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09/02/2023
Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0054/10 del 24 de febrero del 2010
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Órgano: Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Fecha: 24/02/2010
Num. Resolución: 0054/10
Resumen
DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, de 24 de febrero de 2010, sobre consulta formulada por el Vicealcalde de Madrid, en el asunto promovido por la entidad religiosa A, sobre responsabilidad patrimonial por los perjuicios económicos ocasionados como consecuencia de la demolición de la construcción existente en la parcela aaa, de la Cañada Real Galiana, Las Merinas, Sector V, de Madrid.Tesauro: Urbanismo
Antijuridicidad del daño
Antijuridicidad del daño. Inexistencia
Contestacion
1
Dictamen nº: 54/10
Consulta: Alcalde de Madrid
Asunto: Responsabilidad Patrimonial
Aprobación: 24.02.10
DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la
Comunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 24 de
febrero de 2010, sobre consulta formulada por el Vicealcalde de Madrid
(por delegación del Alcalde mediante Decreto de 1 de septiembre de
2008), a través del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, al amparo
del artículo 13.1.f).1º de su Ley Reguladora, 6/2007, de 21 de diciembre,
en el asunto promovido por la entidad religiosa A, sobre responsabilidad
patrimonial por los perjuicios económicos ocasionados como consecuencia
de la demolición de la construcción existente en la parcela aaa, de la
Cañada Real Galiana, Las Merinas, Sector V, de Madrid.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por el Consejero de Presidencia, Justicia e Interior,
mediante oficio de 21 de enero de 2010, registrado de entrada el 27 del
mismo mes, se formula preceptiva consulta a este Consejo Consultivo por
trámite ordinario, correspondiendo su estudio, por reparto de asuntos, a la
Sección VI, presidida por el Excmo. Sr. D. Pedro Sabando Suárez, que
firmó la oportuna propuesta de dictamen, siendo deliberado y aprobado,
por unanimidad, en Comisión Permanente de este Consejo Consultivo en
su sesión de 24 de febrero de 2010.
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El escrito solicitando el dictamen preceptivo fue acompañado de
documentación que, adecuadamente numerada y foliada, se consideró
suficiente, debiendo hacerse constar que obran numerosos documentos que
no guardan relación con el expediente.
SEGUNDO.- Del expediente remitido, interesa destacar los siguientes
hechos que resultan relevantes para la emisión del dictamen solicitado:
Por escrito presentado en el servicio de Correos el día 1 de agosto de
2008 (folios 1 a 16-bis), la entidad interesada, reclama responsabilidad
patrimonial del Ayuntamiento por los daños y perjuicios ocasionados con
motivo de la demolición de la construcción situada en la parcela aaa de la
Cañada Real Galiana, Las Merinas, Sector V.
En concepto de indemnización solicita, bien la reposición del edificio
derribado en otro emplazamiento de la Cañada Real Galiana, bajo coste y
responsabilidad de la Administración, o bien el abono del justiprecio que
del inmueble se fije, que la parte reclamante valora en ciento treinta y
nueve mil ochocientos sesenta euros (139.860 ?).
En la reclamación alega que la edificación tenía más de cuatro años de
antigüedad, lo que entiende que consolida la citada construcción con
independencia de la calificación jurídica del suelo y que existían derechos
adquiridos sobre el vuelo que se han visto vulnerados. También manifiesta
expresamente que el 8 de agosto de 2007 se produjo la desacralización del
lugar de culto, con carácter previo por lo tanto, a su demolición.
Al escrito de reclamación acompaña copias de diversos documentos ,
entre otros, del acta de ejecución sustitutoria; del recurso de reposición
interpuesto ante la Dirección General de Gestión Urbanística; de
certificado de la Federación de Entidades Religiosas B; de la certificación
de tasación por perito judicial ?de la Vivienda destinada a Casa de
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Acogida y Culto?? por el importe reflejado en el párrafo anterior y que la
reclamante fija como valor indemnizatorio; y fotografías.
