Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0163/18 del 12 de abril del 2018

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 12 de abril de 2018, sobre la consulta formulada por la alcaldesa de Madrid, a través del consejero de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el asunto promovido por la entidad LOMAS MARIANO, S.A. (en adelante, ?la reclamante?) sobre indemnización de los daños y perjuicios causados por un instrumento de ordenación urbanística después anulado en vía judicial.

Tesauro: Anulación de actos en vía jurisdiccional

Daño efectivo. Inexistencia

Patrimonialización del aprovechamiento urbanístico

Planeamiento urbanístico

Relación de causalidad no acreditada

Urbanismo

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 12 de

abril de 2018, sobre la consulta formulada por la alcaldesa de Madrid, a

través del consejero de Medio Ambiente, Administración Local y

Ordenación del Territorio, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015,

de 28 de diciembre, en el asunto promovido por la entidad LOMAS

MARIANO, S.A. (en adelante, ?la reclamante?) sobre indemnización de

los daños y perjuicios causados por un instrumento de ordenación

urbanística después anulado en vía judicial.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El 22 de marzo de 2013 la reclamante, en su calidad

de propietaria de terrenos situados en el ámbito territorial de la U.Z.P.

2.03 Desarrollo del Este-Los Ahijones y por su pertenencia a la Junta

de Compensación constituida para la ejecución del planeamiento y

desarrollo de dicho ámbito, presenta en una Oficina de Registro

Municipal del Ayuntamiento de Madrid, una solicitud indemnizatoria

para compensar las aportaciones realizadas a la Junta de

Compensación.

Dictamen nº: 163/18

Consulta: Alcaldesa de Madrid

Asunto: Responsabilidad Patrimonial

Aprobación: 12.04.18

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La reclamación señalaba que la sentencia de 27 de febrero de 2003

del Tribunal Superior de Justicia de Madrid confirmada por la sentencia

del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2007 había anulado el Plan

General de Ordenación Urbana aprobado en 1997 (en lo sucesivo,

PGOU de 1997). Concretamente, la sentencia declaró nula la

clasificación como suelo urbanizable de unos suelos declarados no

urbanizables de protección especial o agropecuaria por el Plan General

de 1985 por no dar cumplimiento a las prescripciones legales

establecidas para modificar la clasificación de estos suelos. Entre los

ámbitos afectados por la anulación se encontraba el sector U.Z.P. 2.03.

Desarrollo del Este-Los Ahijones.

Prosigue la reclamación señalando que para subsanar las

deficiencias señaladas por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el

28 de noviembre de 2007 el Ayuntamiento aprobó una propuesta de su

Área de Gobierno mediante la aprobación de la documentación

complementaria a la memoria del PGOU de 1997, y posteriormente se

dictó el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid

de 24 de enero de 2008.

Refiere, que frente a esta subsanación se interpuso un incidente de

ejecución de sentencia que fue desestimado por Autos del Tribunal

Superior de Justicia de Madrid de 10 de enero y 18 de febrero de 2011,

autos que fueron también impugnados y anulados por la sentencia del

Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2012, momento desde el que

considera tiene que comenzar a contarse el plazo de prescripción de la

acción de responsabilidad patrimonial.

La reclamante relaciona en su escrito de reclamación las fincas

pertenecientes al sector de las que es propietaria, indicando su

extensión y datos registrales, cuya superficie total asciende a 229.250

metros y considera que la titularidad de las fincas fue reconocida por la

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propia Junta de Compensación en la escritura de constitución de la

misma que acompaña.

Según la reclamación, las fincas fueron adquiridas en escritura

pública con la finalidad frustrada de disponer de solares sobre los que

continuar su negocio de construcción y venta de viviendas.

Refiere, que dada la nulidad ex tunc y sin posibilidad de

convalidación de la calificación como suelo urbanizable del Sector UZP

2.03 Desarrollo del Este-Los Ahijones, reclama las cantidades

satisfechas a la Junta de Compensación a la que pertenece desde su

constitución de forma ?forzosa, en la medida en que venía impuesta por

las disposiciones legales invocadas y la sanción prevista para la no

adscripción a la Junta de Compensación era nada menos que la

expropiación de los suelos?, por importe de 3.850.597,62 euros IVA

incluido, según consta en el certificado emitido por la Junta de

Compensación de fecha 23 de noviembre de 2012 que acompaña. .

También acompaña a su reclamación; escritura de acuerdos

sociales, sentencias referidas a la anulación de la modificación del

PGOU de 1997, sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de

2012, la escritura de constitución de la Junta de Compensación de 11

de mayo de 2006, un certificado de la directora general de Relaciones

con la Administración de Justicia y de Política Interior de 25 de abril de

2006 de inscripción de la Asociación Ahijones-Junco Redondo,

propuesta de acuerdos municipales, copias del B.O.C.M. de 12 de

diciembre de 2003, 12 de septiembre de 2005 y 23 de diciembre de

2005, acuerdo de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid de 10 de

noviembre de 2005, estatutos y bases de actuación de la Junta de

Compensación, certificado del secretario de la Junta de Compensación

de 23 de noviembre de 2012 (folios 7 a 389).

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La reclamante fue requerida para completar su solicitud con

documentación complementaria. A tal efecto, declaró que no había sido

indemnizada ni iba a serlo como consecuencia de los daños objeto de la

reclamación; que por los mismos hechos no se seguían otras

reclamaciones civiles, penales o administrativas; aportó certificado del

varios Registros de la Propiedad y certificaciones catastrales

justificativas de la titularidad de las fincas (folios 391 a 439).

