Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0096/24 del 21 de febrero de 2024

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 21 de febrero de 2024, emitido ante la consulta formulada por la consejera de Economía, Hacienda y Empleo, al amparo de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre revisión de oficio de la Resolución de 8 de junio de 2023 de la Dirección General de Trabajo y Gerencia del Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo, por la que se aprobó el plan de trabajo con amianto presentado por SIMAR MANTENIMIENTO, S.L.

Tesauro: Revisión de oficio. Causas

Revisión de oficio. Límites

Procedimiento administrativo. Tramitación

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 21

de febrero de 2024, emitido ante la consulta formulada por la consejera

de Economía, Hacienda y Empleo, al amparo de la Ley 7/2015, de 28 de

diciembre, sobre revisión de oficio de la Resolución de 8 de junio de

2023 de la Dirección General de Trabajo y Gerencia del Instituto

Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo, por la que se aprobó el

plan de trabajo con amianto presentado por SIMAR MANTENIMIENTO,

S.L.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El día 8 de febrero de 2024 ha tenido entrada, en el

registro de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid

una solicitud de dictamen preceptivo referida al expediente de revisión

de oficio aludido en el encabezamiento.

A dicho expediente se le ha asignado el número 82/24,

comenzando el día señalado el cómputo del plazo para la emisión del

dictamen, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del

Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica

Dictamen n.º: 96/24

Consulta: Consejera de Economía, Hacienda y Empleo

Asunto: Revisión de Oficio

Aprobación: 21.02.24

2/20

Asesora de la Comunidad de Madrid (en adelante ROFCJA), aprobado

por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de Gobierno.

La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la letrada

vocal Dña. Carmen Cabañas Poveda, que formuló y firmó la oportuna

propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada por el Pleno

de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en sesión

celebrada el día 21 de febrero de 2024.

SEGUNDO.- De los antecedentes que obran en el expediente, son

de interés para la emisión del presente dictamen los hechos que a

continuación se relacionan:

1.- Con fecha 14 de abril de 2023, Simar Mantenimiento, S.L., con

NIF B83516104 presentó solicitud de aprobación del plan de trabajo

con amianto a la Autoridad Laboral de la Comunidad de Madrid, al

amparo del Real Decreto 396/2006, de 31 de marzo, por el que se

establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud aplicables a

los trabajos con riesgo de exposición al amianto, determinando la

incoación del correspondiente procedimiento al efecto (documento 1.1

del expediente de origen).

2.- El 17 de abril de 2023 se remitió la documentación recibida a la

Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social, a los efectos

previstos en el artículo 12.2 del precitado Real Decreto 396/2006, de 31

de marzo (RD 396/2006), referido a la tramitación del correspondiente

expediente aprobatorio (documento 1.2 del expediente de origen).

3.- Consta emitido un primer informe, de fecha 18 de abril de

2023, suscrito por el subinspector laboral de Seguridad y Salud, de la

Inspección de Trabajo y Seguridad Social; enumerando los elementos

sobre los que la empresa solicitante había proporcionado información y

aportación documental, al objeto de cumplimentar las previsiones de la

normativa aplicable (documento 1.3 del expediente de origen).

3/20

4.- El 5 de junio de 2022 se emitió otro informe, suscrito por el

técnico del IRSST (Instituto Regional de Seguridad y Salud en el

Trabajo, de la Comunidad de Madrid), analizando pormenorizadamente

el efectivo cumplimiento o no de los requisitos exigibles, respecto de

cada uno de los elementos a valorar. En el mismo se destacaban

diversos incumplimientos y, por esa razón, en el apartado de las

conclusiones, el técnico actuante informaba desfavorablemente el

contenido del plan, en lo que se refiere al cumplimiento del RD

396/2006, de exposición al amianto, destacando la contravención de

diversos de los requerimientos exigibles, en concreto de los

correspondientes a las letras b), e), f) y m), del artículo 11.2 de la norma

indicada, ofreciéndose información circunstanciada sobre los mismos

(documento 1.4 del expediente de origen).

