Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0161/24 del 4 de abril de 2024

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 4 de abril de 2024, emitido ante la consulta formulada por el alcalde de Colmenar Viejo, a través del consejero de Presidencia, Justicia y Administración Local, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el asunto promovido por la mercantil ALCAÑIZ DE LA GUÍA, S.L., sobre reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios derivados del retraso en la tramitación de la licencia de obras para la construcción de una vivienda unifamiliar en la Urbanización ??., de Colmenar Viejo.DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 4 de abril de 2024, emitido ante la consulta formulada por el alcalde de Colmenar Viejo, a través del consejero de Presidencia, Justicia y Administración Local, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el asunto promovido por la mercantil ALCAÑIZ DE LA GUÍA, S.L., sobre reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios derivados del retraso en la tramitación de la licencia de obras para la construcción de una vivienda unifamiliar en la Urbanización ??., de Colmenar Viejo.

Tesauro: Antijuridicidad del daño. Inexistencia

Daño no acreditado

Lucro cesante

Licencias urbanísticas

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 4 de

abril de 2024, emitido ante la consulta formulada por el alcalde de

Colmenar Viejo, a través del consejero de Presidencia, Justicia y

Administración Local, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de

28 de diciembre, en el asunto promovido por la mercantil ALCAÑIZ DE

LA GUÍA, S.L., sobre reclamación de responsabilidad patrimonial por

los daños y perjuicios derivados del retraso en la tramitación de la

licencia de obras para la construcción de una vivienda unifamiliar en

la Urbanización ??., de Colmenar Viejo.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Con fecha 21 de julio de 2023, la mercantil indicada

en el encabezamiento formuló reclamación de responsabilidad

patrimonial con motivo de los daños y perjuicios sufridos como

consecuencia de la demora del Ayuntamiento de Colmenar de Viejo en

tramitar la concesión de la licencia de obras relativa a una vivienda

unifamiliar en la Urbanización ?? de dicho municipio.

La reclamación explica que el 11 de noviembre de 2021 se solicitó

la referida licencia de obras y el 21 de marzo se cumplimentó el

Dictamen nº: 161/24

Consulta: Alcalde de Colmenar Viejo

Asunto: Responsabilidad Patrimonial

Aprobación: 04.04.24

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requerimiento de la misma fecha, aportando el plano de alzados

conforme se les había solicitado.

Añade que, debido a la demora en la concesión de la licencia, la

mercantil ha perdido el contrato para la construcción y venta de la

vivienda proyectada, produciéndose los perjuicios derivados de los

gastos ya producidos, de los que, entiende, habrá de responsabilizarse

el Ayuntamiento de Colmenar Viejo por exceder de forma injustificada

el plazo de resolver, ?de acuerdo con el Decreto 34/2011, de

26/04/2011, por el que se aprueba la Ley 1/2020, de 8 de octubre, por

la que se modifica la Ley 9/2001, de 17 de julio , del Suelo de la

Comunidad de Madrid, para el impulso y reactivación de la actividad

urbanística?.

Por lo expuesto, la reclamante solicita una indemnización de

634.366 euros, por los daños y perjuicios sufridos por el mal

funcionamiento del ayuntamiento, desglosada en los siguientes

conceptos:

- Por daño emergente, cuantificado en los gastos de proyecto de la

vivienda: 9.250 euros.

- Por lucro cesante, cuantificado en el beneficio industrial dejado

de percibir por la ejecución material de la vivienda: 325.000 euros.

- Por daño emergente, cuantificado en los gastos de preparación

del solar para la construcción y acondicionamiento: 300.116 euros.

- Todo ello más los intereses legales que procedan hasta su

efectivo abono.

SEGUNDO.- Del estudio del expediente administrativo, se extraen

los siguientes hechos de interés para la emisión del dictamen:

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Mediante Resolución de 15 de octubre de 2020 de la

Confederación Hidrográfica del Tajo, se revocó la autorización de

vertido de aguas residuales procedentes de la Urbanización ??

otorgada a la Comunidad de Propietarios ?? con fecha 24 de abril de

1974 y revisada con fecha 5 de marzo de 2013, dejando sin efecto la

misma, por incumplimiento de la condición III.2 (por superar los

límites de vertidos de aguas residuales al río Guadalix con los

consiguientes daños producidos al dominio público hidráulico).

La mercantil reclamante solicitó el 11 de noviembre de 2021

licencia de obras para la construcción de una vivienda unifamiliar con

piscina en la Urbanización ??, de Colmenar Viejo, en un terreno de

su propiedad adquirido por compraventa formalizada en escritura

pública el 7 de mayo de 2021.

El 11 de marzo de 2022, el Ayuntamiento de Colmenar Viejo

inició el expediente nº 5798/2022 relativo a ?Medidas a Adoptar ante la

Retirada del Permiso de Vertido de la CHT a Ciudalcampo en Materia de

Urbanismo y Actividad?.

El 21 de marzo de 2022, se notificó requerimiento de subsanación

técnica a la mercantil reclamante que se cumplimentó ese mismo día.

Por Decreto de la alcaldía de 18 de julio de 2022 se encarga a la

Universidad Autónoma de Madrid la emisión de un informe jurídico

sobre la situación urbanística de los ámbitos de Ciudalcampo y La

Pesadilla y la forma de proceder por el ayuntamiento a la hora de

conceder las licencias de obras sobre tales ámbitos, ante la retirada del

permiso de vertido por parte de la Confederación Hidrográfica del Tajo,

la situación de núcleo diseminado, y la falta de recepción formal de la

urbanización.

