Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0096/20 del 21 de abril del 2020

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid aprobado por unanimidad en su sesión de 21 de abril de 2020 emitido ante la consulta formulada por el consejero de Justicia, Interior y Víctimas al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, sobre el proyecto de decreto del Consejo de Gobierno, por el que se establece la organización y funcionamiento de la red de oficinas de asistencia a las víctimas del delito (en adelante, OAVD) de la Comunidad de Madrid.

Tesauro: Distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas

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DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid aprobado por unanimidad en su sesión de 21 de

abril de 2020 emitido ante la consulta formulada por el consejero de

Justicia, Interior y Víctimas al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015,

de 28 de diciembre, sobre el proyecto de decreto del Consejo de Gobierno,

por el que se establece la organización y funcionamiento de la red de

oficinas de asistencia a las víctimas del delito (en adelante, OAVD) de la

Comunidad de Madrid.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El día 13 de marzo de 2020 tuvo entrada en este órgano

consultivo, solicitud de dictamen preceptivo, procedente de la consejería

de Justicia, Interior y Víctimas de la Comunidad de Madrid, sobre el

proyecto de decreto citado en el encabezamiento.

A dicho expediente se le asignó el número 158/20, comenzando el

día señalado el cómputo del plazo de treinta días hábiles para la emisión

del dictamen, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del

Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica

Asesora, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de

Gobierno (en adelante, ROFCJA). Todo ello sin perjuicio de la suspensión

Dictamen nº: 96/20

Consulta: Consejero de Justicia, Interior y Víctimas

Asunto: Proyecto de Reglamento Ejecutivo

Aprobación: 21.04.20

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de plazos administrativos establecida en la disposición adicional 3ª del

Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado

de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada

por el COVID-19.

La ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la letrada

vocal Dña. Laura Cebrián Herranz, quien formuló y firmó la oportuna

propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada en la reunión

del Pleno de este órgano consultivo, en sesión celebrada telemáticamente

el 21 de abril de 2020.

SEGUNDO.- Contenido del proyecto de decreto.

El proyecto sometido al dictamen preceptivo de esta Comisión

Jurídica Asesora, tal y como se explicita en su parte expositiva, tiene por

objeto la regulación de las normas de organización y funcionamiento de la

red de OAVD de la Comunidad de Madrid, basado en la necesidad de

adecuar el modelo de oficinas existente al establecido por el vigente marco

legal y en el propósito de mejorar la asistencia a las víctimas en la

Comunidad de Madrid.

El proyecto de decreto consta de 11 artículos, una disposición

transitoria, dos disposiciones finales y un anexo donde se relacionan las

OAVD de la Comunidad de Madrid y el ámbito de actuación territorial.

El artículo 1 se refiere al objeto del proyecto de decreto.

El artículo 2 establece la dependencia orgánica de las oficinas.

El artículo 3 contempla su estructura.

El artículo 4 concreta el ámbito territorial.

El artículo 5 precisa el ámbito funcional.

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El artículo 6 se refiere al personal de las oficinas.

El artículo 7, a la coordinación de las mismas.

El artículo 8 prevé la forma de creación de nuevas oficinas.

El artículo 9 se refiere a la habilitación de medios.

El artículo 10 establece el modo de documentar las asistencias que

se realicen.

El artículo 11 contempla la obligación de emisión de informes de

funcionamiento por parte de cada una de las oficinas, con la periodicidad

que se termine, así como la de elaborar una memoria anual con los datos

estadísticos que contempla el precepto.

La disposición transitoria única especifica el periodo de adaptación

de las oficinas en funcionamiento a lo dispuesto en el proyecto de decreto.

La disposición final primera contiene una habilitación de desarrollo

normativo.

La disposición final segunda establece la entrada en vigor de la

norma el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la

Comunidad de Madrid.

TERCERO.- Contenido del expediente remitido.

El expediente objeto de remisión a esta Comisión Jurídica Asesora

consta de los siguientes documentos que se consideran suficientes para

la emisión del dictamen:

1.- Solicitud de dictamen a esta Comisión Jurídica Asesora.

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2.- Certificado de la reunión del Consejo de Gobierno de 11 de marzo

de 2020.

3.- Memoria de Impacto Normativo de fecha 5 de marzo de 2020

4. Proyecto de decreto, y de la Memoria Abreviada del Análisis de

Impacto Normativo de fecha 4 de marzo de 2020 firmada por el director

general de Recursos Humanos y Relaciones con la Administración de

Justicia.