5.- Tramitado el correspondiente procedimiento, se dictó la

Resolución de 8 de junio de 2022 de la Dirección General de Trabajo y

Gerencia del Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo, por

la que se aprobó el plan de trabajo presentado por la empresa Simar

Mantenimientos, S.L. para la retirada de pequeñas cantidades de

materiales no friables en circunstancia imprevista, en la que haya que

actuar con celeridad, en el ámbito territorial de la Comunidad de

Madrid, en un plan único de carácter general. La resolución cita los dos

informes previamente emitidos, sin recoger sus conclusiones y establece

la aprobación del plan general de trabajo, precisando que tendrá una

vigencia de dos años desde su recepción por la empresa; así como que

la referida mercantil debería poner a disposición del IRSST la fecha de

inicio de las obras de desamiantado y los concretos trabajadores que

realizaran los trabajos, según dispone el RD 396/2006, con una

antelación mínima de 7 días hábiles, en general y, en casos de urgencia,

siempre con antelación al inicio de las obras y en el plazo más breve

posible y que, una vez finalizados los trabajos, la empresa deberá

4/20

remitir al IRSST la ficha de datos que figura en el anexo IV del RD

396/2006, para su registro (documento 1.5 del expediente de origen).

En el pie de recurso, se indicaba que la resolución era susceptible

de recurrirse en alzada en el plazo del mes siguiente.

6.- Según consta, la resolución se notificó a la empresa solicitante,

constando aceptada la notificación telemática el día 13 de junio de 2023

(documento 1.6 del expediente de origen).

TERCERO.- En cuanto al desarrollo del procedimiento de revisión

de oficio, destacamos:

1. Con fecha 22 de junio de 2023, de conformidad con lo dispuesto

en el artículo 38.g) del Decreto 234/2021, de 10 de noviembre, por el

que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Economía,

Hacienda y Empleo, en relación con el punto 2.8.b) de la Orden de 3 de

diciembre de 2021, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo,

por la que se delega el ejercicio de determinadas competencias y se

desconcentra el Protectorado de Fundaciones; la Dirección General de

Trabajo y Gerencia del Instituto Regional de Seguridad y Salud en el

Trabajo solicitó a la Secretaría General Técnica de la consejería la

incoación del procedimiento administrativo para declarar la nulidad de

la citada resolución, al haberse constatado que el plan de trabajo

presentado no reúne los requisitos obligatorios y necesarios que exige la

normativa vigente, para que pudiera ser aprobado un plan único de

carácter general, dando lugar al procedimiento de revisión RV 380/22.

Se destacaba que, en la revisión del expediente n.º 09/71108.9/23

que llevó a efecto el IRSST se había comprobado que:

- El PUCG de la empresa ?SIMAR MANTENIMIENTOS, S.L? se

presentaba para la realización de diferentes actividades de retirada de

material con amianto (: retirada de placas de fibrocemento colocadas en

5/20

cubiertas o fachadas o elementos de remate de cubiertas y retirada de

tejas de cubrición; retirada de tuberías de fibrocemento de conducción

de agua potable, de tuberías de saneamiento de aguas y bajantes;

retirada de elementos de decoración y diverso mobiliario con contenido

en amianto (jardineras, lamas fijas de persiana, decoración en frisos,

barandillas, etc.); recogida y transporte de residuos y materiales con

amianto que hayan sido abandonados y que, para el cumplimiento del

artículo 11.2.b) del Real Decreto 396/2006, de 31 de marzo, el IRSST

considera que debe presentarse un PUCG para cada uno de los trabajos

anteriormente mencionados, debido a la particularidad que presentan

los distintos métodos y procedimientos de trabajo que deben aplicarse a

cada una de las actividades de retirada de que describen.

- Incumplimiento del artículo 11.2.e): no se acredita, respecto de

dos trabajadores, la formación de segundo ciclo de prevención de

riesgos laborales en el sector de la construcción de 20 horas de

duración, correspondientes al puesto de trabajo, en concreto, para

trabajos de demolición y rehabilitación. Tampoco acredita los

certificados de formación en prevención de riesgos laborales relativos a

la formación teórico-práctica en trabajos en altura.

