Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0077/10 del 17 de marzo del 2010

Resumen

DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, de 17 de marzo de 2010, emitido ante la solicitud formulada por el Consejero de Transportes e Infraestructuras, sobre recurso extraordinario de revisión interpuesto por la empresa A, en lo sucesivo ?el interesado?, frente a la Orden de la Consejera de Transportes e Infraestructuras de 14 de noviembre de 2005 por la que se estima en parte el recurso de alzada interpuesto por la misma y le impone una sanción económica de 4.601 euros.Conclusión: El recurso extraordinario de revisión debe estimarse al amparo de la causa primera del artículo 118.1 de la LRJ-PAC.

Tesauro: Transporte

Error de hecho

Documentos obrantes en el expediente

Contestacion

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Dictamen nº: 77/10

Consulta: Consejero de Transportes e Infraestructuras

Asunto: Recurso Extraordinario de Revisión

Aprobación: 17.03.10

DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la

Comunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 17 de

marzo de 2010, sobre solicitud formulada por el Consejero de Transportes

e Infraestructuras, al amparo del artículo 13.1.f) 3.º de la Ley 6/2007 de

21 de diciembre, de creación del Consejo Consultivo de la Comunidad de

Madrid, en adelante ?Ley del Consejo?, sobre recurso extraordinario de

revisión interpuesto por la empresa A, en lo sucesivo ?el interesado?, frente

a la Orden de la Consejera de Transportes e Infraestructuras de 14 de

noviembre de 2005 por la que se estima en parte el recurso de alzada

interpuesto por la misma y le impone una sanción económica de 4.601

euros.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El día 23 de febrero de 2010 tuvo entrada en el registro

de este Consejo Consultivo solicitud de dictamen preceptivo, por el trámite

ordinario de conformidad con el artículo 16.1 de la Ley del Consejo, en

relación con el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el

interesado, en el que solicita la anulación de la Orden de la Consejera de

Transportes e Infraestructuras de 14 de noviembre de 2005 por la que se

estima parcialmente el recurso de alzada y se mantiene la imposición de

sanción económica de 4.601 euros como consecuencia de la comisión de

una infracción muy grave tipificada en el artículo 140.1.9 de la Ley

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16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres

(LOTT), consistente en ?la realización de transportes públicos careciendo

de autorización, aun cuando se lleve a bordo del vehículo una

autorización o licencia, o una copia de éstas, que se encuentre caducada,

revocada o que por cualquier otra causa hubiera perdido su validez o

debiera haber sido devuelta a la Administración en cumplimiento de

normas legales o reglamentariamente establecidas?.

En su solicitud manifiesta que se ha producido un error en la imposición

de la sanción ya que, el vehículo nunca fue de su propiedad sino de la

sociedad B, de acuerdo con los documentos aportados en el expediente.

Admitida a trámite dicha solicitud con la fecha aludida, se le procedió a

dar entrada con el número 61/10, iniciándose el cómputo del plazo para la

emisión del dictamen, tal como dispone el artículo 34.1 de Reglamento

Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, aprobado

por el Decreto 26/2008, de 10 de abril, correspondiendo su ponencia por

reparto de asuntos a la Sección VII, presidida por la Excma. Sra. Dña. Mª

José Campos Bucé.

El escrito solicitando el dictamen preceptivo fue acompañado de la

documentación que, adecuadamente numerada y foliada, se considera

suficiente.

SEGUNDO.- De los antecedentes que obran en el expediente, son de

interés para la emisión del dictamen, los que a continuación se relacionan:

Con fecha 19 de diciembre de 2003, se formuló denuncia al vehículo

matrícula aaa por la Policía Municipal, en C/ Arequipa, por ?realizar un

transporte público de escombros, desde la calle Ricardo San Juan hasta

Valdemingómez, careciendo de autorización de transporte?.

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Como consecuencia de esta denuncia, el 14 de junio de 2004 se acordó

incoar el expediente sancionador n° bbb contra el interesado. Siéndole

notificado el pliego de cargos con fecha 2 de agosto de 2004, éste no

presentó pliego de descargos, alegando lo que se hubiese considerado

oportuno en su defensa, ni aportando por lo tanto elementos de prueba.