5. Informe de legalidad de 4 de marzo de 2020 de la secretaría

general técnica de la Consejería de Justicia, Interior y Víctimas.

6. Informe del Servicio Jurídico de fecha 27 de febrero de 2020.

7. Informe de legalidad de 14 de febrero de 2020 de la secretaría

general técnica de la consejería de Justicia, Interior y Víctimas.

8. Proyecto de decreto y de la Memoria Abreviada del Análisis de

Impacto Normativo de fecha 13 de febrero de 2020.

9. Trámite de audiencia e información pública del proyecto de

decreto: se adjunta proyecto de decreto y Memoria Abreviada del Análisis

de Impacto Normativo de 5 de diciembre de 2019 remitidos al Portal de

Transparencia.

10. Dictamen 444/19, de 7 de noviembre de 2019 de la Comisión

Jurídica Asesora.

11. Petición de dictamen a la Comisión Jurídica Asesora de fecha 26

de septiembre de 2019.

12. Certificado de la reunión del Consejo de Gobierno de 24 de

septiembre de 2019.

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13. Proyecto de decreto y Memoria Abreviada del Análisis de Impacto

Normativo de 20 de septiembre de 2019.

14. Informe de 17 de septiembre de 2019 de la secretaría general

técnica de la consejería de Justicia, Interior y Víctimas.

15. Informe de 9 de septiembre de 2019 del director general de

Presupuestos y del director general de Recursos Humanos y proyecto de

decreto y de la Memoria Abreviada del Análisis de Impacto Normativo de

fecha 16 de agosto de 2019.

16. Informes de las secretarias generales técnicas de la Consejería de

Políticas Sociales y Familia, de la Consejería de Economía, Empleo y

Hacienda, de la Consejería de Sanidad, así como informes sin

observaciones del resto de consejerías de la Comunidad de Madrid, e

informe de la Dirección General de Presupuestos y Recursos Humanos de

7 de mayo de 2019, con observaciones al texto proyectado. Se adjunta

proyecto de decreto y de la memoria abreviada del Análisis de Impacto

Normativo de fecha 16 de abril de 2019.

17. Informes de impacto de la Dirección General de Servicios Sociales

e Integración Social de 21 de marzo de 2019, de la Dirección General de la

Mujer de 28 de marzo de 2019 y de la Dirección General de la Familia y el

Menor de 28 de marzo de 2019.

18. Informe de coordinación y calidad normativa de 13 de febrero de

2019 de la Secretaría General Técnica de la Vicepresidencia, Consejería

de Presidencia y Portavocía del Gobierno. Se adjunta proyecto de decreto

y de la memoria abreviada del Análisis de Impacto Normativo de fecha 1

de febrero.

A la vista de estos antecedentes, formulamos las siguientes

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CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- Competencia de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid para emitir dictamen.

La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen, de carácter

preceptivo, de conformidad con el artículo 5.3.c) de la Ley 7/2015, de 28

de diciembre que ad litteram dispone que: ?En especial, la Comisión

Jurídica Asesora deberá ser consultada por la Comunidad de Madrid en los

siguientes asuntos: [?] c) Proyectos de reglamentos o disposiciones de

carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, y sus

modificaciones?, y a solicitud del consejero de Justicia, Interior y

Víctimas, órgano legitimado para ello de conformidad con el artículo

18.3.a) del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión

Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid aprobado por Decreto

5/2016, de 19 de enero (ROFCJA).

El dictamen ha sido evacuado dentro del plazo establecido en el

artículo 23.1 del ROFCJA, con la salvedad relativa al RD 463/2020, de 14

de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la

situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 expuesta en el

antecedente de hecho primero del presente dictamen.

SEGUNDA.- Habilitación legal y el título competencial.

Procede en primer término determinar si la Comunidad de Madrid

ostenta título competencial suficiente para dictar la norma proyectada y

si esta goza de la suficiente cobertura legal.

Como es sabido el artículo 149.1.5 de la Constitución española

atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de Administración

de Justicia.

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Por lo que se refiere a la Comunidad de Madrid, tal y como se puso

de manifiesto en nuestro Dictamen 444/19, de 7 de noviembre, conforme

a lo previsto en el artículo 49 de su Estatuto de Autonomía, en relación

con la Administración de Justicia, exceptuando la militar, corresponde al

Gobierno de la Comunidad ejercer todas las facultades que la Ley

Orgánica del Poder Judicial reconozca o atribuya al Gobierno de la

Nación.

