Última revisión
06/05/2024
Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0148/24 del 21 de marzo de 2024
Relacionados:
Órgano: Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Fecha: 21/03/2024
Num. Resolución: 0148/24
Resumen
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en su sesión de 21 de marzo de 2024, aprobado por unanimidad, sobre la consulta formulada por el consejero de Vivienda, Transportes e Infraestructuras al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de responsabilidad patrimonial promovido por D. ?? y otros 91 interesados más, por los supuestos daños y perjuicios sufridos como consecuencia del otorgamiento de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, no concesión de nuevas licencias auto-taxi y establecimiento de un régimen tarifario y de unos requisitos más estrictos en cuanto al acceso y al ejercicio de la actividad para los vehículos dedicados al transporte de viajeros en vehículos de turismo.Tesauro: Responsabilidad concurrente de Administraciones
Retroacción de las actuaciones
Contestacion
Gran Vía, 6, 3ª planta
28013 Madrid
Teléfono: 91 720 94 60
DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la
Comunidad de Madrid, en su sesión de 21 de marzo de 2024, aprobado
por unanimidad, sobre la consulta formulada por el consejero de
Vivienda, Transportes e Infraestructuras al amparo del artículo 5.3 de la
Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de responsabilidad
patrimonial promovido por D. ?? y otros 91 interesados más, por los
supuestos daños y perjuicios sufridos como consecuencia del
otorgamiento de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con
conductor, no concesión de nuevas licencias auto-taxi y establecimiento
de un régimen tarifario y de unos requisitos más estrictos en cuanto al
acceso y al ejercicio de la actividad para los vehículos dedicados al
transporte de viajeros en vehículos de turismo.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por escrito presentado en el registro de la Consejería de
Vivienda, Transportes e Infraestructuras el día 14 de diciembre de 2022,
los interesados antes citados, representados por abogado, formulan
reclamación de responsabilidad patrimonial por los supuestos daños y
perjuicios sufridos como consecuencia del otorgamiento de
autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (en
Dictamen n.º: 148/24
Consulta: Consejero de Vivienda, Transportes e
Infraestructuras
Asunto: Responsabilidad Patrimonial
Aprobación: 21.03.24
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adelante, VTC), no concesión de nuevas licencias auto-taxi y
establecimiento de un régimen tarifario y de unos requisitos más
estrictos en cuanto al acceso y al ejercicio de la actividad para los
vehículos dedicados al transporte de viajeros en vehículos de turismo
que los exigidos para la actividad de VTC.
Alegan que en el año 2007 había 15.646 licencias de taxis para una
demanda de 5.008.950 habitantes y que, por las políticas realizadas por
la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Madrid, en el año 2021
había 15.924 licencias (solo 276 más que en 2007) y la demanda de
5.422.217 habitantes (400.000 más que en 2007), lo que ha supuesto el
crecimiento de la actividad de VTC y, por tanto, una pérdida de sus
ingresos y del valor de sus licencias que, consideran, debe ser
indemnizado.
El escrito de reclamación señala como Administraciones Públicas
competentes para responder por los daños y perjuicios causados a la
Comunidad de Madrid y al Ayuntamiento de Madrid como responsables
solidarios, de conformidad con el artículo 33 de la Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP).
Alegan que la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los
Transportes Terrestres (LOTT) ?no estaba pensada inicialmente para dar
cabida a un servicio análogo al del taxi (STS nº 921/2018 de 4 de junio),
de manera que los VTC no tienen (ni tenían en la Ley sectorial que las
regula) vocación de sustituir al taxi?. Afirman que la entrada en el
mercado del transporte urbano por parte de las VTCs en 2012, supuso
un vuelco en el entender de la movilidad urbana y que, ?aunque las
administraciones competentes decidieron imponer ciertos límites a las
VTCs, para recuperar una ratio con respecto a los taxis, pero los
tribunales anularon tales medidas (STS de 13 de noviembre de 2017
(recurso de casación 3542/2015) o STS de 4 de junio de 2018, a la que
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han proseguido otras muchas) puesto que el procedimiento y la base
jurídica utilizada no eran, pura y llanamente ajustadas a Derecho?.
Según los reclamantes, desde entonces hasta la actualidad, a pesar
de haber transcurrido ya más de 10 años, la actuación de las
administraciones competentes ha permitido un crecimiento incesante de
las VTC en perjuicio del servicio del taxi, dado que esas mismas
administraciones, ?vulnerando el ordenamiento jurídico vigente?, no han
permitido al taxi aprovechar y crecer al abrigo del crecimiento de la
demanda de servicio, lo que ha conducido a un empobrecimiento injusto
de los taxistas de Madrid, los cuales no solo han visto reducido el valor
de sus licencias, sino que también de sus ingresos mensuales.
