Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0038/18 del 01 de febrero del 2018

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 1 de febrero de 2018, emitido ante la consulta formulada por el consejero de Educación e Investigación, al amparo del artículo 5.3. de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, por la que se somete a dictamen el proyecto de decreto por el que se modifica el régimen de utilización de los inmuebles e instalaciones de los centros educativos públicos no universitarios en la Comunidad de Madrid.

Tesauro: Técnica normativa

Procedimiento administrativo. Elaboración de disposiciones generales

Memoria del análisis de impacto normativo

Informes preceptivos

Información pública

Educación

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad, en su sesión de 1 de

febrero de 2018, emitido ante la consulta formulada por el consejero de

Educación e Investigación, al amparo del artículo 5.3. de la Ley 7/2015,

de 28 de diciembre, por la que se somete a dictamen el proyecto de

decreto por el que se modifica el régimen de utilización de los inmuebles e

instalaciones de los centros educativos públicos no universitarios en la

Comunidad de Madrid.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El consejero de Educación e Investigación, por escrito

firmado el 6 de octubre de 2017 con entrada en este órgano el día 10 de

octubre, formuló preceptiva consulta a esta Comisión Jurídica Asesora

sobre el proyecto de decreto citado en el encabezamiento.

A dicho expediente se le asignó el número 522/17, comenzando el

día señalado el cómputo del plazo de treinta días hábiles para la emisión

del dictamen, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1 del

Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica

Dictamen nº: 38/18

Consulta: Consejero de Educación e Investigación

Asunto: Proyecto de Reglamento Ejecutivo

Aprobación: 01.02.18

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Asesora, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de

Gobierno (en adelante, ROFCJA).

Advertida la falta de determinada documentación que se citaba en el

expediente remitido pero que no se aportaba, esta Comisión, en uso de la

facultad contenida en el artículo 19.2 del ROFCJA, y con suspensión del

plazo para emitir nuestro dictamen, requirió nueva documentación que

tuvo entrada el 29 de enero.

La ponencia correspondió, por reparto de asuntos, a la letrada vocal

Dña. María Dolores Sánchez Delgado, quien formuló y firmó la oportuna

propuesta de dictamen, que fue deliberada y aprobada, por unanimidad,

en la reunión del Pleno en su sesión de 1 de febrero de 2018.

SEGUNDO.- Contenido del proyecto de decreto.

El proyecto de decreto se ocupa de la regulación del uso de los

edificios escolares según estén o no en funcionamiento, el cambio de

destino y establece un procedimiento específico para cada supuesto, a la

vez que diferencia si los centros son de titularidad autonómica o

municipal.

La norma proyectada consta de una parte expositiva y una parte

dispositiva integrada por 14 artículos distribuidos en cuatro capítulos,

una disposición derogatoria única y dos disposiciones finales.

El capítulo primero, referido a las disposiciones generales, incluye un

único artículo con tres apartados que responden cada uno de ellos al

contenido que refleja su título: objeto, ámbito de aplicación y finalidad.

El capítulo segundo contiene la regulación de la utilización de los

centros educativos públicos fuera del horario lectivo y se extiende desde el

artículo 2 al artículo 7.

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El artículo 2 se ocupa de las características y límites de las

actividades a lo largo de cinco apartados.

El artículo 3, con tres apartados, señala las instalaciones que podrán

ser objeto de utilización.

El artículo 4 determina en cinco apartados los criterios de

autorización en caso de concurrencia de dos o más solicitudes de

actividades para un mismo espacio.

El artículo 5 describe el procedimiento de solicitud y autorización en

sus cuatro apartados.

El artículo 6, con tres apartados, se reserva para regular el régimen

de responsabilidades.

El artículo 7, dedicado a la revocación de la autorización, incluye en

sus tres apartados las causas de revocación, el procedimiento y los

efectos de la misma.

El capítulo tercero regula, desde el artículo 8 al artículo 12, el uso

privativo de inmuebles de centros docentes sin uso.

El artículo 8 se refiere a la autorización temporal de inmuebles de

centros docentes sin uso en sus tres apartados.

El artículo 9 se ocupa a lo largo de sus cinco apartados del inicio e

instrucción del procedimiento.

El artículo 10 concreta en cuatro apartados el procedimiento de

adjudicación y formalización.

El artículo 11 emplea tres apartados para establecer las condiciones

y duración de la autorización de uso.

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El artículo 12 dispone en seis apartados la finalización y revocación

de la autorización de uso.

El capítulo cuarto engloba en los artículos 13 y 14 el cambio de

destino de los edificios escolares de titularidad municipal.

El artículo 13 lo destina a regular la autorización previa y le dedica

dos apartados.

El artículo 14 especifica el procedimiento de cambio de uso en tres

apartados.

La parte final de la norma proyectada comienza con una disposición

derogatoria única que identifica la norma que quedará derogada tras la

entrada en vigor del decreto.

También incluye dos disposiciones finales: la primera, habilita al

titular de la consejería competente en materia de educación para dictar

las disposiciones que sean precisas para el desarrollo del decreto; la

segunda, regula la entrada en vigor de la norma, prevista el día siguiente

al de su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid.

TERCERO.- El expediente que se remitió a esta Comisión Jurídica

Asesora consta de los siguientes documentos:

1. Tres versiones del proyecto de decreto (documentos nº 1, 2 y 3 del

expediente administrativo).

2. Tres versiones de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo,

elaborada por el secretario general técnico de la Consejería de Educación

e Investigación (documentos nº 4, 5 y 6 del expediente administrativo).

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3. Dictamen nº 31/2017 de la Comisión Permanente del Consejo

Escolar de la Comunidad de Madrid, aprobado en la sesión de 11 de julio

de 2017 (documento nº 7 del expediente administrativo).

4. Votos particulares emitidos el 13 y 14 de julio de 2017 por

representantes de la FAPA Giner de los Ríos y de CCOO en la Comisión

Permanente del Consejo Escolar (bloque de documentos nº 8 del

expediente administrativo).

5. Informe de la Dirección General de la Familia y el Menor

(Consejería de Políticas Sociales y Familia - bloque de documentos nº 9

del expediente administrativo), firmado el 6 de junio de 2017, en el que

aprecia un impacto positivo sobre la familia, la infancia y la adolescencia

al regular la utilización y potenciación de las instalaciones educativas

para un mayor aprovechamiento con fines educativos, formativos y

sociales, del que se beneficiarán tanto los alumnos de los centros y sus

familias, como los alumnos y familias del entorno de dichos centros.

6. Informe de la Dirección General de la Mujer (Consejería de

Políticas Sociales y Familia - bloque de documentos nº 9 del expediente

administrativo), firmado el 2 de junio de 2017, que no prevé impacto por

razón de género al tratarse de una norma de carácter técnico,

organizativo y procedimental.

7. Informe de la Dirección General de Servicios Sociales e Integración

Social (Consejería de Políticas Sociales y Familia - bloque de documentos

nº 9 del expediente administrativo), firmado el 1 de junio de 2017, que

aprecia un impacto nulo por razón de orientación sexual, identidad o

expresión de género puesto que el proyecto no incorpora en su articulado

una referencia específica a la realidad LGTBI, por lo que no pueden

producirse situaciones de discriminación.

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9. Escritos de las Secretarías Generales Técnicas de las consejerías

de Sanidad; de Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno; de la

Consejería de Políticas Sociales y Familia; y de Economía, Empleo y

Hacienda que formularon observaciones al texto del proyecto de decreto,

algunas de las cuales fueron tenidas en cuenta. Por el contrario, la

Secretaría General Técnica de la Consejería de Transportes, Vivienda e

Infraestructura y la de Medio Ambiente, Administración Local y

Ordenación del Territorio no manifestaron objeción alguna (bloque de

documentos nº 10 del expediente administrativo). Se incluyen también en

este bloque de documentos el informe de 12 de junio de 2017 de la

Dirección General de Coordinación y Atención al Ciudadano y

Humanización de la Asistencia Sanitaria y el de 21 de junio de 2017 de la

Dirección General de Tributos y Ordenación y Gestión del Juego, que

efectúa algunas consideraciones sobre el rango normativo necesario para

el establecimiento de tasas.