Sobre la determinación del contenido de la competencia asumida por

las Comunidades Autónomas en virtud de dicha cláusula subrogatoria

presente en los respectivos Estatutos, se pronunció el Tribunal

Constitucional en Sentencia 56/1990 de 29 de marzo, en los siguientes

términos:

?(?) El art. 149.1.5 de la Constitución reserva al Estado como

competencia exclusiva la «Administración de Justicia»; ello supone, en

primer lugar, extremo éste por nadie cuestionado, que el Poder Judicial

es único y a él le corresponde juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, y así

se desprende del art. 117.5 de la Constitución; en segundo lugar, el

gobierno de ese Poder Judicial es también único, y corresponde al

Consejo General del Poder Judicial (art. 122.2 de la Constitución). (?).

Pero no puede negarse que, frente a ese núcleo esencial de lo que debe

entenderse por Administración de Justicia, existen un conjunto de

medios personales y materiales que, ciertamente, no se integran en

ese núcleo, sino que se colocan, como dice expresamente el art. 122.1,

al referirse al personal, «al servicio de la Administración de Justicia»,

esto es, no estrictamente integrados en ella. (?). Lo que la cláusula

subrogatoria supone es aceptar el deslinde que el Estado realiza entre

Administración de Justicia en sentido estricto y «administración de la

Administración de Justicia»; las Comunidades Autónomas asumen así

una competencia por remisión a ese deslinde, respetando como núcleo

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inaccesible el art. 149.1.5 de la Constitución, con la excepción de lo

dispuesto en el art. 152.1, segundo párrafo.

(?)?

En el ámbito de la Comunidad de Madrid, el traspaso de funciones y

servicios de la Administración del Estado en materia de provisión de

medios personales y materiales al servicio de la Administración de

Justicia se produjo en virtud de los Reales Decretos 1429/2002 de 27 de

diciembre, y 600/2002, de 1 de julio.

El artículo 27.1 de Ley 4/2015, de 27 de abril, del Estatuto de la

víctima del delito (en adelante, Ley 4/2015) bajo la rúbrica ?Organización

de las Oficinas de Asistencia a las Víctimas?, establece que ?El Gobierno y

las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en materia

de Justicia organizarán, en el ámbito que les es propio, Oficinas de

Asistencia a las Víctimas.?

A su vez, el artículo 15. 3 del Real Decreto 1109/2015, de 11 de

diciembre, por el que se desarrolla la Ley 4/2015, de 27 de abril, del

Estatuto de la víctima del delito, y se regulan las Oficinas de Asistencia a

las Víctimas del Delito (en adelante RD 1109/2015) señala que ?En

aquellas comunidades autónomas que hayan asumido el traspaso de

medios materiales y personales de la Administración de Justicia, la

organización de las Oficinas de Asistencia a las Víctimas dependerá de la

comunidad autónoma, si bien la misma deberá garantizar el cumplimiento

de los derechos que se desarrollan en el Estatuto de la víctima del delito y

en el presente real decreto.?

Conforme a lo expresado en las líneas precedentes no cabe duda que

la Comunidad de Madrid ostenta título competencial suficiente para la

aprobación de la norma proyectada, que no obstante habría de ceñirse, en

coherencia con lo expuesto, a las cuestiones meramente organizativas de

las OAVD.

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Desde el punto de vista de la competencia para su aprobación,

corresponde al Consejo de Gobierno de la Comunidad quien tiene

reconocida genérica y originariamente la potestad reglamentaria por el

artículo 22.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid ?en

materias no reservadas en este Estatuto a la Asamblea?. A nivel

infraestatutario, la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y

Administración de la Comunidad de Madrid, en su artículo 21 g), recoge

dentro de las atribuciones del Consejo de Gobierno, la de ?aprobar

mediante Decreto los Reglamentos para el desarrollo y ejecución de las

Leyes emanadas de la Asamblea, así como los de las Leyes del Estado

cuando la ejecución de la competencia corresponda a la Comunidad de

Madrid en virtud del Estatuto de Autonomía, o por delegación o

transferencia, y ejercer en general la potestad reglamentaria en todos los

casos en que no esté específicamente atribuida al Presidente o a los

Consejeros?.

En otro orden de cosas, resulta adecuado el instrumento normativo

empleado, esto es, el decreto.

TERCERA.- Cumplimiento de los trámites del procedimiento de

elaboración de disposiciones administrativas de carácter general.

El procedimiento aplicable para la elaboración de normas

reglamentarias no se encuentra regulado de una manera completa y

cerrada en el ordenamiento de la Comunidad de Madrid, por lo que habrá

que recurrir al ordenamiento estatal sin perjuicio de las especialidades

dispersas del ordenamiento autonómico en la materia.