- Incumplimiento del artículo 11.2.f): no se aporta la

documentación técnica acreditativa, necesaria y suficiente de los

procedimientos que se aplicarán y las particularidades que se requieren

para la adecuación de dichos procedimientos al trabajo concreto a

realizar. De ese modo, no se aporta documentación técnica acreditativa

de los equipos de trabajo a utilizar; en la actividad de retirada de

cubiertas y canalones, se indica que se romperán las piezas con cincel y

martillo en lugar de retirar las piezas intactas, por lo que no se

considera una fragmentación controlada por falta de encapsulamiento

previo con encapsulante y láminas plásticas de al menos 400 galgas; no

se especifica adecuadamente el método de aspiración con filtro absoluto

6/20

H13/H14; no se justifica la necesidad de romper las tuberías para su

retirada, en lugar de su retirada entera e intacta; no se reflejan las

medidas para control de emergencias y situaciones no previstas (rotura

de material con amianto, rotura de sacas big-bag, rotura de ropa de

protección, etc.).

- Incumplimiento del artículo 11.2.m), relativo al procedimiento

establecido para la evaluación y control del ambiente de trabajo de

acuerdo con la normativa vigente, puesto que no se adjunta

documentación justificativa de que la persona responsable de la

evaluación cumple con los requisitos del artículo 5 del Real Decreto

396/2006, de 31 de marzo, esto es, disponer de cualificación de nivel

superior, especialidad higiene industrial; no se adjunta documentación

justificativa de que dicha evaluación será acometida por un servicio de

prevención ajeno; no se presenta, para las mediciones personales,

evaluación higiénica de la exposición al amianto, conforme a la norma

UNE-EN 689:2019 + AC: 2019 (caracterización básica, tipo de actividad,

Grupo de Exposición Similar, estrategia de muestreo y sus

características, prueba preliminar/prueba estadística, etc.). Tampoco se

presenta evaluación inicial conforme a la norma UNE-EN 689:2019 +

AC: 2019.

- No se contempla el envío de fichas de evaluación a la finalización

del año en curso, para el plan único de carácter general.

La solicitud, destacaba además que, la revisión técnica del IRSST

sobre la solicitud y documentación presentada concluyó con un informe

desfavorable, de fecha 5 de junio de 2023, al considerar que el plan de

trabajo tenía deficiencias sustanciales y que no reunía los requisitos

exigidos por la norma y que no obstante, según determinaba un informe

del Área de Asesoramiento Preventivo y Control de Daños a la Salud del

IRSST, de fecha 21 de junio de 2023, «la razón de que se dictará una

resolución favorable en el expediente n.º 09/71108.9/23, iniciado por la

7/20

solicitud de la empresa ?SIMAR MANTENIMIENTOS, S.L.?, se debe a un

error en el modelo de resolución elegido para elevar a firma. Se

incluyeron los datos de la empresa y las fechas de los trámites del

expediente en el modelo de resolución de aprobación, en vez, en el

modelo de resolución de denegación».

El referido informe de 21 de junio de 2023, no consta adicionado al

expediente remitido a esta Comisión.

Por lo expuesto el escrito de solicitud considera acreditado que el

Plan de Trabajo para la retirada de material con amianto presentado

por la empresa ?SIMAR MANTENIMIENTOS, S.L.?, no reunía los

requisitos esenciales y necesarios que se exigen en el Real Decreto

396/2006, de 31 de marzo; por lo que la resolución aprobatoria del plan

incurriría en el supuesto de nulidad radical previsto en el artículo

47.1.f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece

que ?Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno

derecho en los casos siguientes: [?] f) Los actos expresos o presuntos

contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o

derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su

adquisición? (documentos 2 y 3).

