Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0120/17 del 16 de marzo del 2017

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 16 de marzo de 2017, sobre la consulta formulada por el consejero de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio al amparo del artículo 5.3.f) a de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el asunto promovido por D. F.J.C.M. sobre indemnización de los daños y perjuicios derivados de un ataque de lobos a un rebaño de ganado caprino de su propiedad.

Tesauro: Relación de causalidad

Lucro cesante

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 16 de

marzo de 2017, sobre la consulta formulada por el consejero de Medio

Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio al amparo del

artículo 5.3.f) a de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el asunto

promovido por D. F.J.C.M. sobre indemnización de los daños y perjuicios

derivados de un ataque de lobos a un rebaño de ganado caprino de su

propiedad.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El consejero de Medio Ambiente, Administración Local y

Ordenación del Territorio, de conformidad con el artículo 5.3.f) a de la Ley

7/2015, de 28 de diciembre, mediante oficio que ha tenido entrada en el

registro de la Comisión Jurídica Asesora el 17 de febrero de 2017,

formula preceptiva consulta por trámite ordinario, correspondiendo su

estudio por reparto de asuntos al letrado-vocal D. Tomás Navalpotro

Ballesteros, que firmó la oportuna propuesta de dictamen, siendo

deliberada y aprobada por unanimidad en la sesión del Pleno de la

Comisión Jurídica Asesora de 16 de marzo de 2017.

Dictamen nº: 120/17

Consulta: Consejero de Medio Ambiente, Administración

Local y Ordenación del Territorio

Asunto: Responsabilidad Patrimonial

Aprobación: 16.03.17

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El escrito solicitando el informe preceptivo fue acompañado de la

documentación que, adecuadamente numerada y foliada, se consideró

suficiente.

SEGUNDO.- El 8 de enero de 2016 se presentó en el registro de la

Consejería de Políticas Sociales y Familia de la Comunidad de Madrid,

solicitud formulada por el interesado identificado en el encabezamiento

del dictamen en el que alertaba de su condición de ganadero titular de

una explotación en régimen extensivo, compuesta a fecha 11 de enero de

2015 de un rebaño de 310 unidades, de las cuales 230 eran de caprino

?careando? en el Prado Ventilla y otras 80 eran chivas.

Continuaba exponiendo que, en el día de referencia, alrededor de las

16:00 horas, se ausentó para ir a comer dejando el ganado en compañía

de un perro mastín, siendo así que, cuando volvió una hora y cuarto más

tarde el rebaño había desaparecido de la zona en que lo había dejado,

procediendo a buscarlo sin éxito durante la tarde y al día siguiente, en

cuya mañana presentó una denuncia ante la Guardia Civil. En la tarde

del 12 de enero halló un par de cabras vivas y al día siguiente por la

mañana otra cabra aislada y sendos rebaños, también con vida, de 90 y

de 70 ejemplares, respectivamente.

Fue en la tarde del 13 de enero cuando encontró 30 cabras muertas

en la zona de la Cuerda de Lozoya, que se halla entre Lozoya,

Navarredonda y Villavieja, presentando los cadáveres indicios de poder

haber sido víctimas de un ataque de lobos por las huellas y mordeduras

en el cuello y cuartos traseros que presentaban, así como por la presencia

constatada de ejemplares de dicha especie en la zona. Con posterioridad

encontraría más cadáveres, cuya suma total ascendió, entre cabras y

chivas, a las 96 cabezas de ganado.

A juicio del reclamante, era clara la relación de causalidad entre el

ataque de los lobos y el perjuicio sufrido, habida cuenta de la prohibición

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de darles caza como especie protegida según lo dispuesto en la Ley

2/1991, de 14 de febrero, para la Protección y Regulación de la Fauna y

la Flora Silvestres en la Comunidad de Madrid. En su escrito, hacía una

exposición de los antecedentes normativos relativos a la protección de la

especie ?canus lupus? al estar afecta a riesgo de extinción, y citaba sendas

sentencias del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de

Castilla y León de las que resultaría el deber de indemnizar bajo la

consideración de que el régimen de tutela de dicha especie animal no

tiene que recaer individualizadamente sobre los ganaderos que sufren las

consecuencias patrimoniales de sus ataques.

El perjuicio sufrido se cuantificaba, conforme al informe pericial

adjunto al que se hacía remisión, en 62.021,94 euros. Este importe global

surgía de la suma de dos conceptos. El primero de ellos, conceptuado

como daño emergente por la reclamación, alcanzaba los 19.200 euros al

valorar cada una de las cabras en 200 euros, importe este último

atribuible a una cabra del Guadarrama en edad de producción teniendo

en cuenta el coste del litro de leche (0,90?), la plusvalía de la leche al

elaborar queso (0,40?), el coste medio del cabrito (100?) y el coste del

pienso por animal al año (65?). En cuanto al lucro cesante, lo

cuantificaba en 42.821,94? en atención a los ingresos de la explotación

por leche, quesos y carne, y ?esta vez restando- a la reducción de gastos

de la explotación.