SEGUNDO.- En relación con esta reclamación, del expediente

remitido se extraen los siguientes hechos de interés para la emisión del

dictamen:

1.- El PGOUM de 1997 aprobado por Acuerdo del Consejo de

Gobierno de la Comunidad de Madrid y publicado por Orden de la

Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la

Comunidad de Madrid de 17 de abril de 1997, desclasificó como

terrenos clasificados en el Plan General de 1985 como Suelo No

Urbanizable de Especial Protección los terrenos de SNU-PA ?Esparragal?

colindantes con la Zona Industrial de Vicálvaro, que el Nuevo Plan

General (NPG) incluyó como Suelo Urbanizable programado en el

ámbito U.Z.P. 2.03 Desarrollo del Este-Los Ahijones.

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de

febrero de 2003 (recurso contencioso-administrativo núm. 1328/1997)

anuló parcialmente el PGOUM de 1997 en relación con dicha

desclasificación de terrenos clasificados en el Plan General de 1985

como Suelo no Urbanizable de Especial Protección porque no se había

justificado debidamente en el expediente que hubiesen desaparecido las

circunstancias determinantes de su protección.

La anterior sentencia, fue recurrida en casación por la Comunidad

de Madrid y por el Ayuntamiento de Madrid (recurso de casación

3865/2003) y, con fecha 3 de julio de 2007, el Tribunal Supremo dictó

una sentencia que estimó parcialmente los recursos interpuestos. La

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estimación parcial no afectó a los terrenos protegidos de la U.Z.P. 2.03

pues la sentencia de casación confirmó la anulación de su

incorporación al proceso urbanizador.

El Pleno del Ayuntamiento de Madrid, en su sesión ordinaria de 28

de noviembre de 2007 adoptó el acuerdo de ejecutar la sentencia del

Tribunal Supremo, mediante la aprobación, con efectos retroactivos, de

la documentación complementaria a la Memoria del PGOUM de 1997,

relativa a la subsanación de las determinaciones de la clasificación del

suelo no urbanizable protegido.

Con fecha 24 de enero de 2008, el Consejo de Gobierno de la

Comunidad de Madrid acordó la aprobación definitiva de la

documentación complementaria a la Memoria del PGOUM de 1997,

considerando por tanto ejecutadas las sentencias y dotando de eficacia

retroactiva a dicha aprobación definitiva.

Planteado incidente de ejecución de sentencia que pretendía la

declaración de nulidad tanto del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de

Madrid de fecha 28 de noviembre de 2007 como del Acuerdo del

Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de fecha 24 de enero

de 2008, fue resuelto definitivamente por la sentencia de 28 de

septiembre de 2012 del Tribunal Supremo que estimó el recurso de

casación (recurso nº 2092/2011) al considerar que:

?(?) cuando se declara judicialmente la nulidad de unas concretas

determinaciones del plan general, de algunas de sus normas, la

aprobación posterior, en ejecución de sentencia, de una justificación,

que pretende paliar esa ausencia de explicación en el procedimiento

de elaboración de la disposición general, no puede considerarse que

cumple y ejecuta la sentencia que declara la nulidad de una parte

del plan general. Así es, no se puede subsanar, enmendar, o

convalidar el plan nulo. Tampoco pueden conservarse los acuerdos

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de aprobación definitiva y otros que se mantienen como si las

determinaciones del plan no hubieran sido declaradas nulas de

pleno derecho. Y, en fin, no podemos considerar que ese posterior

complemento de la justificación para la reclasificación de los

terrenos pueda tener un alcance retroactivo para intercalarse en el

lugar, dentro del procedimiento administrativo, en el que debió

haberse proporcionado?.

Así, la Sentencia concluye en su Fundamento Jurídico Décimo que:

?Los efectos propios de la nulidad plena impiden igualmente que el

ordenamiento derivado, planes parciales y de sectorización, puedan

tener cobertura en las concretas normas declaradas nulas, como

venimos señalando de modo profuso y uniforme en el ámbito

urbanístico. En efecto, la nulidad de pleno derecho de la norma de

cobertura, es decir, de la norma que es presupuesto necesario de las

normas sucesivas derivadas de la misma, acarrea la invalidez de

estas, al tratarse de una nulidad ab initio?.

La Junta de Compensación del U.Z.P. 02.03 Desarrollo del Este-

Los Ahijones, suscribió con el Ayuntamiento de Madrid el 1 de abril de

2011 un acuerdo marco para viabilizar y agilizar la gestión de los

ámbitos de suelo urbanizable programado que constituían la

denominada estrategia de Desarrollo del Este del Plan General de

Madrid de 1997, suscribiéndose su adenda y anexo con fecha 29 de

julio de 2011.

Tras dicha sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de

2012, el Ayuntamiento de Madrid inició el expediente 711/2013/1157

de Revisión Parcial del PGOUM de 1985 y de Modificación del PGOUM

de 1997, en los ámbitos afectados por la ejecución de las sentencias del

Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de febrero de 2003 y del

Tribunal Supremo de fechas 3 de julio de 2007 y 28 de septiembre de

2012.