2. Mediante Orden de 21 de noviembre de 2023, de la consejera de

Economía, Hacienda y Empleo se acordó formalmente el inicio del

procedimiento de revisión de oficio de la resolución de 8 de junio de

2023 de la Dirección General de Trabajo y Gerencia del Instituto

Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo por la que se aprobó el

plan de trabajo presentado por la empresa Simar Mantenimientos, S.L.,

en el procedimiento 09/711078.9/23 y la suspensión de la ejecutividad

de la misma (documento 4).

8/20

3. Con igual fecha se efectuó la notificación telemática de la

resolución y la empresa acusó recibo el mismo día 21 de noviembre de

2023 (documentos 5 y 6).

4. Se nos remite como documento 8 del expediente, la propuesta de

resolución de la consejera de Economía, Hacienda y Empleo acordando

la declaración de la nulidad de la Resolución de la Dirección General de

Trabajo y Gerencia del Instituto Regional de Seguridad y Salud en el

Trabajo, de 8 de junio de 2023 por la que se aprueba el plan de trabajo

presentado por la empresa Simar Mantenimientos, S.L., en el

procedimiento 09/711078.9/23.

5. Con fecha 4 de diciembre de 2023, tuvo entrada por primera vez

en esta Comisión Jurídica Asesora la solicitud del correspondiente

dictamen sobre la propuesta de resolución, precedida del

correspondiente oficio de la consejera de Economía, Hacienda y Empleo,

suscrito el día 1 de diciembre de 2023.

6. Previo el correspondiente análisis de la propuesta y del

procedimiento tramitado, se emitió el dictamen 679/23, de 21 de

diciembre, en el que se concluyó la necesidad de retrotraer el

procedimiento de revisión de oficio, puesto que, en el que se había

tramitado hasta esa fecha se observaban deficiencias en el trámite de

audiencia concedido a la mercantil interesada, al no haber respetado su

duración, generándole por ello una situación de indefensión. De ese

modo, se indicaba la necesidad de cumplimentar debidamente ese

trámite y, posteriormente, de formular una nueva propuesta de

resolución, recogiendo expresamente en la misma la indicación de si se

hubieran efectuado alegaciones finales por la empresa afectada y, en su

caso, la valoración que correspondiera. Posteriormente, debería

remitirse nuevamente el expediente completo a esta Comisión Jurídica

Asesora para su preceptivo dictamen (documento 9).

9/20

7. Tras acusar recibo del dictamen últimamente citado, mediante

resolución de la jefa de Área de Recursos de Empleo, de 11 de enero de

2024, se acordó desarrollar un nuevo trámite de audiencia en el

procedimiento, previendo que durante el plazo de diez días, a contar

desde el día siguiente a la notificación de dicho escrito, la empresa

afectada podría alegar y presentar los documentos y justificaciones que

estimara pertinentes, en relación al acuerdo de inicio del procedimiento

de revisión de oficio. La notificación electrónica de la indicada

resolución a la interesada, fue efectuada el día 12 de enero de 2024

(documentos 10 y 11).

No constan efectuadas alegaciones por la interesada.

8. Se nos remite como documento 12 del expediente, la propuesta

de resolución de la consejera de Economía, Hacienda y Empleo

acordando la declaración de la nulidad de la Resolución de la Dirección

General de Trabajo y Gerencia del Instituto Regional de Seguridad y

Salud en el Trabajo, de 8 de junio de 2023 por la que se aprobó el plan

de trabajo presentado por la empresa Simar Mantenimientos, S.L., en el

procedimiento 09/711078.9/23. Se trata de la misma propuesta que se

remitió en el primer expediente, que determinó la retroacción del

procedimiento, sin fechar y con la única indicación del trámite de

audiencia de 21 de noviembre de 2023, omitiendo toda referencia al

anterior dictamen de esta Comisión, a la retroacción del procedimiento

y al nuevo trámite de audiencia, durante el plazo de diez días a contar

desde de 12 de enero de 2024. Tampoco se hace mención expresa a la

ausencia de alegaciones de la empresa afectada y a la nueva solicitud

del procedimiento a esta Comisión, para la emisión del preceptivo

dictamen.

