalidad del artículo 5.2 del Real

Decreto 926/2020.

En cuanto a los pronunciamientos de la sentencia vinculados a la

duración y el alcance de la prórroga de ese segundo estado de alarma

y, por tanto, al posterior Real Decreto 956/2020, la misma sentencia

dispone: «Pues bien, de una parte, la prolongación por seis meses del

estado de alarma fue acordada sin certeza alguna sobre la efectiva

implantación y mantenimiento de unas u otras de las medidas

autorizadas. Ni el acuerdo del Congreso autorizando la prórroga del

estado de alarma, ni tampoco el posterior Real Decreto 956/2020, que

18/31

dio ejecución a la misma, establecieron la directa aplicación de las

medidas a que se referían los arts. 5 a 8 del Real Decreto 926/2020,

que apreció la grave alteración de la normalidad producida por la

pandemia del SARS-CoV-2 y declaró el inicial estado de alarma. No

hubo, pues, esa valoración de la correspondencia entre el período de

duración de la prórroga autorizado y unas medidas, que, aunque

enunciadas en los arts. 5 a 8 del precitado Real Decreto 926/2020, no

iban a ser directa e inmediatamente aplicables, todas o algunas de

ellas, durante qué tiempo y en qué partes del territorio nacional por la

autoridad competente (el Gobierno). Tal aplicación quedó en manos de

las autoridades competentes delegadas y de la coordinación del Consejo

Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, en los términos del art. 13

del Real Decreto 926/2020, vigente, también, durante el período de

prórroga.

De otro lado, el Congreso de los Diputados puso por entero en otras

manos la decisión, tanto de las medidas a implantar, como de las que,

en su caso, fueran modificadas, mantenidas, suspendidas u objeto de

regresión. Habilitación indeterminada que dejó en lo incierto la entidad y

duración, de hecho, del estado de alarma prorrogado. El control exigible

al Congreso sobre la solicitud de autorización cursada por el Gobierno,

ni se extendió a qué medidas eran aplicables, ni tampoco a la necesaria

correspondencia que debiera haber existido entre el período de prórroga

de seis meses autorizado y las medidas a aplicar durante el mismo.

e) Se sigue, de cuanto queda expuesto, que la duración de la

prórroga del estado de alarma se acordó sin fundamento discernible y

en detrimento, por ello, de la irrenunciable potestad constitucional del

Congreso de los Diputados para decidir en el curso de la emergencia, a

solicitud del Gobierno, sobre la continuidad y condiciones del estado de

alarma, intervención decisoria que viene impuesta por la Constitución

(art. 116.2) y que por lo demás concuerda, para la crisis extrema que se

padece, con lo considerado por el Parlamento Europeo, e instado a los

19/31

Estados miembros, en su resolución de 13 de noviembre de 2020 sobre

el ?Impacto de las medidas relacionadas con la COVID-19 en la

democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales? (en

particular, apartados 2 y 4 de esta resolución, en los que

respectivamente se ?subraya que las medidas extraordinarias deben ir

acompañadas de una comunicación más intensa entre los Gobiernos y

los Parlamentos? y se pide a los Estados miembros, entre otros

extremos, que ?estudien la manera de elevar las garantías del papel

decisivo de los Parlamentos en situaciones de crisis y emergencia, en

particular en la supervisión y el control de la situación a escala

nacional?)

f) Alcance del pronunciamiento.

Resulta de todo lo anteriormente expuesto la inconstitucionalidad y

nulidad del apartado segundo del acuerdo del Congreso de los

Diputados de 29 de octubre de 2020, en cuanto determinó la duración

de la prórroga del estado de alarma, así como del inciso primero del art.

2 del Real Decreto 956/2020, que declaró, en correspondencia con ello,

la extensión temporal de esa misma prórroga. El inciso es el siguiente:

?La prórroga establecida en este real decreto se extenderá desde las

00:00 horas del día 9 de noviembre de 2020 hasta las 00:00 horas del

día 9 de mayo de 2021?.