Alegan que, ?adoptada la decisión de mantener el taxi como un
servicio público impropio con limitaciones y tarifas intervenidas en pro del
interés general, correspondía y corresponde a la Administración asumir
las pérdidas y los daños que les ocasiona tener que competir o mejor
dicho compartir (pues no hay competencia leal en una oferta no igual) una
misma demanda en desigualdad de condiciones?.
De acuerdo con el escrito de reclamación, los reclamantes, como
titulares de una licencia de taxi, son titulares de un derecho o interés
patrimonializado debiendo tener en cuenta que el servicio prestado por
los taxistas está sujeto a una relación de especial sujeción con la
Administración, lo que supone que ?la competencia estaba limitada, la
utilidad económica de su actividad más garantizada y las tarifas le
garantizaban cubrir su coste de explotación más un beneficio industrial y
la opción real de crecimiento, dado el carácter privado de su actividad
(sujeta al régimen jurídico propio del servicio público impropio con
intervención administrativa) y consiguientemente, la expectativa y derecho
legítimo a crecer y ganar más?.
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Alegan que el daño sufrido por los taxistas es antijurídico porque
?el sector del taxi ha perdido y sigue perdiendo poder adquisitivo como
consecuencia de su decisión de que el taxi, prestando un servicio
equivalente al de las VTCs y destinando a un mismo sector de mercado,
se someta a unas limitaciones en pro del interés general, que no se
aplican a las VTCs, lo que les acumula una pérdida diaria, es decir, un
daño que no tienen el deber jurídico de soportar, ya que ellos no son un
servicio público, sino una actividad privada con legítimo interés y derecho
a crecer y competir por el mercado, conforme a las reglas del mercado?.
En este sentido, citan como ejemplo de trato diverso entre taxis y VTCs
el artículo 16 de la Ley 20/1998, de ordenación y coordinación de
transportes urbanos de la Comunidad de Madrid (en adelante, Ley
20/1998) al prever que las disposiciones sancionadoras en materia de
arrendamiento de vehículos con conductor introducidas por la Ley
13/2021, de 1 de octubre, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30
de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres en materia de
infracciones relativas al arrendamiento de vehículos con conductor y
para luchar contra la morosidad en el ámbito del transporte de
mercancías por carretera, así como otras normas para mejorar la gestión
en el ámbito del transporte y las infraestructuras, no les serán de
aplicación.
En relación con los daños, alegan que las tarifas están intervenidas
totalmente por la Administración pública y que, desde 2017, no han
subido o lo han hecho muy tímidamente, muy por debajo del coste de la
vida y sin tener en cuenta la presencia en el sector de las VTCs. Por lo
que se refiere a las licencias, afirman que la Administración ha vaciado
su valor y que ?si la Administración hubiese actuado conforme sus
competencias y protegiendo fehacientemente al servicio público del taxi,
aunque las VTCs hubiesen entrado inicialmente en el mercado no
hubiesen podido permanecer en él, en tanto que la Administración hubiera
actuando en consecuencia, en el beneficio del interés general derivado de
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la protección del servicio del taxi y, por supuesto, aplicándoles un régimen
sancionador equivalente o equiparable al del taxi?.
Consideran que sufren unos daños continuados que se iniciaron
sobre el año 2012 y que continúan hasta la actualidad, y que esta
calificación de esos daños como continuados ha sido avalada por el
Tribunal Supremo en la Sentencia 1352/2021, de 22 de noviembre.
Los reclamantes solicitan cada uno de ellos una indemnización
según una tabla de cálculo aportada, de la pérdida económica de los
taxistas en Madrid y su área de prestación conjunta, por reducción de
actividad y por reducción del valor de la licencia de taxi debido a la
actividad de Administración a raíz de la aparición de las licencias de
VTC. La suma total de las indemnizaciones solicitadas asciende a un
total de 18.462.067,47 euros.
Acompañan con su escrito copia de la escritura de poder otorgada
por cada uno de los titulares de licencia de taxi relacionados en el
encabezamiento del presente dictamen, otorgada a favor de la
representante firmante del escrito de inicio del procedimiento de
responsabilidad patrimonial.
SEGUNDO.- Presentada la reclamación anterior se inició expediente
de responsabilidad patrimonial al amparo de lo dispuesto en la Ley
39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de
las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC).