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El informe fue emitido el 13 de noviembre de 2022 y, tras analizar

la problemática planteada, formula, entre otras, las siguientes

conclusiones:

?PRIMERA. El Ayuntamiento de Colmenar Viejo debe proceder a la

recepción formal de las obras de urbanización y comenzar a prestar

los servicios urbanísticos, si el balance de los ingresos obtenidos de

los propietarios a través de los diversos impuestos municipales

supera el coste de prestación efectiva de los servicios. Debe

identificarse el balance entre los costos de la conservación de la

urbanización (hasta ahora soportados por la comunidad de

Propietarios) y los ingresos realizados por el Ayuntamiento en

concepto de tasas e impuestos correspondiente a la urbanización.

Si el balance es positivo para el Ayuntamiento estará obligado a

asumir la conservación de la urbanización y la prestación de los

servicios.

(?)

TERCERA. Dado que se trata de urbanización privada ubicada

sobre terrenos que pertenecen a dos términos municipales, y al

estar desconectadas sus redes de abastecimiento de agua potable

y/o de evacuación de aguas residuales de las redes municipales,

una forma adecuada de prestación del servicio consiste en

constituir una Mancomunidad entre los dos municipios para la

prestación del servicio a esa concreta urbanización. Dado que el

servicio ha sido encomendado al CYII en cada uno de los dos

municipios, la articulación de la prestación puede realizarse

mediante la suscripción de un convenio entre el CYII y los dos

municipios. En esta dirección se sitúa la aprobación del Plan de

Actuaciones Previas por la Junta de Gobierno Local del

Ayuntamiento de Colmenar y las actuaciones encaminadas a la

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firma del Convenio para la ejecución de las obras con el CYII y la

CAM.

?

SEXTA. El Ayuntamiento sólo puede otorgar nuevas licencias en el

ámbito de Ciudalcampo si las condiciona, bien respecto al inicio de

las obras bien a la utilización de la edificación, a la obtención de la

previa autorización de vertido y se posibilite la evacuación a una

red que vierta en la EDAR. No está obligado a otorgar dichas

licencias, ya que el carácter reglado de la licencia avocaría a su

denegación, al no estar garantizada adecuadamente la evacuación

de las aguas residuales. Pero el principio de proporcionalidad

posibilita ese otorgamiento condicionado. Si no adopta esta postura,

debe denegar el otorgamiento de licencias, al no tener los suelos la

consideración de solares.

SÉPTIMA. Tanto respecto de las licencias existentes como de las

nuevas licencias que otorgue el Ayuntamiento en el ámbito, será

responsable del control de la adecuada utilización del sistema de

vertido. La única opción para evitar que la actuación sea

considerada ilegal requiere la solicitud de una nueva autorización

de vertidos, solicitando que se condicione a la ejecución en un plazo

determinado de las obras o instalaciones necesarias (las previstas

y acordadas entre el Ayuntamiento de Colmenar, el Ayuntamiento

de San Sebastián de los Reyes, el CYII y la Comunidad Autónoma)

en los términos del art. 249.3 del Real Decreto 849/1986.

OCTAVA. La falta de control sobre los vertidos realizados puede

determinar la responsabilidad penal por la comisión de un delito

contra los recursos naturales y el medio ambiente, tipificado en el

art. 329 del Código Penal, de las autoridades y funcionarios

públicos que informen favorablemente u otorguen la licencia de

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edificación si no está condicionada, sin perjuicio de que se declare

en la jurisdicción penal responsable subsidiario al Ayuntamiento,

condenándole además a realizar las obras necesarias para que el

servicio de vertido de aguas residuales se preste adecuadamente.

Todo ello independientemente de la comisión por los propietarios de

un delito agravado del art. 326 del Código Penal, al realizar el

vertido sin la correspondiente autorización?.

El 12 de abril de 2023, el Ayuntamiento de Colmenar Viejo solicita

informe a la Confederación Hidrográfica del Tajo, al haber tenido

conocimiento de la problemática relativa a la retirada de la

autorización de vertidos por la citada confederación en UD-3

Ciudalcampo y UD-4 La Pesadilla (Colmenar Viejo), por la

comunicación de la misma por las comunidades de propietarios

constituidas en dichos ámbitos, no habiendo sido notificado de forma

oficial.

En la solicitud de informe se indica que, en ese momento se está

tramitando un ?convenio para la ejecución de infraestructuras

hidráulicas entre los ayuntamientos de Alcobendas, Algete, Colmenar

Viejo y San Sebastián de los Reyes, Canal de Isabel II y Canal de Isabel

II S.A.?.

Se señala que quedan un número mínimo de parcelas en

tramitación en ese ámbito:

- 1 solicitud de licencia de construcción de vivienda y piscina.

- 1 solicitud de Licencia de ampliación de vivienda y piscina.

- 3 solicitudes de primera ocupación.

- 1 sondeo (pozo, captación de agua en una parcela).

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Por todo lo anteriormente expuesto, se solicita informe, relativo a

la evacuación de aguas residuales, sobre las soluciones u otras

alternativas posibles que contemplen, puedan proceder y tener

viabilidad técnica, aunque sea de forma provisional, y permitan la

concesión de las licencias por parte del ayuntamiento.

