Resolución de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0159/23 del 30 de marzo del 2023

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 30 de marzo de 2023 emitido ante la consulta formulada por la consejera de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre el proyecto de decreto del Consejo de Gobierno por el que se modifica el Decreto 140/2017, de 21 de noviembre, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el protocolo marco de actuación durante episodios de alta contaminación por dióxido de nitrógeno (NO2) en la Comunidad de Madrid.

Tesauro: Medio ambiente

Competencia de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid

Consulta pública

Información pública

Informes preceptivos

Informe del Servicio Jurídico

Memoria del análisis de impacto normativo

Potestad reglamentaria

Procedimiento administrativo. Elaboración de disposiciones generales

Principio de buena administración

Técnica normativa

Trámite de audiencia

Transparencia

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 30 de

marzo de 2023 emitido ante la consulta formulada por la consejera de

Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura al amparo del artículo 5.3 de la

Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre el proyecto de decreto del Consejo

de Gobierno por el que se modifica el Decreto 140/2017, de 21 de

noviembre, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el protocolo

marco de actuación durante episodios de alta contaminación por dióxido

de nitrógeno (NO2) en la Comunidad de Madrid.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El 3 de marzo de 2023 tuvo entrada en este órgano

consultivo, solicitud de dictamen preceptivo, procedente de la Consejería

de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura sobre el proyecto de decreto

citado en el encabezamiento.

A dicho expediente se le asignó el número 112/23, comenzando el

día señalado el cómputo del plazo de veinte días hábiles para la emisión

del dictamen, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del

Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica

Dictamen nº: 159/23

Consulta: Consejera de Medio Ambiente, Vivienda y

Agricultura

Asunto: Proyecto de Reglamento Ejecutivo

Aprobación: 30.03.23

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Asesora, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de

Gobierno (en adelante, ROFCJA).

La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la letrada

vocal Dña. Ana Sofía Sánchez San Millán, quien formuló y firmó la

oportuna propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada en la

reunión del Pleno de este órgano consultivo, en sesión celebrada el día

30 de marzo de 2023.

SEGUNDO.- Contenido del proyecto de decreto.

El proyecto sometido al dictamen preceptivo de esta Comisión

Jurídica Asesora, tal y como se explicita en su parte expositiva, tiene por

objeto modificar el Decreto 140/2017, de 21 de noviembre, por el que se

aprueba el protocolo marco de actuación durante episodios de alta

contaminación por dióxido de nitrógeno (NO2) en la Comunidad de

Madrid (en adelante, Decreto 140/2017), para que los municipios de más

de 50.000 habitantes dispongan de un protocolo local de actuación

durante episodios de alta contaminación por NO2, al igual que los

municipios de más de 75.000 habitantes, para los que el citado Decreto

140/2017, ya recoge dicha obligación, y ello como consecuencia de la

Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética,

que establece en su artículo 14 la obligación de adoptar, antes de 2023,

planes de movilidad urbana sostenible para los municipios de más de

50.000 habitantes, que introduzcan medidas de mitigación de las

emisiones derivadas de la movilidad.

El proyecto de decreto consta de una parte expositiva y una parte

dispositiva integrada por un artículo único de modificación del Decreto

140/2017 que a su vez se subdivide en cuatro apartados que modifican,

respectivamente, el apartado 4 del protocolo marco de actuación relativo

a ?protocolos de actuación local. Coordinación con el protocolo marco de la

Comunidad de Madrid?; los párrafos segundo y cuarto del apartado 8,

relativo a ?activación y desactivación de las medidas?; el último punto del

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párrafo cuarto del apartado 9 referido a ?descripción de la operativa? y el

primer párrafo del anexo II que contempla ?medidas de ámbito local?.

El proyecto se cierra con una parte final que comprende una

disposición adicional única relativa a la modificación de las referencias a

la Consejería de Medio Ambiente, Administración local y Ordenación del

Territorio. Además, incluye una disposición transitoria única referida al

plazo de aprobación de los protocolos locales de actuación por los

municipios de población superior a 50.000 habitantes y dos

disposiciones finales referidas, respectivamente, a habilitación normativa

y a la entrada en vigor de la norma proyectada prevista para el día

siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de

Madrid.

TERCERO.- Contenido del expediente remitido.

El expediente objeto de remisión a esta Comisión Jurídica Asesora

consta de los siguientes documentos que se consideran suficientes para

la emisión del dictamen:

1.- Certificado de 1 de marzo de 2023 del viceconsejero de Asuntos

Jurídicos y secretario general del Consejo de Gobierno sobre el acuerdo

adoptado en la citada fecha por el Consejo de Gobierno en relación con la

solicitud de dictamen a esta Comisión Jurídica Asesora (documento 1 del

expediente).

2.- Cuatro versiones del proyecto de decreto (documentos 2.a, 2.b,

2.c y 2.d del expediente).

3.- Memorias del Análisis de Impacto Normativo de 6 de junio de

2022, 13 de julio de 2022, 27 de enero de 2023 y 24 de febrero de 2023,

firmadas por el director general de Descarbonización y Transición

Energética (documentos 3.a, 3.b, 3.c y 3.d del expediente).

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4.- Informe del Servicio Jurídico en la Consejería de Medio

Ambiente, Vivienda y Agricultura con el conforme del abogado general de

la Comunidad de Madrid, de 22 de febrero de 2023 (documento 4 del

expediente).

5.- Informe de legalidad de la Secretaría General Técnica de la

Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura, sobre el proyecto

de decreto, de fecha 31 de enero de 2023 (documento 5 del expediente).

6.- Acta de la reunión celebrada el 16 de diciembre de 2022 por la

Sección de Calidad del Aire del Consejo de Medio Ambiente de la

Comunidad de Madrid (documento 6 del expediente).

7.- Informe favorable de la Dirección General de Presupuestos de la

Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, de 9 de junio de 2022

(documento 7 del expediente).

8.- Informe 51/2022 de coordinación y calidad normativa, emitido

por la Secretaría General Técnica de la Consejería de Presidencia,

Justicia e Interior el 16 de junio de 2022 (documento 8 del expediente).

9.- Informe de la Dirección General de Igualdad, de 13 de junio de

2022, sobre el impacto por razón de género del proyecto de decreto

(documento 9 del expediente).

10.- Informe de impacto por razón de orientación sexual e identidad

y expresión de género, emitido el 13 de junio de 2022 por la Dirección

General de Igualdad (documento 10 del expediente).

11.- Informe de la Dirección General de Infancia, Familia y

Fomento de la Natalidad, sobre el impacto de la norma proyectada en la

familia, infancia y adolescencia, firmado el 21 de junio de 2022

(documento 11 del expediente).

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12.- Informe de 17 de agosto de 2022 de la Oficina de

Transparencia de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y

Agricultura, sobre la publicación de la norma proyectada, para el trámite

de información pública, en el Portal de Transparencia de la Comunidad

de Madrid (documento 12.a del expediente).

13.- Alegaciones recibidas durante el trámite de información

pública de la Secretaría de Medio Ambiente y Movilidad de Comisiones

Obreras de Madrid; de la Confederación Empresarial de Madrid-CEOE y

del Comité Madrileño de Transporte por Carretera (CMTC) (documentos

12.b, 12.c y 12.d).

14.- Resolución del director general de Descarbonización y

Transición Energética de 15 de julio de 2022 por la que se acuerda la

apertura del trámite de información pública durante un plazo de quince

días hábiles (documento 12.e del expediente).