El reclamante acompañaba a la reclamación documentación diversa,

entre la que se hallaban el acta de inspección de daños a ganadería por

ataque de cánidos redactados por los agentes forestales, la denuncia

formulada ante la Guardia Civil, un informe pericial sobre el perjuicio

sufrido en la explotación caprina, la comunicación de los resultados de

caprino correspondiente a los años 2014 y 2015, el acta de inspección del

veterinario oficial de la Delegación de Buitrago de Lozoya, fotocopia del

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libro de registro de pequeños rumiantes y las fotografías de algunas de las

cabras objeto del ataque.

TERCERO.- Recibida la reclamación, cuyo primer acto de

instrucción consistió en el oficio de 19 de enero de 2016 del jefe de Área

de Recursos e Informes de la Consejería de Medio Ambiente,

Administración Local y Ordenación del Territorio, se puso en

conocimiento del interesado la recepción de la reclamación, así como el

plazo para resolver y los efectos de un posible silencio administrativo.

En la misma fecha, y en oficio distinto, se dio traslado de la

reclamación a la aseguradora de la Comunidad de Madrid a fin de que

expusiese si la reclamación podía entenderse cubierta por alguna de las

cláusulas de la póliza de seguro vigente. Asimismo, se solicitó informe

sobre los hechos de la Dirección General de Medio Ambiente de la

Comunidad de Madrid.

Con fecha 8 de febrero, el Área de Conservación de Flora y Fauna

emitió informe suscrito conjuntamente con el jefe de Negociado de

Recuperación de Especies y el jefe de Sección de Especies Protegidas, y

con la conformidad expresa del jefe del Área de Conservación de Flora y

Fauna. En el mismo, se exponía la normativa relacionada con la

consideración del lobo como especie protegida, y hacía referencia a la

evolución de la implantación de la especie en la Comunidad de Madrid.

Seguidamente, el informe se refería a lo que denominaba ?indicios del

suceso objeto del incidente?:

?Del informe elaborado por los Agentes Forestales relativo al incidente

objeto del informe (ver acta 021701151188701/2015 de 17 de enero

de 2015 e informe anexo al acta) parece deducirse que sí se aprecia

claramente la presencia del rebaño de cabras en la primera

localización situada en la parte baja del pinar y en el interior del

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mismo pero no hay evidencias del ataque de cánidos en dicha zona

donde se localizaban inicialmente las cabras que permitan conocer por

qué el ganado se dispersó y recorrió toda la distancia hasta la parte

alta de la cuerda.

Por otra parte sí se han encontrado indicios de ataque de cánidos en

la parte alta de los pinares de Lozoya y Navarredonda y muestras de

que el rebaño estuvo concentrado pasando la noche en la zona en dos

grupos principales, con la localización de cabras muertas en la cuerda,

restregaderos, huellas probables de lobos, además de ser área

confirmada de campeo y marcaje de transectos.

Asimismo se detectó en una cámara colocada al día siguiente del

ataque en la zona alta de la cuerda la presencia de un ejemplar de

lobo y hay que tener también en cuenta que el mismo día del ataque

se celebró una cacería de jabalí en una zona próxima en el límite con

el término municipal de Lozoya, pero investigada esta circunstancia,

se comprobó que no se había producido en la misma ningún incidente

reseñable relacionado con este ataque.

Hay que referirse también a que los seguimientos continuados de la

especie corroboran una mayor presencia de lobo en la Comunidad

limítrofe de Castilla-León (Segovia), no siendo descartable que, si el

ataque en la zona donde careaban las cabras hubiera sido producido

por lobos, dichos grupos de Segovia puedan ser los responsables del

ataque producido a la ganadería situada en esa área que es limítrofe

de la Comunidad de Madrid.

En resumen, aunque puedan existir evidencias de que las cabras

pueden haber sido matadas por lobos o u otros cánidos fuera de las

zonas donde estaban pastando inicialmente en Prado Ventrilla, se

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desconoce el motivo por el que se espantaron ladera arriba desde

dicho prado?.

La exposición de los técnicos del Área de Conservación de Flora y

Fauna concluía haciendo referencia a que, en aras de la necesidad de

compatibilizar la existencia de las poblaciones de esta especie amenazada

con el normal desarrollo de la actividad ganadera, la Consejería de Medio

Ambiente y Ordenación del Territorio había aprobado la Orden

1048/2015, de 29 de mayo, por la que se modifica la Orden 3041/2011,

de 13 de septiembre, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación

del Territorio, ?por la que se establecen las bases reguladoras de las

ayudas para compatibilizar la actividad ganadera con la existencia de

poblaciones de lobos y perros asilvestrados en la Comunidad de Madrid, y

se aprueba la convocatoria para 2015, por importe de 60.000 euros?, que

incorporaba un régimen de ayudas a los ganaderos que contratasen una

póliza de seguros que cubriese los ataques de animales salvajes a su

ganado, otorgando al ganadero la opción de contratar una póliza con

franquicia, que sería atendida por la Consejería de Medio Ambiente y

Ordenación del Territorio en el caso de producirse un siniestro. El

reclamante, según se decía, había presentado una solicitud de ayuda

conforme a la normativa expuesta.