Dicha solicitud de informe fue contestada por la Confederación

Hidrográfica del Tajo el 16 de junio de 2023, indicando que, analizado

el escrito, por el Área de Calidad de las aguas de dicha confederación,

informa lo siguiente en materia de su competencia:

?De acuerdo con lo establecido en el artículo 33.3 del anexo V de las

disposiciones normativas del plan hidrológico de la parte española

de la demarcación hidrográfica del Tajo, aprobado por el Real

Decreto 35/2023, de 24 de enero, no se autorizarán vertidos

procedentes de una actividad de forma individual, cuando sea

posible su conexión con una red general de saneamiento, así como

cuando sea viable la unificación de sus vertidos con otros

procedentes de actividades existentes o que se vayan a desarrollar

en la zona.

En caso de que las aguas residuales procedentes de las viviendas

se almacenen en depósitos estancos sin salida al exterior, para su

posterior retirada por gestor autorizado, no se estaría produciendo

un vertido al dominio público hidráulico de acuerdo con lo

establecido en el artículo 100 del texto refundido de la Ley de

Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de

julio, y en el artículo 245 y siguientes del Reglamento del Dominio

Público Hidráulico?.

El 9 de agosto de 2023, se emite informe, sobre el estado de

tramitación de la licencia, dirigido a la entidad reclamante (con registro

de salida en esa misma fecha), en el que se indica que, como

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interesados y conocedores que serán de la situación actual y

sobrevenida producida en Ciudalcampo, ?Revocación de la autorización

de vertidos por la Confederación Hidrográfica del Tajo?, desde el

ayuntamiento se están estudiando y analizando la existencia de

diferentes posibilidades y soluciones que permitan la viabilidad técnica

de la concesión de las licencias urbanísticas en dicha zona de acuerdo

con el PGOU y con la normativa vigente y den cumplimiento a todos los

requisitos exigidos por la Confederación Hidrográfica del Tajo. Además,

se da cuenta del contenido del informe emitido por dicha confederación

a solicitud del Ayuntamiento de Colmenar de Viejo.

El 8 de octubre de 2023, el ingeniero municipal emite informe en

el que indica las condiciones que deben cumplirse por parte de los

solicitantes de las licencias:

?- No se permitirá la conexión de la red interior de la parcela a la

red de alcantarillado de la urbanización ??, quedando

expresamente prohibido cualquier vertido que no cuente

previamente con la correspondiente autorización de la

Confederación Hidrográfica del Tajo.

- Se permitirá el almacenamiento en depósito estanco, sin salida al

exterior y con ?vertido cero? a la red de alcantarillado de la

urbanización ??, de las aguas residuales procedentes de la

parcela.

- El depósito deberá contar con certificado de impermeabilidad y

estanqueidad.

- El contenido de dicho depósito deberá ser retirado con la

periodicidad requerida en función del caudal de vertidos que reciba

y de su capacidad de almacenamiento.

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- Las operaciones de retirada de residuos del depósito deberán ser

realizadas por empresa autorizada por la Comunidad de Madrid

para la gestión de los mismos.

- Las aguas pluviales procedentes de la parcela no podrán

conectarse a la red de alcantarillado de la urbanización ??.

- Con respecto a la red de distribución de agua, de titularidad

privada y gestionada por la Comunidad de Propietarios de la Zona

Residencial ??, deberá acreditarse que la parcela dispone de

suministro de agua potable?.

Consta un requerimiento del cumplimiento de esas condiciones a

la entidad reclamante, fechado el 10 de octubre de 2023 (no se ha

incorporado la efectiva notificación).

TERCERO.- Presentada la reclamación, se acordó la instrucción

del expediente, conforme a lo previsto en la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas (LPAC).

El día 18 de octubre de 2023, se notificó a la mercantil

reclamante un requerimiento para que aportase la acreditación del

poder de representación de la firmante del escrito de reclamación; el

contrato o precontrato de construcción y venta de vivienda sobre la

parcela; la escritura de propiedad de la finca y los documentos en que

basa el importe de la indemnización solicitada y el desglose de los

mismos (proyecto, gastos de preparación del solar? etc.). Además, se

indicó que podía aportar cuantas alegaciones, documentos o informes

estimase oportunos, así como la proposición de prueba, concretando

los medios de que pretendía valerse, aportando en su caso

declaraciones testificales o petición de las mismas.

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Consta que, el 2 de noviembre de 2023, la reclamante solicitó

una ampliación del plazo otorgado para la subsanación, si bien, en esa

misma fecha aportó la escritura de compraventa de la finca

controvertida; un contrato privado de venta de una vivienda sobre

plano; la escritura de poder otorgada a favor de la firmante del escrito

de reclamación; escrito fechado el 10 de enero de 2023 por el que la

compradora de la vivienda rescinde el contrato al no haberse obtenido

la licencia de obras y no poderle asegurar un plazo para la

construcción.

De igual modo, en la indicada fecha, la mercantil reclamante

rectificó el importe de la indemnización solicitada en la cantidad de

348.724,82 euros, desglosados en los siguientes conceptos:

- El coste del proyecto de la vivienda por importe de 18.500 euros

más IVA. Se dice adjuntar la factura del pago a cuenta de dicha

cantidad, si bien no consta en la documentación examinada.