TERCERO.- El Director General de Gestión Urbanística, mediante
resolución de 8 de junio de 2007, ordena el desalojo y demolición de la
construcción situada en la parcela aaa de la Cañada Real Galiana, Las
Merinas, Sector V, en el plazo de cinco días bajo apercibimiento de
actuación en ejecución sustitutoria.
Ante el incumplimiento de lo ordenado, con fecha 21 de junio de 2007,
se procedió a efectuar el desmontaje y la demolición de los almacenes y
garajes existentes anexos a la referida infravivienda en ejecución
sustitutoria y así se reflejó en el Acta. La demolición comenzó a las 9:30
horas.
Ese mismo día, interpuso recurso de reposición, el que dice actuar en
nombre y representación de la parte reclamante. El recurso fue resuelto por
la Coordinadora General de Urbanismo con fecha 4 de octubre de 2007,
declarando la terminación del procedimiento por imposibilidad material de
continuar el mismo, al haberse producido la pérdida sobrevenida de su
objeto. Resolución que devino firme y consentida.
Con fecha 3 de septiembre de 2007 se accedió voluntariamente al
desalojo de la infravivienda, demoliéndose ésta en ejecución sustitutoria,
según se refleja en el acta levantada ese mismo día.
CUARTO.- Mediante notificación realizada con fecha 29 de septiembre
de 2008 (folio 21), se practica requerimiento para que, de conformidad con
lo prevenido en el artículo 71 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (en adelante LRJ-PAC) complete la solicitud y, en
los términos del artículo 6 del Real Decreto 429/93, de 26 de marzo, por
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el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las
Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial
(RPRP), se acrediten los extremos que se indican en el anexo.
Incomprensiblemente, en el expediente hay dos requerimientos, uno a
nombre de la entidad religiosa (folio 19) y otro de un particular (folios 33
a 35, en la relación de documentos figura como notificación del trámite de
audiencia).
Con fecha 5 de febrero de 2009, cumplimentando el requerimiento
efectuado previamente, la parte reclamante presenta la documentación
solicitada (folios 36 a 78), en la que consta, como representante de la
entidad religiosa A, su presidente.
El Departamento de Responsabilidad Patrimonial, solicita con fecha 10
de febrero de 2009, a la Coordinación General del Área de Urbanismo
para que recabe informe del Servicio de Disciplina Urbanística en los
extremos indicados en el mismo (folio 79).
Con fecha 10 de marzo de 2009, el Departamento Jurídico del Servicio
de Disciplina Urbanística, remite copia del expediente administrativo y
emite el informe solicitado (folio 80) en el que señala lo siguiente:
?La construcción sita en la Cañada Real Galiana nº aaa, ocupada por
la Casa de Oración de la entidad religiosa A era de carácter ilegal y no
legalizable habida cuenta que la misma carecía de licencia de obras y de
actividad, ocupaba suelo no urbanizable de especial protección de vías
pecuarias y, además, suponía un obstáculo para le ejecución de la obra
pública de construcción de los accesos viarios a los vertederos de
Valdemingómez.
5
Notificada la orden de desalojo y demolición a los interesados, éstos
manifestaron en acta de 21-6-07 su voluntad de desalojar
voluntariamente la construcción ilegal, cosa que hicieron el 3-9-07.
Por [?], en nombre de la Casa de Oración, se interpuso recurso de
reposición contra la orden de desalojo y demolición, recurso que fue
resuelto con fecha 4-10-08 declarando la finalización del procedimiento
por pérdida sobrevenida del objeto. (?). Dicha resolución devino firme y
consentida al no interponerse recurso contencioso administrativo en plazo.
Por último se hace constar que el reclamante alega la supuesta
consolidación de la edificación ilegal. Sin embargo, no se acredita la
antigüedad de la construcción ni la caducidad de la acción para el derribo
de la misma. Por otra parte al estar el suelo destinado por el planeamiento
a viario público no es de aplicación plazo alguno para el ejercicio de las
potestades de restablecimiento de la legalidad urbanística (art. 200-1 de la
Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid).