CUARTO.- Con fecha 8 de febrero de 2024, ha tenido entrada en

esta Comisión Jurídica Asesora la solicitud que determina este

10/20

dictamen, precedida del correspondiente oficio de la consejera de

Economía, Hacienda y Empleo, firmado el día 7 de febrero de 2024.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de

Madrid emite su dictamen preceptivo de conformidad con lo dispuesto

en el artículo 5.3.f) b. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, que

establece: ?En especial, la Comisión Jurídica Asesora deberá ser

consultada por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: (?) f)

Expedientes tramitados por la Comunidad de Madrid, las entidades

locales y las universidades públicas sobre: (?) b. Revisión de oficio de

actos administrativos en los supuestos establecidos en las leyes?. A tenor

del precepto que acabamos de transcribir, la consejera de Economía,

Hacienda y Empleo está legitimada para recabar dictamen de esta

Comisión Jurídica Asesora, tal y como preceptúa el artículo 18.3.a) del

ROFCJA.

Asimismo, debe traerse a colación el artículo 106 de la LPAC en el

que se establece la posibilidad que las Administraciones públicas, en

cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado,

declaren de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan

puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en

plazo. Para ello será necesario que concurra en el acto a revisar alguna

de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1

de la LPAC, y, desde el punto de vista del procedimiento, que se haya

recabado dictamen previo del Consejo de Estado u órgano consultivo

11/20

equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, y que este tenga

sentido favorable.

Por tanto, la adopción del acuerdo de revisión de oficio tendrá

lugar siempre previo dictamen favorable del órgano consultivo

correspondiente, que adquiere en este supuesto carácter vinculante.

SEGUNDA.- Previamente al análisis material de la posible nulidad

de pleno derecho de la resolución referida debe hacerse una referencia

al procedimiento.

El artículo 106 de la LPAC no contempla un procedimiento

específico a seguir para la sustanciación de los expedientes de

declaración de nulidad. Por ello, han de entenderse de aplicación las

disposiciones sobre el procedimiento administrativo común recogidas en

el título IV del citado cuerpo legal, con la singularidad de que el

dictamen del órgano consultivo reviste carácter preceptivo y habilitante

de la revisión pretendida y que el transcurso del plazo de seis meses

desde su inicio sin dictarse resolución producirá su caducidad si se

hubiera iniciado de oficio mientras que, si se hubiera iniciado a

solicitud de interesado, se podrá entender desestimado por silencio

administrativo, ex artículo 106.5 de la LPAC, pero no exime a la

Administración de resolver.

En este caso, el procedimiento se inició mediante Orden de 21 de

noviembre de 2023, de la consejera de Economía, Hacienda y Empleo,

que es el órgano competente a tenor de lo establecido en el artículo 53.4

b) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, del Gobierno y Administración

de la Comunidad de Madrid, por lo que a la fecha de emisión del

presente dictamen el procedimiento no habría caducado, conforme a lo

preceptuado en el citado artículo 106.5 de la LPAC.

12/20

Las normas generales procedimentales determinan que la

tramitación del expediente continúe con la realización de los actos de

instrucción necesarios ?para la determinación, conocimiento y

comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la

resolución? (artículo 75 de la LPAC). Entre tales actuaciones

instructoras se incluyen, por ejemplo, los correspondientes informes en

garantía de la legalidad, objetividad y acierto de la resolución final que

se dicte en el procedimiento, exigidos con carácter general por el

artículo 79 de la LPAC.

En el expediente examinado consta adicionado el previo escrito de

solicitud, efectuado por la Dirección General de Trabajo y Gerencia del

Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo a la Secretaría

General Técnica de la consejería, de fecha 22 de junio de 2023,

coincidente con el informe técnico del Instituto Regional de Seguridad y

Salud en el Trabajo de 5 de junio de 2022. En ambos se determinan

detenidamente los incumplimientos de la normativa aplicable, que

motivan la revisión de oficio propuesta.

Si bien dichos informes son anteriores al inicio del procedimiento

de revisión de oficio, no consideramos que con ello se cause indefensión

al interesado, toda vez que las conclusiones del mismo coinciden con la

amplia argumentación vertida en el acto de inicio del procedimiento.