- El daño emergente cuantificado en los gastos de preparación del

solar para la construcción por importe de 5.224,82 euros, ?ya que por

error se incluyó en la solicitud inicial el coste de la compra del solar?.

- El lucro cesante se mantiene en la cantidad de 325.000 euros.

El 15 de noviembre de 2023, se notificó a la entidad reclamante el

Decreto de la alcaldía por la que se le concedía la ampliación del plazo

solicitada el 2 de noviembre de 2023.

Se ha incorporado al procedimiento el informe de 20 de noviembre

de 2023 del Servicio de Urbanismo del Ayuntamiento de Colmenar

Viejo en el que se expone que la solicitud de licencia de obras se

presentó el 11 de noviembre de 2021 para la construcción de una

vivienda unifamiliar con piscina, realizándose requerimiento de

subsanación que fue contestado el 21 de marzo de 2022.

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Tras dar cuenta de los antecedentes que hemos expuesto

anteriormente, el informe explica que el Ayuntamiento de Colmenar

Viejo se ve en la necesidad de buscar solución en la concesión de las

licencias en la referida zona (UD-3: CIUDALCAMPO Y UD-4: LA

PESADILLA). La concesión o denegación de las licencias se constituye

como un acto reglado, es decir, que, si se cumplen los requisitos

legales para su concesión, ésta habrá de otorgarse, por lo que la

misma no depende de una voluntad discrecional de la Administración.

Nos encontramos ante una situación excepcional, en la que, terrenos

con la condición de solar adquirida, de forma sobrevenida, han dejado

de tener dicha condición debido a la pérdida de uno de los requisitos

necesarios para ello [art. 14.1.a) Ley 9/2001 LSCM].

El informe explica que se podrían plantear tres posibles

escenarios en la concesión de las licencias: denegación; suspensión y

concesión condicionada. Señala que, si atendemos a la norma, la falta

de la condición de solar, las deficiencias manifestadas que han

desencadenado la revocación de la autorización de vertido de aguas

residuales constituyen necesariamente obstáculo a la concesión de la

licencia, por lo que procedería la denegación de las licencias, pues la

concesión daría lugar a una licencia nula, [art. 47.1.c), de la LPAC].

Por otro lado, habiéndose iniciado la negociación del convenio con el

Canal de Isabel II y existiendo voluntad política de llevarlo a término,

podría considerarse, respecto de aquellas parcelas aún no edificadas o

en fase de edificación, de forma extraordinaria y excepcional conceder

la suspensión en el otorgamiento de nuevas licencias (edificación y/o

primera ocupación) condicionadas a la firma del mismo y entendiendo

el carácter transitorio y provisional de esta medida, en tanto en cuanto

no supongan un mayor perjuicio para los interesados que, habiendo

iniciado los trámites de solicitud de licencia, y con la consiguiente

inversión económica que ello supone, no se vean perjudicados más aún

con lo que supone una denegación de la licencia. El convenio con el

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Canal de Isabel II está en su fase inicial de negociaciones

desconociéndose la duración que conllevarán las mismas. No pudiendo

ser obviado tampoco que una vez el mismo sea adoptado las obras y la

articulación de la prestación del servicio requerirá unos tiempos que

esa Administración no puede prever ni anticipar. En tercer lugar,

explica que podría tenerse en consideración la concesión de la licencia

condicionada a que el órgano gestor de la urbanización ??,

Comunidad de Propietarios de la Zona Residencial ??, acreditase que

dicha urbanización dispone y puede dar cumplimiento a las

condiciones dispuestas en el Art. 14 de la Ley 9/2001, de 17 de julio,

del Suelo de la Comunidad de Madrid, para tener consideración como

solar, es decir, cuentan con todos los servicios exigidos, incluidos los

servicios de abastecimiento de agua y evacuación de aguas residuales.

El informe señala que se trata de una situación de gran

complejidad y que el Ayuntamiento de Colmenar Viejo ha tratado en

todo momento de causar los menores perjuicios, evitando que éstos

fueran de imposible reparación y lograr la efectiva satisfacción de los

intereses generales a los que siempre ha de servir la Administración

Pública. Por ello se ha solicitado el asesoramiento experto de la

Universidad Autónoma de Madrid, informes técnicos y la consulta a la

Confederación Hidrográfica del Tajo.

Según el informe, la excepcional situación sobrevenida, tener

informes emitidos por expertos y técnicos competentes en la materia

que permitan establecer los criterios y asesoramiento, estudiar si hay

alternativas posibles y su viabilidad, técnica y legal en la concesión de

las declaraciones responsables y licencias urbanísticas en dicha zona

de acuerdo con el PGOU y con la normativa vigente y den

cumplimiento a todos los requisitos exigidos por la Confederación

Hidrográfica del Tajo, es lo que ha provocado que estemos ante una

situación que se ha alargado en el tiempo.