10. Informe de la Dirección General de Protección Ciudadana de 7 de

junio de 2017, que advierte que los centros educativos deben contar con

un Plan de Autoprotección/Emergencias para todas las actividades que se

desarrollen en los mismos.

11. Informe de la Dirección General de Calidad de los Servicios y

Atención al Ciudadano, que formula algunas observaciones sobre los

formularios de solicitud, la documentación a presentar y sobre las pólizas

de seguro, entre otras.

12. Informe de la Dirección General de Presupuestos y Recursos

Humanos, de 8 de junio de 2017 (documento nº 11 del expediente

administrativo) que resalta que del proyecto de decreto no se deduce que

genere gastos o cargas adicionales en materia de personal pero advierte

que, respecto al uso de los centros educativos públicos fuera del horario

lectivo, si se generara algún gasto y no se previese su abono por los

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usuarios, debería asumirse con cargo a las disponibilidades

presupuestarias existentes en la Consejería competente.

13. Informe de la Dirección General de Contratación, Patrimonio y

Tesorería, de 5 de julio de 2017 (documento nº 12 del expediente

administrativo), que efectuó algunas observaciones en relación con la

exigencia del informe de la Consejería competente en materia patrimonial

de la Comunidad de Madrid, con el procedimiento de adjudicación de las

autorizaciones de uso de los centros educativos que han quedado sin uso

total o parcialmente de manera temporal y con la exigencia de una tasa

por el uso privativo de estos edificios públicos, entre otras cuestiones.

14. Resolución de 14 de julio de 2017 del secretario general técnico

de la entonces Consejería de Educación, Juventud y Deporte (documento

nº 13 del expediente administrativo) por la que se somete al trámite de

audiencia e información pública el proyecto de decreto.

15. Alegaciones efectuadas por distintos municipios de la

Comunidad de Madrid (bloque de documentos nº 14 del expediente

administrativo).

16. Informe de la Abogacía General de la Comunidad de Madrid,

emitido el 10 de octubre de 2017 (documento nº 15 del expediente

administrativo) en el que se realizaron observaciones, una de ellas con

carácter esencial.

17. Certificado del secretario general del Consejo de Gobierno, de 14

de noviembre de 2017, relativo a la solicitud de dictamen a la Comisión

Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid sobre el proyecto de decreto

(documento nº 16 del expediente administrativo).

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes,

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CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen

preceptivo, de acuerdo con el artículo 5.3.c) de la Ley 7/2015 de 28 de

diciembre, que dispone que ?la Comisión Jurídica Asesora deberá ser

consultada por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: [?] c)

Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten

en ejecución de las leyes, y sus modificaciones?; y a solicitud del consejero

de Educación e Investigación, órgano legitimado para ello de conformidad

con el artículo 18.3.a) del ROFCJA: ?Cuando por Ley resulte preceptiva la

emisión de dictamen de la comisión Jurídica Asesora, este será recabado:

a) Las solicitudes de la Administración de la Comunidad de Madrid, por el

Presidente de la Comunidad de Madrid, el Consejo de Gobierno o

cualquiera de sus miembros?.

En este caso el proyecto normativo que se consulta tiene naturaleza

de reglamento ejecutivo al ser desarrollo de lo dispuesto en la disposición

adicional décimo-quinta, apartado 6, de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de

mayo, de Educación (en adelante, LOE):

?Corresponde a las Administraciones educativas establecer el

procedimiento para el uso de los centros docentes, que de ellas

dependan, por parte de las autoridades municipales, fuera del horario

lectivo para actividades educativas, culturales, deportivas u otras de

carácter social?.

Como apunta la sentencia del Tribunal Constitucional STC 18/1982,

de 4 de mayo, son reglamentos ejecutivos «aquéllos que están directa y

concretamente ligados a una ley, a un artículo o artículos de una ley, o a un

conjunto de leyes, de manera que dicha ley (o leyes) es completada,

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desarrollada, aplicada, pormenorizada y cumplimentada o ejecutada por el

reglamento. Son reglamentos que el Consejo de Estado ha caracterizado

como aquéllos ?cuyo cometido es desenvolver una ley preexistente o que

tiene por finalidad establecer normas para el desarrollo, aplicación y

ejecución de una ley?». Todo ello con independencia de que adopten forma

de decreto o de orden a los efectos de la procedencia del dictamen del

órgano consultivo correspondiente.

El hecho de que el decreto que se somete a dictamen realice un

desarrollo parcial de la ley no afecta a su carácter de reglamento

ejecutivo, puesto que, conforme ha señalado la Sala de lo Contencioso-

Administrativo del Tribunal Supremo (S. de 21/5/2013, RCA 171/2012),

?se entiende por reglamentos dictados en ejecución de Ley no solo aquellos

que desarrollan una Ley determinada sino también los que den lugar a

cualquier desarrollo reglamentario de preceptos de una Ley?.

También el Tribunal Supremo, en Sentencia de la Sala de lo

Contencioso-Administrativo (Sección 4ª) de 15 de julio de 1996, se ha

pronunciado sobre el particular, al tratar de la preceptividad de la

consulta al Consejo de Estado, sirviendo dichos argumentos mutatis

mutandis, también para la Comisión Jurídica Asesora.

De esta misma doctrina se hacen eco otras sentencias posteriores de

nuestro Alto Tribunal, como las de 25 de mayo de 2004 (Sala de lo

Contencioso-Administrativo, Sección 7ª) y de 11 de junio de 2008 (de la

misma Sala, Sección 5ª).

En este caso, el proyecto normativo sobre el que se consulta aborda

cuestiones reguladas en normativa tanto educativa, como patrimonial y

de régimen local, que más adelante señalaremos.

En cuanto a la importancia del dictamen del Consejo de Estado o del

órgano consultivo autonómico en el procedimiento de elaboración de los

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reglamentos ejecutivos se ha manifestado el Tribunal Supremo en varias

sentencias. Así la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo,

de 6 de febrero de 2017 (rec. núm. 1397/2015) señala que la finalidad de

tal dictamen, ?es contribuir a la legalidad de la disposición proyectada:

contribuye a una buena administración con el consiguiente efecto positivo

en términos de seguridad jurídica, certeza y de calidad normativa en un

ámbito normativamente complejo en lo sustantivo, cambiante y numeroso?.

Corresponde al Pleno de la Comisión Jurídica Asesora, a tenor de lo

previsto en el artículo 16.3 del ROFCJA dictaminar sobre sobre la

modificación reglamentaria proyectada.

El presente dictamen ha sido evacuado dentro del plazo ordinario

establecido en el artículo 23.1 del ROFCJA.

SEGUNDA.- Habilitación legal y competencial.

Dado que el proyecto normativo aborda la regulación del régimen de

utilización de los centros educativos públicos no universitarios fuera del

horario lectivo, el de los inmuebles de los centros que han quedado sin

uso y el régimen de desafectación de los mismos, habrá de determinarse

la habilitación legal y competencial desde la perspectiva educativa y

patrimonial.

En materia de educación, el Estado en virtud de lo dispuesto en el

artículo 149.1.30 de la Constitución Española, ostenta competencias

exclusivas de legislación básica, pudiendo las Comunidades Autónomas,

dentro del marco de dicha legislación, dictar su normativa de ejecución y

desarrollo.

En el ejercicio de su competencia exclusiva legislativa en la materia,

el Estado aprobó la ya citada LOE, cuya disposición adicional décimoquinta

, referida a municipios, corporaciones o entidades locales, ordena a

las Administraciones educativas establecer el procedimiento para el uso

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de los centros docentes que de ellas dependan, por parte de las

autoridades municipales, fuera del horario lectivo para actividades

educativas, culturales, deportivas u otras de carácter social. Esta

previsión ya se contenía en su antecedente normativo, la Ley Orgánica

1/1990 de 3 de Octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo

de España (también llamada LOGSE) y fue desarrollada por el Real

Decreto 2274/1993, de 22 de diciembre, de cooperación de las

corporaciones locales con el Ministerio de Educación y Ciencia, y la Orden

de 20 de julio de 1995 por la que se regula la utilización por los

Ayuntamientos y otras entidades de las instalaciones de las Escuelas de

Educación Infantil, Colegios de Educación Primaria, Centros de

Educación Especial, Institutos de Educación Secundaria y Centros

Docentes Públicos que impartan las enseñanzas de régimen especial

dependientes del Ministerio de Educación y Ciencia.