De acuerdo con la propuesta de resolución del instructor del expediente

sancionador, el Director General de Transportes dictó resolución con fecha

11 de octubre de 2004, dando por concluso el expediente, imponiendo al

interesado, sanción de 4.601 euros y el precintado del vehículo por seis

meses por la comisión de una infracción tipificada y sancionada como muy

grave en los artículos 47, 90, 140.1.9) y 143.1.i) de la LOTT, modificada

por la Ley 29/2003, de 8 de octubre y 41 y 109 del Reglamento dictado

en desarrollo de la misma, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28

de septiembre.

El interesado interpuso recurso de alzada el 19 de noviembre de 2004,

alegando que el vehículo en cuestión poseía la documentación

reglamentaria, solicitando la anulación de la sanción por infracción

inexistente y subsidiariamente, la reducción de la sanción por no resultar

proporcionada. Mediante Orden de la Consejera de Transportes e

Infraestructuras, de fecha de 14 de noviembre de 2005, fue desestimado

dicho recurso de alzada. Según resulta del expediente dicha resolución fue

notificada el 27 de diciembre de 2005.

Una vez firme dicha resolución administrativa el interesado interpuso, el

23 de noviembre de 2006, recurso extraordinario de revisión al amparo del

artículo 118.1.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del régimen

jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo

Común (LRJ-PAC), alegando un error de hecho en la imposición de la

sanción, al corresponder el vehículo sancionado, aaa, a otra empresa. A tal

efecto, adjunta a su escrito copia del permiso de circulación del vehículo, y

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posteriormente, copia de la tarjeta de transporte con fecha de validez hasta

el 30 de noviembre de 2003, figurando como titular la empresa B.

Consta informe propuesta del área de recursos y asuntos contenciosos de

la precitada Consejería de fecha 12 de abril de 2007 en la que se propone

estimar el recurso.

El día 10 de octubre de 2007, se registró escrito de fecha 19 de

septiembre de 2007 del Consejo de Estado por el que devuelve el

expediente remitido al Ilmo. Sr. Secretario General Técnico, junto con el

informe-propuesta de fecha 12 de abril de 2007, indicando que considera

oportuno unir al expediente los documentos resultantes de las consultas

realizadas en la base de datos de la Dirección General de Tráfico y del

Registro General de Transportistas que resultan del informe?propuesta, así

como la necesidad de dar trámite de audiencia a la recurrente.

Constan las consultas a la Dirección General de Tráfico en la que se

aprecia que el vehículo pertenece a otra empresa al haber sido transferido el

24 de febrero de 2000 y al Registro de Transportes de la Comunidad de

Madrid en el que se aprecia que la autorización de transporte estaba

concedida a otra empresa para el referido vehículo.

Con fecha 22 de octubre de 2007, se procede a dar audiencia a la

interesada, sin que hasta la fecha haya formulado alegación alguna.

Mediante informe de 28 de noviembre de 2008 se da cuenta de la

incorporación al expediente de los datos solicitados por el Consejo de

Estado.

Según resulta de la propuesta de resolución, el 5 de diciembre de 2007

se remitió el expediente para su envío al Consejo de Estado, en relación con

el artículo 22.13 de la ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de

Estado. Sin embargo, el 12 de enero de 2010 fue devuelto a la Consejería

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para la solicitud de dictamen al Consejo Consultivo de la Comunidad de

Madrid, de acuerdo con el artículo 13.1.f).3º de la Ley 6/2007, de 21 de

diciembre, Reguladora del Consejo Consultivo.

A los hechos anteriores, les son de aplicación las siguientes

CONSIDERACIONES EN DERECHO

PRIMERA.- El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.1.letra f) 3º de la Ley del

Consejo Consultivo y a solicitud del Consejero de Transportes e

Infraestructuras, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14.1 de la

citada Ley del Consejo Consultivo, en relación con el artículo 32.1 del

Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento

Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.