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Esta situación ha supuesto que los plazos en la concesión de las

licencias, así como en la conformidad de las declaraciones

responsables se estén dilatando en el tiempo, pues el cumplimiento de

las condiciones impuestas por la referida confederación para que las

licencias se puedan conceder supone a los interesados incorporar a

sus proyectos las medidas, estudios, planos, etc. que van a dar

cumplimiento a dichas exigencias, así como una vez incorporados en

los mismos y, previo a la conformidad de la primera ocupación, habrá

de acreditarse mediante certificados, contratos (de retirada del vertido

en el depósito), visita de comprobación a la obra, asunción expresa y

formal de los compromisos del propietario, etc. Todo ello en aras de

comprobar que, añadido a que el proyecto para la licencia o la

declaración responsable de la ?obra principal? que motiva el expediente

en sí mismo sea ajustado, completo y de cumplimiento al PGOU y resto

de normativa urbanística de aplicación, se ha ejecutado la obra de

acuerdo a condicionantes exigidos por la Confederación Hidrográfica

del Tajo, que cumplen con la normativa urbanística.

El informe se acompaña con el dictamen de la Universidad

Autónoma de Madrid de 13 de noviembre de 2022; el informe emitido

por la Confederación Hidrográfica del Tajo de 22 de junio de 2023 y el

informe emitido por el ingeniero municipal de 8 de octubre de 2023.

Figura en el procedimiento que se intentó practicar la prueba

testifical de la persona que suscribió, como compradora, el contrato

privado de compraventa de la vivienda sobre plano. Consta la

notificación telemática aceptada el 10 de enero de 2024. Según resulta

del expediente, la testigo no compareció para la práctica de la prueba.

Tras ello se formuló un informe jurídico firmado por un técnico de

Secretaría, el 25 de enero de 2024, en el que se propone la

desestimación de la reclamación al entender que no se había

acreditado el daño y, en todo caso, a pesar de que, se apreciaba la

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existencia de una demora en la resolución expresa de la licencia

urbanística solicitada, se entendía que dicha demora estaba justificada

a la vista de la notable complejidad de la aplicación de la normativa

urbanística en este caso.

Consta que se confirió trámite de audiencia a la entidad

reclamante, notificado telemáticamente el 26 de enero de 2024. No

figura en el expediente que la mercantil interesada formulara

alegaciones en el plazo conferido al efecto.

El 12 de febrero de 2024, el alcalde de Colmenar Viejo firma la

solicitud de dictamen a esta Comisión Jurídica Asesora.

Finalmente, el 20 de febrero de 2024, se formula propuesta de

resolución desestimatoria, al entender justificada la demora por la

notable complejidad en la aplicación de la normativa urbanística en

este caso.

CUARTO.- El 22 de febrero de 2024 tuvo entrada en el registro de

la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid la solicitud

de dictamen preceptivo en relación con el expediente de

responsabilidad patrimonial aludido en el encabezamiento. A dicho

expediente se le asignó el número 97/24 y su ponencia correspondió,

por reparto de asuntos, a la letrada vocal Dña. Ana Sofía Sánchez San

Millán.

Al estimarse que el expediente no se encontraba completo, se

solicitó documentación complementaria que fue remitida el 13 de

marzo de 2024, reanudándose el plazo para la emisión del dictamen

solicitado.

La ponente formuló y firmó la propuesta de dictamen, que fue

deliberada y aprobada por el Pleno de la Comisión Jurídica Asesora en

la sesión celebrada el día 4 de abril de 2024.

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A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen

preceptivo de acuerdo con el artículo 5.3.f) a. de la Ley 7/2015, por ser

la reclamación de responsabilidad patrimonial de cuantía superior a

15.000 euros y a solicitud de un órgano legitimado para ello a tenor del

artículo 18.3.c) del Reglamento de Organización y Funcionamiento de

la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado

por Decreto 5/2016, de 19 de enero.

El presente dictamen se emite en plazo.

SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad

patrimonial, iniciado a instancia de parte interesada, se regula en la

LPAC, con las particularidades previstas para los procedimientos de

responsabilidad patrimonial en los artículos 67, 81 y 91.

Su regulación debe completarse con lo dispuesto en la Ley

40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público

(LRJSP), cuyo capítulo IV del título preliminar se ocupa de la

responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

La entidad reclamante ostenta legitimación activa, al tratarse de

la solicitante de la licencia de obras para la construcción de una

vivienda unifamiliar con piscina en un terreno de su propiedad y, que,

por tanto, se ha visto presuntamente perjudicada por las dilaciones en

la tramitación que denuncia.

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Se ha acreditado debidamente la representación con la que actúa

en el procedimiento la firmante del escrito de reclamación, conferida

mediante escritura pública de poder general para pleitos.

Asimismo, se encuentra legitimado pasivamente el Ayuntamiento

de Colmenar Viejo en tanto Administración que tramitó la licencias

como titular de las competencias de planeamiento, gestión, ejecución y

disciplina urbanística, ex artículo 25.2.a) de Ley 7/1985, de 2 de abril,

reguladora de las Bases del Régimen Local, título competencial que

justifica la interposición de la reclamación contra el ayuntamiento.

En lo relativo al plazo de presentación de la reclamación, de

acuerdo con lo dispuesto en el artículo 67.1 de la LPAC, el derecho a

reclamar responsabilidad patrimonial a la Administración prescribe al

año de manifestarse el efecto lesivo.

En el caso sujeto a examen, se imputa a la Administración que ha

sido su inactividad, su falta de actuación en plazo, la que motiva la

reclamación, lo que dificulta la determinación del dies a quo, esto es,

del momento que hay que considerar a efectos del cómputo para el

ejercicio de la acción. Teniendo en cuenta que, la dilación en el

otorgamiento de la licencia de obras por el Ayuntamiento de Colmenar

Viejo persistía en el momento de formular la reclamación, debe

entenderse formulada en plazo la reclamación de responsabilidad

patrimonial presentada el 21 de julio de 2023.