Estas normas, dictadas con anterioridad a las transferencias en

materia educativa, no son normas básicas pero se han estado aplicando

con carácter supletorio en la Comunidad de Madrid ante la ausencia de

normativa propia.

En el ámbito autonómico, el concreto título competencial que

habilita para abordar el proyecto de decreto lo constituye la competencia

de la Comunidad de Madrid que, en materia de desarrollo legislativo y

ejecución de la enseñanza, en toda su extensión, niveles y grados,

modalidades y especialidades, le confiere el artículo 29 del Estatuto de

Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, en la

redacción dada por la Ley Orgánica 10/1994, de 24 de marzo, en

desarrollo del artículo 27 de la Constitución Española y de las distintas

leyes orgánicas que lo desarrollen.

Como antecedente al proyecto normativo que nos ocupa la

Comunidad de Madrid reguló, mediante el Decreto 30/2001, de 22 de

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febrero, el procedimiento de autorización previa a la desafectación de

edificios públicos escolares de propiedad municipal.

Por otro lado, como ya hemos dicho, dado que el proyecto aborda

también la regulación de la desafección o cambio de destino de los

inmuebles de los centros que han quedado sin uso, ha de partirse del

artículo 149.1.8ª y 18ª de la Constitución, que atribuye al Estado

competencias exclusivas en materia de la legislación civil, de las bases del

régimen jurídico de las Administraciones Públicas y sobre contratos y

concesiones administrativas, que actúan como límites a la competencia

que la Comunidad de Madrid ostenta para la regulación, mediante Ley,

del régimen jurídico de su patrimonio.

A nivel autonómico, el concreto título competencial que habilita para

dictar el presente proyecto de decreto lo constituye la competencia de la

Comunidad de Madrid en materia de desarrollo legislativo, potestad

reglamentaria y ejecución en materia de contratos y concesiones

administrativas, así como respecto de los bienes de dominio público y

patrimoniales cuya titularidad corresponda a la Comunidad, en el ámbito

de sus competencias, de conformidad con el artículo 27.2.2ª y 13ª del

Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de

febrero, en la redacción dada por la Ley Orgánica 10/1994, de 24 de

marzo.

Partiendo de estas premisas, al acometer el análisis del proyecto

habrá que tener en consideración la normativa patrimonial tanto estatal

como autonómica, constituida por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del

Patrimonio de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAAP) y por la

Ley 3/2001, de 21 de junio, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid

(en lo sucesivo, LPCM), sin dejar tampoco de observar la normativa

relativa a la Administración Local, la Ley 7/1985, de 2 de abril,

Reguladora de las Bases del Régimen Local, puesto que el proyecto,

referido también a centros docentes de titularidad municipal, afecta a las

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entidades locales, cuyos artículos 25.2.,n) y 55, junto con la disposición

adicional segunda de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora

del Derecho a la Educación, aparte de la normativa ya citada

previamente, señalan los principios de las relaciones entre las

Administraciones Autonómica y Local en materia educativa.

Todo ello nos lleva a afirmar que el proyecto de decreto sometido a

dictamen tiene suficiente cobertura legal y que la Comunidad de Madrid

ostenta título competencial para dictarlo.

La competencia para su aprobación corresponde al Consejo de

Gobierno de la Comunidad, quien tiene reconocida genérica y

ordinariamente la potestad reglamentaria por el artículo 22.1 del Estatuto

de Autonomía de la Comunidad de Madrid ?en materias no reservadas en

este estatuto a la Asamblea? y a nivel infraestatutario, de conformidad

con lo dispuesto en el artículo 21.g) de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre,

de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid.

Por otro lado, el rango normativo -Decreto del Consejo de Gobiernoes

el adecuado, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 50.2 de la

citada Ley 1/1983.

TERCERA.- Cumplimiento de los trámites del procedimiento de

elaboración de disposiciones administrativas de carácter general.

El procedimiento aplicable para la elaboración de normas

reglamentarias no se encuentra regulado de una manera completa y

cerrada en el ordenamiento de la Comunidad de Madrid.

Por ello ha de acudirse -al amparo del artículo 149.3 de la

Constitución y el artículo 33 del Estatuto de Autonomía- a lo dispuesto en

la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en adelante, Ley del

Gobierno), tal y como ha sido modificada por la Ley 40/2015, de 1 de

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octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, cuya disposición final

tercera, apartado doce, ha añadido un artículo 26 relativo al

procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y reglamentos.

Esta regulación ha de completarse con lo dispuesto en el Real Decreto

1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de

impacto normativo (en lo sucesivo, Real Decreto 1083/2009), en virtud de

lo dispuesto en la disposición transitoria única del Real Decreto

931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis

de Impacto Normativo, según la cual este nuevo Real Decreto no es

aplicable a los proyectos normativos iniciados con anterioridad a su

entrada en vigor. También habrá que tener en cuenta la Ley 39/2015, de

1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas (en adelante, LPAC) y las diversas

especialidades procedimentales dispersas en la normativa madrileña, las

cuales han sido recogidas en el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 31 de

octubre de 2016, si bien el mismo no tiene carácter normativo.

1.- Por lo que se refiere a los trámites previos, ha de destacarse que

tanto el artículo 132 de la LPAC como el artículo 25 de la Ley del

Gobierno establecen que las Administraciones aprobarán anualmente un

Plan Anual Normativo que se publicará en el portal de la transparencia.

En el caso de la Comunidad de Madrid, no existía ese instrumento de

planificación por lo que se refiere al año 2017, cuando se inició la

tramitación del proyecto, aunque sí se ha aprobado mediante Acuerdo de

25 de abril de 2017, del Consejo de Gobierno, el Plan Anual Normativo

para el año 2018, pero el presente proyecto normativo no figura en el

mismo. La falta de inclusión del proyecto de decreto que constituye el

objeto de la consulta en dicho Plan Normativo, obliga a justificar este

hecho en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, según exige el

artículo 25.3 de la Ley del Gobierno, lo que deberá subsanarse

oportunamente en este expediente.

15/41

2.- Igualmente el artículo 133.1 de la LPAC y el artículo 26.2 de la

Ley del Gobierno establecen que, con carácter previo a la elaboración del

proyecto normativo, se sustanciará una consulta pública a través del

portal web de la Administración competente para recabar la opinión de

los sujetos y organizaciones más representativas potencialmente

afectadas por la norma que se pretende aprobar. En este caso, la Memoria

del Análisis de Impacto normativo señala que se ha prescindido de este

trámite, lo que se ha justificado en el hecho de que el proyecto no tiene

un impacto en la actividad económica ni impone obligaciones relevantes a

los destinatarios, que es una de los motivos por los que podrá

prescindirse de ese trámite, según permite el artículo 133.4 de la LPAC.

3.- La norma proyectada es propuesta por la actualmente

denominada Consejería de Educación e Investigación en virtud de lo

dispuesto en el Decreto 80/2017, de 25 de septiembre, a la que se

atribuyen las competencias que, en materia de educación, ostentaba la

Consejería de Educación, Juventud y Deporte (en virtud del Decreto

25/2015, de 26 de junio, de la Presidenta de la Comunidad de Madrid,

por el que se establece el número y denominación de las Consejerías de la

Comunidad de Madrid), y en el Decreto 127/2017, de 24 de octubre, del

Consejo de Gobierno, que deroga el anterior decreto de estructura ?el

Decreto 100/2016, de 18 de octubre- y establece la estructura orgánica

de la Consejería de Educación e Investigación, y cuyo artículo 5 atribuye

a la Secretaría General Técnica de la Consejería la competencia en

materia patrimonial.

4.- Por lo que se refiere a la denominada Memoria del Análisis de

Impacto Normativo prevista en el citado artículo 26.3 de la Ley del

Gobierno y desarrollada por el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, es

un documento esencial en la elaboración de toda disposición normativa.

16/41

Como tiene señalado esta Comisión Jurídica Asesora en sus

dictámenes (el 253/17, de 19 de junio, 383/17, de 21 de septiembre y

412/17, de 11 de octubre, entre otros), la Memoria del Análisis de

Impacto Normativo se configura en su normativa reguladora como un

proceso continuo, que debe redactarse desde el inicio hasta la finalización

de la elaboración del proyecto normativo, de manera que su contenido se

vaya actualizando con las novedades significativas que se produzcan a lo

largo del procedimiento de tramitación hasta culminar con una versión

definitiva.