Ya con fecha 7 de marzo, la instructora solicitó de la Subdirección

General de Recursos Agrarios la emisión de un informe en el que se

pronunciara sobre la posible identidad de hechos entre el suceso

determinante de la reclamación de responsabilidad patrimonial y el que

habría dado lugar a la solicitud de la ayuda económica establecida por la

Orden 1048/2015, de 29 de mayo. Asimismo, se le instaba a que, en caso

de ser afirmativa la respuesta a dicha pregunta, ilustrara sobre si se

estimaban suficientemente acreditados los daños, sobre el importe en su

caso abonado y en torno a si, bajo su criterio, alguna de las partidas

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objeto de la reclamación había sido resarcida a través de la mencionada

ayuda.

En respuesta a dicha solicitud, el jefe de Área de Protección Animal

informó el 14 de marzo que el reclamante no había solicitado la ayuda

prevista en la Orden 1048/2015, de 29 de mayo, y que, al finalizar el

plazo dado por dicho reglamento para solicitar las subvenciones el 1 de

octubre de 2015, desde dicho servicio se había requerido al reclamante

para que presentara el correspondiente formulario de instancia y, ante el

transcurso del tiempo que se le había otorgado sin que lo hiciera, se cursó

comunicación telefónica con el interesado por parte de la jefa de la

Sección Técnica I. Según se hacía constar en el informe, el reclamante

manifestó expresamente su intención de no solicitar la ayuda, ?ya que

tenía intención de pedir la responsabilidad patrimonial de la Comunidad de

Madrid por los hechos acaecidos sobre su ganado, y, según su criterio, la

solicitud de la ayuda implicaría la aceptación de la compensación otorgada

por la Comunidad de Madrid, que, a su parecer, era injusta e insuficiente?.

Asimismo, incluía en su informe una relación de los hechos que habían

dado lugar a la reclamación, redactada en los términos a los que más

adelante se hará referencia.

Mediante nota interior de 16 de marzo, rubricada por la jefa de

Servicio de Informes con el visto bueno del director general de Medio

Ambiente, se remitió a la instructora una nota del jefe de Negociado de

Recuperación de Especies y del jefe de Sección de Especies Protegidas,

por la que se rectificaba su informe de 8 de febrero en el siguiente

aspecto:

?Considerados los antecedentes de este caso obrantes en esta área,

no se puede afirmar con total veracidad que el titular de la ganadería

haya presentado la solicitud correspondiente de ayudas establecidas

por la Comunidad de Madrid.

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Por lo tanto se debe suprimir el último párrafo del informe remitido

inicialmente fechado el 8 de febrero de 2016 donde se señalaba lo

siguiente: ?El reclamante presentó de acuerdo con la Orden citada

con anterioridad, la solicitud de ayuda que fue remitida a la

Subdirección General de Recursos Agrarios?.

En la misma fecha, se requirió del reclamante que por vía de

subsanación acreditara la titularidad de las especies animales atacadas,

la realidad de la muerte de 30 cabras y la desaparición de otras 66, así

como su causación por un ataque de lobos. También se le solicitaba la

justificación de los criterios y métodos de cálculo en que se fundaba la

evaluación económica de los perjuicios, en particular de los gastos

reclamados en concepto de costes de la leche, plusvalías por la

elaboración de queso, costes de pienso e ingresos de la explotación.

En respuesta al requerimiento, el interesado presentó escrito de 21

de marzo en el que, en cuanto a la realidad del fallecimiento de las reses,

se remitió entre otros documentos presentados con la reclamación, al acta

de inspección de daños a ganadería; con respecto a la titularidad del

ganado, también entre otros medios documentales aportaba copia de las

hojas correspondientes del Libro Oficial de Registro de Pequeños

Rumiantes, y, para la valoración del daño, un informe pericial suscrito

por un ingeniero agrónomo. El referido informe contaba con dos anexos,

el primero con material fotográfico, el segundo consistente en ?Fichas de

control de leche?.

Recibida la subsanación de la reclamación, se solicitó nuevo informe

del Área de Conservación de Flora y Fauna, esta vez sobre la posible

relación de causalidad entre el daño habido y el funcionamiento del

servicio público y sobre la procedencia de reconocer una indemnización a

la persona afectada por el ataque de los lobos.