Además, el procedimiento seguido no adolece de ningún defecto

de anulabilidad o nulidad, por cuanto se han llevado a cabo todas las

actuaciones necesarias para alcanzar adecuadamente la finalidad

procedimental. Así, se ha solicitado a los departamentos competentes,

los informes preceptivos previstos en el artículo 81 de la LPAC.

Además, se intentó practicar la prueba testifical, sin que la testigo

compareciera en la fecha señalada.

17/26

Después de la instrucción del procedimiento, se ha cumplido con

el trámite de audiencia a la mercantil reclamante, conforme al artículo

82 de la LPAC, que no presentó alegaciones.

Con posterioridad, se ha dictado propuesta de resolución

desestimatoria de la reclamación. Por tanto, debe concluirse que la

instrucción del procedimiento ha sido completa, sin que se haya

omitido ningún trámite que resulte imprescindible para resolver.

TERCERA.- La responsabilidad patrimonial de la Administración

se rige por el artículo 106.2 de la Constitución Española a cuyo tenor:

?Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán

derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y

derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea

consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?. El desarrollo

legal de este precepto se encuentra en la LRJSP, completado con lo

dispuesto en materia de procedimiento en la ya citada LPAC.

Para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la

Administración, de conformidad con constante jurisprudencia, por

todas, las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del

Tribunal Supremo de 11 de julio de 2016 (recurso de casación

1111/2015) y 25 de mayo de 2016 (recurso de casación 2396/2014),

se precisa la concurrencia de los siguientes requisitos:

a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable

económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo

de personas.

b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la

calificación- de los servicios públicos en una relación directa e

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inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos

extraños que pudieran influir, alterándolo, en el nexo causal.

c) Ausencia de fuerza mayor.

d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el

daño. Así, según la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de

2009 (recurso 1515/2005) ?no todo daño causado por la Administración

ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión

resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de

antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico

de soportar los daños derivados de la actuación administrativa?.

La responsabilidad de la Administración es de resultado, de

manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de la

Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión, de forma

que aunque, como se acaba de decir, es imprescindible que exista nexo

causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y

el resultado lesivo o dañoso producido, sólo son indemnizables las

lesiones producidas por daños que el lesionado no tenga el deber

jurídico de soportar de acuerdo con la ley.

CUARTA.- En el caso que nos ocupa, la entidad interesada

fundamenta su reclamación en que ha existido una dilación indebida

en la tramitación de la licencia de obra para la construcción de una

vivienda unifamiliar en un terreno de su propiedad situado en la

Urbanización ??, de Colmenar Viejo, y que a consecuencia de ello, ha

sufrido la pérdida de oportunidad de haber podido vender la citada

vivienda, al renunciar la compradora a la adquisición dado el

mencionado retraso en la tramitación de la licencia, además, de tener

que abonar una serie de gastos que, en el último escrito presentado,

concreta en el coste del proyecto de la vivienda y los gastos de

preparación de solar para la construcción.

19/26

En casos como el que analizamos, lo determinante para establecer

si procede el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial es lo

recogido en el artículo 48 del texto refundido de la Ley de Suelo y

Rehabilitación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015,

de 30 de octubre (TRLS) que recoge ?en idénticos términos al de su

predecesor de 2008- que dan lugar en todo caso a derecho de

indemnización, las lesiones en los bienes y derechos que resulten de:

?d) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y

actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su

denegación improcedente. En ningún caso habrá lugar a indemnización

si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado?.

Por tanto, aplicando el precepto legal citado, es necesario recordar

que no todo retraso en la tramitación de un procedimiento de licencias

conlleva per se el nacimiento de la responsabilidad patrimonial, sino

que es preciso que la dilación sea manifiesta e injustificada.

Tal y como decíamos en el dictamen 14/24, de 11 de enero, entre

otros, no toda demora en el otorgamiento de una licencia da derecho a

compensación, sino solo aquellas dilaciones que aparezcan como

injustificadas y sean debidas a un funcionamiento anormal del servicio

público. La jurisprudencia viene razonando [por todas, Sentencia del

Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 10 de julio de 2019

(recurso 1023/2017)] que «el simple transcurso del plazo legalmente

establecido para la resolución y notificación administrativa no es

suficiente para el surgimiento de la responsabilidad administrativa. Sólo

nos encontraremos ante un supuesto de funcionamiento anormal de los

servicios públicos, aquí Administración urbanística, cuando la demora

sea ?injustificada?, como se encarga de matizar el citado artículo 35 d)

TRLS de 2008». La referida sentencia razona que el retraso en la

concesión de la licencia urbanística no tendrá consecuencias, por

ejemplo, en aquellos casos en que el plazo legal para el dictado de la

20/26

resolución sea suspendido para la realización de distintos trámites o

para la subsanación de defectos de la propia solicitud, o cuando sea

causa de la actuación del propio administrado. La Sentencia del

Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2011 (recurso 3830/2007)

considera que la actuación del solicitante de la licencia es una causa

que ha de tenerse en cuenta para valorar si ha existido o no retraso.