En este proyecto se observa que se han incorporado al procedimiento

tres memorias firmadas por el secretario general técnico: la primera, de

30 de mayo de 2017, al principio de la tramitación del procedimiento y las

otras dos (de fechas 27 de septiembre y 6 de noviembre de 2017) según se

han ido cumplimentado los distintos trámites e incorporándose las

observaciones que se iban formulando. De esta manera cabe considerar

que la memoria responde a la naturaleza que le otorga su normativa

reguladora como un proceso continuo, que debe redactarse desde el inicio

hasta la finalización de la elaboración del proyecto normativo, de manera

que su contenido se vaya actualizando con las novedades significativas

que se produzcan a lo largo del procedimiento de tramitación (artículo 2.3

del Real Decreto 1083/2009) hasta culminar con una versión definitiva.

La última Memoria que figura en el expediente remitido, de fecha 6

de noviembre de 2017, contempla la necesidad y oportunidad de la

propuesta y los objetivos de la misma para justificar la alternativa de

regulación elegida. También incluye el análisis jurídico de la misma así

como su adecuación al orden de distribución de competencias y describe

el contenido de la propuesta.

Por lo que se refiere al impacto económico y presupuestario, la

Memoria señala que la regulación contenida en el proyecto no tendrá

repercusiones económicas en los sujetos privados ni en las

17/41

administraciones públicas. Y, desde el punto de vista presupuestario, no

supone la asunción directa ni indirecta de gastos. Añade que las únicas

disposiciones de contenido económico se refieren al abono de la tasa por

el aprovechamiento especial del dominio público, así como la prestación

de garantías o suscripción de seguros por parte de los beneficiarios de las

autorizaciones de uso de los inmuebles, pero dado que dicha previsión no

supone novedad alguna sobre la situación actualmente prevista en la

normativa vigente en materia de patrimonio, no se prevé ningún

incremento de ingresos o disminución de gastos en el presupuesto de la

Comunidad de Madrid.

A juicio de esta Comisión, el hecho de que la percepción de tasas ya

esté prevista en la normativa en materia de patrimonio no obsta que

pueda producirse un incremento de ingresos o diminución de gastos en el

presupuesto de la Comunidad de Madrid desde el momento que pueden

percibirse tasas por el nuevo uso de inmuebles previsto en el proyecto que

hasta ahora no se utilizaban, lo que no ha sido valorado por la Memoria.

Además, tal y como pone de manifiesto la Dirección General de

Presupuestos y Recursos Humanos de la Consejería de Economía, Empleo

y Hacienda, la desafección de bienes en desuso supondría un ahorro

respecto a los gastos que pudiera suponer la conservación de dichos

bienes, lo que no se ha considerado al analizar el impacto económico y

presupuestario.

Por otro lado, el artículo 26.3.d) y f) de la Ley del Gobierno, exige la

evaluación del efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la

competitividad, así como la identificación de las cargas administrativas

que conlleva la propuesta y su coste, sin que tales extremos se contengan

en la Memoria.

Tales omisiones de pronunciamiento habrán de ser subsanadas.

18/41

La Memoria sí incluye la mención al impacto sobre la infancia, la

adolescencia y la familia, tal y como se exige por el artículo 22 quinquies

de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del

Menor, y la Disposición adicional 10ª de la Ley 40/2003, de 18 de

noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, introducidos ambos

por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de

protección a la infancia y a la adolescencia. El impacto, de acuerdo con la

dirección General de la Familia y el Menor, se estima positivo al favorecer

un mayor aprovechamiento de las instalaciones educativas con fines

educativos, formativos y sociales, y ser los alumnos y sus familias los

beneficiarios directos de todas las actividades que se pretenden

propulsar.

Figuran además incorporados a la Memoria el examen del impacto,

negativo, por razón de género, y el de orientación sexual, identidad o

expresión de género, en cumplimiento de las Leyes 2/2016, de 29 de

marzo, de Identidad y Expresión de Género e Igualdad Social y no

Discriminación de la Comunidad de Madrid y 3/2016, de 22 de julio, de

Protección Integral contra la LGTBifobia y la Discriminación por Razón de

Orientación e Identidad Sexual en la Comunidad de Madrid.

También contempla la Memoria la descripción de los trámites

seguidos en la elaboración de la norma y, de manera sucinta, recoge las

observaciones que se han ido formulando a lo largo de su tramitación, así

como el modo en que han sido acogidas por el órgano proponente. Esta

inclusión ?refuerza la propuesta normativa y ofrece una valiosa

información sobre la previsión del grado de aceptación que puede tener el

proyecto?, según la Guía Metodológica para la elaboración de la Memoria

del Análisis de Impacto Normativo aprobada por el Consejo de Ministros

el 11 de diciembre de 2009, en cumplimiento de la disposición adicional

primera del Real Decreto 1083/2009.

19/41

5.- De acuerdo con el artículo 26.5 de la Ley del Gobierno, a lo largo

del proceso de elaboración del proyecto normativo deberán recabarse, los

informes y dictámenes que resulten preceptivos.

En cumplimiento de esta previsión han emitido informe la Dirección

General de la Familia y el Menor, la Dirección General de la Mujer y la

Dirección General de Servicios Sociales e Integración Social, sin estas dos

últimas hayan apreciado impacto sobre los aspectos que les incumben.

También, conforme a lo previsto en la disposición adicional primera

de la Ley 6/2017, de 11 de mayo, de Presupuestos Generales de la

Comunidad de Madrid para 2017 (al igual que se prevé en Ley 12/2017,

de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de

Madrid para el año 2018) ha emitido informe preceptivo la Dirección

General de Presupuestos y Recursos Humanos de la Consejería de

Economía, Empleo y Hacienda, en el que no ha puesto objeción a la

tramitación del proyecto, aun cuando señaló que la desafección de bienes

en desuso podría suponer un ahorro respecto a los gastos que pudiera

significar la conservación de dichos bienes.

Además, en el ámbito de la Comunidad de Madrid, el artículo 4.1 a)

de la Ley 3/1999, de 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios

Jurídicos de la Comunidad de Madrid prevé que dichos Servicios emitan

dictamen con carácter preceptivo, entre otros asuntos, acerca de los

proyectos de disposiciones reglamentarias, salvo que tengan carácter

meramente organizativo. Por ello, se ha evacuado por la Abogacía General

de la Comunidad de Madrid el informe de 10 de octubre de 2017,

formulando diversas observaciones al proyecto, algunas de las cuales han

sido tenidas en cuenta por el órgano proponente de la norma tal y como

se recoge en la última Memoria del Análisis de Impacto Normativo que

figura en el expediente.

20/41

De igual modo, al amparo del artículo 2.1 de la Ley 12/1999, de 29

de abril, de creación del Consejo Escolar de la Comunidad de Madrid, se

ha solicitado el dictamen de dicho Consejo, dictamen que se aprobó con

fecha 11 de julio de 2017 y al que formularon voto particular los

consejeros representantes de CCOO y de la FAPA Giner de los Ríos.

Por otro lado, conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1 del

Reglamento de funcionamiento interno del Consejo de Gobierno y de sus

Comisiones, aprobado por Decreto 210/2003, de 16 de octubre, se ha

remitido el proyecto a las Secretarías Generales Técnicas de las distintas

Consejerías que, salvo la de Transportes, Vivienda e Infraestructura y la

de Medio Ambiente, Administración Local y Ordenación del Territorio, han

evacuado informes con observaciones al texto, algunas de las cuales se

han tenido en cuenta según se señala en la Memoria.