15.- Informes sin observaciones de las secretarias generales

técnicas de las siguientes consejerías: Consejería de Presidencia, Justicia

e Interior, de 17 de junio de 2022; Consejería de Educación, de 10 de

junio de 2022; Consejería de Familia, Juventud y Política Social, de 9 de

junio de 2022; Consejería de Administración Local y Digitalización, de 21

de junio de 2022; Consejería de Transportes e Infraestructuras, de 22 de

junio de 2022 y Consejería de Cultura, Turismo y Deporte, de 13 de

junio de 2022. De igual modo, constan los informes con observaciones

de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Economía, Hacienda

y Empleo, de 16 de junio de 2022 y de la Consejería de Sanidad, de 21

de junio de 2022 (bloque de documentos 8 del expediente).

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

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CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- Competencia de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid para emitir dictamen.

La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen, de carácter

preceptivo, de conformidad con el artículo 5.3.c) de la Ley 7/2015, de 28

de diciembre que ad litteram dispone que: ?En especial, la Comisión

Jurídica Asesora deberá ser consultada por la Comunidad de Madrid en

los siguientes asuntos: [?] c) Proyectos de reglamentos o disposiciones de

carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, y sus

modificaciones?, y a solicitud de la consejera de Medio Ambiente,

Vivienda y Agricultura, órgano legitimado para ello de conformidad con el

artículo 18.3.a) del ROFCJA: ?Cuando por Ley resulte preceptiva la

emisión de dictamen de la comisión Jurídica Asesora, este será recabado:

a) Las solicitudes de la Administración de la Comunidad de Madrid, por el

Presidente de la Comunidad de Madrid, el Consejo de Gobierno o

cualquiera de sus miembros?.

El presente proyecto, como hemos visto, tiene por objeto modificar

el Decreto 140/2017, dictado en desarrollo de la Ley 34/2007, de 15 de

noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, (en adelante,

Ley 34/2007) de modo que participa de la misma naturaleza de

reglamento ejecutivo que dicha disposición, por lo que corresponde al

Pleno de la Comisión Jurídica Asesora dictaminar sobre el mismo a tenor

de lo establecido en el artículo 16.3 del ROFCJA.

No obstante, se ha de observar que el citado Decreto 140/2017 no

fue sometido al dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora, a pesar de

resultar preceptivo conforme a lo dispuesto en su normativa reguladora y

con las consecuencias jurídicas que de ello pudiera derivarse (en el

mismo sentido nuestro dictamen 253/2017, de 19 de junio). En

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cualquier caso, el presente dictamen se centrará exclusivamente en el

análisis de la modificación reglamentaria que es lo que se somete a

dictamen de este órgano consultivo en este momento.

En relación con los reglamentos ejecutivos, hemos destacado

reiteradamente en nuestros dictámenes que el Tribunal Supremo se ha

pronunciado sobre la importancia del Dictamen del Consejo de Estado o

del órgano consultivo autonómico en el procedimiento de elaboración.

Así como recuerda la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-

Administrativo, del Tribunal Supremo, de 17 de septiembre de 2021, con

cita de otra anterior del mismo tribunal, de 22 de mayo de 2018 (recurso

26/2016) ?la potestad reglamentaria se sujeta a los principios, directrices

o criterios que marca la Ley a desarrollar, y no se ejerce sólo según el

buen criterio o la libre interpretación del Gobierno. La función consultiva

que ejerce el Consejo de Estado es idónea para coadyuvar a los principios

citados, porque se centra en velar por la observancia de la Constitución y

del resto del ordenamiento jurídico (artículo 2.1 LOCE) lo que explica el

carácter esencial que institucionalmente tiene para nuestra doctrina el

dictamen previo de este órgano, como protección del principio de legalidad

y garantía de la sumisión del reglamento a la Ley?.

El Consejo de Estado en su Dictamen 1282/2022, de 21 de julio, ha

recordado la relevancia de su dictamen en la elaboración de las normas

reglamentarias, destacando «su función preventiva de la potestad

reglamentaria para conseguir su ajuste a la ley y al Derecho en la forma

descrita, entre otras muchas, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 23

de marzo de 2004 (Sala Tercera, Sección Cuarta, recurso 3992/2001)

luego reiterada en otras posteriores (así 21 de abril de 2009 o 12 de

diciembre de 2007): ?La intervención del Consejo de Estado no se queda,

por tanto, en un mero formalismo, sino que actúa como una garantía

preventiva para asegurar en lo posible la adecuación a Derecho del

ejercicio de la potestad reglamentaria?».

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El presente dictamen ha sido evacuado dentro del plazo ordinario

establecido en el artículo 23.1 del ROFCJA, según la redacción dada por

el Decreto 52/2021, de 24 de marzo, del Consejo de Gobierno, por el que

se regula y simplifica el procedimiento de elaboración de las

disposiciones normativas de carácter general en la Comunidad de

Madrid (en adelante, Decreto 52/2021), que establece en veinte días

hábiles el plazo máximo para la emisión del dictamen de la Comisión

Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid en el caso de disposiciones

normativas.

SEGUNDA.- Sobre la habilitación legal y el título competencial.

Resulta esencial determinar si la Comunidad de Madrid ostenta

título competencial suficiente para dictar la norma proyectada y si esta

goza de la suficiente cobertura legal.

El art. 149.1. 23.ª de la Constitución Española atribuye al Estado la

competencia para dictar legislación básica sobre protección del medio

ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas

de establecer normas adicionales de protección.

Como recuerda la Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de

julio de 2022 (recurso de inconstitucionalidad 2527/2022), «el concepto

material de norma básica acuñado por la doctrina constitucional se

fundamenta en la necesidad de ?procurar que la definición de lo básico no

quede a la libre disposición del Estado, en evitación de que puedan

dejarse sin contenido o inconstitucionalmente cercenadas las

competencias autonómicas?» (STC 69/1988, de 19 de abril).

Por lo que se refiere al ámbito medioambiental, la citada sentencia

recoge los criterios específicos destacados por el Tribunal Constitucional

que caracterizan a la legislación básica, desde la perspectiva material:

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«En primer lugar, hemos indicado que, en este contexto, lo básico

?cumple más bien una función de ordenación mediante mínimos que

han de respetarse en todo caso, pero que puede permitir que las

comunidades autónomas con competencias en la materia establezcan

niveles de protección más altos? (STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ

2). En segundo lugar, hemos aceptado que, aunque el legislador

estatal está obligado a permitir el desarrollo legislativo por parte de

las comunidades autónomas, tal deber estatal es menor que en otros

ámbitos (STC 102/199, FJ 8). En consonancia con ello hemos

indicado también que, en esta materia, lo básico ?no depende de lo

genérico o lo detallado, de lo abstracto o lo concreto de cada norma,

pues el criterio decisivo para calificar como básica una norma de

protección del medio ambiente es su propia finalidad tuitiva? (por

todas, STC 148/2020, de 22 de octubre, FJ 3). En tercer lugar, hemos

indicado que es característica de la normativa básica medioambiental

la afectación que esta puede tener sobre las competencias

autonómicas, tanto sobre las relativas al desarrollo y ejecución en la

propia materia de medio ambiente como sobre las sectoriales que se

entrecruzan con la materia medioambiental (entre ellas, por lo que

ahora interesa, la caza y la pesca). Según hemos señalado, esa

afectación será conforme con el orden constitucional de competencias

cuando ?se traduzca en la imposición de límites a las actividades

sectoriales en razón a la apreciable repercusión negativa que el

ejercicio ordinario de la actividad sectorial de que se trate pueda

tener?, mientras que vulnerará dicho orden competencial ?cuando la

normativa estatal comporte, más que el establecimiento de

limitaciones específicas o puntuales de las actividades sectoriales,

una regulación de mayor alcance, incluso aunque dicha regulación

presente una finalidad de protección ambiental? (STC 194/2004, de 4

de noviembre (FFJJ 8 y 9, seguida de otras muchas). Por último,

hemos indicado que la ordenación básica en materia de medio

ambiente no requiere necesariamente que ?el marco básico sea

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exactamente uniforme e igual para todas las áreas geográficas del

territorio nacional, puesto que la tesis contraria no se aviene con la

lógica de la competencia básica , cuando se ejerce sobre una materia

en la que existan distintas peculiaridades subsectoriales y espaciales

que demanden la adaptación de la ordenación básica a esas

peculiaridades? [SSTC 147/1991, de 4 de julio , FJ 4 D), y 146/2013,

de 11 de julio , FJ 4]».

En virtud de la citada competencia, el Estado aprobó la ya referida

Ley 34/2007, con el objeto de ?establecer las bases en materia de

prevención, vigilancia y reducción de la contaminación atmosférica con el

fin de evitar y cuando esto no sea posible, aminorar los daños que de ésta

puedan derivarse para las personas, el medio ambiente y demás bienes

de cualquier naturaleza? (artículo 1).

El artículo 16 de la referida ley estatal dispone que el Gobierno

estatal, en el ámbito de sus competencias, a fin de cumplir la normativa

comunitaria y los compromisos que se deriven de los acuerdos

internacionales de los que España sea parte, aprobará los planes y

programas de ámbito estatal que sean necesarios para prevenir y reducir

la contaminación atmosférica y sus efectos transfronterizos, así como

para minimizar sus impactos negativos. De igual modo, establece que las

comunidades autónomas, en los plazos reglamentariamente

establecidos, adoptarán como mínimo los planes y programas que cita

para la mejora de la calidad del aire y el cumplimiento de los objetivos de

calidad del aire en su ámbito territorial, así como para minimizar o evitar

los impactos negativos de la contaminación atmosférica, y en los que

tendrán que tener en cuenta los planes y programas aprobados por el

Gobierno estatal. Asimismo, el artículo dispone que las entidades locales

podrán elaborar, en el ámbito de sus competencias, sus propios planes y

programas.

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Debe hacerse mención también al Real Decreto 102/2011, de 28 de

enero, de mejora de la calidad del aire, que como indica en su parte

expositiva, ?siguiendo el principio de cooperación y colaboración

interadministrativa fijado en la Ley 34/2007, define las actuaciones a

realizar por todas las administraciones públicas implicadas en la gestión

de la calidad del aire. Por otra parte, y para cada uno de los

contaminantes, excepto el amoniaco, establece objetivos de calidad del

aire que han de alcanzarse, mediante una planificación y una toma de

medidas adecuada, en las fechas que se fijan con la determinación de los

correspondientes valores límite u objetivo. Igualmente fija los métodos y

criterios comunes para realizar la evaluación de la calidad del aire que,

dependiendo de los niveles de los contaminantes, deberá realizarse

mediante mediciones, una combinación de mediciones y modelización o

solamente modelización y, en función de los resultados obtenidos en esta

evaluación, fija los criterios de gestión para lograr el mantenimiento de la

calidad del aire o su mejora cuando sea precisa, conforme a los planes de

actuación que al respecto se adopten, incluyendo, asimismo, las medidas

más severas previstas para los episodios en que puedan ser superados

los umbrales de alerta o información fijados?.

En este sentido, como señala la Sentencia de Tribunal Supremo de

22 de junio de 2020 (recurso 2190/2019 ) a propósito de las normas

citadas ?la propia legislación básica impone a las distintas

Administraciones públicas el deber de llevar a cabo las correspondientes

actuaciones, incluidos los planes y programas para la protección de la

atmósfera, en el ámbito de sus competencias, cuando se den las

circunstancias legalmente establecidas al efecto, de cuyo cumplimiento

responden en tal medida cada una con independencia de la actuación de

las demás, sin perjuicio de que en su elaboración se atienda a los

principios de cooperación y colaboración entre las Administraciones?.

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La reciente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña

de 12 de diciembre de 2022 (recurso) reconoce que «el art. 16.2 de la Ley

34/07 es preceptivo y obliga a las Comunidades Autónomas, a adoptar

?como mínimo? planes y programas para la mejora de la calidad del aire y

el cumplimiento de los objetivos de calidad del aire en su ámbito territorial,

y, en el mismo sentido se expresa el art. 24.1 del RD 102/11, que las

?obliga? a aprobarlos cuando se superen en su territorio los valores límite

o valor objetivo en esas zonas o aglomeraciones, por lo que, es algo

irritante que trate de justificar la ausencia de reglamentación alegando

también que estamos ante un problema sistémico que fluye a nivel

internacional» y condena a la Generalitat de Cataluña a que elabore,

apruebe y publique, a la mayor brevedad, los Planes de Mejora de

Calidad del Aire solicitados por la asociación recurrente.

En el ámbito estatal, hemos de referirnos también a la ya citada Ley

7/2021, que tiene por objeto, según su artículo 1, «asegurar el

cumplimiento, por parte de España, de los objetivos del Acuerdo de París,

adoptado el 12 de diciembre de 2015, firmado por España el 22 de abril

de 2016 y publicado en el ?Boletín Oficial del Estado? el 2 de febrero de

2017; facilitar la descarbonización de la economía española, su transición

a un modelo circular, de modo que se garantice el uso racional y solidario

de los recursos; y promover la adaptación a los impactos del cambio

climático y la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que

genere empleo decente y contribuya a la reducción de las desigualdades»

y dispone que ?la Administración General del Estado, las Comunidades

Autónomas y las Entidades Locales, en el ámbito de sus respectivas

competencias, darán cumplimiento al objeto de esta ley, y cooperarán y

colaborarán para su consecución?.

Además, el artículo 14.3 de la referida Ley 7/2021 establece que los

municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares

adoptarán antes de 2023 planes de movilidad urbana sostenible que

introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones

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derivadas de la movilidad. Estos planes deben contemplar, entre otras

medidas, ?el establecimiento de zonas de bajas emisiones antes de 2023?.

Por lo que se refiere al ámbito autonómico, el artículo 27.7 del

Estatuto de Autonomía establece que, en el marco de la legislación

básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma

establezca, corresponde a la Comunidad de Madrid el desarrollo

legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución en materia de

?protección del medio ambiente, sin perjuicio de la facultad de la

Comunidad de Madrid de establecer normas adicionales de protección.

Contaminación biótica y abiótica. Vertidos en el ámbito territorial de la

Comunidad?.