Solicitado informe a la Dirección General de Transportes, el día 2
de octubre de 2023, la subdirectora general de Transportes y Movilidad
emite informe en el que concluye que ?la Comunidad de Madrid ha
regulado dentro de su competencia, no existiendo una pasividad ni
reguladora ni supervisora, estableciéndose modelos similares para
equiparar ambas modalidades de transporte, que atienden la demanda
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de servicios que les realizan los ciudadanos a los que les corresponde
elegir mediante qué tipo de transporte quieren realizar sus
desplazamientos y para ello la administración tiene que adoptar las
medidas necesarias para que aquéllos tengan todas las opciones de entre
las existentes?.
Tras la incorporación del anterior informe se concedió el trámite de
audiencia a los reclamantes y mediante escrito presentado el día 1 de
febrero de 2024, los mismos reiteran su petición de responsabilidad
patrimonial.
Con fecha 9 de febrero de 2024, la jefa de Área de Recursos y
Asuntos Contenciosos de la Subdirección General de Régimen Jurídico
de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Vivienda,
Transportes e Infraestructuras, con el visto bueno del subdirector
general de Régimen Jurídico, elabora propuesta de resolución
desestimatoria de la reclamación presentada.
TERCERO.- El 12 de febrero de 2024 tuvo entrada en el registro de
la Comisión Jurídica Asesora la solicitud de dictamen preceptivo,
cursada a través del consejero de Vivienda, Transportes e
Infraestructuras, en relación con la reclamación de responsabilidad
patrimonial mencionada en el encabezamiento.
La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la letrada
vocal Dña. Rocío Guerrero Ankersmit, que formuló y firmó la oportuna
propuesta de dictamen, deliberada y aprobada por el Pleno de esta
Comisión Jurídica Asesora en su sesión de 21 de marzo de 2024.
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
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CONSIDERACIONES DE DERECHO
PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen
preceptivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.3.f) a. de la
Ley 7/2015, al tratarse de una reclamación de responsabilidad
patrimonial de cuantía superior a 15.000 ? por solicitud del consejero
de Sanidad, órgano legitimado para ello de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 18.3.a) del Reglamento de Organización y Funcionamiento
de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado
por el Decreto 5/2016, de 19 de enero, (en adelante, ROFCJA).
SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad
patrimonial, iniciado a instancia de parte interesada según consta en los
antecedentes, se regula en la LPAC de conformidad con su artículo 1.1,
con las particularidades previstas para los procedimientos de
responsabilidad patrimonial en los artículos 67, 81 y 91. Su regulación
debe completarse con lo dispuesto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre,
de Régimen Jurídico del Sector Público (en lo sucesivo, LRJSP), cuyo
capítulo IV del título preliminar se ocupa de la responsabilidad
patrimonial de las Administraciones Públicas.
Los reclamantes alegan tener legitimación activa para promover el
procedimiento de responsabilidad patrimonial del artículo 32.1 de la
LRJSP, en tanto que titulares de licencias de taxi que se consideran
afectados por la que consideran deficiente actuación de los poderes
públicos en la regulación del sector del taxi y su coexistencia con la
actividad de VTC.
No obstante, no han aportado documentación alguna que acredite
la titularidad de dichas licencias, lo que debería exigirse por la
Administración para admitir su legitimación para reclamar.
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En cuanto a la legitimación pasiva, en el escrito de reclamación se
recoge la responsabilidad concurrente de la Comunidad de Madrid y del
Ayuntamiento de Madrid, al ser ambas Administraciones las que ?de
forma concurrente y conjunta regulan y ordenan, ya sea vía decisoria,
ejecutoria o de control, los taxis, las VTCs, y otras formas de transporte
individual y colectivo en Madrid capital, área Metropolitana y Comunidad
de Madrid?, lo que encontraría encaje en el artículo 33.2 de la LRJSP,
relativo a la concurrencia de varias Administraciones Públicas en la
producción del daño en supuestos distintos a la gestión dimanante de
fórmulas conjuntas de actuación previsto en el apartado 1 de ese mismo
artículo. Cita al efecto, la Sentencia de la Audiencia Nacional, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, de 21 de diciembre de 2005 (recurso nº
1976/2001) y la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla
y León, de 4 de octubre de 2006 (recurso nº 1569/2001), como casos en
los que se ha declarado la responsabilidad concurrente de distintas
administraciones.
Esta Comisión Jurídica Asesora ha admitido también en algunos
dictámenes la existencia de responsabilidad concurrente de distintas
administraciones, entre otros supuestos, v.gr. 191/17, de 18 de mayo,
173/18, de 19 de abril y 212/18, de 10 de mayo, en relación con la
materia de Urbanismo, al tratarse de una competencia de titularidad
compartida entre los municipios y las comunidades autónomas y que su
actuación, por lo que atañe al planeamiento, se lleva a cabo a través de
un procedimiento bifásico en el que, a la aprobación provisional del
municipio, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración
Autonómica. En ese procedimiento el municipio ostenta la potestad de
plena iniciativa del planeamiento general, correspondiendo a la
comunidad autónoma el control de la legalidad y de salvaguarda de los
intereses supralocales que ejerce mediante la aprobación definitiva o
denegación de las propuestas sometidas por las entidades locales.