El Consejero de Transportes e Infraestructuras está legitimado para

recabar dictamen del Consejo Consultivo, de conformidad con lo dispuesto

en el ya citado artículo 13.1.f) de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, de

creación del referido órgano consultivo autonómico, donde se establece que:

?1. El Consejo Consultivo deberá ser consultado por la Comunidad de

Madrid en los siguientes asuntos: (?) f) Expedientes tramitados por la

Comunidad de Madrid (?) sobre (?) 3.º Recursos extraordinarios de

revisión?.

SEGUNDA.- El recurso extraordinario de revisión se ha formulado por

la persona sancionada por la vulneración de la LOTT. En ella concurre,

pues, la condición de interesada, del artículo 31 de la LRJAP, estando

legitimada, en consecuencia, para la formulación del recurso.

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El objeto de dicho recurso son los actos firmes en vía administrativa (cfr.

Artículo 118.1 de la LRJ-PAC). En el presente caso la Orden del

Consejero de Transportes e Infraestructuras de 14 de noviembre de 2005

pone fin a la vía administrativa de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 109 a) de la LRJ-PAC y artículo 53.1 c) de la Ley 1/1983, de 13

de diciembre, del Gobierno y la Administración de Madrid.

El recurso extraordinario de revisión se fundamenta en la causa primera

del artículo 118.1 de la LRJ-PAC, y el plazo para su interposición es de

cuatro años a contar desde la fecha de notificación de la resolución

impugnada. En el presente caso la notificación de la Orden tuvo lugar el

27 de diciembre de 2005 y el recurso se ha interpuesto el 23 de noviembre

de 2006, por lo tanto dentro del plazo.

En la tramitación del recurso, se han seguido los cauces establecidos en

la mencionada LRJ-PAC, si bien se ha vulnerado el plazo de tres meses

para resolver y notificar la resolución, ex artículo 119.3 de la LRJ-PAC.

La petición de dictamen al Consejo Consultivo autonómico viene

impuesta por la propia normativa reguladora del recurso extraordinario de

revisión, que se contiene en el Título VII de la LRJ-PAC, en concreto, en

el Capítulo II, que lleva por rúbrica ?Recursos administrativos?, y dentro

de éste, en la Sección 4ª, que comprende los artículos 118 y 119. El Título

VII debe su redacción íntegramente a la citada Ley 4/1999, de 13 de

enero.

El artículo 118, referente al ?objeto y plazos? del recurso extraordinario

de revisión, no contempla específicamente el trámite de la solicitud de

dictamen del órgano consultivo, aunque su preceptividad sí se desprende

del contenido del artículo 119, que, al igual que el artículo 102.3 de la

misma Ley en sede de revisión de oficio, regula la posibilidad para el

órgano que conoce del recurso de acordar motivadamente su inadmisión a

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trámite, ?sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u

órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se

funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo

anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo

otros recursos sustancialmente iguales?.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo viene considerando que la

omisión del trámite de solicitud de dictamen del Consejo de Estado ?u

órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo tieneequivale

a omisión total del procedimiento legalmente establecido, y

determina que la resolución así dictada esté viciada de nulidad radical,

trayendo consigo en consecuencia la necesidad de retroacción de

actuaciones. Así se ha pronunciado, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal

Supremo de 14 de marzo de 2002 (Sala de lo Contencioso-Administrativo,

Sección 4ª [RJ 2002\3696]):

?Se alega en el único motivo articulado la infracción por aplicación

indebida de lo dispuesto en los artículos 22.9 de la Ley de 22 de abril de

1980, junto con la de los artículos 118 y 119 de la Ley 30/1992, en

consonancia con lo resuelto por el Tribunal Constitucional con fecha 26 de

noviembre de 1992 (RTC 1992, 205) (?).Evidentemente los artículos

22.9 y 23 de la Ley 3/1980 continúan en vigor en virtud de la explícita

declaración de constitucionalidad entonces efectuada, e incluso cabe afirmar

que ha salido reforzada la intervención del correspondiente órgano

consultivo ?el de la Comunidad, o el propio Consejo de Estado en su

caso? tras la reforma de la Ley 30/1992 llevada a cabo en 13 de abril

de 1999, puesto que al suprimir la necesidad de audiencia consultiva

únicamente cuando se haga razonada declaración de inadmisión a trámite

del recurso extraordinario de revisión en el supuesto del artículo 119.1, se

está confirmando inequívocamente la obligatoriedad de solicitar dicho

dictamen fuera de tan específico supuesto.