Así, la Comunidad de Madrid aprobó el Decreto 10/2011, de 17 de

febrero, del Consejo de Gobierno, por el que se modifica el Consejo de

Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid, constituyendo la Sección

de Calidad del Aire de la Comunidad de Madrid como órgano colegiado

de consulta y asesoramiento, adscrito a la entonces Consejería de Medio

Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, cuyas

funciones son las de coordinar, valorar, proponer y protocolizar la

adopción de las medidas tendentes a evitar la superación de los

umbrales de alerta establecidos en la normativa europea y nacional,

incluido el dióxido de nitrógeno. Con fecha de 15 de diciembre de 2015,

la Sección de Calidad del Aire acordó la creación de un grupo de trabajo

específico para elaborar un protocolo marco de actuación durante

episodios de contaminación por NO2 en la Comunidad de Madrid.

Asimismo, en relación con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley

34/2007 y el artículo 25 del Real Decreto 102/2011, el Consejo de

Gobierno de la Comunidad de Madrid aprobó mediante el Decreto

140/2017, el Protocolo marco de actuación durante episodios de alta

contaminación por NO2 en la Comunidad de Madrid.

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El apartado 4 del mencionado protocolo dispone que ?los municipios

con población superior a 75.000 habitantes deberán elaborar y aprobar un

Protocolo de actuación durante episodios de alta contaminación por

dióxido de nitrógeno, circunscrito a su término municipal, en el plazo de un

año desde la fecha de aprobación de este Protocolo por la Comunidad de

Madrid. Los municipios, en sus protocolos, podrán establecer las

concentraciones de NO2 que permiten definir los niveles de actuación, pero

en ningún caso estas concentraciones pueden ser superiores a las

establecidas por la Comunidad de Madrid en este Protocolo?.

Como hemos visto, la modificación propuesta pretende extender la

obligación de elaborar y aprobar un Protocolo de actuación durante

episodios de alta contaminación por dióxido de nitrógeno, a los

municipios de más de 50.000 habitantes de acuerdo con lo establecido

en el ya citado artículo 14.3 de la Ley 7/2021.

De cuanto antecede, se infiere que la Comunidad de Madrid ostenta

título competencial suficiente para dictar la norma y que esta goza de la

suficiente cobertura legal.

La competencia para su aprobación corresponde al Consejo de

Gobierno de la Comunidad, quien tiene reconocida genérica y

originariamente la potestad reglamentaria por el artículo 22.1 del

Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid ?en materias no

reservadas en este Estatuto a la Asamblea? y a nivel infraestatutario, la

Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la

Comunidad de Madrid ?en adelante, Ley 1/1983-, en su artículo 21 g),

recoge dentro de las atribuciones del Consejo de Gobierno, la de ?aprobar

mediante Decreto los Reglamentos para el desarrollo y ejecución de las

Leyes emanadas de la Asamblea, así como los de las Leyes del Estado

cuando la ejecución de la competencia corresponda a la Comunidad de

Madrid en virtud del Estatuto de Autonomía, o por delegación o

transferencia, y ejercer en general la potestad reglamentaria en todos los

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casos en que no esté específicamente atribuida al Presidente o a los

Consejeros?.

Por otro lado, el rango normativo -Decreto del Consejo de Gobiernoes

el adecuado, al ser el rango de la norma que se pretende modificar.

No obstante, se ha de observar que la potestad reglamentaria se

está ejerciendo fuera del plazo legalmente establecido que la Ley 7/2021

fijaba en ?antes de 2023?, ahora bien, ello no implica que el desarrollo

tardío afecte a la validez de la disposición que pretende aprobarse.

En este sentido, como ha recordado esta Comisión Jurídica Asesora,

en sus dictámenes 487/18, de 15 de noviembre; 274/19, de 27 de junio,

y en el más reciente 122/23, de 9 de marzo, es doctrina consolidada del

Consejo de Estado (por ejemplo, en el dictamen de 28 de junio de 2001)

que el plazo ?no trata de salvaguardar una situación jurídica sometida a

limitación temporal condicionante de su vigencia, sino simplemente de

provocar la urgente regulación de la misma?. No habiendo sido posible dar

cumplimiento al mandato legal dentro de tal término, ?es indudable que

sigue viva la facultad de hacerlo fuera de él, en uso de la potestad que

confiere al Gobierno el artículo 97 de la Constitución?. Señala el Consejo

de Estado que, ?a diferencia de lo que ocurre con las cláusulas de

habilitación al Gobierno para promulgar disposiciones con fuerza de ley,

contenidas en las Leyes de Bases, las cláusulas o disposiciones que las

leyes contienen para facultar al Gobierno el ejercicio de la potestad

reglamentaria en un plazo determinado no constituyen verdaderas

cláusulas de caducidad, y el ejercicio extemporáneo de dicha potestad no

puede determinar, ni determina, la invalidez de la norma reglamentaria

que constituye su objeto. En todo caso, la potestad reglamentaria es una

potestad general que el ordenamiento constitucional reconoce al Gobierno

para el desarrollo de las leyes, por lo que podría ser ejercida aun sin

necesidad de que estableciera una habilitación expresa. De ahí que el

ejercicio fuera del plazo previsto carezca de trascendencia a la hora de

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apreciar la validez de la norma reglamentaria en cuestión? y añade que ?el

ejercicio extemporáneo respecto del plazo fijado por el legislador afecta al

cumplimiento del referido objetivo de política normativa, pero no a la

validez de la regulación que se introduzca?.

En el mismo sentido se ha pronunciado la jurisprudencia. Así la

Sentencia del Tribunal Supremo de 5 abril de 2018 (recurso 4267/2016)

que al analizar un supuesto de inactividad reglamentaria con

incumplimiento de la obligación de desarrollo normativo expresamente

establecida en una disposición legal señala que ?el plazo es así

imperativo, aunque no puede considerarse esencial a los efectos de

provocar un vicio invalidante de un reglamento tardío?.

TERCERA.- Cumplimiento de los trámites del procedimiento de

elaboración de disposiciones administrativas de carácter general.

En la Comunidad de Madrid, el procedimiento aplicable para la

elaboración de normas reglamentarias se encuentra regulado en el ya

citado Decreto 52/2021.

También habrá de tenerse en cuenta el artículo 60 de la Ley

10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y Participación de la

Comunidad de Madrid (en adelante, LTPCM), que regula el derecho de

participación de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones de

carácter general.

Asimismo, debe considerarse la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

(en adelante, LPAC), si bien debe destacarse, que la Sentencia del

Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo (recurso de

inconstitucionalidad 3628/2016) ha declarado inconstitucionales ciertas

previsiones de la LPAC, y en particular, por lo que en materia de

procedimiento interesa, ha declarado contrarios al orden constitucional

de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b) los

17/34

artículos 129 (salvo el apartado 4, párrafos segundo y tercero), 130, 132

y 133 de la LPAC, así como que el artículo 132 y el artículo 133, salvo el

inciso de su apartado 1 y el primer párrafo de su apartado 4, son

contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del

fundamento jurídico 7 c) de la sentencia.

1.- Por lo que se refiere a los trámites previos, el artículo 3 del

Decreto 52/2021, en relación con la planificación normativa, contempla

como novedad, la elaboración de un plan plurianual para toda la

legislatura, que habrá de aprobarse durante el primer año de esta. A la

fecha de emisión del presente dictamen se ha aprobado el plan

normativo para la XII legislatura, por Acuerdo del Consejo de Gobierno

en su reunión de 10 de noviembre de 2021, que no contempla el

proyecto de decreto que venimos analizando. La Memoria justifica la falta

de inclusión en que ?la decisión de tramitar la modificación del Decreto

140/2017 se adoptó con posterioridad a la elaboración de dicho Plan

normativo, una vez aprobada la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio

climático y transición energética?, explicación que no parece razonable si

tenemos en cuenta que el plan normativo se aprobó después de la ley

estatal y que esta establecía un plazo ?antes de 2023? para que los

municipios de más de 50.000 habitantes aprobaran planes de movilidad

urbana sostenible que introdujeran medidas de mitigación que

permitieran reducir las emisiones derivadas de la movilidad, por tanto

dentro del ámbito temporal de los cuatro años de legislatura de vigencia

del plan.