Una vez instruido el procedimiento, de acuerdo con lo dispuesto en el
art. 11.1 RPRP, y a la vista del contenido de los informes se ha notificado
trámite de audiencia y vista del expediente a la entidad reclamante.
En uso de dicho trámite, el representante de la reclamante comparece el
23 de abril de 2009 y toma vista del expediente, si bien no consta que haya
formulado alegaciones.
Con fecha 14 de enero de 2010, el Director General de Organización y
Régimen Jurídico, del Área de Gobierno de Hacienda y Administración
Pública del Ayuntamiento de Madrid elevó propuesta de resolución
desestimatoria (folios 235 a 243).
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes,
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CONSIDERACIONES EN DERECHO
PRIMERA.- La solicitud de dictamen a este Consejo Consultivo
resulta preceptiva, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 13.1.f).1º de
la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de
la Comunidad de Madrid (LCC) por ser la cuantía de la reclamación
superior a quince mil euros, y se efectúa por el Vicealcalde de Madrid, por
delegación efectuada por el Alcalde, órgano legitimado para ello, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 14.3 de la citada Ley. Siendo
preceptivo el dictamen, no tiene, sin embargo, carácter vinculante (artículo
3.3 LCC).
El presente dictamen ha sido evacuado dentro del plazo ordinario
establecido en el artículo 16.1 LCC, cuyo término se fijó el 3 de marzo de
2010.
SEGUNDA.- Como resulta de los antecedentes, el procedimiento de
responsabilidad patrimonial se inició a instancia de parte interesada, y su
tramitación se encuentra regulada en los artículos 139 y siguientes de la
LRJ-PAC, desarrollados en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.
Ostenta la reclam ante legitimación activa para promover el
procedimiento de responsabilidad patrimonial, al amparo del artículo 139
de la citada LRJ-PAC, por cuanto que es la persona jurídica que sufre el
daño presuntamente causado por la demolición de la edificación. Si bien es
cierto que no acredita la propiedad de la parcela en modo alguno, no es
menos cierto que ostenta la posesión de forma notoria. Por lo que se refiere
a la representación con la que actúa el presidente, queda subsanada por la
aportación de escritura adjunta con el escrito de subsanación el 5 de
febrero de 2009.
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Asimismo, se encuentra legitimado pasivamente el Ayuntamiento de
Madrid en cuanto que titular de la competencia de ordenación, gestión,
ejecución y disciplina urbanística ex artículo 25.2.d) de la Ley 7/1985, de
2 de abril, de Bases de Régimen Local.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 142.5 LRJ-PAC el derecho a
reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la
indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En este caso, la
demolición tuvo lugar el 3 de septiembre de 2007, por lo que ha de
considerarse interpuesta en plazo la reclamación presentada el 1 de agosto
de 2008.
TERCERA.- El procedimiento se ha instruido cumpliendo los trámites
preceptivos previstos en la legislación mencionada en la anterior
consideración. Especialmente, se ha practicado la prueba precisa, se ha
recabado informe del servicio cuyo funcionamiento supuestamente ha
ocasionado el daño y se ha evacuado el trámite de audiencia exigidos en los
artículos 9, 10 y 11 del Real Decreto 429/1993, respectivamente, y en los
artículos 82 y 84 LRJ-PAC.
CUARTA.- La responsabilidad patrimonial de las Administraciones
Públicas viene establecida, con el máximo rango normativo, por el artículo
106.2 de nuestra Constitución, a cuyo tenor: "los particulares, en los
términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por
toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de
fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento
de los servicios públicos". La regulación legal de esta responsabilidad está
contenida en la actualidad en la LRJ-PAC y en el reglamento de desarrollo
anteriormente mencionado, disposiciones que en definitiva vienen a
reproducir la normativa prevista en los artículos 121 y 122 de la Ley de
Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, y el artículo 40 de la
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Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio
de 1957. El artículo 139 de la citada LRJ-PAC dispone, en sus apartados
1 y 2, lo siguiente:
"1.- Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las
Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,
siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos.