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Así, en nuevo informe de 16 de septiembre, como aspectos más

relevantes se advirtió que no era descartable que la manada que

protagonizó el ataque proviniese de la provincia de Segovia, manifestó que

la expansión del lobo a territorio madrileño no era consecuencia de una

acción positiva de la Administración autonómica sino de determinados

factores producidos de forma natural, aclaró que el lobo no estaba

incluido en el Catálogo Regional de Especies Amenazadas de Fauna y

Flora Silvestres, apuntó la posibilidad de que el interesado no hubiera

puesto todos los medios adecuados para la protección de su ganado

cuando los ganaderos de la comarca eran conocedores de los ataques

ocasionados por lobos, se opuso a que la Administración se convirtiera en

una especie de aseguradora universal de cualesquiera daños causados

por especies protegidas, llamó la atención sobre lo paradójico que

resultaría admitir reclamaciones patrimoniales por unos hechos que ya

son objeto de cobertura mediante un régimen de ayudas públicas y afirmó

que, en cualquier caso, una hipotética reparación debería limitarse a las

cabras muertas o heridas al ser las únicas en las que se podía reconocer

el carácter de efectividad del daño.

Instruido el procedimiento, mediante oficio de 14 de octubre se

otorgó el trámite de audiencia al reclamante, que, con fecha 28 de

octubre, insistió en la argumentación ya realizada en su escrito de

reclamación, realizando algunas matizaciones al hilo de lo expresado en

alguno de los informes incorporados al procedimiento. Entre ellas,

conviene destacar su advertencia de no haber solicitado la obtención de

ayudas por los hechos a la Junta de Castilla y León y sus alegaciones en

el sentido de tener que atender a la hora de determinar la Administración

responsable al sitio en el que se produce el ataque de los lobos con

independencia del lugar del que provengan y entender que el régimen de

ayudas establecido no excluye la posible utilización de la vía de la

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responsabilidad patrimonial en orden al resarcimiento del perjuicio

experimentado.

La Administración que recaba el dictamen ha formulado propuesta

de resolución de 2 de febrero de 2017, suscrita por el subdirector general

de Régimen Jurídico y el secretario general técnico en el sentido de

desestimar la reclamación por considerar inexistente el nexo causal entre

el funcionamiento de los servicios públicos dependientes de la

Administración de la Comunidad de Madrid y los daños causados al

reclamante.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de

Madrid emite su dictamen preceptivo de acuerdo con el artículo 5.3.f) a.

de su Ley 7/2015, de 28 de noviembre, por ser la reclamación de

responsabilidad patrimonial de cuantía superior a 15.000 euros y a

solicitud de un órgano legitimado para ello según el artículo 18.3.a) del

Decreto 5/2016, de 19 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid.

SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad

patrimonial, iniciado a instancia de parte interesada según consta en los

antecedentes, ha de ajustarse a lo dispuesto en los artículos 139 y

siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico

de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo

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Común (LRJ-PAC), y en el Reglamento de los Procedimientos de las

Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial,

aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Así se deduce

del hecho de haberse iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de la

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común

de las Administraciones Públicas (LPAC), en virtud de lo dispuesto en la

disposición transitoria tercera de esta ley.

El reclamante ostenta legitimación activa para promover el

procedimiento de responsabilidad patrimonial al amparo del artículo

139.1 de la Ley LRJ-PAC (actual art. 32.1 LPAC), en cuanto que

propietario del rebaño que sufrió el ataque de lobos del que trae causa el

procedimiento.

La titularidad del ganado viene adverada por la presentación de las

hojas del libro de registro de pequeños rumiantes.

Con respecto a la legitimación pasiva, por la singular relevancia que

plantea su determinación en el caso sujeto a dictamen, será objeto de

tratamiento con mayor detalle al evaluar el régimen de protección del lobo

en el territorio español y los sistemas de cobertura de los ganaderos

frente a los posibles perjuicios causados por dicha especie.

Tal como ha quedado expuesto en los antecedentes de hecho de este

dictamen, se ha recabado informe del Área de Conservación de Flora y

Fauna, cuyas competencias se relacionan directamente con los hechos a

los que responde la reclamación. Asimismo, se ha solicitado informe del

Área de Protección Animal sobre la circunstancia de si el reclamante se

había acogido al régimen de ayudas a ganaderos previsto por la

Comunidad de Madrid. Con ello, se puede entender cumplimentada por

parte de la instructora la exigencia del artículo 10.1 del RPRP en el

sentido de recabarse informe del servicio relacionado con el daño alegado.

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Asimismo se ha dado cumplimiento al trámite de audiencia, contemplado

como instrumento del derecho de defensa en los artículos 84 de la LRJPAC y 11 del RPRP, otorgándosela a la reclamante. No se observan por

consiguiente defectos procedimentales de carácter esencial, o que puedan

acarrear indefensión, a lo largo del procedimiento.