La anterior declaración de inconstitucionalidad y nulidad lleva

aparejada, también, por conexión a las mismas (art. 39.1 LOTC) las

reglas o fragmentos de reglas del art. 14 del Real Decreto 926/2020 [en

la redacción modificada por mandato del mismo acuerdo del Congreso

(apartado cuarto), mediante el Real Decreto 956/2020 (apartado tres de

su disposición final primera)], que estableció, para aquel período de la

prórroga del estado de alarma y, en correspondencia con los seis meses

de duración de la misma, diferentes plazos en los que deberían

comparecer el presidente del Gobierno y el ministro de Sanidad para la

20/31

?rendición de cuentas? del Ejecutivo al Congreso. Asimismo, debemos

declarar la inconstitucionalidad y nulidad del párrafo tercero de aquel

art. 14, que preveía el momento de vigencia de la prórroga en que la

conferencia de presidentes autonómicos, en su calidad de autoridades

competentes delegadas, pudieran formular al Gobierno una propuesta

de levantamiento del estado de alarma».

Así las cosas y a partir de lo expuesto, la cuestión que se plantea

es si la mencionada declaración de inconstitucionalidad y la nulidad de

la ampliación de la extensión temporal del indicado Real Decreto

926/2020, durante seis meses, que incluía el primer aserto del artículo

2 del Real Decreto 956/2020, permiten mantener la declaración de

nulidad de la sanción impuesta por el Ayuntamiento de Ciempozuelos

que ahora se analiza.

Según se expuso, en este caso, el boletín de denuncia que

determinó la incoación del procedimiento sancionador, se refirieron a

la vulneración del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre; al

encontrarse la denunciada en la vía pública, junto con tres personas,

fuera del horario permitido, y la sanción se impuso dentro de la

prórroga establecida en el Real Decreto 956/2020 (?desde las 00:00

horas del día 9 de noviembre de 2020 hasta las 00:00 horas del día 9

de mayo de 2021?), y declarada inconstitucional según lo expuesto.

En cuanto a las consecuencias de esa declaración de

inconstitucionalidad, como recuerda la Sentencia del Tribunal

Constitucional 45/1989, de 20 de febrero, «de acuerdo con lo dispuesto

en la Ley Orgánica de este Tribunal (art. 39.1) (Ley Orgánica 2/1979, de

3 de octubre, del Tribunal Constitucional, LOTC), «las disposiciones

consideradas inconstitucionales han de ser declaradas nulas,

declaración que tiene efectos generales a partir de su publicación en el

?Boletín Oficial del Estado? (art. 38.1 LOTC) y que en cuanto comporta la

inmediata y definitiva expulsión del ordenamiento de los preceptos

21/31

afectados (STC 19/1987, fundamento jurídico 6.º) impide la aplicación

de los mismos desde el momento antes indicado, pues la Ley Orgánica

no faculta a este Tribunal, a diferencia de lo que en algún otro sistema

ocurre, para aplazar o diferir el momento de efectividad de la nulidad».

La misma sentencia fija el criterio según el cual corresponde al

tribunal la tarea de precisar el alcance de la nulidad en cada caso, de

modo que, en caso contrario, es decir, en defecto de pronunciamiento

expreso, rige la regla general de la nulidad de la norma, con eficacia

erga omnes y ex tunc (en este sentido el Dictamen 194/2019, de 27 de

junio, del Consejo de Estado).

En este caso, la cuestión que se plantea nos lleva al análisis del

fundamento 11 de la citada sentencia constitucional, que precisa el

alcance de la declaración de inconstitucionalidad, modulando los

efectos de la declaración de nulidad subsiguiente, de la siguiente

manera:

?Resta, finalmente, por determinar el contenido y alcance de

nuestro pronunciamiento. Para ello, como corolario al examen de

todas las cuestiones suscitadas por la demanda, hemos de

concluir: (i) con un pronunciamiento desestimatorio de las

impugnaciones formuladas por los recurrentes contra las

limitaciones de derechos fundamentales establecidas en los arts. 5

a 8 de los reales decretos 926/2020 y 956/2020, por haber

quedado circunscritas aquellas a lo que el bloque de

constitucionalidad (art. 116 CE y LOAES) ha dispuesto para el

estado de alarma, habiéndose ajustado al principio de

proporcionalidad en su determinación; (ii) estimamos, por el

contrario, las pretensiones de inconstitucionalidad y nulidad

relativas a la duración de la prórroga autorizada por el Congreso de

los Diputados, así como a la regulación del régimen de delegación

que efectuó el Gobierno, en cuanto autoridad competente, en los

22/31

presidentes de las comunidades autónomas y de ciudades

autónomas.