Además, de conformidad con el artículo 4,g) y el criterio 12.1 Decreto

85/2002, de 23 de mayo, por el que se regulan los sistemas de evaluación

de la calidad de los servicios públicos y se aprueban los Criterios de

Calidad de la Actuación Administrativa en la Comunidad de Madrid, la

regulación de nuevos procedimientos administrativos, o las

modificaciones de los ya existentes, deberán ser informadas por la

Dirección General de Calidad de los Servicios y Atención al Ciudadano, a

solicitud de las secretarías generales técnicas o los centros directivos

promotores, dentro del proceso de elaboración de normas de carácter

general. En este caso, en las observaciones que la Secretaría General

Técnica realizó al proyecto se mencionaba que se había dado traslado del

mismo a la citada Dirección General, que había procedido a señalar

determinadas objeciones. Al margen de recordar la obligación de

acompañar a esta Comisión de la documentación completa de los

expedientes, ex artículo 19.1 del ROFJCA, para que este órgano pueda

formarse un juicio fundado sobre todos los aspectos que inciden en la

legalidad de la norma que se somete a su dictamen preceptivo, dada la

obligatoriedad del informe por razón de la materia regulada en la norma

21/41

proyectada, al órgano promotor le corresponde requerir e incorporar dicho

informe al expediente sin que quepa su inclusión por referencias de otro

informe.

Finalmente dicho informe fue remitido a esta Comisión junto con el

informe de la Dirección General de Protección Ciudadana, de 7 de junio

de 2017, que advertía que los centros educativos debían contar con un

Plan de Autoprotección/Emergencias para todas las actividades que se

desarrollasen en los mismos.

Por su parte, la Dirección General de Calidad de los Servicios y

Atención al Ciudadano realizó algunas observaciones sobre los

formularios de solicitud, la documentación a presentar y sobre las pólizas

de seguro, entre otras.

6.- El artículo 26.5 de la Ley del Gobierno señala que, en todo caso,

los proyectos normativos habrán de ser informados por la Secretaría

General Técnica del Ministerio proponente. En este proyecto no se ha

unido dicho informe lo que se justifica en la Memoria en que se ha

impulsado el proyecto por la propia Secretaría General Técnica, que es la

que emite la Memoria por lo que ?se considera cumplida la emisión del

citado informe, pues su contenido y finalidad quedan recogidas en esta

memoria?.

Si bien la preceptividad de tal informe se ha visto reconocida por el

Tribunal Supremo en ocasiones y ha determinado la nulidad de los

proyectos que no contaban con él (por ejemplo, las sentencias de 16 de

abril de 2013 ?rec. 6470/2011- y la de 8 de enero de 2014 ?rec.

2651/2012-), lo cierto es que la finalidad de dicho informe es asegurar la

legalidad de la norma reglamentaria proyectada, finalidad que cumple en

este caso la Memoria, realizada por el mismo órgano que habría de

elaborar el informe omitido, y que vendría a redundar sobre los aspectos

sobre los que la Memoria ya se ha pronunciado. En este sentido, el

22/41

Tribunal Supremo, con cita de otras sentencias anteriores (de 27 de

diciembre de 1990 y de 14 de mayo de 1991) se pronunció en su

sentencia de 8 de noviembre de 2004 (rec. 7145/2000) sobre la ?validez

de la sustitución de un informe ?en este caso de la Secretaría general

Técnica- cuando los datos que con el mismo puedan obtenerse o, en su

caso, comprobarse por otros mecanismos informativos y de control?.

7.- El artículo 133.2 de la LPAC y el artículo 26.6 de la Ley del

Gobierno, en desarrollo del mandato previsto en el artículo 105.a) de la

Constitución Española, disponen que, sin perjuicio de la consulta previa,

cuando la norma afecte a derechos o intereses legítimos de las personas

se publicará el texto en el portal web con objeto de dar audiencia a los

ciudadanos afectados y recabar aportaciones adicionales de otras

personas o entidades. También podrá recabarse la opinión de

organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o

representen a las personas afectadas por la norma.

Según la memoria se publicó en el portal de la transparencia de la

Comunidad de Madrid una resolución del secretario general técnico, que

consta incorporada al expediente, por la que se sometía el proyecto de

decreto al trámite de audiencia, sin que se presentaran alegaciones en el

plazo de 15 días concedido al efecto.

En cuanto a la audiencia a las organizaciones o asociaciones que

representan derechos o intereses legítimos que puedan resultar afectados

por la norma, dicho trámite puede considerarse completado porque no

solo se ha solicitado informe a la Federación de Municipios de Madrid que

dio traslado a los municipios de la Comunidad de Madrid, sino que

también, como ya hemos dicho, se ha solicitado y obtenido el informe del

Consejo Escolar, y según venimos recordando con reiteración (entre otros,

dictámenes 121 y 132/17, de 23 de marzo), a tenor de lo dispuesto en el

artículo 3.5 de la Ley 12/1999, de 29 de abril, de creación del Consejo

Escolar de la Comunidad de Madrid, en dicho órgano están representados

23/41

los sectores generalmente implicados en el ámbito educativo a los que

pudiera afectar la norma proyectada (profesores, padres de alumnos,

alumnos, personal de administración y servicios, organizaciones

sindicales, titulares de centros privados, entre otros).

CUARTA.- Cuestiones materiales. Análisis del articulado.

Como hemos adelantado, el proyecto de decreto pretende fomentar el

mayor aprovechamiento de los centros educativos durante los periodos no

lectivos para facilitar su accesibilidad a los propios alumnos y a sus

familias ?cuya implicación es clave para el éxito de los sistemas

educativos- para el desarrollo de actividades educativas y de interés

general que contribuyan a un aprendizaje significativo, lo que hace

preciso disponer de unos entornos que lo posibiliten.

Hasta ahora, la Comunidad de Madrid carecía de normativa que

hiciese posible ese uso alternativo de los centros educativos, por lo que,

aunque no tenía el carácter de normativa básica, se aplicaba

supletoriamente la regulación estatal: el Real Decreto 2274/1993, de 22

de diciembre, y la Orden de 20 de julio de 1995, previamente citados.

Sí se regulaba en el Decreto 30/2001, de 22 de febrero, del Consejo

de Gobierno, el procedimiento de autorización previa a la desafectación de

edificios públicos escolares de propiedad municipal, que se deroga por

este proyecto al incorporarse al mismo dicho procedimiento.

El marco normativo para el enjuiciamiento de la norma proyectada ?

que pretende establecer un procedimiento que simplifique y agilice la

tramitación de los distintos usos de los inmuebles de los centros

docentes, garantice la igualdad en el acceso al disfrute de los bienes

púbicos y proporcione seguridad jurídica a todos los intervinientes- viene

dado por la legislación en materia de educación, patrimonial y de régimen

local ya citada.

24/41

El proyecto establece la regulación del uso de los edificios escolares

según estén o no en funcionamiento, el cambio de destino y establece un

procedimiento específico para cada supuesto, a la vez que distingue un

procedimiento para los centros de titularidad autonómica (institutos de

educación secundaria, centros de régimen especial -como escuelas de

idiomas o conservatorios de enseñanzas artísticas-) y otro para los

centros de titularidad municipal (colegios de educación infantil, primaria

o especial), bajo la supervisión de la Administración autonómica, en uso

de sus competencias en materia educativa.

Partiendo de estas premisas pasaremos a analizar el contenido de la

norma proyectada en aquellos aspectos en los que sea necesario o

conveniente considerar alguna cuestión de carácter jurídico. Debe

destacarse la depuración que ha sufrido la norma durante su tramitación,

ya que se han ido acogiendo en gran medida las observaciones jurídicas y

de técnica normativa que se han ido formulando por los órganos

preinformantes. El análisis se realizará tanto desde un punto de vista

material -a la luz de la normativa que constituye su marco y referencia

jurídica- como desde un punto de vista formal, bajo el prisma de las

Directrices de técnica normativa aprobadas por el Acuerdo del Consejo de

Ministros de 22 de julio de 2005 (en adelante, las directrices), al que se

remite expresamente el Acuerdo de 31 de octubre de 2016, del Consejo de

Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se establecen

instrucciones generales para la aplicación del procedimiento de iniciativa

legislativa y de la potestad reglamentaria previsto en la Ley del Gobierno.

Entrando ya en el examen del proyecto, cabe adelantar que consta de

una parte expositiva y una parte dispositiva integrada por 14 artículos

distribuidos en cuatro capítulos, según prevé la directriz 23, una

disposición derogatoria única y dos disposiciones finales.

La parte expositiva cumple con el contenido que le es propio, a tenor

de la directriz 12. De esta manera describe, si bien someramente, la

25/41

finalidad de la norma, contiene los antecedentes normativos e incluye

también las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta.