No obstante, llama la atención el dilatado periodo de tiempo

transcurrido desde la presentación de la reclamación, por encima del tope

de seis meses establecido en el artículo 13.3 del RPRP para resolver y

notificar la resolución. En este punto, tal como venimos recordando en

nuestros dictámenes a propósito de esta falta de resolución en plazo

(entre otros, el 558/16 y el 562/16, ambos de 22 de diciembre), dicha

situación contradice el deber de la Administración de actuar conforme a

los principios de eficacia y celeridad, pues una buena administración

incluye la resolución de los asuntos en un plazo razonable.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 142.5 LRJ-PAC (actual

art. 67.1 LPAC), el derecho a reclamar frente a la Administración Pública

prescribe como regla general al año de producirse el hecho que motive la

indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.

En el caso sujeto a examen, la reclamación fue presentada el 8 de

enero de 2016, lo que permite considerarla formulada dentro del plazo

legal habida cuenta de que el hallazgo de las piezas muertas se produjo

entre los días 13 y 17 de enero de 2015, fecha esta última en la que se

suscribió el acta de inspección de daños a ganadería por ataque de

cánidos que permitió al reclamante tener una idea concreta del perjuicio

que había sufrido.

TERCERA.- La responsabilidad patrimonial del Estado se recoge en

el art. 106.2 de la Constitución, que garantiza el derecho de los

particulares a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, como consecuencia del funcionamiento de los

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servicios públicos, en los términos establecidos por la ley, previsión

desarrollada por la LRJ-PAC, en su Título X, artículos 139 y siguientes,

que ha de considerarse la norma de referencia en la cuestión objeto de

dictamen, actualmente sustituida por las reglas de la Ley 40/2015, de 1

de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

Tiene declarado el Tribunal Supremo, por todas en sentencia de su

Sala de lo Contencioso-Administrativo de 6 de abril de 2016 (RC

2611/2014), que la viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial

de la Administración requiere, conforme a lo establecido en el artículo 139

de la LRJ-PAC y una reiterada jurisprudencia que lo interpreta:

a) la efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable

económicamente e individualizadamente en relación a una persona o

grupo de personas;

b) que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios

públicos en una relación directa, inmediata y exclusiva de causa-efecto,

sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando el

nexo causal;

c) ausencia de fuerza mayor, y

d) que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Ha destacado esa misma Sala (por todas, en Sentencia de

16/3/2016, RC 3033/2014), que es el concepto de lesión el que ha

permitido configurar la institución de la responsabilidad patrimonial con

las notas características de directa y objetiva, dando plena armonía a una

institución como garantía de los derechos de los ciudadanos a no verse

perjudicados de manera particular en la prestación de los servicios

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públicos que benefician a la colectividad, y que ese concepto de lesión se

ha delimitado con la idea de constituir un daño antijurídico. Pero que:

?? lo relevante es que la antijuridicidad del daño es que no se imputa

a la legalidad o no de la actividad administrativa -que es indiferente

que sea lícita o no en cuanto que la genera también el funcionamiento

anormal de los servicios- o a la misma actuación de quien lo produce,

que remitiría el debate a la culpabilidad del agente que excluiría la

naturaleza objetiva; sino a la ausencia de obligación de soportarlo por

los ciudadanos que lo sufren. Con ello se configura la institución desde

un punto de vista negativo, porque es el derecho del ciudadano el que

marca el ámbito de la pretensión indemnizatoria, en cuanto que sólo si

existe una obligación de soportar el daño podrá excluirse el derecho de

resarcimiento que la institución de la responsabilidad comporta?

Interesa destacar que esa exigencia de la necesidad de soportar el

daño puede venir justificada en relaciones de la más variada

naturaleza, sobre la base de que exista un título, una relación o

exigencia jurídica que le impone a un determinado lesionado el deber

de soportar el daño?.

CUARTA.- Del breve resumen de los presupuestos de la

responsabilidad patrimonial incluidos en la consideración jurídica

precedente, se deduce que, sin la existencia de un daño real y efectivo a

quien solicita ser indemnizado, no cabe plantearse una posible

responsabilidad de la Administración. En dicho sentido recordaba la

sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 2012, RC 280/2009,

que

?? la existencia de un daño real y efectivo, no traducible en meras

especulaciones o expectativas, constituye el núcleo esencial de la

responsabilidad patrimonial traducible en una indemnización

económica individualizada, de tal manera que resulte lesionado el

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ámbito patrimonial del interesado que es quién a su vez ha de

soportar la carga de la prueba de la realidad del daño efectivamente

causado?.

En el caso que da origen al presente dictamen, el perjuicio sufrido

por el reclamante reside en los daños producidos a su rebaño, que aquel

atribuye a un ataque de una manada de lobos.