Por ello ha de acudirse a lo dispuesto en la Ley 50/1997, de 27 de

noviembre, del Gobierno (en adelante, Ley del Gobierno) tal y como ha

sido modificada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico

del Sector Público (en adelante, LRJSP), cuya disposición final tercera

apartado doce ha añadido un artículo 26 relativo al procedimiento de

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elaboración de normas con rango de ley y reglamentos. Dicha regulación

ha de completarse con lo dispuesto en el Real Decreto 931/2017, de 27

de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto

Normativo (en adelante, Real Decreto 931/2017). También habrá de

tenerse en cuenta la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento

Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante,

LPAC) así como las diversas especialidades procedimentales dispersas en

la normativa madrileña, actualmente recogidas en el Acuerdo de 5 de

marzo de 2019, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueban las

instrucciones generales para la aplicación del procedimiento para el

ejercicio de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria del

Consejo de Gobierno, si bien el mismo no tiene carácter normativo.

Debe destacarse, no obstante, que la Sentencia del Tribunal

Constitucional 55/2018, de 24 de mayo de 2018 (recurso de

inconstitucionalidad 3628/2016) ha declarado inconstitucionales ciertas

previsiones de la LPAC, precisando que vulneran las competencias de las

Comunidades Autónomas, si bien no se plantean problemas de aplicación

a la Comunidad de Madrid precisamente por esa falta de normativa

propia que determina que sean aplicables como derecho supletorio.

1.- Por lo que se refiere a los trámites previos, ha de destacarse que

tanto el artículo 132 de la LPAC como el artículo 25 de la Ley del

Gobierno establecen que las Administraciones aprobarán anualmente un

Plan Anual Normativo que se publicará en el portal de transparencia. En

el caso de la Comunidad de Madrid, la norma proyectada no se encuentra

incluida en el Plan Anual Normativo para el año 2019. La falta de

inclusión del proyecto de decreto que constituye el objeto de la consulta

en el Plan Normativo del año correspondiente, obliga a justificar este

hecho en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, según exige el

artículo 25.3 de la Ley del Gobierno y el artículo 2.1 4º del Real Decreto

931/2017. En este sentido, la última Memoria aprobada señala que la

oportunidad para establecer normativamente la organización de las OAVD

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surge a raíz de la creación de la consejería de Justicia de la Comunidad

de Madrid, mediante Decreto 88/2018, de 8 de junio, y que al disponer de

mayores medios personales y recursos para la administración de justicia

en la Comunidad de Madrid, se han podido realizar una serie de

actuaciones en materia de protección a las víctimas de delito que estaban

pendientes de ejecución y modernización, como el presente proyecto. En

adición a lo anterior, la Memoria precisa que esta propuesta no figuraba

en el Plan Anual Normativo para 2019, aprobado el 24 de abril de 2018,

precisamente porque la consejería de Justicia se creó con posterioridad a

la aprobación del citado plan.

Sin embargo, acerca de la justificación ofrecida cabe objetar que el

proyecto tampoco figura en el Plan Anual Normativo para 2020, aprobado

el día 27 de diciembre de 2019, sin que conste en la Memoria ninguna

explicación al respecto.

Igualmente el artículo 133 de la LPAC y el artículo 26 de la Ley del

Gobierno establecen que, con carácter previo a la elaboración del proyecto

normativo, se sustanciará una consulta pública a través del portal web de

la Administración competente recabando la opinión de los sujetos y

organizaciones más representativas potencialmente afectadas por la

norma que se pretende aprobar. En este procedimiento, la Memoria del

Análisis de Impacto Normativo no se refiere a dicho trámite del que no

obstante se puede prescindir, de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 26.2 de la Ley de Gobierno y 133.4 de la LPAC, entre otros

supuestos, en el caso de la elaboración de normas organizativas, cuando

la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad

económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o

regule aspectos parciales de una materia. A la concurrencia de dichas

circunstancias se refiere la Memoria a la hora de justificar la elaboración

de la misma como abreviada, motivo por el cual, puede considerarse

justificada la omisión del trámite de referencia. En todo caso, el informe

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emitido el día 4 de marzo de 2020 por la Secretaría General Técnica de la

consejería sí justifica la ausencia del citado trámite en los términos

expuestos.

2.- En el proyecto objeto de dictamen, la iniciativa parte de la

consejería de Justicia, Interior y Víctimas, en virtud de las competencias

que le atribuye el Decreto 271/2019, de 22 de octubre, del Consejo de

Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería

de Justicia, Interior y Víctimas. Concretamente, el órgano promotor de la

norma es la Dirección General de Recursos Humanos y Relaciones con la

Administración de Justicia.