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Consecuentemente, no cabe sostener que la falta de mención explícita de

la necesidad de acudir al dictamen del Consejo de Estado (o del entonces

inexistente órgano consultivo de la Generalidad) en los artículos 118 y

119 de la Ley 30/1992 pueda llevarnos a la conclusión que se pretende

por la parte recurrente: la de que la audiencia del mismo en el recurso

extraordinario de revisión no forma parte del régimen jurídico del

procedimiento administrativo común. Entonces como ahora, ya fuere por

aplicación del artículo 22.9, ya sea por virtud de lo dispuesto en el nuevo

artículo 119.1 de la Ley 30/1992, la intervención del órgano consultivo

en este tipo de recursos es ineludible?.

En cuanto al plazo para resolver el recurso el artículo 119.3 de la LRJPAC

dispone que ?transcurridos tres meses desde la interposición del

recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la

resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía

jurisdiccional contenciosa-administrativa?. Habiendo transcurrido en

exceso dicho plazo, la reclamación se registró en la Consejería de

Transportes e Infraestructuras el 24 de noviembre de 2006, el interesado

ha podido acudir a la vía jurisdiccional, pero ello no impide que la

Administración esté obligada a resolver a tenor de lo dispuesto en el

artículo 42.1 de la LRJ-PAC.

Asimismo, aún cuando consta la solicitud de remisión al Consejo de

Estado, habiendo sido devuelta dicha petición, según se manifiesta en la

propuesta de resolución, por la Secretaría General Técnica de la

Vicepresidencia, Consejería de Cultura y Deporte y Portavocía del

Gobierno el 12 de enero de 2010, sin que se haya emitido informe por el

precitado alto órgano consultivo, procede la emisión del presente dictamen.

TERCERA.- Respecto del fondo de la pretensión deducida, se impone

entrar a considerar si concurre o no, en el acto administrativo objeto de

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recurso, la concreta causa de revisión que se invoca, y cuya apreciación

determinará la anulación del acto en cuestión.

El recurso de revisión regulado en los artículos 118 y 119 de la LRJPAC

, es un recurso extraordinario en la medida en que sólo procede en los

supuestos y por los motivos previstos en la Ley. Se trata de un recurso

excepcional contra actos administrativos que han ganado firmeza, pero de

cuya legalidad se duda en base a datos o acontecimientos sobrevenidos con

posterioridad al momento en que fueron dictados.

El recurso extraordinario de revisión fundamenta su pretensión en la

causa prevista en el artículo 118.1.1ª de la LRJAP, conforme a la cual:

?Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse recurso

extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que

también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de

las circunstancias siguientes: 1ª Que al dictarlos se hubiera incurrido en

error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al

expediente?.

Al respecto de la mencionada causa, tiene declarado el Tribunal

Supremo (valga por todas, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-

Administrativo, Sección 4ª, de 24 de enero de 2007; nº de recurso

4919/2002), que ?es preciso no sólo que el error resulte de los propios

documentos incorporados al expediente (?) sino que es necesario que el

error sea de hecho, es decir que no implique una interpretación de las

normas legales o reglamentarias aplicables en el supuesto de que se trate. O

en términos de la sentencia de 17 de septiembre de 2004, recurso de

casación 4714/2002, dictada por esta Sala y Sección que en cuanto al

cumplimiento del requisito primero de los enumerados en el articulo 118

de la Ley 30/1992, para que se hubiera producido un error de hecho

tendría que haberse demostrado que existió dicho error respecto a una

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circunstancia puramente fáctica y que ello hubiera dado lugar a la nulidad

de la resolución".