2.- En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable
económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de
personas".
Como señala la doctrina del Tribunal Supremo, que plantea el estado
de la cuestión en materia de responsabilidad patrimonial de la
Administración -Sentencias de 26 de junio (recurso 6/4429/04), 29 de
abril (recurso 6/4791/06) y 15 de enero (recurso 6/8803/03) de 2008-
para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la
Administración son precisos los siguientes requisitos: a) La efectiva
realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado
en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión
patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento
normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en
una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin
intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo
causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber
jurídico de soportar el daño.
La responsabilidad de la Administración es objetiva o de resultado, de
manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de la
Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión aunque es
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imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o
anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido.
QUINTA.- Los daños han quedado acreditados. A tal efecto el
reclamante ha aportado informe pericial que cuantifica el importe de las
demoliciones efectuadas. Tampoco suscita duda alguna la relación de
causalidad entre los daños y la actuación de la Administración local que ha
ejecutado la demolición de unas edificaciones ilegales. No obstante, para
que exista una lesión indemnizable no es suficiente con que exista un
perjuicio material, sino que se requiere que ese perjuicio patrimonial sea
antijurídico, y el perjuicio es antijurídico y se convierte en lesión resarcible
siempre y cuando la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de
soportarlo. En tal sentido el artículo 141.1 de la LRJ-PAC dispone
claramente que ?sólo serán indemnizables las lesiones producidas al
particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de
soportar de acuerdo con la Ley?. Es decir, para que concurra el requisito
de la lesión a efectos de su resarcimiento como consecuencia de la
responsabilidad patrimonial de la Administración, es preciso que no existan
causas de justificación que legitimen como tal el perjuicio de que se trate,
cual sucede cuando concurre un título jurídico que determina o impone
inexcusablemente ese perjuicio. Así resulta que la lesión no es antijurídica
cuando el particular está obligado a soportar las consecuencias perjudiciales
de la actuación administrativa, siempre que ésta sea conforme con la norma
jurídica a cuyo amparo se dicta.
De las actuaciones habidas en el expediente ha quedado acreditado que
en ningún caso la actuación administrativa ha carecido de un sustrato
material que la fundamente que pueda determinar su antijuridicidad, ya
que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 194.2 de la Ley
9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM),
por la Resolución del Director General de Gestión Urbanística de 14 de
10
junio de 2007, se ordenó al titular denunciado que procediera a la
demolición de la construcción en suelo destinado a viario público y que no
podía ser legalizada por ser disconforme con el artículo 200.1 LSCM.
Como no se llevó a cabo la demolición de la construcción, por
Resolución del Director General de Gestión Urbanística de 21 de junio de
2007, se acordó iniciar las obras de demolición en ejecución sustitutoria,
que se intentó realizar esa misma fecha, pero a la que se opuso el interesado
según consta en las observaciones del Acta levantada ese día, pero
admitiendo el desalojo voluntario un mes y medio después como máximo.
Así, el día 3 de septiembre de 2007 se procedió a demoler la
construcción que no podía ser legalizada y que se había ejecutado en suelo
destinado por el planeamiento a viario público.
El Ayuntamiento ha actuado en el cumplimiento de las disposiciones
establecidas en la LSCM, las cuales establecen el deber jurídico del
particular de soportar los daños que se deriven de la demolición de una
construcción cuando la misma sea contraria a las prescripciones del
planeamiento urbanístico (artículo 194.2 LSCM), por lo que al existir el
deber jurídico de soportar tales perjuicios ninguna responsabilidad cabe
imputar al Ayuntamiento.
Por lo anteriormente expuesto el Consejo Consultivo formula la
siguiente
CONCLUSIÓN
Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial de la
Administración por ausencia de daño antijurídico.
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A la vista de todo lo expuesto, el Órgano consultante resolverá según su
recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince
días, a este Consejo de conformidad con lo establecido en el artículo 3.7 del
Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento
Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.
Madrid, 24 de febrero de 2010
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