3.- Por lo que se refiere a la denominada Memoria del Análisis de

Impacto Normativo prevista en el citado artículo 26.3 de la Ley del

Gobierno y desarrollada por el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre,

como recordó la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de enero de 2015,

puede tener dos formas: la completa y la abreviada. La completa, ?debe

tener la estructura y contenido que establece el artículo 2?. Mientras que la

abreviada procede ?cuando se estime que de la propuesta normativa no se

derivan impactos apreciables en ninguno de los ámbitos enunciados o estos

no son significativos?.

Como ya indicó el Consejo de Estado en su Dictamen de 17 de

noviembre de 2011:

?la apreciación de esa falta de impacto corresponde a la

Administración en primer término, lo que no obsta a que quienes

participan en la tramitación o, en su caso, el Consejo de Estado,

formulen las observaciones que estimen oportunas al respecto acerca

de la idoneidad o no de esa decisión, pues de esa reflexión ulterior

podía derivar la apreciación de que podía haber sido exigible, en

atención a una diferente valoración de la norma en Proyecto, la

elaboración de una memoria completa y no abreviada?.

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En este caso, consideramos adecuada la forma de Memoria elegida

en cuanto que según resulta de la misma no se aprecian impactos

significativos en los distintos ámbitos analizados, lo que se justifica

expresamente en la Memoria, como exige el artículo 3.3 del Real Decreto

931/2017.

Por otro lado, la Memoria recoge la oportunidad de la norma

proyectada y el título competencial en cuya virtud se pretende su

aprobación. También contiene la referencia al impacto presupuestario

para destacar la carencia del mismo pues ?en materia de personal se ha

producido una reordenación de estos recursos de acuerdo con el marco

legal actual en materia de víctimas. Todo ello sin perjuicio de que una vez

fijado normativamente el modelo organizativo de las OAVD, en un momento

posterior se considere necesario la creación o incluso la eliminación de

Oficinas ya existentes en el partido judicial de Madrid, como en otros

partidos de la Comunidad, en atención a las necesidades de asistencias de

víctimas que se registren?.

En este sentido, el artículo 8 del proyecto de decreto precisa que la

creación de nuevas oficinas se realizará mediante orden del consejero

competente que llevará aparejada la correspondiente memoria de gasto,

todo ello de acuerdo con el informe de la Dirección General de

Presupuestos y Recursos Humanos que señala que ?en aquellos casos en

los que la creación de una nueva oficina implique un gasto de personal, la

misma deberá ir acompañada de la correspondiente memoria económica en

la que especifique su impacto presupuestario en el ámbito del Capítulo I y

su forma de financiación?. Entendemos no obstante, que procederá la

elaboración de la memoria económica no sólo en relación con los gastos

de personal, sino en relación con cualquier otro tipo de gasto que

implique la apertura de una nueva oficina.

Se hace constar además que el proyecto no supone cargas

administrativas sobre las víctimas y que los gastos de traducción e

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interpretación en que pudiera incurrirse, además de que se producirían

muy excepcionalmente porque lo normal es que se soliciten desde el

propio juzgado o fiscalía, de no ser así serían muy poco significativos y se

asumirían dentro del presupuesto de la dirección general competente.

Asimismo la Memoria contiene un análisis del impacto por razón de

género, del impacto sobre la infancia, la adolescencia y la familia y del

impacto por razón de orientación sexual, identidad o expresión de género

para recoger la falta de impacto de la norma o su impacto positivo en

cada uno de los ámbitos mencionados.

Además se observa que se han elaborado siete memorias,

incorporando a las sucesivas versiones los trámites que se han ido

realizando a lo largo del procedimiento. De esta manera podemos decir

que la Memoria cumple con la configuración que de la misma hace su

normativa reguladora como un proceso continuo, que debe redactarse

desde el inicio hasta la finalización de la elaboración del proyecto

normativo, de manera que su contenido se vaya actualizando con las

novedades significativas que se produzcan a lo largo del procedimiento de

tramitación (artículo 2.2 del Real Decreto 931/2017) hasta culminar con

una versión definitiva. También recogen las observaciones que se han ido

formulando a lo largo de su tramitación y el modo en que han sido

acogidas por el órgano proponente de la norma. Esta inclusión ?refuerza

la propuesta normativa y ofrece una valiosa información sobre la previsión

del grado de aceptación que puede tener el proyecto?, según la Guía

Metodológica para la elaboración de la Memoria del Análisis de Impacto

Normativo aprobada por el Consejo de Ministros el 11 de diciembre de

2009, de aplicación al presente expediente de conformidad con lo

dispuesto en la disposición adicional primera del Real Decreto 931/2017.