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La revisión parcial del PGOUM de 1985 y modificación del PGOUM

de 1997 fueron aprobadas definitivamente por el Acuerdo del Consejo

de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 1 de agosto de 2013. En la

tramitación del expediente consta la elaboración de la ?Memoria

General?, el ?Estudio de Viabilidad? y el ?Informe de Sostenibilidad

Ambiental? o ?Estudio de Incidencia Ambiental?, documentación

preceptiva de acuerdo con el artículo 43 de la Ley 9/2001, de 17 de

julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid.

El Acuerdo del Consejo de Gobierno de 1 de agosto de 2013

contenía una disposición transitoria que establecía:

?La revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de

1985 (PGOUM 85) y la modificación del Plan General de Ordenación

Urbana de Madrid de 1997 (PGOUM 97) relativa a los suelos afectos

por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27

de febrero de 2003 casada parcialmente por la Sentencia del

Tribunal Supremo de 30 de julio de 2007 tendrá carácter retroactivo

a fecha 20 de abril de 1997, fecha de entrada en vigor del PGOUM

97 vigente, extendiéndose sus efectos a todas las actuaciones

urbanísticas realizadas al amparo del mismo, que deberán adaptar

sus contenidos a lo establecido en la misma?.

Recurrido el citado acuerdo de 1 de agosto de 2013, el Tribunal

Superior de Justicia de Madrid mediante sentencia nº 1252/2015, de

30 de diciembre declaró la legalidad del citado acuerdo, sentencia

confirmada en casación por el Tribunal Supremo en sentencia nº

70/2017, de 20 de enero, salvo en lo relativo a la disposición transitoria

6ª respecto de la cual, citando otra sentencia de 13 de septiembre de

2013 (dictada en el recurso de casación núm. 1003/2011), relativa

también al Acuerdo de 1 de agosto de 2013, señaló:

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«?Ahora bien, es claro que tanto las determinaciones estructurantes

como la ordenación pormenorizada incorporadas a esa revisión del

planeamiento general sólo podrán tener validez y eficacia hacia el futuro,

sin que quepa atribuirles -por las mismas razones expuestas en los

apartados anteriores- ningún efecto subsanador o de convalidación de

actuaciones y disposiciones anteriores que han sido declaradas nulas?.

?En resumen, lejos está el Acuerdo de 1 de agosto de 2013 de

adolecer del carácter convalidatorio que le imputan los recursos; pero

esta misma apreciación no puede extenderse a su disposición transitoria

que incorpora un elemento añadido y que por eso ahora hemos de

anular?».

2.- En cuanto al procedimiento de gestión urbanística de los

terrenos propiedad de la reclamante, procede resaltar lo siguiente:

El 21 de julio de 2005, el Pleno del Ayuntamiento acordó la

aprobación definitiva del Plan Parcial para la ordenación pormenorizada

del Sector denominado U.Z.P. 2.03 Desarrollo del Este-Los Ahijones así

como la delimitación de la Unidad de Ejecución única, fijando como

sistema de gestión el de compensación.

La Junta de Compensación se constituyó en escritura pública el 11

de mayo de 2006 y dicha constitución fue aprobada por Acuerdo de 23

de noviembre de 2006 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid.

Por su parte, el proyecto de expropiación, tramitado por el

procedimiento de tasación conjunta fue sometido a información pública

el 8 de abril de 2010 sin que la Junta de Compensación haya

cumplimentado el requerimiento que le fue efectuado el 16 de agosto de

2010, motivo por el cual no ha sido aprobado el proyecto de

expropiación presentado.

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Con fecha 1 de abril de 2011, fue suscrito, entre el Ayuntamiento

de Madrid y los representantes de las Juntas de Compensación y de la

Comisión Gestora de los sectores de Suelo Urbanizable Programado

integrantes de la denominada ?Estrategia de Desarrollo del Este?, el

«Acuerdo Marco para viabilizar y agilizar la gestión de los ámbitos de

suelo urbanizable programado que constituyen la denominada estrategia

de ?Desarrollo del Este? del Plan General de Madrid de 1997». Se

suscribió la Addenda a este Acuerdo Marco, y su Anexo, con fecha 29

de julio de 2011.

De acuerdo con lo estipulado en el referido Acuerdo Marco, las

Juntas de Compensación firmantes, entre las que se encuentra la del

desarrollo U.Z.P. 2.03-Los Ahijones, se comprometían a no solicitar la

tramitación de los correspondientes proyectos de reparcelación hasta

que previamente se hubiera suscrito y tramitado un Convenio de

Gestión con el Ayuntamiento.

TERCERO.- A causa de la referida reclamación se instruyó un

procedimiento de responsabilidad patrimonial de conformidad con lo

dispuesto en el artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común (en adelante, LRJ-PAC), y en el Real Decreto

429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los

Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de

Responsabilidad Patrimonial (en lo sucesivo, RPRP).

De conformidad con los artículos 82 y 83 de la LRJ-PAC y 10 del

RPRP se requirieron informes de la Dirección General de Planeamiento,

de la Subdirección General de Promoción del Suelo y de la Subdirección

General de Infraestructuras.