En consecuencia, la estimación parcial de este recurso impone la

declaración de inconstitucionalidad y nulidad de las disposiciones

o fragmentos de reglas que a continuación se individualizan (art.

39.1 LOTC). Esta declaración de inconstitucionalidad y nulidad no

afecta por sí sola, de manera directa, a los actos y disposiciones

dictados sobre la base de tales reglas durante su vigencia. Ello sin

perjuicio de que tal afectación pudiera, llegado el caso, ser

apreciada por los órganos judiciales que estuvieran conociendo o

llegaran aún a conocer de pretensiones al respecto, siempre

conforme a lo dispuesto en la legislación general aplicable y a lo

establecido, específicamente, en el art. 40.1 LOTC?.

Según lo expuesto, no resultan susceptibles de ser revisados como

consecuencia de la nulidad que en esa sentencia se declara, ni los

procesos conclusos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada -así

lo imponen los arts. 161.1 a) CE y 40.1 LOTC, ni las situaciones

decididas mediante actuaciones administrativas firmes-, según el

criterio recogido en la antes citada la STC 45/1989, de 20 de febrero y

por razones de seguridad jurídica ex. art. 9.3 CE.

Por el contrario, sí es posible la revisión expresamente prevista en

el art. 40.1 in fine LOTC, esto es, ?en el caso de los procesos penales o

contencioso-administrativos referentes a un procedimiento sancionador

en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte

una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, exención o

limitación de la responsabilidad?, fundada en las previsiones del

artículo 25.1 de la Constitución Española; pues estando vedada la

sanción penal o administrativa por hechos que en el momento de su

comisión no constituyan delito, falta o infracción administrativa, el

mantenimiento de la sanción penal o administrativa que traiga causa

23/31

de una disposición declarada nula vulneraría el derecho a la legalidad

penal consagrado en el indicado precepto constitucional.

En el caso que nos ocupa, al tratarse de sanción administrativa

firme por un incumplimiento del Real Decreto 926/2020, de 25 de

octubre, del Consejo de Ministros, por el que se declara el estado de

alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el

SARS-CoV-2, en virtud de la prórroga efectuada por el Real Decreto

956/2020, habrá que estar a lo dispuesto en el art. 40.1 in fine de la

LOTC.

Este precepto consagra una excepción a la regla general de no

revisabilidad de las situaciones consolidadas, en las que se incluyen

tanto aquellas decididas mediante sentencia con fuerza de cosa

juzgada (art. 40.1 LOTC) como, en su caso, las establecidas mediante

actuaciones administrativas firmes. La interpretación que debe darse

al citado artículo 40.1 in fine de la LOTC se recoge, entre otras, en la

Sentencia del Tribunal Constitucional 30/2017, de 27 de febrero de

2017, cuando dispone lo siguiente:

«Ahora bien, esta regla general admite ciertas excepciones,

vinculadas con una posible revisión in bonum, que son las que de

modo tasado se comprenden en el indicado art. 40.1 in fine LOTC

(STC 159/1997, de 2 de octubre, FJ 7), y que afectan a ?los

procesos penales o contencioso-administrativos referentes a un

procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la

nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción de la pena o

de la sanción o una exclusión, exención o limitación de la

responsabilidad?, de manera que, cuando ?como sucede en el

supuesto que enjuiciamos? está en juego la exclusión de una pena

o de una sanción administrativa, la Sentencia de este Tribunal

tiene efectos incluso sobre las situaciones jurídicas declaradas por

Sentencia con fuerza de cosa juzgada. Así lo declaró, respecto del

24/31

ámbito penal, la STC 150/1997, de 29 de septiembre, afirmando en

su fundamento jurídico 5 que [l]a retroactividad establecida en el

art. 40.1, in fine, de la LOTC supone una excepción in bonum a lo

prevenido, en términos aparentemente absolutos, por el art. 161.1

a) CE (??la sentencia o sentencias recaídas no perderán el valor de

cosa juzgada??). Sin embargo, semejante excepción tiene su

fundamento inequívoco, como no podía ser de otro modo, en la

misma Constitución y, precisamente, en el art. 25.1 que impide,

entre otras determinaciones, que nadie pueda sufrir condena penal

o sanción administrativa en aplicación de normas legales cuya

inconstitucionalidad se haya proclamado por este Tribunal

Constitucional (?)