4.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 26.5 de la Ley del

Gobierno, a lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse los

informes y dictámenes que resulten preceptivos.

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En cumplimiento de esta previsión han emitido informe la Dirección

General de la Mujer, en el que se recoge que en la norma proyectada se

aprecia un impacto positivo por razón de género ya que las mujeres y los

niños, víctimas de la violencia de género de conformidad con lo dispuesto

en la Ley 4/2015, son víctimas especialmente vulnerables y por lo tanto

destinatarios preferentes de la actividad de estas oficinas. También ha

emitido informe la Dirección General de Servicios Sociales e Integración

Social que no ha apreciado impacto en materia de orientación sexual,

identidad o expresión de género. Asimismo ha emitido informe la

Dirección General de la Familia y el Menor en el que aprecia un impacto

positivo en materia de infancia, familia y adolescencia, en la medida en

que se mantiene una especial consideración con los menores víctimas de

delitos como sujetos con necesidades especiales de protección.

También se ha emitido informe por la Dirección General de

Presupuestos y Recursos Humanos de la Consejería de Economía, Empleo

y Hacienda en el que se realizan una serie de observaciones al articulado

de la norma proyectada y desde el punto de vista económico y

presupuestario que han sido tenidas en cuenta por el órgano promotor de

la norma, tal y como se recoge en la Memoria del Análisis de Impacto

Normativo.

Además, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, el artículo 4.1 a)

de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios

Jurídicos de la Comunidad de Madrid prevé que dichos servicios emitan

dictamen con carácter preceptivo, entre otros asuntos, acerca de los

proyectos de disposiciones reglamentarias, salvo que tengan carácter

meramente organizativo. Sobre la incorporación del citado informe al

expediente de tramitación del proyecto de decreto, en nuestro Dictamen

444/19, de 7 de noviembre señalamos lo siguiente:

?En este caso, la Memoria de Impacto Normativo no ofrece ninguna

justificación acerca de la falta de solicitud de dicho informe. Además,

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como ha quedado expuesto en la consideración jurídica segunda del

presente dictamen, el proyecto de decreto de acuerdo con su contenido

no puede calificarse de organizativo por lo que, de mantenerse la

redacción actual, el Informe de la Abogacía General de la Comunidad

de Madrid resultaría preceptivo.

Esta consideración tiene carácter esencial.?

Por la Abogacía General de la Comunidad de Madrid se evacuó

informe de fecha 27 de febrero de 2020 que en síntesis y de acuerdo con

lo expuesto en el Dictamen 444/2019 de 7 de noviembre de esta

Comisión, que transcribe en parte, señala que deben suprimirse aquellos

preceptos del proyecto que no tengan un carácter meramente organizativo

así como aquellos en los que se reproduce con ciertas innovaciones la

normativa estatal. Dichas observaciones han sido tenidas en cuenta por

el órgano proponente de la norma tal y como se recoge en la Memoria. Por

otro lado, el informe de la Abogacía General no se pronuncia sobre los

artículos cuyo contenido es de carácter estrictamente organizativo por

aplicación de lo dispuesto en el artículo 4.1 a) de la Ley 3/1999 de 30 de

marzo, de Ordenación de los servicios Jurídicos de la Comunidad de

Madrid.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 35.1 del Reglamento

de funcionamiento interno del Consejo de Gobierno y de sus Comisiones,

aprobado por Decreto 210/2003, de 16 de octubre, han emitido informe

las secretarias generales técnicas de la Consejería de Políticas Sociales y

Familia: Consejería de Economía, Empleo y Hacienda y de la Consejería

de Sanidad con observaciones al texto proyectado, así como informe sin

observaciones el resto de consejerías de la Comunidad de Madrid.

5.- El artículo 26.5 de la Ley del Gobierno señala que los proyectos

normativos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica

del Ministerio proponente, lo que se ha cumplimentado en este

procedimiento por la Secretaría General Técnica de la Vicepresidencia,

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Consejería de Justicia, Interior y Víctimas que emitió informe el 4 de

marzo de 2020.