El 6 de agosto de 2013 la Subdirección General de Promoción del

Suelo informó que el 21 de julio de 2005 el Ayuntamiento acordó la

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aprobación definitiva del Plan Parcial para la ordenación pormenorizada

del Sector denominado U.Z.P. 2.03 Desarrollo del Este-Los Ahijones, así

como la delimitación de la Unidad de Ejecución fijando como Sistema de

Gestión el de Compensación y que mediante acuerdo de 23 de

noviembre de 2006 acordó aprobar de la constitución de la Junta de

Compensación lo que fue verificado en escritura pública. Señalaba que

no se había aprobado el proyecto de expropiación de los bienes de los

titulares que no se habían incorporado a la Junta de Compensación

porque esta no había depositado el aval bancario por valor de los bienes

a expropiar. Añadió que el 1 de abril de 2011 el Ayuntamiento de

Madrid y los representantes de las Juntas de Compensación

suscribieron un Acuerdo Marco para viabilizar y agilizar la gestión de

los ámbitos de suelo urbanizable programado del ?Desarrollo del Este?

del PGOU de 1997 y el 29 de julio de 2011 se suscribieron su Addenda

y su Anexo. Según este Acuerdo las partes se comprometían a no

solicitar la tramitación de los proyectos de reparcelación en tanto no se

aprobase un convenio de gestión con el Ayuntamiento, que en ese

momento estaba siendo objeto de análisis. Para la aprobación del

proyecto de reparcelación ?que no se había presentado aún- era

necesaria la aprobación previa del convenio de gestión y del proyecto de

expropiación de los titulares no incorporados a la Junta de

Compensación e informaba de las medidas adoptadas por el

Ayuntamiento con motivo de la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de

julio de 2007.

El 30 de agosto de 2013 se emitió informe por la Dirección General

de Planeamiento en el que manifestaba que, tras los distintos

pronunciamientos judiciales, se había procedido a elaborar la Revisión

Parcial del Plan General de Ordenación Urbana de 1985 y la

Modificación del PGOUM de 1997 en los ámbitos y sectores afectados

por las sentencias. Respecto a las parcelas relativas a la reclamación, se

clasificaban como Suelo Urbanizable Programado Pormenorizado U.Z.P.

2.03 ?Desarrollo del Este-Los Ahijones?. Se encontraban en el entorno

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del polígono industrial de Vicálvaro, son atravesadas por las autovías R-

3 y M-45 y acogen las instalaciones de las cocheras de la línea L9 de

metro. Tras los estudios realizados que se resumían

pormenorizadamente en el Informe de Sostenibilidad Ambiental, los

terrenos fueron considerados aptos para su incorporación al proceso

urbanizador y podían participar en el modelo territorial del PGOUM de

1997 ante la ausencia de los valores que pudieron motivar su

protección en el Plan General de 1985.

Afirmaba que los cambios introducidos incorporaban obligaciones

y servidumbres derivados de la legislación sectorial de aplicación pero

no modificaban los usos de aprovechamiento urbanístico previstos en la

nueva ordenación, que fue aprobada definitivamente mediante Acuerdo

de 1 de agosto de 2013, respecto a lo establecido en el PGOUM de 1997.

Concluía afirmando que no procedía abonar la indemnización

solicitada por los reclamantes ?que no la había solicitado a la Junta de

Compensación- porque no se daban los requisitos para ello ya que, una

vez recuperada la ordenación tras la aprobación de la modificación

urbanística, ?el proceso continuará y las cantidades abonadas estarán

plenamente justificadas, sin que se haya producido ninguna pérdida

patrimonial para el interesado en el procedimiento, ya que estas

cantidades son consecuencia directa del cumplimiento de los deberes de

equidistribución y asunción de cargas como parte del proceso

urbanizador que rige en la normativa urbanística? para finalmente

indicar que ?en la actualidad este ámbito es susceptible de ser

desarrollado y es decisión del titular de los suelos permanecer en el

proceso urbanizador o, en su caso, retirarse del mismo?.

La Subdirección General de Infraestructuras mediante nota interna

de 5 de septiembre de 2013 negó su competencia y apuntó que era

competencia de la Subdirección General de Gestión Urbana y Gestión

del Agua.

12/25

El Subdirector General de Gestión Urbana informó el 10 de octubre

de 2013 que el proyecto de urbanización del U.Z.P. 2.03-Ahijones fue

aprobado definitivamente el 4 de enero de 2007 por la Junta de

Gobierno de la Ciudad de Madrid. ?Con fecha 17 de mayo de 2007 se

firmó el Acta de Replanteo comenzando el día siguiente las obras de

urbanización con un plazo de 36 meses. Con fecha 29 de octubre de

2008, la Junta de Compensación solicita ampliación del plazo de 36

meses más finalizando las obras el 16 de mayo de 2013, concediéndose

dicha ampliación mediante resolución del Director General de Evaluación

Urbana de fecha 15 de abril de 2009?.

Asimismo señaló que el 30 de marzo de 2011 el Ayuntamiento

Pleno aprobó definitivamente la modificación del Plan Parcial del ámbito

U.Z.P. 2.03 Desarrollo del Este-Los Ahijones y el representante de la

Junta de Compensación presentó para su tramitación por parte del

Ayuntamiento de Madrid el Proyecto de Urbanización Modificado de

dicho ámbito, con las modificaciones del Plan Parcial, que estaba en ese

momento tramitándose dicha aprobación y que las observaciones al

mismo se habían comunicado a la propiedad para su corrección.

Obra en los folios 609 a 611 que el 17 de diciembre de 2013 volvió

a informar la Subdirección General de Gestión Urbana. En dicho

informe se señala que, tras la Modificación del Plan Parcial M.P.P.