(?), las continuas referencias al art. 25.1 CE como inequívoco

fundamento de la previsión del art. 40.1 in fine LOTC permiten

defender que no existe ese límite no explicitado legal ni

doctrinalmente a las posibilidades de revisión de un acto

sancionador producido en aplicación de una norma posteriormente

declarada inconstitucional, presuponiendo la existencia de cauces

de revisión, sea en vía administrativa, sea en vía judicial, para

eliminar, por mandato del reiterado art. 25 CE, todo efecto de la

sentencia o del acto administrativo, por más que hayan adquirido

firmeza, ya que admitir otra posibilidad chocaría frontalmente con

el propio art. 25.1 CE, del que es corolario el inciso final del art.

40.1 LOTC».

Dicha interpretación supone que, cuando se trata de la exclusión

de una pena o de una sanción administrativa, la declaración de

inconstitucionalidad tiene efectos incluso sobre las situaciones

jurídicas declaradas por sentencia con fuerza de cosa juzgada y sobre

aquellas recogidas en una resolución administrativa que haya

adquirido firmeza. En este último caso, que es el que nos ocupa, para

eliminar los efectos del acto afectado por la declaración de

25/31

inconstitucionalidad, habrá que acudir a los mecanismos de revisión

establecidos en la legislación administrativa.

Como hemos visto, si bien la revisión no recoge una causa de

nulidad concreta, esta sería la establecida en la letra a) del artículo

47.1 de la LPAC, según la cual son nulos de pleno derecho los actos de

las Administraciones públicas que lesionen los derechos y libertades

susceptibles de amparo constitucional, esto es, los contemplados en

los artículos 14 a 29 de la Constitución Española, además de la

objeción de conciencia del artículo 30.

Como ya dijimos en nuestro Dictamen 249/21, de 25 de mayo, tal

supuesto de nulidad se explica y justifica por la posición relevante que

en el ordenamiento jurídico ocupan los derechos fundamentales, de

modo que la especial protección que se confiere a estos derechos,

constituye un límite a la válida actuación de las Administraciones

Públicas.

En concreto, el derecho o libertad que se debe considerar en este

caso lesionado es el consagrado en el artículo 25 de la Constitución

Española, según el cual ?nadie puede ser condenado o sancionado por

acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan

delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en

aquel momento?, pues, como resulta del fundamento 11 la citada STC

183/21, antes transcrito, no resulta posible el mantenimiento de una

sanción penal o administrativa que traiga causa de una disposición

declarada nula, pues ello vulneraría el derecho a la legalidad penal

consagrado en el indicado precepto constitucional.

En este caso se sancionó a una persona que estaba en la vía

pública, sin causa justificada el día 6 de marzo de 2021 a las 00:10

horas, en relación con el artículo 5.2 del Real Decreto 926/2020, de 25

de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la

26/31

propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, durante el

periodo de prorroga declarado por Real Decreto 956/2020.

Como es sabido la Constitución Española reconoce la potestad

sancionadora de la Administración en sus artículos 25.1, 25.3 y 45.3.

Dicha potestad sancionadora está sometida a una serie de limitaciones

o garantías de índole material y procesal. Entre las garantías

materiales, por lo que aquí interesa, se encuentra el principio de

tipicidad. En este sentido la Sentencia del Tribunal Constitucional

91/2021, de 22 de abril, con cita de otras anteriores señala que ?el

principio de legalidad comprende una serie de garantías materiales que,

en relación con el legislador, comportan fundamentalmente la exigencia

de predeterminación normativa de las conductas y sus correspondientes

sanciones, a través de una tipificación precisa dotada de la adecuada

concreción en la descripción que incorpora? y añade ?todo ello orientado

a garantizar la seguridad jurídica, de modo que los ciudadanos puedan

conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así, las

consecuencias de sus acciones?.