También se ha considerado justificado el retraso en aquellos

supuestos en que la demora es consecuencia de una dificultad objetiva

de la aplicación de la normativa urbanística. Así, la Sentencia del

Tribunal Supremo de 8 de junio de 2006, (recurso 3347/2002)

considera que ha de tenerse en cuenta la complejidad de las

actuaciones urbanísticas a desarrollar como criterio para establecer la

razonabilidad o no de los plazos en los que la Administración ha

contestado la solicitud de licencia.

Esto sentado, es de aplicación el criterio sostenido en los

dictámenes 10/18, de 11 de enero y 290/19, de 4 de julio, en los que

se resuelven casos muy similares al presente:

«En realidad, lo determinante para establecer si procede el

reconocimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración

es lo recogido en el artículo 48 del TRLSRU en cuanto a que dan

lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los

bienes y derechos que resulten de una demora injustificada en el

otorgamiento de títulos administrativos habilitantes salvo que

exista dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.

Cuando el precepto alude a una ?demora injustificada? debe

ponerse en relación con los plazos máximos de resolución

establecidos en la normativa reguladora del título habilitante (?)

En cualquier caso, no puede hacerse equivaler sin más el

transcurso del plazo a una ?demora injustificada? sino que la

21/26

demora (además de tener una cierta importancia) ha de carecer de

toda justificación posible».

Aplicando la anterior doctrina a este caso, resulta que, cuando la

entidad reclamante solicitó la licencia de obras, el 11 de noviembre de

2021, los terrenos propiedad de la interesada incluidos en la

Urbanización ??, se encontraban en una situación urbanística

sumamente compleja, tal y como resulta del expediente, al haber sido

revocada la autorización de vertidos de aguas residuales procedentes

de la citada urbanización por Resolución de la Confederación

Hidrográfica del Tajo de 15 de octubre de 2020. Dicha revocación,

según resulta del expediente, provocó una situación sobrevenida

problemática, ya que los terrenos afectados inicialmente formaban

parte de una trama urbana, considerando que cumplían con las

condiciones dispuestas en el Art. 14 de la Ley 9/2001, de 17 de julio,

del Suelo de la Comunidad de Madrid, para ser considerados como

solares por contar, entre otros y, como mínimo, con los servicios de

abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales, suministro

de energía eléctrica y alumbrado público conectados a las

correspondientes redes públicas. Sin embargo, con la revocación de

autorización de vertidos, las parcelas dejaron de disponer de uno de

esos servicios mínimos para tener la condición de solares (evacuación

de aguas residuales), lo que comprometía el otorgamiento de las

licencias.

Esa situación urbanística compleja, de la que además, según

resulta del expediente, el ayuntamiento ha tenido conocimiento de

manera tardía, tras varios requerimientos de información a la

comunidad de propietarios afectada, pues no le fue notificada la

revocación, resulta agravada al estar implicados dos términos

municipales, San Sebastián de los Reyes y Colmenar Viejo, al situarse

la urbanización afectada en ambos municipios, así como otras

22/26

Administraciones, al involucrar la situación sobrevenida al Canal de

Isabel II y a la Confederación Hidrográfica del Tajo. Por ello, el

Ayuntamiento de Colmenar Viejo ha tenido que buscar no solo el

acuerdo con dichas Administraciones para solventar la situación, de

ahí que se esté tramitando un convenio para la ejecución de

infraestructuras hidráulicas entre los ayuntamientos de Alcobendas,

Algete, Colmenar Viejo y San Sebastián de los Reyes, Canal de Isabel II

y Canal de Isabel II, S.A., sino también que haya buscado el

asesoramiento necesario para poder conceder las licencias con las

máximas garantías, lo que se tradujo en la apertura de un expediente

por parte del ayuntamiento en el mes de marzo de 2022 sobre

?medidas a Adoptar ante la Retirada del Permiso de Vertido de la CHT a

Ciudalcampo en Materia de Urbanismo y Actividad?, que se encargara

un dictamen jurídico a la Universidad Autónoma de Madrid así como

que se solicitara el informe de la Confederación Hidrográfica del Tajo.

Por ello y ante la que puede calificarse como una situación

urbanística sumamente compleja no puede considerarse que el retraso

en la concesión de la licencia no estuviese ?justificado? a fin de evitar

una concesión que pudiese ser posteriormente declarada nula, como

puede inferirse de los informes que constan en el procedimiento. En

este sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Superior de

Justicia de las Islas Baleares de 10 de noviembre de 2021 (recurso

108/2021) que ante la existencia de una controversia jurídica

considera que ?es perfectamente razonable que el Ayuntamiento

demorase la decisión sobre el otorgamiento/denegación de la licencia

hasta que las mismas quedasen definitivamente disipadas, (?). De no

actuarse de este modo, esto es, concediendo la licencia a riesgo de

posterior anulación con el edificio ya construido, los perjuicios para el

interés público hubiesen sido peores ante una eventual sentencia

anulando la alineación. La demora estaba así justificada hasta la

definitiva resolución de la discrepancia?.

23/26

En definitiva, el retraso en el otorgamiento de la licencia no es

antijurídico, teniendo la obligación legal de soportarlo la entidad

reclamante, pues, en este caso, la demora está justificada.

QUINTA.- No obstante lo anterior, cabe considerar además que no

se han acreditado debidamente por la entidad reclamante los daños

que se dicen producidos.