Queda acreditado la existencia de error de hecho en la resolución objeto

del recurso. A tal efecto, el órgano sancionador ha comprobado que a la

fecha de comisión de la infracción, el 19 de diciembre de 2003, el vehículo

no pertenecía a la empresa sancionada, sino a otra persona jurídica. En

efecto, a la vista de la consulta a los registros de la Dirección General de

Tráfico se observa que desde el 24 de febrero de 2000 el titular del

vehículo es otra persona distinta de la sancionada. Se alcanza la misma

conclusión a la vista de la Tarjeta de Transporte del vehículo en cuestión.

La responsabilidad por la comisión de infracciones se regula en el

artículo 130.1 de la LRJ-PAC, a cuyo tenor ?sólo podrán ser sancionados

por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas o

jurídicas que resulten responsables de los mismos aún a título de simple

inobservancia?. La LOTT regula, en el capítulo I del título V, el régimen

sancionador en el ámbito del transporte por carretera, el artículo 138

dispone que ?la responsabilidad administrativa por las infracciones de las

normas reguladoras de los transportes y actividades auxiliares del mismo,

regulados en esta Ley, corresponderá:

b) En las infracciones cometidas con ocasión de transportes o

actividades realizados sin la cobertura del correspondiente título

administrativo, a la persona física o jurídica titular de la actividad, o

propietario del vehículo.

2. La responsabilidad administrativa se exigirá a las personas físicas o

jurídicas a que se refiere el punto 1, sin perjuicio de que éstas puedan

deducir las acciones que resulten procedentes contra las personas a las que

sean materialmente imputables las infracciones?.

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El error de hecho ha quedado acreditado, ahora bien la cuestión es si

dicho error deriva de los propios documentos incorporados al expediente.

La justificación del error deriva de los propios documentos aportados por el

interesado en su recurso y de las consultas efectuadas por la

Administración en los registros administrativos. Como ya pusimos de

manifiesto en el Dictamen 120/2009, recogiendo la doctrina del Consejo

de Estado, entro otros Dictámenes nº 663/2000, de 13 de abril, y

55/2007, de 1 de marzo, la expresión del artículo 118.1.1 de la LRJ-PAC

?documentos incorporados al expediente? debe interpretarse en el sentido de

admitir los contenidos en archivos y registros de la Administración

actuante.

Por todo ello, se comparte el criterio de la propuesta de resolución de

estimar el recurso al amparo de la causa primera del artículo 118.1 de la

LRJ-PAC.

No obstante, debe advertirse que el error apreciado, el error en la

titularidad del vehículo podía haber sido comprobado por la

Administración tanto en la instrucción del procedimiento sancionador

como en el recurso de alzada. Por tanto, debe exhortarse a la

Administración a realizar una mejor instrucción de los procedimientos para

evitar que los administrados tengan que acudir a esta vía extraordinaria,

como su propio nombre indica, que es el recurso extraordinario de revisión.

CUARTA.- La competencia para resolver el recurso extraordinario de

revisión corresponde al Consejero de Transportes e Infraestructuras de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 55.6 de la Ley 1/1983, de 13

de diciembre, del Gobierno y la Administración de la Comunidad de

Madrid y su acto pone fin a la vía administrativa ex artículo 55.1 c) de la

misma. Dicho acto puede ser impugnado ante la jurisdicción contenciosa

administrativa ante los Juzgados de lo Contencioso Administrativo de

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Madrid de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8.2 b) de la Ley

29/1998, de 13 de julio.

A la vista de todo lo anterior, el Consejo Consultivo de la Comunidad de

Madrid formula la siguiente

CONCLUSIÓN

El recurso extraordinario de revisión interpuesto frente a la Orden de la

Consejera de Transportes e Infraestructuras de 14 de noviembre de 2005

debe estimarse al amparo de la causa primera del artículo 118.1 de la LRJPAC

, en los términos manifestados en el considerando de derecho tercero.

Madrid, 17 de marzo de 2010