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Resulta significativa en este punto la jurisprudencia del Tribunal
Supremo que ya desde su Sentencia de 15 de noviembre de 1993
(recurso 5403/1990) puso de manifiesto ?la terminante dificultad que se
presenta a la hora de llevar a cabo la imputación a una u otra
Administración de la concreta ordenación urbanística causa de la lesión y
por tanto para la determinación de la Administración responsable. Y
desde luego esta tarea tan compleja no puede pesar sobre el ciudadano?
y en consecuencia opta por reconocer la responsabilidad solidaria de
ambas Administraciones, solución esta, que según razona la sentencia
?ya cuenta con tradición en el campo de la responsabilidad
extracontractual y que resulta coherente con la doctrina jurisprudencial de
la titularidad compartida de la potestad de planeamiento -SS. 20-3-1990,
12-2-1991, 13-2-1992, etc.-: el plan general no deja de ser municipal
aunque la Comunidad Autónoma introduzca modificaciones en la
aprobación definitiva y tampoco deja de ser autonómico cuando tal
aprobación se produce pura y simplemente, por lo que el Tribunal
Supremo viene destacando la doble legitimación pasiva del Municipio y de
la Comunidad Autónoma en la impugnación de los planes -SS. 20 marzo y
10 abril 1990, 21-9-1993??
En el presente caso, el escrito de reclamación presentado contiene
una compleja argumentación en la que no delimita ni concreta los actos
o decisiones del Ayuntamiento de Madrid o de la Comunidad de Madrid
que han sido la causa del daño reclamado.
El procedimiento en el que emitimos dictamen ha sido tramitado
por la Consejería de Vivienda, Transportes e Infraestructuras al amparo
de su competencia en materia de transportes terrestres en el ámbito de
la Comunidad de Madrid (ex. artículo 26.1.6 del Estatuto de Autonomía
de la Comunidad de Madrid), sin que exista constancia en el expediente
de que la reclamación de responsabilidad patrimonial también se haya
planteado por los reclamantes ante el Ayuntamiento de Madrid y de que
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la Administración municipal esté tramitando un procedimiento. Ahora
bien, como ya se indicó en el Dictamen 212/18, de 10 de mayo, de la
escasa regulación legal en este punto (el citado artículo 33 de la LRJSP)
podría inferirse que en estos casos se debería tramitar un único
procedimiento, si bien confiriendo traslado a la otra Administración
pública implicada. En este sentido dice el artículo 33.4 de la LRJSP que
?cuando se trate de procedimientos en materia de responsabilidad
patrimonial, la Administración Pública competente a la que se refiere el
apartado anterior, deberá consultar a las restantes Administraciones
implicadas para que, en el plazo de quince días, éstas puedan exponer
cuanto consideren procedente?. La existencia de un único procedimiento
por otra parte resultaría una exigencia del principio de seguridad
jurídica, de manera que el ciudadano no se encuentre con soluciones
dispares sobre un mismo asunto en función de la Administración que ha
dictado la resolución que ponga fin al procedimiento.
En el presente caso, la propuesta de resolución se pronuncia en
varias ocasiones sobre su falta de competencia para indicar que la
gestión de las licencias de auto-taxi es de competencia municipal, sin
que exista restricción normativa por parte de la Comunidad de Madrid y
que, en el caso de licencias incluidas dentro del Área de Prestación
Conjunta, su gestión corresponde al Ayuntamiento de Madrid.
Por ello, parece necesario que se dé traslado de la reclamación al
Ayuntamiento de Madrid para que pueda alegar lo que convenga a sus
intereses y nuevo trámite de audiencia a los reclamantes a los que,
además, se les debe requerir que acrediten su condición de titulares de
licencias de autotaxi. Tras la práctica del trámite de audiencia, habrá de
dictarse nueva propuesta de resolución.
En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora
formula la siguiente
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CONCLUSIÓN
Procede la retroacción del procedimiento para que se dé traslado
del contenido de la misma al Ayuntamiento de Madrid y se proceda en la
forma descrita en la consideración jurídica segunda.
A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá
según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el
plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad
con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.
Madrid, a 21 de marzo de 2024
La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora
CJACM. Dictamen n.º 148/24
Excmo. Sr. Consejero de Vivienda, Transportes e Infraestructuras
C/ Maudes,17 - 28003 Madrid
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