6.- El artículo 133.2 de la LPAC y el artículo 26.6 de la Ley del

Gobierno, en desarrollo del mandato previsto en el artículo 105.a) de la

Constitución Española, disponen que, sin perjuicio de la consulta previa,

cuando la norma afecte a derechos o intereses legítimos de las personas

se publicará el texto en el portal web con objeto de dar audiencia a los

ciudadanos afectados y recabar aportaciones adicionales de otras

personas o entidades.

Tras el Dictamen 444/19 de este órgano consultivo, se ha llevado a

cabo la publicación de la propuesta normativa en el Portal de

Transparencia desde el día 12 de diciembre de 2019 hasta el día 8 de

enero de 2020, con objeto de dar audiencia a los ciudadanos, habiendo

formulado alegaciones el Colegio Oficial de Psicólogos y el Colegio Oficial

de Trabajo Social

Por otro lado, atendiendo a lo expuesto en el citado Dictamen de esta

Comisión, consta en la Memoria y en el informe de legalidad que el órgano

proponente ha verificado el trámite legal de audiencia personalizada a

algunas organizaciones representativas afectadas por la norma, en

concreto a la Asociación de Fiscales y al Colegio Nacional de Letrados de

la Administración de Justicia. De acuerdo con la Memoria, ha remitido

informe exclusivamente la Asociación de Fiscales.

CUARTA.- Cuestiones materiales. Análisis del articulado.

Procede a continuación analizar el contenido de la norma proyectada

en aquellos aspectos en los que sea necesario o conveniente considerar

alguna cuestión de carácter jurídico.

18/22

Entrando en el análisis concreto del texto remitido, nuestra primera

consideración ha de referirse a la parte expositiva que, sin perjuicio de

algunas observaciones de técnica jurídica que se realizaran en

consideración aparte, entendemos cumple con el contenido que le es

propio, a tenor de la directriz 12 del Acuerdo del Consejo de Ministros, de

22 de julio de 2005, por el que se aprueban las directrices de técnica

normativa (en adelante, Acuerdo de 2005). En efecto la parte expositiva

recoge el contenido de la disposición y su objetivo y finalidad, las

competencias en cuyo ejercicio se dicta así como los trámites esenciales

seguidos para su aprobación. De igual modo recoge la adecuación de la

norma a los principios de buena regulación establecidos en el artículo

129 de la LPAC.

Por lo que respecta al análisis de la parte dispositiva, el artículo 1 del

proyecto de decreto regula el ?objeto? de la norma constituido por la

regulación de las OAVD en lo que se atañe a su organización y

funcionamiento de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4/2015 y el RD

1109/2015.

El artículo 2 contempla la ?Dependencia orgánica? y a tal efecto,

precisa que la organización, dirección y control delas OAVD dependerá de

la consejería competente en materia de Justicia de la Comunidad de

Madrid. Añade a continuación que las oficinas se configuran como

?unidades administrativas especializadas?, afirmación que además de

resultar ajena a la dependencia orgánica, versa sobre la naturaleza de las

OAVD, y por tanto sobre un aspecto de carácter no organizativo que

además aparece expresamente regulado en el RD 1109/2015.

Tal y como pusimos de manifiesto en nuestro Dictamen 444/2019 de

7 de noviembre esta forma de proceder supone, además de una deficiente

técnica legislativa, una extralimitación del proyecto del decreto desde un

punto de vista competencial, práctica esta que ha sido objeto de crítica

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constante por parte de nuestro Tribunal Constitucional entre otras en la

reciente Sentencia 51/2019, de 11 de abril.

El artículo 3 regula la ?Estructura? de la red de OAVD y distingue la

oficina central de asistencia a las víctimas del delito y las oficinas de

asistencia a las víctimas del delito de partidos judiciales.

Precisa que al frente de la oficina central estará el coordinador único

de todas las oficinas y que su ámbito territorial de actuación es toda la

Comunidad de Madrid. Esta última cuestión debería eliminarse puesto

que, además de no encajar en el objeto del artículo, referido como hemos

indicado a la estructura de la red, aparece expresamente previsto en el

artículo 4 del proyecto, referido precisamente al ?Ámbito territorial?.

Por otro lado, se especifica que la oficina central desempeñará

además, funciones de asistencia a víctimas en el ámbito territorial del

partido judicial de Madrid. Esta previsión no se corresponde con lo

dispuesto en el artículo 16 del RD 1109/2015 que bajo la rúbrica

?Creación y ámbito territorial de las Oficinas de Atención a las Víctimas?

precisa en su apartado 4 que ?Sin perjuicio del ámbito territorial

establecido, las Oficinas de Asistencia a las Víctimas podrán asistir a las

víctimas independientemente del lugar de la comisión del delito?.