Así pues, teniendo en cuenta lo dispuesto en el fundamento

jurídico 11 de la Sentencia 183/2021, de 27 de octubre de 2021, así

como la interpretación realizada por dicho tribunal en relación con la

excepción a la no revisabilidad de las situaciones consolidadas

contenida en el artículo 40.1 in fine de la LOTC; entendemos que no

existe obstáculo a la revisión en vía administrativa de las sanciones

firmes impuestas por infracción de las limitaciones de derechos

establecidas durante el periodo de prórroga, establecido en el Real

Decreto 956/20, cuyos preceptos en este aspecto han sido declarados

inconstitucionales y nulos, por la precitada Sentencia del Tribunal

Constitucional 183/2021, al amparo de la letra a) del artículo 47.1 de

la LPAC, por conculcación del principio de tipicidad consagrado en el

artículo 25 de la Constitución Española.

27/31

Ciertamente, la resolución sancionadora ha quedado privada de

sustento normativo alguno como consecuencia de la declaración de

inconstitucionalidad y esa falta de sustento resulta plenamente

trasladable al ámbito administrativo en el que se plantea la revisión de

oficio de sanciones impuestas al amparo del precepto anulado, que

quedan sin cobertura jurídica con clara conculcación del principio de

tipicidad consagrado en el artículo 25 de la Constitución Española,

pues dicha declaración de inconstitucionalidad implica ?la existencia

de un vicio "ab origine" en la formación de la misma? [así Sentencia del

Tribunal Supremo de 3 de junio de 2002 (Rec. 8036/1997)], de ahí que

se le reconozca efectos para el pasado, dejando sin cobertura la

potestad sancionadora de la Administración.

Entendemos que no impide esta revisión de oficio la consideración

de que las sanciones no constituyen actos favorables para los

interesados, sino actos perjudiciales o de gravamen para sus

destinatarios. Como ya tuvimos ocasión de señalar en nuestro

Dictamen 109/17, de 9 de marzo, en este punto, el artículo 106 de la

LPAC, no discrimina qué tipo de actos pueden ser objeto de revisión de

oficio por concurrir en ellos una causa de nulidad de pleno derecho; en

particular, a diferencia de la declaración de lesividad (art. 107) no

condiciona su posible uso al carácter, favorable o negativo, del acto de

que se trate sobre la esfera jurídica del interesado.

En el citado Dictamen 109/17 nos hicimos eco de distintos

pronunciamientos judiciales en los que la Sala de lo Contencioso-

Administrativo del Tribunal Supremo se ha planteado la posible

revisión de oficio de resoluciones desfavorables, y no ha rechazado la

utilización de dicha vía con vistas a su anulación (así, la Sentencia de

16 de julio de 2013, Rec. 499/2012, con respecto a una resolución

sancionadora; la de 7 de febrero de 2013, Rec. 563/2010, en relación

con una resolución del mismo carácter, o la de 2 de noviembre de

28/31

2015, Rec. 4089/2014, con respecto de una orden de devolución de

territorio español). En el mismo sentido, la Sala de lo Contencioso-

Administrativo de la Audiencia Nacional en alguna de las sentencias

que son precisamente objeto de los recursos resueltos por el Tribunal

Supremo en las sentencias de anterior cita.

Como sostuvimos en el dictamen de constante referencia no cabe

establecer, conforme al estado actual de la doctrina y de la

jurisprudencia, que la revisión de oficio esté vedada al acto de

gravamen nulo, máxime cuando ello supone adornar a la declaración

de nulidad del acto de unas mayores cautelas procedimentales que las

correspondientes a la simple revocación a la que se refiere el artículo

109.1 de la LPAC, cuya adopción está revestida de menos formalidades

(así, no es necesario el dictamen del órgano consultivo

correspondiente). En este punto, dijimos ?el designio inexcusable de

sumisión de la Administración a la ley y al Derecho, no permite

reprochar que se siga precisamente el procedimiento que implica una

mayor garantía de acierto a la Administración que pretende la expulsión

de determinado acto del ordenamiento jurídico?.