En cualquier caso, conforme a lo establecido en el artículo 3.3 del

Decreto 52/2021, «en el caso de tramitación de propuestas normativas no

incluidas en el Plan Normativo, su necesidad deberá justificarse

adecuadamente en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo (en

adelante, MAIN). Asimismo, la MAIN indicará si la norma debe someterse

18/34

a evaluación ?ex post? por parte de la consejería promotora de la iniciativa

normativa, así como los términos y plazos previstos para llevarla a cabo».

En este caso, la Memoria justifica suficientemente la necesidad de

aprobación de la norma proyectada precisamente en la obligación

establecida en Ley 7/2021, para los municipios de más de 50.000

habitantes de contar con un protocolo local de actuación durante

episodios de alta contaminación por dióxido de nitrógeno (NO2) al igual

que los municipios de más de 75.000 habitantes, para los que el Decreto

140/2017, ya recogía dicha obligación.

De igual modo, incluye la evaluación ex post de la norma y explica

que ?el seguimiento de la aplicación de la modificación propuesta, así

como de los resultados obtenidos en los municipios afectados, será

realizado por la Sección de Calidad del Aire, compuesta por vocales de los

departamentos de la Comunidad de Madrid competentes en materia de

medio ambiente, transporte y movilidad, industria y energía, protección

ciudadana y salud pública; por representantes de la administración local

(Federación de Municipios y Ayuntamiento de Madrid) y por un

representante de la Delegación del Gobierno en la Comunidad de Madrid?.

Por tanto, la Memoria parece que contempla la evaluación ex post,

si bien resulta imprecisa la forma en que se indica que tendrá lugar,

pues señala que ?el análisis y evaluación de los resultados se realizará de

conformidad con lo dispuesto en artículos 3.3, 3.4 y 13.2 del Decreto

52/2021, de 24 de marzo, por el que se regula y simplifica el

procedimiento de elaboración de las disposiciones normativas de carácter

general en la Comunidad de Madrid?.

Como viene indicando esta Comisión Jurídica Asesora, así en el

Dictamen 122/23, de 9 de marzo, resulta de gran interés analizar el

impacto de las normas y su eficacia en el cumplimiento de los objetivos

perseguidos. De este modo, evaluar la eficacia y eficiencia de esta norma,

los eventuales efectos no previstos y los resultados de su aplicación,

19/34

puede suministrar una información muy relevante de futuro y dicha

actuación solo podrá llevarse a efecto si se determina con mayor claridad

y concreción cuál sea el elemento a considerar para medir su eficacia y,

también, se indica un horizonte temporal al que ceñirlo.

2.- Igualmente, el artículo 60 de la LTPCM y el artículo 4.2.a) del

Decreto 52/2021 establecen que, con carácter previo a la elaboración del

proyecto normativo, se sustanciará una consulta pública a través del

espacio web habilitado para ello para recabar la opinión de los sujetos

potencialmente afectados por la futura norma.

La Memoria justifica la ausencia de este trámite, ?al regular

aspectos parciales de una materia ya que se trata de una modificación

puntual del Decreto 140/2017? lo que encuentra amparo en lo

establecido en el artículo 5.4 e) del Decreto 52/2021 y el artículo 60.4 de

la LTPCM. Además, la Memoria añade que ?el proyecto carece de impacto

significativo en la actividad económica y no impone obligaciones

relevantes para sus destinatarios?, circunstancias que, tanto el artículo

5.4 c) y d) del Decreto 52/2021 como el artículo 60.4 de la LTPCM,

permiten también que se prescinda del trámite de consulta pública.

3.- La norma proyectada es propuesta por la Consejería de Medio

Ambiente, Vivienda y Agricultura que ostenta las competencias en la

materia conforme el Decreto 42/2021, de 19 de junio, de la presidenta

de la Comunidad de Madrid, por el que se establece el número y

denominación de las consejerías de la Comunidad de Madrid, y en

concreto se ha promovido por la Dirección General de Descarbonización

y Transición Energética, conforme a las competencias que le atribuye el

artículo 6 del Decreto 237/2021, de 17 de noviembre, del Consejo de

Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la citada

consejería.

20/34

4.- Por lo que se refiere a la denominada Memoria del Análisis de

Impacto Normativo, se ha elaborado la modalidad ejecutiva prevista en el

artículo 6.2 del Decreto 52/2021. El expediente remitido a esta Comisión

incluye la última Memoria fechada el 24 de febrero de 2023, y tres

versiones anteriores. De esta manera cabe considerar que la Memoria

responde a la naturaleza que le otorga su normativa reguladora como un

proceso continuo, que debe redactarse desde el inicio hasta la

finalización de la elaboración del proyecto normativo, de manera que su

contenido se vaya actualizando con las novedades significativas que se

produzcan a lo largo del procedimiento de tramitación, en especial, la

descripción de la tramitación y consultas (artículo 6.3 del Decreto

52/2021) hasta culminar con una versión definitiva.

Centrando nuestro análisis en la última Memoria, se observa que

contempla la necesidad y oportunidad de la propuesta y los fines y los

objetivos de la misma para justificar la alternativa de regulación elegida.

También realiza un examen del contenido de la propuesta y el análisis

jurídico de la misma, así como su adecuación al orden de distribución de

competencias.

Por lo que hace a los impactos de la norma proyectada, contiene

una referencia al impacto presupuestario, para destacar que la

modificación propuesta ?no tiene impacto en los Presupuestos Generales

de la Comunidad de Madrid?.

Se observa que la Memoria no realiza, conforme el artículo 6.1 h),

un análisis económico que evalúe las consecuencias de su aplicación,

aunque su impacto sobre la actividad económica no sea relevante, ni

incluye la referencia a las cargas administrativas, exigiéndose una breve

justificación conforme a lo establecido en el artículo 6.2 del referido

Decreto 52/2021. Por lo tanto, la Memoria final deberá completarse con

las menciones que acabamos de detallar.

21/34

La Memoria contempla los llamados impactos sociales [artículo 6.1

e) del Decreto 52/2021] por razón de género, en la infancia y

adolescencia, en la familia e igualdad. Así, la Memoria incluye la

mención al impacto sobre la infancia, la adolescencia y la familia, tal y

como se exige por el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de

15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, y la disposición adicional

10ª de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias

Numerosas, introducidos ambos por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de

modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia.

Así indica que el proyecto normativo no tendrá impacto en este ámbito,

como refleja la Dirección General de Infancia, Familia y Fomento de la

Natalidad en su informe de 21 de junio de 2022.