Por lo demás, en esta segunda ocasión, ya sí se ha observado

debidamente el trámite de audiencia de la empresa afectada, al haberse

vuelto a conceder otro plazo de diez días, durante el cual la interesada

podría alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimara

pertinentes en defensa de sus intereses en el procedimiento, de

conformidad con las previsiones del artículo 82 de la LPAC.

No consta que la interesada haya efectuado alegaciones.

13/20

Posteriormente, se ha incorporado al procedimiento la propuesta

de resolución que plantea la revisión de oficio de la Resolución de 8 de

junio de 2023 de la Dirección General de Trabajo y Gerencia del

Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo, por la que se

aprobó el plan de trabajo con amianto presentado por SIMAR

MANTENIMIENTO, S.L.

Según se indicó, la propuesta considera que la resolución

aprobatoria del plan incurriría en el supuesto de nulidad radical

previsto en el artículo 47.1.f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas,

que establece que ?Los actos de las Administraciones Públicas son nulos

de pleno derecho en los casos siguientes: [?] f) Los actos expresos o

presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren

facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales

para su adquisición?.

A la vista de lo expuesto y, a reserva de completar la propuesta de

resolución, fechándola y relatando el procedimiento desarrollado en su

totalidad y de cumplimentar el trámite que ahora nos ocupa, preceptivo

y habilitante de la efectiva revisión pretendida, el procedimiento

desarrollado resulta ajustado a derecho.

TERCERA.- El procedimiento de revisión de oficio tiene por objeto

expulsar del ordenamiento jurídico aquellos actos administrativos que

se encuentren viciados de nulidad radical, por cualquiera de las causas

que establece el artículo 47.1 de la LPAC.

Como recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero

de 2021 (recurso 8075/2019):

?...por afectar a la seguridad jurídica y, en última instancia, a la

misma eficacia de la actividad administrativa, cuya finalidad

14/20

prestacional de servicios públicos requiere una certeza en dicha

actuación, el legislador condiciona esa potestad, entre otros

presupuestos, a uno esencial, cual es que la causa de la revisión

esté vinculada a un supuesto de nulidad de pleno derecho de los

actos administrativos, es decir, acorde a la legislación que sería

aplicable al caso de autos, a aquellos supuestos de nulidad de pleno

derecho de los actos administrativos que se contemplaban, con

carácter taxativo, en el artículo 62.1º de la Ley de 1992. Y es que, la

finalidad de la institución no es sino evitar que actos nulos, cuyo

vicio es insubsanable, puedan ser mantenidos y ejecutados por el

mero hecho de que no hayan impugnado por quienes estaban

facultados para ello. El acto nulo, por los vicios que lo comportan,

debe desaparecer del mundo jurídico y el legislador arbitra este

procedimiento como un mecanismo más, extraordinario eso sí, para

poder declarar dicha nulidad?.

Esta Comisión Jurídica Asesora (Dictámenes 522/16, de 17 de

noviembre; 88/17, de 23 de febrero; 97/18, de 1 de marzo y 232/19, de

6 de junio, entre otros) ha venido sosteniendo reiteradamente que se

trata de una potestad exorbitante de la Administración para dejar sin

efecto sus actos al margen de cualquier intervención de la jurisdicción

contencioso administrativa, razón por la cual esta potestad de expulsión

de los actos administrativos de la vida jurídica debe ser objeto de

interpretación restrictiva tal como recoge la Sentencia del Tribunal

Superior de Justicia de Madrid, de 15 de julio de 2016 (recurso

319/2016), que hace referencia a la Sentencia del Tribunal Supremo de

30 junio 2004, y solo se justifica en aquellos supuestos en que los actos

a revisar adolezcan de un defecto de la máxima gravedad, es decir, que

estén viciados de nulidad radical o de pleno derecho.

Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de octubre

de 2020 (recurso n.º 1443/2019):

15/20

?... debemos poner de manifiesto, e insistir, en el carácter restrictivo

con el que debemos afrontar la cuestión que nos ocupa, referida a la

revisión de oficio de una determinada actuación administrativa, que,

de una u otra forma, ha devenido firme en dicha vía. Así, dijimos

que "el artículo 102 LRJPA tiene como objeto, precisamente, facilitar

la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que

adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de

evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de

aquellos derive en su intocabilidad definitiva. Se persigue, pues,

mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades de

evitar que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno

derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos

pese a adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia?.

CUARTA.- Una vez analizados los aspectos procedimentales y

efectuadas las consideraciones generales sobre la revisión de oficio,

procede entrar a conocer el fondo del asunto.

Antes de analizar la concreta causa de nulidad, conviene precisar

que el artículo 106 de la LPAC señala que serán susceptibles de dicha

potestad de autotutela los actos administrativos que hayan puesto fin a

la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo. Con

arreglo a dicho precepto, cabe entender que la Resolución de 8 de junio

de 2023 de la Dirección General de Trabajo y Gerencia del Instituto

Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo, por la que se aprobó el

plan de trabajo con amianto presentado por SIMAR MANTENIMIENTO,

S.L., a tenor de los datos que obran en el expediente, no fue recurrido

en alzada, por lo que ha puesto fin a la vía administrativa, sin que

tampoco haya sido objeto de impugnación judicial.

Como es sabido, los vicios por los que se puede declarar la nulidad

de pleno derecho de los actos administrativos se enumeran en el

artículo 47.1 de la LPAC, entre los que se recoge en su apartado f), ?los

16/20

actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que

se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos

esenciales para su adquisición?.

La cuestión, en este supuesto, radica en determinar los requisitos

que pueden ser catalogados como esenciales, circunstancia esta que no

es posible establecer a priori y para todos los supuestos, sino que habrá

de observarse de manera individual y de forma restrictiva para cada

supuesto, limitándolos a los casos en los que se apreciara en el sujeto -

de forma patente- la ausencia de las condiciones realmente esenciales

para la adquisición del derecho (así, nuestro dictamen 167/17, de 27 de

abril).

En aplicación de dicha interpretación restrictiva, no concurrirá la

causa de nulidad especificada en el art. 47.1.f) cuando el acto en

cuestión incumpla cualquier requisito exigido por el ordenamiento

jurídico, aunque tal requisito se exija para la validez del acto que

determine la adquisición de la facultad o derecho, porque para que

opere la citada causa de nulidad, de un lado, el requisito exigido ha de

calificarse como esencial -bien por referirse a las condiciones del sujeto

o al objeto de acuerdo con la norma concretamente aplicable-, y de otro,

el acto viciado de nulidad ha de constituir el nacimiento de un auténtico

derecho o facultad, no pudiendo aplicarse a aquellos actos que se

limiten a remover el obstáculo existente al ejercicio de un derecho

preexistente.

Centrándonos en el supuesto que nos ocupa, se pretende revisar la

Resolución de 8 de junio de 2023 de la Dirección General de Trabajo y

Gerencia del Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo, por

la que se aprobó el plan de trabajo con amianto presentado por SIMAR

MANTENIMIENTO, S.L, por resultar contrario a lo requerido al efecto

por el Real Decreto 396/2006, de 31 de marzo, por el que se establecen

17/20

las disposiciones mínimas de seguridad y salud aplicables a los trabajos

con riesgo de exposición al amianto.

El indicado real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el

artículo 149.1.7.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado

la competencia exclusiva en materia de legislación laboral, así como de

lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª y mediante el mismo se incorpora

al derecho español la Directiva 2003/18/CE del Parlamento Europeo y

del Consejo, de 27 de marzo de 2003, por la que se modificó la Directiva

83/477/CEE, del Consejo, de 19 de septiembre de 1983, sobre la

protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la

exposición al amianto durante el trabajo.