Como dijo el Dictamen del Consejo de Estado 599/2014, de 3

julio, en relación con la revisión de oficio de una sanción

administrativa: ?la interesada ha solicitado la revisión de oficio de un

acto desfavorable, cual es la sanción de 301 euros que se le impuso, y la

Administración ha seguido el procedimiento del artículo 102 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Ningún reproche cabe hacer, por tanto, a este curso procedimental.

Cierto es que las vicisitudes del presente caso podrían haber llevado a la

Administración a dar satisfacción a la interesada mediante la revocación

del acto combatido, al amparo del artículo 105.1 de la citada Ley

30/1992, de 26 de noviembre, cuyos requisitos también concurren. Sin

embargo, en repetidas ocasiones ha indicado este Alto Cuerpo

29/31

Consultivo que también cabe la revisión de oficio de los actos de

gravamen o desfavorables (como por ejemplo en los dictámenes de 2 de

junio de 2011, número 248/2011, y de 13 de septiembre de 2012

número 619/2012)?.

Por tanto, conforme a lo expuesto, no existe obstáculo jurídico a la

revisión de oficio planteada, sin perjuicio de que el ayuntamiento

podría haber procedido a la revocación al amparo de lo establecido en

el artículo 109.1 de la LPAC.

QUINTA.- Sentada la conclusión favorable a la apreciación de la

existencia de nulidad, en los términos que se han indicado, es preciso

valorar si concurren las circunstancias previstas en el artículo 110 de

la LPAC, consideradas como límite a la revisión de oficio: ?las

facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser

ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido

o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a

la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes?.

Sobre los límites de la revisión, el Tribunal Supremo en Sentencia

de 26 de octubre de 2020 (Rec. 5056/2018), señala:

«(...) Esta previsión legal permite que los tribunales puedan

controlar las facultades de revisión de oficio que puede ejercer la

Administración, confiriéndoles un cierto margen de apreciación

sobre la conveniencia de eliminación del acto cuando por el

excesivo plazo transcurrido y la confianza creada en el trafico

jurídico y/o en terceros se considera que la eliminación del acto y

de sus efectos es contraria a la buena fe o la equidad, entre otros

factores.

Ahora bien, la correcta aplicación del art. 106 de la Ley 30/1992,

como ya dijimos en la STS no 1404/2016, de 14 de junio de 2016

30/31

(rec. 849/2014), exige ?dos requisitos acumulativos para prohibir la

revisión de oficio, por un lado, la concurrencia de determinadas

circunstancias (prescripción de acciones, tiempo transcurrido u

otras circunstancias); por otro el que dichas circunstancias hagan

que la revisión resulte contraria a la equidad, la buena fe, el

derecho de los particulares o las leyes?».

En el supuesto que se examina entendemos que no ha

transcurrido un tiempo que permita limitar el ejercicio de la facultad

revisora, ni tampoco se evidencia ninguna circunstancia que haga su

ejercicio contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los

particulares o a las leyes.

Por otro lado, en cuanto a los efectos que la revisión de oficio de la

sanción comporta, debe tenerse en cuenta que constando que ha sido

pagada, será preciso devolver el importe, que en otro caso sería un

ingreso indebido (en un sentido parecido el Dictamen del Consejo de

Estado de 15 de julio de 2021, recaído en un expediente relativo a la

solicitud de revisión de oficio en un procedimiento sancionador en

materia de seguridad ciudadana).

En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora

formula la siguiente

CONCLUSION

Procede la revisión de oficio de la sanción impuesta por el

Ayuntamiento de Ciempozuelos en virtud del Real Decreto 956/2020,

de 3 de noviembre, por el que se prorroga el estado de alarma

declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que

31/31

se declara el estado de alarma para contener la propagación de

infecciones causadas por el SARS-CoV-2.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá

según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el

plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad

con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 4 de abril de 2024

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 163/24

Sra. Alcaldesa de Ciempozuelos

Pza. de la Constitución, 9 ? 28350 Ciempozuelos