19.303, la Revisión Parcial del Plan General de Ordenación Urbana de

1985 y Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de 1997,

era necesaria la tramitación de los correspondientes proyectos de

urbanización que recogieran las modificaciones aprobadas, que

afectaban fundamentalmente a las redes públicas y a la imposibilidad

de soterrar una de las líneas de alta tensión que atraviesa el Sector, así

como la conexión prevista con la M-50 además de incorporar las etapas

descritas en dicha Revisión y responder al cumplimiento de la

legislación sectorial, principalmente a las actuaciones en zonas de

dominio público hidráulico. Se trataba de obras ejecutadas por el

13/25

sistema de compensación (iniciativa privada), y se habían ejecutado las

obras de acuerdo con las autorizaciones administrativas conseguidas

(principalmente arqueológicas) y a su disponibilidad económica. En el

momento del informe las únicas obras realizadas eran las de

mantenimiento del ámbito y desde septiembre de 2008 a noviembre de

2013 el porcentaje de ejecución permanecía invariable. Finalmente

señalaba que, coincidiendo con la notificación de la sentencia del

Tribunal Superior de Justicia, el representante de la Junta de

Compensación había presentado el 20 de noviembre de 2012 un

proyecto de urbanización del ámbito con las modificaciones establecidas

en el Plan Parcial y que, de acuerdo con la última modificación del

planeamiento se estaba redactando un convenio urbanístico al que

debería adecuarse el proyecto de la Junta de Compensación.

El 7 de mayo de 2014 emite informe la Dirección General de

Gestión del Agua en el que se expresa: ?Como la modificación del

Proyecto no ha finalizado su tramitación, se desconoce en qué grado

influirá en el porcentaje de ejecución de la obra de urbanización que se

ha realizado? y adjunta soporte digital de la relación valorada de obras

ejecutadas.

El 2 de julio de 2014 la Dirección General de Gestión del Agua

informa que ?Con motivo de la aprobación definitiva de la modificación

del Plan Parcial M.P.P. 19.303 del ámbito UZP 2.03 Desarrollo del Este-

Los Ahijones, el 20 de noviembre de 2012, D (?) en representación de la

Junta de Compensación, presenta, ante el Ayuntamiento de Madrid, para

su tramitación, el Proyecto Modificado de Urbanización de dicho ámbito,

que recoge las modificaciones establecidas en dicho Plan Parcial, sin que

se llegue a aprobar dado que simultáneamente se produce la notificación

de la Sentencia del TSJM, con la tramitación de la Revisión Parcial del

Plan General de Ordenación Urbana de 1985 y Modificación del Plan

14/25

General de Ordenación Urbana de 1997, que por acuerdo de 1 de agosto

de 2013 se aprueba por la Comunidad de Madrid.

Dado que este Acuerdo aprobado lleva a cabo una nueva

clasificación de los suelos ajustándose a la realidad física existente en el

momento actual, con fecha 30 de junio de 2014 se ha notificado a la

Junta de Compensación del ámbito para que efectúe presentación de un

nuevo proyecto que se ajuste a la citada Revisión y Modificación, sin que

hasta la fecha se haya producido dicha presentación, por lo que no ha

finalizado ni se ha aprobado la modificación del proyecto?.

Al procedimiento se incorporó también el Acuerdo Marco para

viabilizar y agilizar la gestión de los ámbitos de suelo urbanizable

programado que constituyen la denominada estrategia de ?Desarrollo

del Este? del Plan General de Madrid de 1997, de fecha 1 de abril de

2011, su Addenda de fecha 29 de julio de 2011 y el documento Anexo a

dicha Addenda de la misma fecha y documentación anexa, así como el

Auto de 10 de junio de 2014, del Tribunal Superior de Justicia de

Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección de Ejecuciones

y Extensiones de Efectos- Grupo I, dictado en la pieza de ejecución de

títulos judiciales 554/2013, del Procedimiento Ordinario 1328/1997.

También se incorpora al procedimiento las Sentencias del Tribunal

Supremo nº 1996/16 de 6 de septiembre de 2016 (rec. casación nº

1215/2015) y nº 1997/16 de la misma fecha (rec. casación nº

3365/2015), la posterior Sentencia nº 70/2017, de 20 de enero de 2017

(rec. casación nº 2511/2015), el Auto de 20 de enero de 2015 y el Auto

de 25 de mayo de 2015 que declaró no haber lugar a la indemnización

por la imposibilidad legal y material de ejecución en relación con

determinados ámbitos del planeamiento.

Incorporados al procedimiento los informes y resoluciones

judiciales reseñadas, se otorgó trámite de audiencia a la Junta de

Compensación ?U.Z.P. 2.03 Los Ahijones? que no formula alegaciones, y

15/25

a la reclamante, que tras comparecer el 9 de agosto de 2017 para tomar

vista y obtener copia del expediente formula alegaciones en escrito

presentado con fecha 21 de agosto de 2017 alegando en síntesis la

concurrencia de los requisitos necesarios para el reconocimiento de

responsabilidad patrimonial al tiempo de presentación de la

reclamación así como, que al declarar el Tribunal Supremo en sentencia

de 6 de septiembre de 2016 la nulidad de la disposición transitoria 6ª

del Acuerdo de 1 de agosto de 2013, el citado Acuerdo carece de efectos

retroactivos y solo podrá extender sus efectos a futuro.

Finalmente se dictó propuesta de resolución el 8 de febrero de

2018 que desestimó la reclamación al haber prescrito el derecho a

reclamar y no concurrir la relación de causalidad y la antijuridicidad del

daño.