Según se argumenta cumplidamente en el informe que dio lugar a

la incoación del procedimiento de revisión de oficio y se recogió en el

acuerdo de inicio del procedimiento, además de tenerse por acreditado

en la propuesta de resolución; el plan de trabajo con amianto

presentado por SIMAR MANTENIMIENTO, S.L. incurre en diversos

incumplimientos del Real Decreto 396/2006, de 31 de marzo, por el que

se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud aplicables

a los trabajos con riesgo de exposición al amianto. En concreto, se

observó la contravención los requerimientos correspondientes a las

letras b), e), f) y m), del artículo 11.2 de la norma indicada, según se

detalló con anterioridad.

El indicado artículo 11 del RD 398/2006, de 31 de marzo, dispone

que antes del comienzo de cada trabajo con riesgo de exposición al

amianto incluido en el ámbito de aplicación de ese real decreto, el

empresario interesado en acometerlo deberá elaborar un plan de

trabajo, que habrá de ser aprobado por la autoridad laboral

correspondiente al lugar de trabajo en el que vayan a realizarse tales

actividades, siempre que dicho documento se atenga a las previsiones

18/20

de la norma. Así, que dicho documento deberá tener un contenido

necesario, que prevea:

a) que el amianto o los materiales que lo contengan sean

eliminados antes de aplicar las técnicas de demolición, salvo en el caso

de que dicha eliminación cause un riesgo aún mayor a los trabajadores

que si el amianto o los materiales que contengan amianto se dejaran in

situ;

b) que, una vez que se hayan terminado las obras de demolición o

de retirada del amianto, será necesario asegurarse de que no existen

riesgos debidos a la exposición al amianto en el lugar de trabajo.

Además, según reclama el segundo párrafo del mismo artículo, el

plan de trabajo deberá prever las medidas que, de acuerdo con lo

previsto en la norma, sean necesarias para garantizar la seguridad y

salud de los trabajadores que vayan a llevar a cabo estas operaciones y,

por eso, deberá especificar hasta 12 indicaciones que se concretan, con

todo detalle en ese precepto.

En el caso analizado en este dictamen, el plan presentado a la

autoridad laboral madrileña, que se probó indebidamente, contravenía

los requerimientos correspondientes a las letras b), e), f) y m), del

artículo 11.2 del RD 398/2006, de 31 de marzo, resultando por ello

ilegal su aprobación y, por ende, cualquier posibilidad de actuación de

la empresa en trabajos con riesgo de exposición al amianto.

De lo dicho, se colige sin dificultad que la Resolución de 8 de junio

de 2023 de la Dirección General de Trabajo y Gerencia del Instituto

Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo, por la que se aprobó el

plan de trabajo con amianto presentado por SIMAR MANTENIMIENTO,

S.L., es nula de pleno derecho, en aplicación del artículo 47.1 f) de la

LPAC, al carecer el peticionario de diversos requisitos esenciales para la

adquisición de ese derecho.

19/20

Por último, una vez sentada la conclusión favorable a la

apreciación de la existencia de nulidad, en los términos que se han

indicado, es preciso valorar si concurren las circunstancias previstas en

el artículo 110 de la LPAC, consideradas como límite a la revisión de

oficio: ?las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no

podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo

transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la

equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes?.

En el presente supuesto, entendemos que no ha transcurrido un

tiempo que permita limitar el ejercicio de la facultad revisora, ni

tampoco se evidencia ninguna circunstancia que haga que su ejercicio

sea contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares

o a las leyes.

En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora

formula la siguiente

CONCLUSIÓN

Una vez solucionados los defectos advertidos en la consideración

de derecho segunda, procede la revisión de oficio Resolución de 8 de

junio de 2023 de la Dirección General de Trabajo y Gerencia del

Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo, por la que se

aprobó el plan de trabajo con amianto presentado por SIMAR

MANTENIMIENTO, S.L.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá

según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el

20/20

plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de conformidad

con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 21 de febrero de 2024

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen n.º 96/24

Excma. Sra. Consejera de Economía, Hacienda y Empleo

C/ Ramírez de Prado, 5 Bis ? 28045 Madrid