No obstante, con vistas al posible éxito de una reclamación

patrimonial no basta con la concurrencia de un daño, sino que es

necesario acreditar la relación de causalidad entre el perjuicio alegado y el

funcionamiento del servicio público. Precisamente la propuesta de

resolución niega que concurra dicho presupuesto en la reclamación

presentada por el interesado. En este punto, cabe recordar la obligación

de quien reclama, salvo los casos excepcionales de inversión de la carga

de la prueba que no concurren en el examinado, de presentar las pruebas

que avalen su versión de los hechos.

Para poder determinar si en el caso concreto sujeto a dictamen se da

el presupuesto controvertido, es necesario cuestionarse en primer lugar

si, en efecto, puede darse por cierto que el daño sufrido por el rebaño de

cabras tuvo origen en el ataque de unos lobos.

La constatación de que ello es así surge de la propia relación de

hechos en la que se basan dos de los informes incorporados al

procedimiento a iniciativa de la instructora.

Así, el acta de inspección de daños suscrito por los agentes

forestales:

?El día 11 de enero de 2015 se produjo un ataque de cánidos sobre un

rebaño de cabras de aproximadamente 240 ejemplares propiedad de

[el reclamante] en Navarredonda-San Mamés.

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Dicho rebaño se encontraba pastando sobre las 16:00 horas del dia

11/01/2015 en el Prado Ventrilla correspondiendo a las coordenadas

WGS84 (438630.4540222) y al polígono 5 parcela 107 del término

municipal de Navarredonda-San Mamés.

Sobre esa hora el pastor que acompaña al rebaño, se desplaza a

comer a la granja próxima bajándose con él parte de los perros

mastines que acompañan al rebaño, quedando éste únicamente

vigilado por un único perro mastín.

El pastor regresa a la zona a las 17:15 horas del mismo día

11/01/2015 y no encuentra al rebaño.

El día 12/01/2015 el cabrero interpone una denuncia en la Guardia

Civil de Buitrago.

El día 13/01/2015 a las 13:30 horas los agentes forestales reciben

aviso de la ECAF de la desaparición del rebaño. Ese mismo día por la

tarde los agentes forestales NIP11887 Y NIP11010 se desplazan con el

cabrero a los montes Perímetro de Lozoya y Perímetro de

Navarredonda a la altura del límite con Segovia y encuentran restos

de las cabras del rebaño.

Algunos individuos se encuentran totalmente comidos debido a la

presencia de los buitres en la zona, otros parcialmente comidos por los

cuartos traseros y otros sin comer con mordeduras en el cuello.

Desde esa tarde del día 13/01/2015 hasta el día 17/01/2015 los

agentes forestales han venido realizando rastreos por los citados

montes públicos así como por los alrededores del citado Prado

Ventrilla donde pastaba el rebaño, con el objeto de hallar todos los

restos posibles de cabras vivas o muertas, así como con el objeto de

esclarecer los hechos acontecidos. Igualmente el cabrero se ha

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apoyado en voluntarios para llevar a cabo las labores de búsqueda

durante estos días.

El resultado de estas labores ha sido que a día 17/01/2015 en que se

ha firmado el acta de inspección de daños se ha encontrado 160

ejemplares de cabras vivas de las cuales el cabrero cita 20 cabras

heridas leves, 30 ejemplares de cabras muertas. 50 ejemplares

desaparecidas. 1 ejemplar herida leve?.

De la misma manera, la propia instructora, en una de las peticiones

de informe incorporadas al procedimiento, indica:

?Según documentación aportada por los Agentes forestales, el ganado

fue dispersado de su zona de pasto (Prado Ventrilla) por causas no

determinadas en fecha 11 de enero de 2015 y acabó en la cuerda de

montes limítrofes con Segovia con el siguiente resultado: 30 ejemplares

de cabra muerta, con signos de haber sido matadas por lobos,

localizadas y georreferenciadas por los Agentes Forestales, 50 cabras

desaparecidas, 20 cabras heridas leves y 1 cabra herida grave?.

Siendo así que la causación de los daños al ganado en el ataque de

unos lobos también está recogida, con carácter inmediato a su

producción, en el acta suscrita de inspección de daños al ganado

formalizado por los agentes forestales.

Determinado lo anterior, procede examinar si los daños producidos

al ganado por los lobos son atribuibles a una actuación de la

Administración, esto es, al funcionamiento de un servicio público, o bien

deben entenderse consecuencia de un simple hecho natural.

El examen de esta cuestión exige hacer un somero análisis del

régimen de protección del lobo en el territorio nacional.

18/24

Al respecto, el punto necesario de partida viene constituido por la

denominada Directiva 92/43/CE del Consejo, de 21 de mayo de 1992,

relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora

silvestres (Directiva de Hábitats), cuyos anexos evidencian la protección

del ?canis lupus?, siempre que se trata de poblaciones situadas al sur del

río Duero.