CUARTO.- La Alcaldía de Madrid, a través de la Consejería de

Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio,

remitió solicitud de dictamen preceptivo a la Comisión Jurídica Asesora

con registro de entrada en este órgano el día 22 de febrero de 2018.

Correspondió la solicitud de consulta del presente expediente,

registrada en la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid

con el núm. 107/18, a la letrada vocal Dña. Rosario López Ródenas que

formuló y firmó la oportuna propuesta de dictamen, deliberada y

aprobada, por el Pleno de esta Comisión Jurídica Asesora en su sesión

de 12 de abril de 2018.

El escrito de solicitud de dictamen preceptivo está acompañado de

documentación remitida en un disco compacto que se considera

suficiente. La documentación está numerada y foliada aunque la

foliación del disco no coincide con la señalada en el índice remitido y la

numeración del índice no consta diferenciada en el mismo, lo que

ciertamente no facilita el examen del voluminoso expediente.

16/25

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de

Madrid emite su dictamen preceptivo de acuerdo con el artículo 5.3.f) a.

de la Ley 7/2015, de 28 de noviembre, por ser la reclamación de

responsabilidad patrimonial de cuantía superior a 15.000 euros y a

solicitud de un órgano legitimado para ello según el artículo 18.3.c) del

Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica

Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por el Decreto 5/2016,

de 19 de enero, del Consejo de Gobierno.

SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad

patrimonial, iniciado a instancia de parte interesada, según consta en

los antecedentes, se regula en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

según establece su artículo 1.1. No obstante, de conformidad con su

disposición transitoria tercera, apartado a), dado que este

procedimiento se incoó a raíz de la reclamación presentada el 22 de

marzo de 2013, resulta de aplicación la normativa anterior, esto es, los

artículos 139 y siguientes de la LRJ-PAC, que han sido desarrollados

por el RPRP.

La entidad reclamante ostenta legitimación activa para promover el

procedimiento de responsabilidad patrimonial, al amparo del artículo

139 de la LRJ-PAC, como propietaria de varias fincas ?que especificó en

su reclamación- afectadas por la anulación parcial en vía judicial del

PGOU de 1997 al estar incluidas en el ámbito territorial U.Z.P. 2.03

Desarrollo del Este-Los Ahijones.

17/25

La titularidad de las fincas se ha acreditado con notas simples

informativas del Registro de la Propiedad y con certificados del catastro

en los que aparecen como titulares. Tal y como sostuvimos en nuestro

Dictamen 404/17 de 11 de octubre, en el que hacíamos mención a otro

anterior (Dictamen 496/16 de 3 de noviembre), la titularidad de las

fincas podría tenerse por acreditada, de conformidad con los artículos

332.5 del Reglamento Hipotecario, aprobado por el Decreto de 14 de

febrero de 1947 (porque pese al valor puramente informativo de las

notas registrales, en ellas deben reflejarse fielmente los datos

contenidos en los asientos registrales), y 3 del texto refundido de la Ley

del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto Legislativo

1/2004, de 5 de marzo, que presume ciertos los datos contenidos en el

Catastro Inmobiliario y que se han incorporado al certificado catastral.

La legitimación pasiva corresponde al Ayuntamiento de Madrid, al

amparo del artículo 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases

del Régimen Local, que atribuye a los municipios competencias en

materia de urbanismo -actualmente apartado a) del mencionado

artículo en virtud de la modificación introducida por Ley 27/2013, de

27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la

Administración Local-título competencial que justifica la interposición

de la reclamación contra el Ayuntamiento.

En cuanto al requisito temporal, el artículo 142.4 de la LRJ-PAC

dispone que ?la anulación en vía administrativa o por el orden

jurisdiccional administrativo de los actos o disposiciones administrativas

no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o

disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho

a reclamar prescribirá en el plazo de un año desde la fecha en que la

sentencia de anulación hubiera devenido firme, no siendo de aplicación lo

dispuesto en el apartado siguiente?.

18/25

En el presente caso, la reclamación se fundamenta en la anulación

por la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2012

tanto del PGOUM de 1997 como también del planeamiento derivado

dictado en ejecución de la sentencia de 27 de febrero de 2003 del

Tribunal Superior de Justicia de Madrid, confirmada por la Sentencia

del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2007.

En los dictámenes emitidos por esta Comisión en relación con

otros ámbitos afectados por dichas sentencias, se expresó que la

Sentencia de 28 de septiembre de 2012 declaró no solo la nulidad del

PGOUM de 1997 sino, también, la nulidad del planeamiento derivado.

Por tanto, se consideró la fecha de notificación de esta sentencia del

Tribunal Supremo como elemento determinante del dies a quo para el

inicio del cómputo del plazo de prescripción. Por ello, la reclamación

interpuesta el día 22 de marzo de 2013, antes del transcurso del año en

que fue dictada, determina que deba considerarse presentada en plazo.

En materia de procedimiento se han observado los trámites legales

y reglamentarios, marcados en la LRJ-PAC y en el RPRP. En concreto, y

tal como previene el artículo 10.1 de la norma reglamentaria, se ha

recabado informe de los servicios a cuyo funcionamiento se atribuye el

daño causado. Igualmente, se ha dado trámite a audiencia a la

reclamante y, en concepto de interesado por la reclamación, a la Junta

de Compensación ?U.Z.P. 2.03 Los Ahijones?. Por último, se ha

formulado la correspondiente propuesta de resolución, tal y como

preceptúa el artículo 12.1 en relación con el artículo 13.2 del RPRP, que

junto con el resto del expediente se ha remitido a la Comisión Jurídica

Asesora para la emisión del preceptivo dictamen.