Atendiendo al objeto del proyecto de decreto, quizá sería conveniente

que este precepto determinase de forma más completa la estructura de

cada tipo de oficina.

El artículo 4 titulado ?Ámbito territorial? precisa el de la oficina

central, sin referencia al de las demás oficinas de la red. Se refiere

además a la labor del coordinador de la red indicando que la misma se

contempla en el artículo 7 del proyecto. Esta referencia no guarda

relación con el contenido del artículo y resulta innecesaria al existir un

artículo dedicado a la regulación de dicha figura.

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El artículo 6 se refiere al ?Personal de las oficinas? y establece que el

personal adscrito será personal funcionario o laboral de la Administración

de la Comunidad y de los cuerpos de funcionarios al servicio de la

Administración de Justicia. Sobre esta cuestión el artículo 18 del RD

1109/2015 establece que las OAVD estarán atendidas por profesionales

especializados y que las Administraciones Públicas garantizarán la

formación general y específica en la asistencia. El cumplimiento de dichas

exigencias no estaría garantizado con la redacción del apartado 2 del

artículo 6 del proyecto que se limita a señalar que los empleados públicos

serán profesionales especializados ?preferentemente? con formación o

experiencia en materia de asistencia a víctimas.

El artículo 9 lleva por título ?Habilitación de medios? e incluye una

referencia expresa a las cámaras Gesell. Sin perjuicio de la utilidad de

dicho recurso y de su carácter, en este caso sí, relacionado con la

organización de las OAVD, lo cierto es que el precepto no supone ninguna

innovación al respecto, sino que se limita a señalar que las OAVD que

cuenten con cámaras de este tipo las pondrán a disposición de los

juzgados, lo cual resulta ciertamente obvio. Además, debería sustituirse el

término ?juzgado? por el de ?órgano judicial?.

El apartado segundo del precepto establece que ?El uso de las

cámaras Gesell de las sedes judiciales se realizará de conformidad con el

Protocolo para la utilización de las mismas que se establezca al efecto?. Sin

embargo, el objeto del proyecto es la organización de las OAVD por lo que

la redacción debería referirse al uso de las Cámaras Gesell de las OAVD.

El artículo 11 se refiere al ?Informe de funcionamiento y memoria

anual?. Sobre este aspecto, sería conveniente precisar a quien

corresponde su elaboración, de acuerdo con las observaciones formuladas

en el presente dictamen sobre lo dispuesto en el artículo 3. A pesar de

que el apartado 3 del precepto objeto de análisis afirma que dichos

informes y memoria ?permitirán una evaluación continuada del

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funcionamiento de las oficinas con el fin de mejorar su funcionamiento y

eficacia?, al no precisar el régimen de difusión de los mismos, este

objetivo no queda garantizado y la regulación resulta incompleta.

QUINTA.- Cuestiones formales y de técnica normativa.

El proyecto de decreto se ajusta en general a las Directrices de

técnica normativa aprobadas por el Acuerdo de 2005.

Ello no obstante hemos de efectuar algunas observaciones.

En primer lugar procede señalar que, a pesar de que las directrices

indican que el uso de las mayúsculas ha de restringirse lo máximo

posible, el proyecto se refiere constantemente a las oficinas de atención a

las víctimas empleando mayúsculas en la primera letra de cada palabra.

Lo mismo sucede al referirse a la memoria anual.

El título del RD 1109/2015 que aparece en el artículo 1 no es

correcto.

La explicación contenida en el artículo 5 -al indicar que no existen

OAVD en todas las sedes judiciales- deberá suprimirse.

En el artículo 6.1 ?cuerpo? ha de escribirse con minúscula.

En el artículo 7.2 al detallar las funciones del coordinador debe

utilizarse en todos los casos el sustantivo que denomina la función.

El artículo 11.3 reitera el término ?funcionamiento? en la misma

frase.

En mérito a cuanto antecede, esta Comisión Jurídica Asesora

formula la siguiente

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CONCLUSIÓN

Que una vez atendidas las observaciones efectuadas en el cuerpo del

presente dictamen, procede someter al Consejo de Gobierno de la

Comunidad de Madrid el proyecto de decreto del Consejo de Gobierno, por

el que se establece la organización y funcionamiento de la red de oficinas

de asistencia a las víctimas del delito de la Comunidad de Madrid.

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, a 21 de abril de 2020

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 96/20

Excmo. Sr. Consejero de Justicia, Interior y Víctimas

Carrera de San Jerónimo nº 13 ? 28014 Madrid