Así, el Anexo II de la Directiva de Hábitats incluye a dicha especie

animal entre las ?Especies animales y vegetales de interés comunitario

para cuya conservación es necesario designar zonas especiales de

conservación?, el Anexo IV la sitúa entre las Especies animales y vegetales

de interés comunitario que requieren de una protección estricta y el Anexo V

también lo cita en la relación de ?Especies animales y vegetales de interés

comunitario cuya recogida en la naturaleza y cuya explotación puede ser

objeto de medidas de gestión?.

La trasposición de la norma comunitaria al Derecho español se llevó

a cabo mediante el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que

se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad

mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora

silvestres. En la actualidad, la referida norma reglamentaria ha sido

sustituida en cuanto a sus derogados Anexos I a VI mediante la Ley

42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la

Biodiversidad (en adelante, Ley 42/2007, en sus Anexos II, V y VI).

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en

su Sentencia de de 22 de marzo de 2013, RC 823/2010, suscitada en

torno a la conformidad a Derecho del Decreto 28/2008, de 3 de abril, por

el que se aprueba el Plan de Conservación y Gestión del Lobo en Castilla y

León, ha puesto de manifiesto las limitaciones que implica la aplicación

de la normativa de referencia al lobo:

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- Del artículo 12 de la Directiva de Hábitats, se desprende la

prohibición de cualquier forma de captura o sacrificio deliberados, lo que

incluye la perturbación deliberada de dichas especies, especialmente

durante los periodos de reproducción, cría, hibernación y reproducción.

- El artículo 52.3 de la Ley 42/2007, en relación con las especies

autóctonas silvestres, prohíbe dar muerte, dañar, molestar o inquietar

intencionalmente a los animales silvestres, lo que incluye la captura en

vivo, la destrucción y daño.

- El artículo 53 del mismo texto legal prohíbe en relación con las

especies silvestres en régimen de protección especial, cualquier actuación

hecha con el propósito de darles muerte, capturarlos, perseguirlos o

molestarlos, así como la destrucción o deterioro de sus nidos, vivares y

áreas de reproducción invernada o reposo.

- Y su artículo 62 impide que la caza pueda afectar en ningún caso a

las especies prohibidas por la Unión Europea.

Así, según refiere el Alto Tribunal en la sentencia de referencia, a

efectos del régimen de responsabilidad patrimonial adquiere particular

importancia ?la diferente caracterización que tienen las poblaciones del

lobo, o canis lupus, según se sitúen al norte o al sur del río Duero, pues

finalmente tal circunstancia condiciona el régimen de responsabilidad por

los daños producidos?, ya que ?las poblaciones del norte del Duero, son

una especie cinegética, esto es, especie que puede ser objeto de caza. Y en

cambio las poblaciones situadas al sur del río Duero, constituyen una

especie protegida, esto es, que no puede ser objeto de aprovechamiento y

actividad cinegética?.

Llegados a este punto, procede dilucidar si los daños producidos por

la referida especie constituyen un simple hecho natural o son achacables

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a la Administración. Al respecto, la doctrina judicial y consultiva más

extendida viene insistiendo en que el régimen de protección de

determinadas especies no puede hacer descansar sobre unos pocos las

consecuencias que produce un valor d el que disfruta la generalidad.

Dicha doctrina resulta trasladable al caso que examinamos, considerando

que el ataque del que trae causa la reclamación es anterior a la entrada

en vigor de la Ley 33/2015, de 21 de septiembre, por la que se modifica la

Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la

Biodiversidad. En particular, ha dado nueva redacción a su artículo 42.6,

que actualmente establece: ?Sin perjuicio de los pagos compensatorios que

en su caso pudieren establecerse por razones de conservación, con carácter

general, las Administraciones públicas no son responsables de los daños

ocasionados por las especies de fauna silvestre, excepto en los supuestos

establecidos en la normativa sectorial específica?.

Queda por determinar qué Administración debe cubrir las

consecuencias de la actuación, a veces devastadora, del lobo. En este

punto, alguno de los informes de la propuesta de resolución apunta la

idea de que, de existir responsabilidad, debería ser asumida por la

Comunidad Autónoma correspondiente al lugar de procedencia de la

manada.

Ciertamente, se trata de un concepto inseguro, ya que los animales

que produjeron el ataque no están censados y, a diferencia de las

personas, no tienen un domicilio en el sentido jurídico. Por otra parte, por

su propia condición animal, es posible, como así se está produciendo, la

expansión de la especie de forma que la zona de actuación de una

manada cambie a lo largo del tiempo.

De ahí que la legitimación pasiva para soportar la reclamación, a

falta de una actuación positiva concreta que haya dado lugar a un

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determinado ataque, deba ser reconocida en la Administración en cuyo

ámbito territorial se produzcan los daños.

Finalmente, ha de hacerse necesaria referencia a una peculiaridad

que plantea el supuesto sometido a dictamen. Y es que el reclamante ha

declinado acudir al régimen de ayudas previsto en la Orden 1048/2015, y

ello, según ha expresado en el curso del procedimiento, al considerar que

dichas ayudas son insuficientes a la hora de indemnizar el perjuicio que

le ha sido causado.