En efecto, no cabe plantearse una posible responsabilidad de la

Administración sin la existencia de un daño real y efectivo a quien

solicita ser indemnizado. En este sentido, recuerda la Sentencia de 13

de febrero de 2018 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid

(recurso 597/2017), con cita de la jurisprudencia del Tribunal

Supremo que ?la existencia de un daño real y efectivo, no traducible en

meras especulaciones o expectativas? constituye el núcleo esencial de la

responsabilidad patrimonial traducible en una indemnización económica

individualizada, de tal manera que resulte lesionado el ámbito

patrimonial del interesado ?que es quien a su vez ha de soportar la

carga de la prueba de la realidad del daño efectivamente causado?.

Cabe reseñar además, que conforme a las normas de distribución

de la carga de la prueba contenidas en el artículo 217 de la Ley de

Enjuiciamiento Civil, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de

Madrid de 9 de marzo de 2016 (recurso 658/2015) con cita de la

jurisprudencia del Tribunal Supremo señala que: ?la prueba de la

relación de causalidad entre la actuación administrativa y el daño

causado, así como la existencia y contenido de éste, corresponde a quien

reclama la indemnización, sin que proceda declarar la responsabilidad

de la Administración cuando esa prueba no se produce?.

Como hemos visto anteriormente, la entidad interesada reclama,

en primer lugar, ciertos gastos, concretados en el coste del proyecto de

la vivienda y los relativos a la preparación de solar para la

24/26

construcción, si bien no ha aportado ninguna documentación

acreditativa de los mismos, debiendo tenerse en cuenta, además, que

el proyecto de la vivienda es necesario para la solicitud de la licencia,

por lo que en ningún caso sería indemnizable.

En según lugar, reclama el lucro cesante, que concreta en un

importe de 325.000 euros, por haber perdido la venta de la vivienda

proyectada al haber renunciado la compradora por el retraso en el

otorgamiento de la licencia.

En este punto, se hace preciso recordar la doctrina reiterada de

esta Comisión Jurídica Asesora en cuanto a la acreditación del lucro

cesante (dictámenes 274/18, de 14 de junio; 339/19, de 12 de

septiembre y 52/20, de 13 de febrero) y la jurisprudencia del Tribunal

Supremo, así la Sentencia de 20 de febrero de 2015, (recurso

4427/2012) que se opone a ?la indemnización de las meras

expectativas o ganancias dudosas o contingentes, derivadas de

resultados inseguros y desprovistos de certidumbre. Por ello, la

indemnización por lucro cesante requiere demostrar que se ha producido

de forma inmediata, exclusiva y directa, un perjuicio efectivo y

susceptible de valoración económica, derivado de la pérdida de unos

ingresos no meramente contingentes, quedando excluidas de

resarcimiento las meras expectativas o ganancias dudosas?.

De esta forma, resulta igualmente aplicable la Sentencia del

Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2016 (recurso 2709/2015)

que señala: «La jurisprudencia del Tribunal Supremo orienta esta

cuestión exigiendo ?una prueba rigurosa de las ganancias dejadas de

obtener, observándose que la indemnización de lucro cesante, en

coherencia con reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal

Supremo ha de apreciarse de modo prudente y restrictivo, puesto que no

es admisible una mera posibilidad de dejar de obtener unos beneficios?».

25/26

En el caso que nos ocupa, al margen de que no se justifica en

modo alguno la cantidad reclamada, la entidad interesada únicamente

aporta un contrato privado de compraventa de la vivienda a construir,

que, como es sabido, su fecha no puede contarse respecto a terceros,

conforme a lo previsto en el artículo 1227 del Código Civil, ?sino desde

el día en que hubiese sido incorporado o inscrito en un registro público,

desde la muerte de cualquiera de los que lo firmaron, o desde el día en

que se entregase a un funcionario público por razón de su oficio.? Tal y

como señalamos en nuestro dictamen 442/18, de 4 de octubre, con

cita de la doctrina del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid

(así su dictamen 181/12, de 28 de marzo), conforme a dicho precepto,

y según lo ha interpretado de forma reiterada por la jurisprudencia

(STS, 1ª, de 6/2/2008, RC 128/2001), ?se trata de evitar que la

anticipación intencionada de la fecha perjudique a quién no hubiere

intervenido en el mismo?. Por tanto, no cabe dar virtualidad a la fecha

recogida en dicho contrato ya que la certeza de la misma no se puede

oponer a un tercero ajeno al mismo, como es en este caso el

Ayuntamiento de Colmenar Viejo. Además, la presunta compradora no

ha comparecido a prestar su declaración, tras ser citada para la

práctica de la prueba testifical, lo que, en caso contrario, habría

permitido a este órgano consultivo valorar las pruebas aportadas

según las reglas de la sana crítica, por lo que la entidad reclamante ha

de pechar con las consecuencias de la deficiencia o insuficiencia de los

datos aportados, ya que como hemos dicho le incumbe la carga de la

prueba de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial.

En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora

formula la siguiente

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CONCLUSIÓN

Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial

al no existir un daño antijurídico atribuible al servicio público

municipal.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá

según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el

plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad

con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 4 de abril de 2024

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 161/24

Sr. Alcalde de Colmenar Viejo

Pza. del Pueblo, 1 ? 28770 Colmenar Viejo