Consta asimismo en la Memoria el examen del impacto por razón

de género y el impacto por razón de orientación sexual, identidad o

expresión de género, en cumplimiento de la Ley del Gobierno [cfr.

artículo 26.3.f)] y de las leyes 2/2016, de 29 de marzo, de Identidad y

Expresión de Género e Igualdad Social y no Discriminación de la

Comunidad de Madrid y 3/2016, de 22 de julio, de Protección Integral

contra la LGTBIfobia y la Discriminación por Razón de Orientación e

Identidad Sexual en la Comunidad de Madrid. Sobre el impacto por

razón de género la Memoria afirma que se prevé que la norma proyectada

tenga impacto nulo por razón de género, tal y como recoge el informe

emitido por la Dirección General de Igualdad el 13 de junio de 2022.

Por lo que se refiere al impacto por razón de orientación sexual,

identidad o expresión de género, la Memoria refleja el impacto nulo del

proyecto en este ámbito por remisión al informe de 13 de junio de 2022

de la Dirección General de Igualdad.

También contempla la Memoria la descripción de los trámites

seguidos en la elaboración de la norma. Se observa que se recogen las

observaciones que se han ido formulando a lo largo de su tramitación y

22/34

el modo en que han sido acogidas o no por el órgano proponente de la

norma, con su correspondiente motivación, tal y como exige el artículo

6.1 f) del Decreto 52/2021.

5.- Conforme a lo dispuesto en los artículos 4 y 8 del Decreto

52/2021, a lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse los

informes y dictámenes que resulten preceptivos.

En cumplimiento de esta previsión han emitido diversos informes la

Dirección General de Igualdad y la Dirección General de Infancia,

Familia y Fomento de la Natalidad, conforme a lo dispuesto en el Decreto

208/2021, de 1 de septiembre, del Consejo de Gobierno, por el que se

establece la estructura orgánica de la Consejería de Familia, Juventud y

Política Social.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 8.4 del Decreto 52/2021 y el

artículo 15.3 a) del Decreto 191/2021, de 3 de agosto, del Consejo de

Gobierno, por el que se establecía la estructura orgánica de la Consejería

de Presidencia, Justicia e Interior, se ha emitido el informe 51/2022, de

coordinación y calidad normativa de la Secretaría General Técnica de la

citada consejería.

Además, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, el artículo 4.1.a)

de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios

Jurídicos de la Comunidad de Madrid prevé que dichos Servicios emitan

un informe con carácter preceptivo, entre otros asuntos, acerca de los

proyectos de disposiciones reglamentarias, salvo que tengan carácter

meramente organizativo. Por ello, se ha evacuado por la Abogacía

General de la Comunidad de Madrid informe de 22 de febrero de 2023

formulando una serie de observaciones, que han sido acogidas en el

texto examinado, tal y como recoge la última Memoria del Análisis de

Impacto Normativo.

23/34

Conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1 del Reglamento de

funcionamiento interno del Consejo de Gobierno y de sus Comisiones,

aprobado por Decreto 210/2003, de 16 de octubre y el artículo 4.3 del

Decreto 52/21, se ha evacuado informe por la Secretaría General

Técnica de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo, que realiza

una observación en relación con la solicitud de informe a la Dirección

General de Presupuestos que considera no es preceptivo ya que la

Memoria indica que la modificación propuesta ?no tiene impacto en los

Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid?. Además, propone

la modificación de ciertos apartados del Decreto 140/2017 que entiende

resultan afectados por la modificación y sin embargo no han sido objeto

de reforma. Según consta en la Memoria dicha observación ha sido

acogida en la norma proyectada introduciendo las modificaciones

oportunas.

Asimismo, la Secretaría General Técnica de la Consejería de

Sanidad, trasladó la observación realizada por la Gerencia del SUMMA-

112, relativa a que el proyecto no les afectaba ?siempre y cuando las

medidas que pongan en marcha los municipios hagan la excepción con los

servicios sanitarios, no sólo con los vehículos de emergencia sino también

con los de uso logístico para reposición de las bases, etc.? En relación con

ello, la Memoria explica que los municipios deberán presentar la

propuesta de su Protocolo de Actuación Local en la Sección de Calidad

del Aire del Consejo de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid,

entre cuyos miembros se encuentra el titular de la dirección general

competente en materia de Salud Pública, o persona en quien delegue,

por lo que dicha excepción podrá ser puesta de manifiesto con carácter

previo a la aprobación de cada uno de los protocolos locales a fin de que

sea tenido en cuenta en la redacción de los textos correspondientes,

considerando que la aplicación de las medidas de restricción de tráfico

son competencia de los ayuntamientos.

24/34

El resto de consejerías de la Comunidad de Madrid han remitido

informes sin observaciones a la norma proyectada.

Asimismo, como hemos indicado se ha emitido informe de 9 de

junio de 2022 de la Dirección General de Presupuestos de la Consejería

de Economía, Hacienda y Empleo, que la Memoria justifica en razones de

seguridad jurídica, aunque el proyecto no tenga impacto presupuestario.

En todo caso, el informe se manifestó en sentido favorable a la

aprobación del proyecto.

Además, la Sección de Calidad del Aire del Consejo de Medio

Ambiente de la Comunidad de Madrid, en su reunión de 16 de diciembre

de 2022, examinó el proyecto de modificación normativa en virtud de las

competencias que le atribuye el Decreto 103/1996, de 4 de julio, por el

que se crea el Consejo de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid,

según la modificación realizada por el Decreto 10/2011, de 17 de

febrero, que crea dicha sección dentro del Consejo. Según resulta del

Acta de dicha reunión, los miembros de la Sección de Calidad del Aire no

realizaron observaciones a la norma proyectada.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 4.2.e) y el artículo 8.5 del

Decreto 52/2021, se ha unido al expediente el informe de legalidad de la

Secretaría General Técnica de la consejería que promueve la aprobación

de la norma, emitido el 31 de enero de 2023.

6.- El artículo 9 del Decreto 52/2021, en desarrollo del mandato

previsto en el artículo 105.a) de la Constitución Española, dispone que,

se sustanciarán los trámites de audiencia e información pública. Esta

obligación aparece recogida también en el artículo 16.b) de la LTPCM.

Consta en el expediente que, por Resolución del director general de

Descarbonización y Transición Energética, de 15 de julio de 2022 se

acordó la apertura del trámite de información pública, mediante la

publicación en el Portal de Transparencia de la página web institucional

25/34

de la Comunidad de Madrid, por un plazo de 15 días hábiles. Además,

según recoge la Memoria, durante el trámite de información pública se

remitió correo electrónico a los ayuntamientos de más de 50.000

habitantes, afectados por la modificación del Decreto 140/201, así como

a los miembros de la Sección de Calidad del Aire a fin de poner en su

conocimiento el inicio de dicho trámite.

Dentro del trámite conferido al efecto, formularon alegaciones la

Secretaría de Medio Ambiente y Movilidad de Comisiones Obreras de

Madrid; la Confederación Empresarial de Madrid-CEOE y el Comité

Madrileño de Transporte por Carretera (CMTC), que han sido

oportunamente contestadas en la Memoria.

CUARTA.- Cuestiones materiales. Análisis del articulado.

Como hemos visto en los antecedentes de este dictamen, con la

norma proyectada se pretende modificar el protocolo aprobado por el

Decreto 140/2017, para que los municipios de más de 50.000

habitantes dispongan de un protocolo local de actuación durante

episodios de alta contaminación por NO2, al igual que los municipios de

más de 75.000 habitantes, para los que el citado Decreto 140/2017, ya

recoge dicha obligación, y ello como consecuencia de la Ley 7/2021, de

20 de mayo, que establece en su artículo 14 la obligación de adoptar,

antes de 2023, planes de movilidad urbana sostenible para los

municipios de más de 50.000 habitantes, que introduzcan medidas de

mitigación de las emisiones derivadas de la movilidad.