TERCERA.- La responsabilidad patrimonial del Estado se recoge

en el artículo 106.2 de la Constitución, que garantiza el derecho de los

particulares a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, como consecuencia del funcionamiento de los

19/25

servicios públicos, en los términos establecidos por la ley, previsión

desarrollada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico

del Sector Público (en adelante, LRJSP) en su Título Preliminar,

Capítulo IV, artículos 32 y siguientes, regulación que, en términos

generales, coincide con la contenida en los artículo 139 y siguientes de

la LRJ-PAC.

La viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la

Administración, según doctrina jurisprudencial reiterada, por todas, las

sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal

Supremo de 11 de julio de 2016 (recurso de casación 1111/2015) y 25

de mayo de 2016 (recurso de casación 2396/2014), requiere conforme a

lo establecido en el artículo 139 LRJ-PAC los siguientes requisitos:

a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable

económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo

de personas.

b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la

calificación- de los servicios públicos en una relación directa e

inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos

extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. Así, la

sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 2007 (recurso

10231/2003), con cita de otras muchas declara que ?es doctrina

jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de

responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de

la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado, o la de un

tercero, la única determinante del daño producido aunque hubiese sido

incorrecto el funcionamiento del servicio público (Sentencias, entre otras,

de 21 de marzo, 23 de mayo , 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995,

25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996 , 16 de noviembre de 1998 ,

20 de febrero , 13 de marzo y 29 de marzo de 1999)?.

20/25

c) Que exista una relación de causa a efecto entre el

funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea producida por

fuerza mayor.

d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño

cabalmente causado por su propia conducta. Ha destacado ese mismo

Tribunal (por todas, en sentencia de 16 de marzo de 2016, RC

3033/2014), que es el concepto de lesión el que ha permitido configurar

la institución de la responsabilidad patrimonial con las notas

características de directa y objetiva, dando plena armonía a una

institución como garantía de los derechos de los ciudadanos a no verse

perjudicados de manera particular en la prestación de los servicios

públicos que benefician a la colectividad, y que ese concepto de lesión

se ha delimitado con la idea de constituir un daño antijurídico:

?Lo relevante es que la antijuridicidad del daño es que no se imputa

a la legalidad o no de la actividad administrativa -que es indiferente

que sea lícita o no en cuanto que la genera también el

funcionamiento anormal de los servicios- o a la misma actuación de

quien lo produce, que remitiría el debate a la culpabilidad del agente

que excluiría la naturaleza objetiva; sino a la ausencia de obligación

de soportarlo por los ciudadanos que lo sufren. Con ello se configura

la institución desde un punto de vista negativo, porque es el derecho

del ciudadano el que marca el ámbito de la pretensión

indemnizatoria, en cuanto que sólo si existe una obligación de

soportar el daño podrá excluirse el derecho de resarcimiento que la

institución de la responsabilidad comporta (?). Interesa destacar

que esa exigencia de la necesidad de soportar el daño puede venir

justificada en relaciones de la más variada naturaleza, sobre la

base de que exista un título, una relación o exigencia jurídica que le

impone a un determinado lesionado el deber de soportar el daño?.

21/25

CUARTA.- En el presente caso, los interesados fundamentan su

reclamación de responsabilidad patrimonial en la anulación parcial del

PGOU de 1997 por las sentencias del Tribunal Supremo de 3 de julio de

2007 y de 28 de septiembre de 2012 y en que dada la nulidad ex tunc

tanto del instrumento de planeamiento (el PGOU de 1997) como del

planeamiento derivado, consideran que al formar parte de la Junta de

Compensación constituida para la ejecución del planeamiento y

desarrollo del Sector UZP 2.03 Desarrollo del Este-Los Ahijones han

soportado unos perjuicios económicos reclamando las cantidades

satisfechas a la Junta de Compensación que cuantifican en

3.317.444,55 euros que incrementados con IVA asciende a

3.850.597,62 euros.

El daño que alegan los reclamantes reside en que, según su

criterio, las aportaciones dinerarias efectuadas a la Junta de

Compensación U.Z.P. 2.03 Desarrollo del Este-Los Ahijones, han

perdido su finalidad, al no poder desarrollar la actuación urbanística. Y

al igual que se manifestó en anteriores Dictámenes, 134/16 y 113/18,

esta afirmación no puede ser asumida puesto que, según hemos

reflejado en los antecedentes de hecho de este dictamen, con

posterioridad a la anulación de la modificación del PGOU de Madrid de

1997, la revisión parcial del Plan General de Ordenación Urbana de

1985 y la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de

Madrid de 1997, aprobadas por el Consejo de Gobierno de la

Comunidad de Madrid de 1 de agosto de 2013 han determinado la

calificación del suelo del sector en cuestión como urbanizable

programado pormenorizado y, por lo tanto, es posible llevar adelante la

actuación urbanística.

De hecho, en la página de transparencia del Ayuntamiento consta

el convenio urbanístico referido a este sector, aprobado con fecha de 5

de mayo de 2015, que prevé su urbanización por etapas. En él se da

22/25

cuenta de la situación en la que se encuentra el proceso de

urbanización y consta que la Junta de Compensación había presentado

un convenio de gestión en el que concretaba los compromisos y

garantías asumidas para la ejecución del planeamiento, y se

comprometía a la ejecución íntegra de las obras de urbanización de las

obras señaladas en el Anexo I del convenio.