Asimismo y conforme exige el artículo 129 de la LPAC, justifica la

adecuación de la norma proyectada a los principios de buena regulación,

si bien consideramos que debiera realizarse un mayor esfuerzo

justificativo de la concurrencia de tales principios.

Además, esta parte expositiva destaca los aspectos más relevantes de

la tramitación del proyecto de decreto, con mención expresa a la

audiencia e información pública y a los informes recabados durante su

tramitación (así, la petición y emisión del informe del Consejo Escolar, de

la Abogacía General de la Comunidad de Madrid, así como la petición de

dictamen a esta Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid).

También recoge de manera adecuada la fórmula promulgatoria con

la necesaria referencia al dictamen de este órgano consultivo, según la

directriz 16.

La parte dispositiva, que comienza con el capítulo primero, referido a

las disposiciones generales aplicables a todo el proyecto, incluye un único

artículo con tres apartados que responden cada uno de ellos al contenido

que refleja su título: objeto, ámbito de aplicación y finalidad.

El apartado 1 describe sucintamente el objeto del proyecto: la

regulación del uso tanto de los centros educativos de titularidad

municipal como autonómica en uso ?que enumera en el apartado 2-, los

que han quedado sin uso y el cambio de destino de los edificios escolares,

respecto de los que habrá que especificar -en lo que al cambio de destino

se refiere-, que son centros municipales, a tenor del contenido del

capítulo IV del proyecto. En la última versión del proyecto remitida a esta

Comisión se ha sustituido la referencia al ?régimen de desafectación? de

los inmuebles de los centros que han quedado sin uso -tal y como

aparecía en la segunda versión del proyecto- para adecuarlo al capítulo IV

26/41

habida cuenta que, como razonaba la Memoria, la disposición adicional

décimo-quinta de la LOE alude a la posibilidad de que los ayuntamientos

puedan destinar a otros servicios o finalidades los centros docentes de su

titularidad, sin implicar necesariamente la desafectación del inmueble.

Del apartado 3, referido a la finalidad, habría que suprimir las

siguientes frases ?la finalidad de este decreto es optimizar la utilización de

los inmuebles públicos educativos? (?) ?evitando asimismo su deterioro y

abandono? puesto que se trata de motivaciones o explicaciones cuyo lugar

adecuado es la parte dispositiva de la disposición, tal y como establece la

directriz 26. Independientemente de dicha justificación podría

mantenerse que el régimen de utilización consistirá en la realización de

actividades de interés general, preferentemente de tipo educativo, lo cual

podría incluirse en el apartado uno de este artículo ?para la realización de

actividades de interés general, preferentemente de tipo educativo? aunque

esa preferencia por las actividades de tipo educativo sea matizada en los

apartados y artículos siguientes en función del tipo de centro, de

situación del inmueble y del uso, más o menos amplio del mismo, que se

pretenda realizar. Podría también suprimirse sin más dado que en los

siguientes capítulos ya se especifican el tipo de actividades que

preferentemente se podrán realizar en cada tipo de inmueble según su

situación.

Desde el punto de vista ortográfico, siguiendo la directriz 102, habría

que suprimir el guion situado sobre el punto y aparte del primer

apartado.

El capítulo segundo contiene la regulación de la utilización de los

centros educativos públicos que estén en uso, tanto municipales como de

titularidad autonómica, fuera del horario lectivo y se extiende desde el

artículo 2 al artículo 7.

27/41

El artículo 2 se ocupa de las características y límites de las

actividades a lo largo de cinco apartados, en los que se regulan la

delimitación subjetiva, objetiva y temporal de ese uso y, aunque sigue el

modelo de la Orden de 20 de julio de 1995, hace una regulación más

detallada. De esa forma, determina quién puede hacer uso de los mismos:

los integrantes de la comunidad educativa de los propios centros, los

ayuntamientos y otras entidades, organismos o personas físicas o

jurídicas. Dispone también los límites temporales y especifica cuándo se

desarrollarán las actividades: a lo largo del curso escolar (del 1 de

septiembre de un año hasta el 31 de agosto del año siguiente) en horario

y días no lectivos.

En cuanto a las actividades que pueden llevarse a cabo, señala que

serán actividades educativas, culturales, deportivas u otras de carácter

social, y establece como preferentes aquellas actividades dirigidas a niños

y jóvenes que supongan ampliación de la oferta educativa. En relación

con esta expresión ?ampliación de la oferta educativa? ?que se recoge

también en la Orden de 20 de julio de 1995- la Memoria aclara que hace

referencia a aquellas actividades cuyo objeto material es concorde con la

propia oferta del centro. Se excluyen las actividades de carácter privado o

familiar. Además se especifica que las actividades serán no lucrativas

aunque excepcionalmente permite el desarrollo de actividades lucrativas

si tienen carácter cultural o ?de interés público de la Comunidad de

Madrid?. Esta excepción se introdujo en la segunda versión del proyecto si

bien referida a actividades de ?carácter cultural o promocional de la

Comunidad de Madrid?, expresión que ha sido sustituida a raíz de la

sugerencia que, por seguridad jurídica, manifestó la Abogacía General en

su informe. En la Memoria se fundamenta la modificación en que admite

un mayor abanico de posibilidades de interés público de la Comunidad de

Madrid. No obstante, sería conveniente sustituir la preposición ?de? por

?en? para abarcar el interés público general de la comunidad educativa en

28/41

la Comunidad de Madrid y no el de la Administración, o incluso suprimir

?de la Comunidad de Madrid? para evitar equívocos.

Por otro lado, el apartado 4, por razones sistemáticas sobre los

gastos generados por la utilización de los centros, habría de suprimirse de

este artículo dedicado a las características de las actividades y sus límites

y no a los centros, y trasladarse al artículo que se ocupa del régimen de

responsabilidades, el artículo 6, y en el que deben integrarse las reglas

para asegurar el normal desarrollo de la actividad, en materia de

vigilancia, mantenimiento, limpieza, incluyendo la previsión sobre la

asunción de los gastos que ello origine.

Desde el punto de vista de la técnica normativa, de conformidad con

la directriz 101 que recomienda prescindir de todo aquello que, sin

aportar precisiones de contenido, recargue innecesariamente la redacción

de la norma -como los epítetos triviales-, habrían de suprimirse los

calificativos ?inequívoco? referido al carácter social de las actividades y

?marcado?, relativo al carácter privado o familiar, aparte de la inseguridad

jurídica que supondría la valoración de la intensidad de las

características sociales o familiares de las actividades.

El artículo 3, con tres apartados, señala qué instalaciones podrán

ser objeto de utilización, con exclusión de las instalaciones en las que se

imparta el primer ciclo de Educación Infantil, exclusión que convendría

explicar en la Memoria.

El artículo 4 determina en cinco apartados los criterios de

autorización en caso de concurrencia de dos o más solicitudes de

actividades para un mismo espacio y señala el orden de prioridades ?en

razón del sujeto solicitante- para la elección de la actividad a desarrollar,

prioridades que varían en función de la titularidad municipal o

autonómica de los centros. Pero este orden de prelación cede, según se

ordena en el apartado 4), por la preferencia de las necesidades educativas

29/41

del propio centro que incluso podrán dar lugar a la revocación de

autorizaciones ya concedidas, y deja a salvo en el apartado 5) la

utilización de las instalaciones del centro a las asociaciones de padres y

madres de alumnos para que puedan utilizarlas según lo previsto en la

Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la

Educación. En relación con el inciso relativo a la posible revocación de las

autorizaciones concedidas por necesidades del propio centro o bien habría

de suprimirse puesto que esa posibilidad ya se contempla en el artículo 7

o, si se pretende resaltar la preferencia de las necesidades del centro

habría de completarse con una referencia a lo dispuesto en el artículo 7.1

Sin embargo, estos criterios de autorización son insuficientes en el

caso de concurrencia de ?cualquier otra persona física o jurídica? a los que

se refieren las letras d) y c) de los apartados 2 y 3. Si concurren entre sí

dos o más de estas entidades el único criterio de prelación es que la

actividad que vayan a realizar sea de carácter educativo, pero no resuelve

el supuesto de que todas las entidades concurrentes vayan a realizar este

tipo de actividades ?y ello dejando a salvo lo dispuesto en el apartado 3

del artículo 2, que señalaba la preferencia de actividades dirigidas a niños

y jóvenes que supongan ?ampliación de la oferta educativa?. Habría que

completar los criterios de autorización para dar respuesta a este

supuesto.