En contra de lo sostenido en alguno de los informes administrativos

incorporados al procedimiento, la existencia de un sistema de

subvenciones públicas que mitigue los daños producidos por la temida

especie, en modo alguno puede interpretarse como una limitación del

sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración, que -

precisamente por designio constitucional- constituye una de las garantías

principales de los derechos de los administrados. Esta idea constituyó el

sustento de la ya citada sentencia de veintidós de marzo de dos mil trece,

de cuyo fundamento jurídico séptimo se deduce la imposibilidad de que

un régimen administrativo de ayudas en relación con los ataques de lobos

pueda ser interpretado como una privación del derecho de los

perjudicados a obtener un pleno resarcimiento y, paralelamente y en la

misma medida, una dispensa para la Administración. En el mismo

sentido, y con base en dicha jurisprudencia, las sentencias de la Sala de

lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de

Castilla y León, Burgos, S. 2ª, de 4 de diciembre y de 24 de septiembre de

2015, Recs. 12/2015 y 110/2014, respectivamente.

Téngase en cuenta, además, que, en el caso de la Comunidad de

Madrid, las ayudas previstas en la Orden 1048/2015, que instrumenta

una convocatoria anual, están limitadas al importe máximo de 60.000

euros; esta cantidad, con parecer más que suficiente a la vista de la

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escasez de ataques de lobos en su ámbito territorial hasta fechas

recientes (de hecho, no existen antecedentes previos en la doctrina

consultiva autonómica madrileña), en modo alguno podría interpretarse

como una cláusula limitativa de la responsabilidad de la Administración.

Ello no obstante, y aunque el interesado ha hecho constar en escrito

presentado en trámite de subsanación no haber solicitado ninguna ayuda

a la Junta de Castilla y León, y sin que ello pueda ser interpretado en

modo alguno como duda de este órgano consultivo sobre su buena fe, la

existencia de convocatorias concurrentes aplicables a distintos ámbitos

territoriales en relación con las circunstancias del caso (ataque

protagonizado por una manada asentada en territorio segoviano en zona

cercana a límite entre ambas Comunidades Autónomas) implica que el

órgano competente para resolver el procedimiento, con carácter previo a

dictar, en su caso, resolución estimatoria de la reclamación, dirija atento

oficio a la Comunidad Autónoma vecina a efectos de comprobar que,

efectivamente, no se ha solicitado ni obtenido ayuda por los mismos

hechos. Así lo exige de un lado un elemental principio de diligencia en la

administración y gestión de los caudales públicos y, de otro, la

interdicción de enriquecimiento injusto a costa de la Administración.

QUINTA.- Afirmada la concurrencia de los presupuestos necesarios

para hacer nacer la responsabilidad patrimonial de la Administración en

el caso concreto, procede determinar el importe del resarcimiento debido

al reclamante.

Al respecto, ante el rechazo de la Administración a plantearse una

posible indemnización, el único elemento con que cuenta esta Comisión

Jurídica Asesora, cuyos conocimientos técnicos no se extienden en

principio más allá del terreno jurídico, es el informe denominado de

valoración económica del lucro cesante y daño emergente aportado con el

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escrito de reclamación y suscrito por un ingeniero agrónomo con fecha 14

de marzo de 2016.

En el mismo, según expresa el profesional que lo suscribe, se ha

tenido en cuenta el coste del tipo de cabras de la Sierra del Guadarrama

afectadas (entre 180 y 220 euros, habiéndose tomado como referencia la

media de esas cantidades). También se ha considerado el coste medio de

la leche (entre 0,85 y 0,95 por litro), la plusvalía que implica su

dedicación a la producción de quesos (0,40 euros) y el coste del pienso

por animal (65? al año). En cuanto a los cabritos, se ha considerado un

precio de 100 euros por animal, que es lo pagado como media en los

restaurantes de la zona.

De ahí se llega a un cálculo de 62.021,94 euros como indemnización

pretendida, importe que puede reducirse prudencialmente en un 30%

habida cuenta de la evidencia de que el perito está tomando como precios

de referencia (así, en el caso de la leche o en el precio de la carne de

cabrito) los precios que paga el consumidor y no los que cobra el

productor.

En atención a lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora formula la

siguiente

CONCLUSIÓN

Procede estimar parcialmente la reclamación de responsabilidad

patrimonial objeto del presente dictamen, indemnizando al interesado en

la cantidad de 43.415,36 euros.

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A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá según

su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de

quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad con lo

establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 16 de marzo de 2017

La Vicepresidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 120/17

Excmo. Sr. Consejero de Medio Ambiente, Administración Local y

Ordenación del Territorio

C/ Alcalá nº 16 - 28014 Madrid