Se trata de una modificación puntual de carácter limitado lo que

justifica la opción de aprobar una modificación de la norma -que implica

la coexistencia del decreto originario con sus posteriores modificaciones-,

a pesar del carácter restrictivo con el que deben utilizarse las

disposiciones modificativas, según la directriz 50 del Acuerdo del

26/34

Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, que aprueba las Directrices

de técnica normativa (en adelante, las directrices).

Entrando ya en al análisis de la norma proyectada, cabe referirnos

en primer lugar al título de la norma que en rigor debería denominarse

?modificación del protocolo marco de actuación durante episodios de alta

contaminación por dióxido de nitrógeno (NO2) en la Comunidad de Madrid,

aprobado por Decreto 140/2017, de 21 de noviembre?, pues la referida

modificación afecta al texto del protocolo y no a su norma aprobatoria.

Además, resultaría oportuno introducir la referencia al contenido

esencial de la modificación que se introduce, lo que facilitará su

diferenciación de cualquier otra disposición modificativa que le afecte,

siendo ello además conforme con lo establecido en la directriz 53.

En cuanto a la parte expositiva, cabe señalar que cumple, con

carácter general, con el contenido que le es propio a tenor de la directriz

12, puesto que contiene los antecedentes normativos que preceden al

proyecto, con la necesaria referencia a la normativa estatal que justifica

la adopción de la modificación proyectada.

De igual modo, la parte expositiva justifica la nueva regulación;

describe su finalidad e incluye las competencias y habilitaciones en cuyo

ejercicio se dicta, con cita del artículo 27.7 del Estatuto de Autonomía.

También contempla la referencia a los trámites seguidos en la

elaboración de la norma, si bien, se observa que a la hora de mencionar

dichos trámites se hace una enumeración exhaustiva de todos ellos,

cuando las mencionadas directrices se refieren a los trámites más

relevantes, entre los que se encuentran los de audiencia e información

pública y el informe de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de

Madrid. Asimismo, justifica, al amparo de lo previsto en el artículo 129

de la LPAC, la adecuación de la norma proyectada a los principios de

necesidad, eficacia, eficiencia, proporcionalidad, seguridad jurídica y

transparencia, de una manera que se reputa más acertada tras haber

27/34

acogido las observaciones de la Abogacía General de la Comunidad de

Madrid.

En cuanto a la fórmula promulgatoria, sin perjuicio de las

observaciones que realizaremos al referirnos a las cuestiones formales y

de técnica normativa, se realiza de forma adecuada con la necesaria

referencia al dictamen de esta Comisión Jurídica Asesora.

Por lo que se refiere a la parte dispositiva, ya hemos indicado que

consta de un artículo único, al tratarse de una modificación simple, esto

es, de una sola norma y, al afectar a varios preceptos de la misma,

resulta correcta su división en apartados.

No obstante, en línea con lo apuntado al hablar del título de la

norma proyectada, el texto marco del artículo único debería redactarse

de manera que indicara que ?el protocolo marco de actuación durante

episodios de alta contaminación por NO2 en la Comunidad de Madrid,

aprobado por Decreto 140/2017, de 21 de noviembre, del Consejo de

Gobierno, queda modificado en los siguientes términos??, pues como

hemos dicho lo que se reforma es el protocolo y no su norma

aprobatoria.

Así, el apartado uno del proyecto modificativo da a una nueva

redacción al apartado 4 del protocolo aprobado por el Decreto 140/2017

relativo a ?Protocolos de actuación local. Coordinación con el protocolo

marco de la Comunidad de Madrid?, para introducir lo que constituye la

esencia de la propuesta normativa, esto es, establecer la obligación de

aprobar un Protocolo de actuación durante episodios de alta

contaminación por NO2, circunscrito a su término municipal, a los

municipios con población superior a 50.000 habitantes, lo que en la

redacción original estaba previsto para municipios de más de 75.000

habitantes.

28/34

Según explica la Memoria, los protocolos locales de actuación,

regulados en el citado Decreto 140/2017, han sido ya elaborados y

aprobados por todos los municipios de la Comunidad de Madrid con

población superior a 75.000 habitantes (Madrid, Alcalá de Henares,

Alcobendas, Torrejón de Ardoz, Alcorcón, Fuenlabrada, Getafe, Leganés,

Móstoles, Parla, Coslada, Rivas-Vaciamadrid, San Sebastián de los

Reyes, Pozuelo de Alarcón y Las Rozas de Madrid) y, según el último

censo de población publicado por el Instituto Nacional de Estadística, la

modificación proyectada afectará a 7 municipios de la región (Aranjuez,

Arganda del Rey, Boadilla del Monte, Collado Villalba, Colmenar Viejo,

Majadahonda y Pinto), siendo previsible que en los próximos años afecte

a algún municipio más en función del ritmo de crecimiento de su

población, como por ejemplo Tres Cantos.

Por lo demás, el apartado 4, en la redacción proyectada, conserva

las referencias a la Ley 34/2007, que habilitan a la Comunidad de

Madrid para la elaboración de planes de acción a corto plazo cuando en

una zona o aglomeración de su territorio exista el riesgo de superación

de los valores límite o umbrales de alerta de ciertos contaminantes, como

el NO2 y las obligaciones específicas que dicha ley establece para los

municipios de más de 100.000 habitantes, como es el caso, por ejemplo

del Ayuntamiento de Madrid, al que el mencionado apartado 4, en la

redacción original, se refiere de manera expresa.

Por otro lado, se suprimen algunas referencias que se encuentran

claramente desfasadas como la relativa a los datos censales del año 2015

del Instituto Nacional de Estadística sobre la población de los municipios

de la Comunidad de Madrid o a la aprobación por el Ayuntamiento de

Madrid, el 21 de enero de 2016, de su protocolo de medidas durante

episodios de alta contaminación por NO2, y que ya no se encuentra

vigente al haberse aprobado un nuevo protocolo el 10 de diciembre de

2018.

29/34

Por lo demás, se mantiene la definición del Protocolo marco como

?la planificación autonómica en la materia, definiendo los niveles de

actuación, los escenarios posibles, la descripción de las potenciales

medidas a adoptar y la Administración que en cada caso sea la más

indicada para la ejecución de las mismas?.

Asimismo, persiste de la regulación anterior, el asesoramiento

técnico de la Comunidad de Madrid a los municipios para la elaboración

de los protocolos de actuación local, lo que en la reforma se dice se

realizará por la consejería con competencias en materia de Medio

Ambiente, superando de este manera la referencia a la Consejería de

Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, lo

que se considera acertado para evitar los desajustes que pueda producir

la reorganización futura de las consejerías de la Comunidad de Madrid.

Además, el apartado 4 conserva la referencia a que los protocolos

de actuación local que se aprueben, deberán encuadrarse en el marco de

la planificación autonómica, de acuerdo con lo especificado en el artículo

16 de la Ley 34/2007, y ?ajustarán sus actuaciones a los principios de

información mutua, cooperación y colaboración?, si bien debería incluirse

como sujeto de esta última obligación a las Administraciones

(autonómica y local, en este caso), conforme el artículo 6 de la citada Ley

34/2007, pues tal y como aparece redactado se referiría a los protocolos

de actuación local, lo que no se reputa correcto.