A ello no obstan las múltiples sentencias dictadas en torno a la

anulación del PGOU de 1997 y las recaídas en su ejecución. Así, la

sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 20 de febrero

de 2015 y posteriormente las sentencias del Tribunal Supremo de 6 de

septiembre de 2016 (rec. nº 3365/2014 y 1215/2015) consideraron que

el Acuerdo de 1 de Agosto de 2013 no había sido dictado para eludir el

cumplimiento de las anteriores sentencias del TSJM y del TS a ejecutar,

con independencia de que los actos de gestión o de desarrollo de cada

uno de los ámbitos en cuestión debieran ser contrastados con el vigente

planeamiento urbanístico y controlados cuando se produjesen a la vista

de las determinaciones de esa nueva ordenación aprobada. Las citadas

sentencias del Tribunal Supremo anulaban el efecto retroactivo del

Acuerdo de 1 de agosto de 2013, aunque los efectos anulatorios se

limitan, exclusivamente, a las actuaciones urbanísticas realizadas tras

la STS de 28 de septiembre de 2012.

En relación a la indemnización que solicita la reclamante y que

identifica con las aportaciones realizadas a la Junta de Compensación,

según reiterada doctrina de esta Comisión Jurídica Asesora, contenida

entre otros en Dictámenes 367/17, 447/17 y el ya mencionado 113/18:

?En cuanto a las cantidades abonadas a la Junta de

Compensación, como señaló nuestro Dictamen 9/17, de 5 de enero,

ha de partirse de la naturaleza de estas entidades en cuanto

asociaciones de propietarios que llevan a cabo la actuación

urbanizadora bajo la tutela de la Administración competente en

23/25

materia de gestión y ejecución urbanística como son los

Ayuntamientos (artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,

Reguladora de las Bases del Régimen Local).

Por tanto, si las cantidades fueron abonadas a la Junta, las

reclamaciones relativas a su devolución deberán realizarse a la

propia Junta sin perjuicio de la tutela que sobre la misma

corresponde a la entidad local.

Además, no ha quedado acreditado que los gastos efectuados por la

Junta de Compensación hayan resultado inútiles como consecuencia

de la alteración del planeamiento que, finalmente, ha sido aprobado

por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de

1 de agosto de 2013?.

Por otro lado, tal y como también declaramos en nuestros

dictámenes relativos a reclamaciones referidas a otros sectores

urbanísticos afectados por la anulación del PGOU de 1997, por ejemplo,

el ya citado Dictamen 134/16, haciéndose eco de otros anteriores del

Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, ?la alteración del

planeamiento que desclasifique o descalifique un bien entra de lleno en el

ius variandi que reconoce a la Administración planificadora la legislación

urbanística, y sólo generará derecho a indemnización cuando encaje

plenamente en alguno de los supuestos tasados por la ley. En aquellos

casos, como en el que actualmente nos ocupa, la parte reclamante no

realizaba la más mínima argumentación o justificación sobre su encaje en

alguno de los supuestos indemnizatorios previstos en el artículo 35 del

Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el

texto refundido de la Ley de Suelo, vigente al tiempo de la interposición

de la reclamación cuyo contenido es idéntico al del artículo 48 del Texto

Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el

Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre.

24/25

Asimismo, con apoyo en la jurisprudencia del Tribunal Supremo (S.

de la Sala 3ª de 23/5/2014, RC 3085/2012), se destacaba la falta de

patrimonialización por los reclamantes del aprovechamiento urbanístico

previsto en los instrumentos de ordenación urbanística

correspondientes?.

En consecuencia, si bien es cierto que los actos de planeamiento

derivado anteriores al 1 de agosto de 2013 son nulos, con la

clasificación del suelo realizada por el Acuerdo del Consejo de Gobierno

de la fecha citada se inicia el proceso urbanizador. En relación con

estos actos, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en su sentencia

de 26 de enero de 2016 ha declarado que los instrumentos de desarrollo

del planeamiento, aunque se hubieran aprobado con anterioridad a la

Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de septiembre de 2012, han

continuado desplegando sus efectos pues se ajustan a la normativa del

planeamiento general, aprobada por el Acuerdo del Gobierno de la

Comunidad de Madrid, de fecha 1 de agosto de 2013, y la actividad

urbanística ha podido continuar desarrollándose.

Y según el Director General de Planeamiento, una vez recuperada

la ordenación tras la aprobación de la modificación urbanística, el

proceso puede continuar y las cantidades abonadas a la Junta de

Compensación están justificadas, sin que se haya producido ninguna

pérdida patrimonial porque las cantidades aportadas son consecuencia

de los deberes de equidistribución y asunción de cargas exigidas por la

normativa urbanística como parte del proceso urbanizador. El ámbito

es susceptible de ser desarrollado y es decisión del titular de los suelos

permanecer en el proceso urbanizador o, en su caso, retirarse del

mismo.

En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora

formula la siguiente

25/25

CONCLUSIÓN

Procede la desestimación de la reclamación por responsabilidad

patrimonial presentada, al no haberse ocasionado daño a la entidad

reclamante.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá

según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el

plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad

con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 12 de abril de 2018

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 163/18

Excma. Sra. Alcaldesa de Madrid

C/ Montalbán, 1 ? 28014 Madrid