Desde el punto de vista ortográfico, habría que concluir los

apartados c) y d) del artículo 4.2 con un punto y aparte.

El artículo 5 describe el procedimiento de solicitud y autorización en

sus cuatro apartados, procedimiento que es distinto en función de que se

trate de centros de titularidad municipal o autonómica y de si el

procedimiento se inicia de oficio o a instancia de parte interesada.

Para el caso de que se inicie a instancia de parte y se pretenda

desarrollar alguna actividad en centros de titularidad autonómica, el

30/41

procedimiento comenzará con la presentación de la solicitud, junto con

?la documentación pertinente?, en el centro escolar, tras lo que el Consejo

Escolar correspondiente emitirá un informe sobre si el uso solicitado

interfiere o no en la actividad escolar del centro y resolverá el director del

Área Territorial correspondiente.

Si se tratase de un centro de titularidad municipal, la solicitud se

presentará en el centro escolar y el informe sobre la idoneidad de la

actividad lo emitirá el director del centro y resolverá el ayuntamiento

titular del centro. No se ha atendido la observación realizada por la

comisión permanente del Consejo Escolar que sugirió la conveniencia de

que también en este caso informara el Consejo Escolar, como en el

supuesto de los centros docentes de titularidad autonómica. Este informe

se ha sustituido por el que debe emitir el director del centro. En este

sentido, la disposición adicional décimo-quinta, apartado 6, lo que prevé

es que el uso de dichos centros quede ?únicamente sujeto a las

necesidades derivadas de la programación de las actividades de dichos

centros?, por lo que bastaría con la previsión establecida en el proyecto.

En caso de que el interesado sea el ayuntamiento titular del centro o

la Administración Autonómica, el procedimiento se iniciará de oficio y la

norma proyectada dispone que se solicite directamente el informe

pertinente al Consejo Escolar o al director del Área Territorial, según

corresponda. Habría de determinarse específicamente en qué supuestos

corresponde puesto que en el procedimiento establecido a instancia de

parte en el caso de centros de titularidad municipal no es precisa la

intervención de dichos órganos.

En relación a la documentación a presentar con la solicitud no se

identifica cuál pueda ser esta, cuestión que, por seguridad jurídica y por

no retrasar la vigencia de decreto al ulterior desarrollo del mismo, habría

de señalarse en este decreto y no demorarlo a un desarrollo posterior, de

conformidad con la directriz 3 que recomienda que se regule en una

31/41

misma disposición todo el objeto del proyecto y los aspectos que guarden

directa relación con él. Por otro lado, se trata también de una exigencia

del criterio 11 del Decreto 85/2002, de 23 de mayo, por el que se regulan

los sistemas de evaluación de la calidad de los servicios públicos y se

aprueban los Criterios de Calidad de la Actuación Administrativa en la

Comunidad de Madrid.

Por otro lado, se establecen en este artículo el plazo para presentar

las solicitudes y para resolver, en relación con el momento del comienzo

de la actividad, plazo que se refieren a días naturales. En este sentido, el

artículo 30.2 de la LPAC, señala que el cómputo de los días vendrá

referido a días hábiles y establece una reserva de ley en esta materia, de

tal forma que sólo una ley, o norma con ese rango, o normativa

comunitaria europea, podrán fijar un plazo en días naturales:

?Siempre que por Ley o en el Derecho de la Unión europea no se

exprese otro cómputo, cuando los plazos se señalen por días, se

entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los

sábados, los domingos y los declarados festivos?.

En este caso, no existe ninguna ley que señale que, en el cómputo de

esos días, estos deban ser referidos a días naturales por lo que, sin la

habilitación de una ley, el cómputo habrá de venir señalado en días

hábiles -es de destacar que en otros artículos del proyecto (artículos 10 y

12) sí se refieren a días hábiles y no naturales-.

Esta consideración tiene carácter esencial.

Respecto del artículo 6, con tres apartados, -que se reserva para

regular el régimen de responsabilidades-, ya adelantamos al analizar el

artículo 2, que su apartado 4 ?relativo a la forma de sufragar los gastos

originados por la utilización de las instalaciones mediante módulos de

precios- habría de trasladarse a este artículo. Si el artículo 6 se dedica a

32/41

determinar las responsabilidades derivadas del uso de los inmuebles, una

de las cuales es la adopción de las medidas necesarias para la vigilancia,

mantenimiento y limpieza de la instalación, habría de completarse con la

previsión de la responsabilidad sobre los gastos que se originen por el uso

de la instalación.

Desde el punto de vista ortográfico, habrá que eliminar la coma que

precede al punto y aparte que cierra el apartado.

El artículo 7 del proyecto se ocupa de la revocación de las

autorizaciones e incluye en sus tres apartados las causas de revocación,

el procedimiento y los efectos de la misma.

La autorización puede ser total o parcial, en cuyo caso la resolución

revocatoria determinará su alcance y condiciones. Las razones de la

revocación son el incumplimiento de las condiciones de la autorización

concedida, por necesitarlos para realizar actividades propias del centro -

siempre que se justifique que no se pueden posponer y que sean

posteriores a la autorización concedida y no a una imprevisión-, y por

razones de interés público. En todo caso, según el proyecto, la revocación

no generará indemnización o compensación a favor del beneficiario de la

misma. Respecto de la indemnización, el artículo 92, en su apartado 4 y

7,g) de la LPAAP y el artículo 32.2 de la LPCM excluyen la indemnización

si la revocación es por causa de interés público pero no en los demás

supuestos. Incluso el artículo 33.4 de la LPCM y el artículo 93.5 de la

LPAAP prevén la indemnización en las concesiones aunque la revocación

sea por interés público. Si bien podría parecer que el proyecto se

extralimita de lo dispuesto en la normativa patrimonial, dado que el

proyecto distingue varias causas de revocación, distinta del interés

público, lo cierto es que el incumplimiento de las condiciones en que la

autorización fue concedida también redundará y se acordará por razón

del interés público, por lo que no parece que el texto exceda de lo

dispuesto en la normativa patrimonial. La misma reflexión puede hacerse

33/41

en relación al artículo 12 del proyecto que regula la finalización y

revocación de la autorización de uso de los centros docentes sin uso.

La revocación precisa de informe de la dirección del centro en el caso

de que la causa de revocación sea el incumplimiento de las condiciones

de la autorización, lo que se pondrá en conocimiento del órgano

competente para resolver ?a la mayor brevedad posible?, expresión que

deberá suprimirse por su imprecisión y falta de rigor jurídico. Esta

observación, por razones de seguridad jurídica, ya se hizo por la

secretaría general de la Consejería de Políticas Sociales y Familia, pero la

Memoria la desestimó con el objetivo de transmitir la agilidad y rapidez en

la comunicación de este tipo de incumplimientos. Advertimos que no solo

la LPAC en su artículo 71 dispone el principio de celeridad en los

procedimientos administrativos, sino que también es un principio

inspirador de la actividad administrativa, reconocido en la Constitución

Española en su artículo 103, que recoge el principio de eficacia. Con estas

previsiones legales es innecesario que, sin determinar un plazo preciso, se

exija que el informe se evacúe a la mayor brevedad posible.

Por otro lado, si bien en el caso de la causa de la revocación por

necesidades del centro y del incumplimiento de las condiciones de la

autorización será la dirección del mismo la que lo solicite motivadamente,

en el caso de que sean razones de interés público no se especifica quién

debe apreciar, solicitar y justificar esas razones, lo que habrá de preverse

para evitar la inseguridad jurídica.

También prevé este artículo un trámite de audiencia para las

personas físicas o jurídicas beneficiarias de la autorización, pero no

dispone nada al respecto en el caso de que la beneficiara de la

autorización sea el ayuntamiento o la Administración Autonómica. Habría

que concretar la previsión de este supuesto, como se contemplaba, por

34/41

ejemplo, en la Orden de 20 de julio de 1995, que señalaba en estos casos,

la resolución de común acuerdo.