Por último, al igual que en la redacción originaria, aunque referida

a los municipios de más de 75.000 habitantes, se dispone que,

previamente a su aprobación, los ayuntamientos de más de 50.000

habitantes deberán presentar la propuesta de su Protocolo de Actuación

Local en la Sección de Calidad del Aire del Consejo de Medio Ambiente de

la Comunidad de Madrid. En relación con la intervención de esta sección

del Consejo de Medio Ambiente, se echa en falta una mayor concreción

de su actuación en relación con los protocolos que presenten los

30/34

municipios antes de su aprobación (en qué momento concreto anterior a

la aprobación, si la sección aprobará un informe, y en su caso, en qué

plazo, etc.), ya que no aparece delimitada ni en su normativa reguladora

ni tampoco en el texto del protocolo aprobado por el Decreto 140/2017.

Los otros tres apartados del artículo único responden a la necesaria

adaptación del protocolo inicial a la obligación establecida ahora para

municipios de más de 50.000 habitantes en lugar de 75.000 de la

redacción primitiva, introduciendo algunas de las observaciones en este

sentido formuladas por la Secretaría General Técnica de la Consejería

Economía, Hacienda y Empleo.

Así, el apartado dos modifica los párrafos cuarto y octavo del

apartado 8 del texto originario para introducir el referido cambio y,

además, sustituir de manera acertada la referencia a la Dirección

General de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid, por la

correspondiente a ?el centro directivo competente en materia de calidad

del aire de la Comunidad de Madrid?, evitando así los desfases

normativos que antes apuntábamos.

Lo mismo ocurre con el apartado tercero del artículo único de la

norma proyectada, que modifica el último punto del párrafo cuarto

referido a la composición del ?Grupo operativo responsable de la

aplicación del Protocolo Marco de NO2? que contempla entre sus

miembros, la de un representante de cada ayuntamiento de más de

75.000 habitantes, y que, en lógica con la reforma proyectada, se

sustituye por un representante de cada ayuntamiento de más de 50.000

habitantes.

De igual modo, se modifica el párrafo primero del anexo II relativo a

?medidas de ámbito local? para realizar la misma variación respecto a los

municipios de más de 75.000 habitantes de la redacción originaria.

31/34

En cuanto a las disposiciones de la parte final, la norma

proyectada contiene una disposición adicional única para sustituir todas

las referencias a la Consejería de Medio Ambiente, Administración Local

y Ordenación del Territorio y a la Dirección General de Medio Ambiente

por las correspondientes a la consejería con competencias en materia de

Medio Ambiente y al centro directivo competente en materia de Calidad

del Aire respectivamente. Como ya hemos indicado anteriormente, lo

correcto es referirse al protocolo y no a la norma aprobatoria, que

además no contempla ninguna de esas referencias.

La disposición transitoria única establece el plazo de un año, desde

el día siguiente al de la publicación del proyecto en el Boletín Oficial de

la Comunidad de Madrid, para que los municipios con una población de

más de 50.000 habitantes, que no dispusieran ya de un protocolo local

de actuación según lo establecido en el proyecto, aprueben un Protocolo

de actuación durante episodios de alta contaminación por NO2,

circunscrito a su término municipal.

Este mismo plazo es el que estableció el protocolo original para los

municipios de más de 75.000 habitantes, si bien se ha cuestionado en el

procedimiento el plazo de un año que establece la modificación

proyectada considerando que la Ley 7/2021 establece que dichos

protocolos deberían aprobarse ?antes de 2023?.

En relación con ello, la Memoria explica que la experiencia

adquirida ha demostrado que los plazos de aprobación de estos

protocolos por los municipios afectados han sido en la mayoría de los

casos superiores a un año, dado el esfuerzo que supone para las

entidades locales elaborar y tramitar adecuadamente dichas normas

que, además, tienen que ser informadas con carácter previo por la

Sección de Calidad del Aire de la Comunidad de Madrid, además de

someterse al trámite de información pública. Asimismo, señala que la

aprobación de la Ley 7/2021, y, posteriormente, del Real Decreto

32/34

1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas

emisiones, ha implicado para los municipios de más de 50.000

habitantes nuevas obligaciones, tales como la aprobación de los Planes

de Movilidad Sostenible y el establecimiento de Zonas de Bajas

Emisiones, cuyo cumplimiento va a conllevar el empleo de importantes

recursos administrativos municipales y la coordinación con los

diferentes organismos relacionados con dichas materia. Por ello, la

Memoria considera adecuado mantener el plazo de un año para que los

municipios de más de 50.000 habitantes aprueben sus protocolos

locales, en aplicación del protocolo marco de la Comunidad de Madrid.

Sin perjuicio de considerar que sería oportuno establecer un plazo

menor en función de la previsión legal, la justificación ofrecida parece

razonable, a lo que cabe añadir que no sería lógico hacer pechar a las

entidades locales con el retraso en la aprobación de la norma

autonómica.

El proyecto se cierra con una disposición final primera, que

contiene la habilitación normativa al titular de la consejería competente

en materia de Medio Ambiente para el desarrollo de la norma,

disposición que es conforme a lo establecido en el artículo 41.d) de la Ley

1/1983, que atribuye a los consejeros el ejercicio de la potestad

reglamentaria en la esfera de sus atribuciones.

La disposición final segunda regula la entrada en vigor del decreto

el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la

Comunidad de Madrid, sin atender al plazo general de 20 días de vacatio

legis previsto en los artículos 51.3 de la Ley 1/1983 y 2.1 del Código

Civil.

QUINTA.- Cuestiones formales y de técnica normativa.

El proyecto de decreto se ajusta en general a las directrices

aprobadas por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2005.

33/34

Ello no obstante hemos de efectuar algunas observaciones, sin

perjuicio de otras que hemos ido apuntando al analizar las cuestiones

materiales en la consideración anterior.

Con carácter general, conforme a los criterios de uso de las

mayúsculas en los textos legales y de acuerdo con las normas

lingüísticas generales de la Real Academia Española, deben ser objeto de

revisión las referencias a la consejera que deben figurar en minúscula, si

bien debe expresarse con inicial mayúscula la materia de su

competencia. De igual modo debe escribirse con inicial minúscula la

palabra ayuntamiento, consejería o protocolo/s cuando se utilizan como

nombre común.

En la parte expositiva, no resulta correcto hablar de ?trámite de

audiencia e información pública?, ya que se trata de dos trámites

distintos, por lo que debería hacerse alusión a ?los trámites de audiencia

e información pública?.

En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid formula la siguiente

CONCLUSIÓN

Que, una vez atendidas las observaciones formuladas en el cuerpo

del presente dictamen, ninguna de las cuales tiene carácter esencial,

procede someter al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid ?el

proyecto de decreto del Consejo de Gobierno por el que se modifica el

Decreto 140/2017, de 21 de noviembre, del Consejo de Gobierno, por el

que se aprueba el protocolo marco de actuación durante episodios de alta

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contaminación por dióxido de nitrógeno (NO2) en la Comunidad de

Madrid?.

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, a 30 de marzo de 2023

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 159/23

Excma. Sra. Consejera de Medio Ambiente, Vivienda y Agricultura

C/ Alcalá nº 16 - 28014 Madrid