El capítulo tercero regula, desde el artículo 8 al artículo 12, el uso

privativo de inmuebles de centros docentes sin uso.

En la versión inicial del proyecto este artículo hacía referencia

únicamente a las autorizaciones temporales de uso, pero a raíz de las

observaciones de la Dirección General de Contratación, Patrimonio y

Tesorería, se introdujo el apartado 2 en el que se establecía la posibilidad

de que los inmuebles a los que se refería el capítulo fueran objeto de

concesión administrativa de acuerdo con lo previsto con la normativa

patrimonial. No obstante, dado que la Memoria advierte que el objeto de

la regulación subsiguiente del capítulo se refiere solo a las autorizaciones,

por razones de claridad, rigor jurídico y para evitar equívocos, al apartado

1 del artículo 8, sobre las autorizaciones, podría añadirse que estas,

además de otorgarse según lo dispuesto en la normativa patrimonial,

deberán sujetarse a las previsiones del decreto. Sin hacer esta salvedad,

no queda bien definido si la regulación contenida en los siguientes

artículos se aplicaría a las concesiones también, y podría parecer una

omisión de regulación involuntaria al haberse modificado el proyecto

original.

También en el apartado 1 habría de suprimirse la expresión ?o

normativa que las sustituya? tras señalar la normativa patrimonial

aplicable, por ser obvio.

Además, el título del artículo, de conformidad con la directriz 28,

habría de modificarse para que respondiera al contenido del mismo, de

forma que comprendiese también a las concesiones, o que de manera

genérica se apuntase la utilización temporal de los inmuebles de centros

docentes sin uso, sin especificar en el título el instrumento habilitante de

dicha utilización.

35/41

En el apartado 3, para los inmuebles de titularidad autonómica, las

autorizaciones y concesiones ?en todo caso? tendrán por objeto

actividades de naturaleza educativa o formativa, ?que complementen la

actividad educativa reglada?. Salvo que se introduzca con esta fórmula un

nuevo matiz en relación con la ?ampliación de la oferta educativa? del

artículo 2, que no se explica en la Memoria, deberían uniformarse ambas

expresiones.

El artículo 9 se ocupa a lo largo de sus cinco apartados del inicio e

instrucción del procedimiento tanto para el caso de que se trate de

inmuebles de titularidad autonómica como municipal, para lo que se

exige la justificación detallada del proponente sobre la necesidad o

conveniencia de la autorización de uso y su adecuación al interés público;

el informe de la Consejería competente en materia de educación ?que será

en todo caso preceptivo y vinculante- según las previsiones sobre

necesidades educativas actuales o potenciales y sobre la adecuación al

interés público de la utilización que se pretenda dar; y el informe técnico

sobre el estado del inmueble y su habilitación o no para el uso que se

pretende.

Por razones de sistemática procedimental sería conveniente que se

regulara el informe técnico sobre el estado del inmueble (ahora contenido

en el apartado 5) con anterioridad al informe de la consejería competente

en materia de educación (regulado en el apartado 4) para que, esta se

pudiera pronunciar con todos los elementos de juicio necesarios para

emitir su informe vinculante.

El artículo 10 concreta en cuatro apartados el procedimiento de

adjudicación y formalización de las autorizaciones, que se realizará

preferentemente en régimen de publicidad y concurrencia competitiva.

Este precepto del proyecto ha sido objeto de observaciones por los

distintos órganos preinformantes. Así, la Dirección General de

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Contratación, Patrimonio y Tesorería consideraba que el procedimiento de

adjudicación elegido alteraba el régimen normal de otorgamiento de las

autorizaciones que, en la normativa patrimonial es la adjudicación

directa. Por su parte, la Abogacía General, como consideración esencial,

señaló que se conculcaba la normativa patrimonial relativa a las

autorizaciones al remitir excepcionalmente a la adjudicación directa en

los supuestos previstos en el artículo 137.4 de la LPAAP.

La regulación de este tipo de autorizaciones de uso se establece en el

artículo 92 de la LPAAP -que tiene el carácter de legislación básica según

el apartado 5 de su disposición final segunda- y en los artículos 32 y 34.5

de la LPCM.

El artículo 92 de la LPAAP dispone que las autorizaciones se

otorguen por el procedimiento de adjudicación directa. No obstante, tanto

el citado artículo 92 como el artículo 32 de la LPCM disponen que la regla

sea la concurrencia cuando el número de solicitantes fuera limitado

(artículo 92.1 de la LPAAP) o también cuando, además de ese supuesto,

existan varios solicitantes (artículos 32 y 34.5 de la LPCM), por lo que no

se ha modificado el proyecto en este sentido puesto que la Memoria

considera que la regla en la utilización de los centros docentes será la

existencia de un número muy amplio de potenciales interesados que

exceda al número de autorizaciones que puedan darse; es decir, que se

estaría en el caso regulado por la normativa patrimonial con carácter de

excepción.

Ahora bien, también se prevé en el proyecto que las autorizaciones

puedan adjudicarse directamente por remisión a lo dispuesto en el

artículo 137.4 de la LPAAP que se refiere a las enajenaciones de bienes

inmuebles, -y a la que la propia LPCM remite al regular las concesiones-.

La Memoria ha mantenido esta remisión al artículo 137.4 al considerar

muy rigorista la no aplicación del citado artículo para las autorizaciones.

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En este aspecto, sin embargo, hemos de advertir que el artículo 34.5

de la LPCM -que prevé la remisión al artículo 137.4 de la LPAAP para las

concesiones-, no contempla esa posibilidad para las autorizaciones, esto

es, expresamente omite su aplicación para las autorizaciones, a las que se

refiere el siguiente párrafo del mismo apartado:

?El otorgamiento de concesiones sobre bienes de dominio público se

efectuará en régimen de concurrencia. No obstante, podrá aprobarse el

otorgamiento directo en los supuestos previstos en el artículo 137.4 de

la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las

Administraciones Públicas, cuando se den circunstancias

excepcionales, debidamente justificadas, o en otros supuestos

establecidos en las Leyes. Una vez otorgada la concesión deberá

formalizarse en documento administrativo, que será título suficiente

para su inscripción en el Registro de la Propiedad.

Las autorizaciones se otorgarán directamente a los peticionarios que

reúnan las condiciones requeridas, salvo si, por cualquier

circunstancia, se encontrase limitado su número, en cuyo caso lo

serán en régimen de concurrencia, y si ello no fuere procedente, por no

tener que valorarse condiciones especiales en los solicitantes,

mediante sorteo, si otra cosa no se hubiese establecido en las

condiciones por las que se rigen?.

En suma, el proyecto no conculca la normativa patrimonial al

establecer la regla de la concurrencia en el otorgamiento de

autorizaciones, pero sí en la adjudicación directa en el caso de uso

limitado y varios solicitantes que reúnan las condiciones que se

requieran.

La regla del proyecto es el otorgamiento de las autorizaciones

mediante el procedimiento de concurrencia ya que se estima que el uso de

las instalaciones está limitado y habrá varios solicitantes, lo que es

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conforme con la normativa patrimonial porque, aunque en la normativa

patrimonial tanto estatal como autonómica se prevé la adjudicación

directa a todos los que reúnan las condiciones requeridas, la

concurrencia competitiva se admite en caso de limitación del uso y

existencia de varios solicitantes. Sin embargo, lo que no permite la

normativa patrimonial es que, si los solicitantes reúnen las condiciones

requeridas, pueda adjudicarse directamente en los casos de uso limitado

por remisión del artículo 137.4. En estos casos, habrá de adjudicarse por

concurrencia, señalándose las condiciones necesarias de los beneficiarios

en los procedimientos concretos para la utilización de los inmuebles, y si

ello no fuera procedente, incluso se admite el sorteo pero en ningún caso

la adjudicación directa prevista en el artículo 137.4 de la LPAAP.

Esta consideración tiene carácter esencial.

Por otro lado, habrían de añadir un punto y aparte al final del

segundo párrafo del artículo 10.3.

El artículo 11 establece las condiciones y duración de la autorización

de uso en tres apartados que se ajustan a lo dispuesto en las leyes de

patrimonio (artículos 32.3 y 34.2 de la LPCM y 92.7 de la LPAAP), de

forma que habrán de tener una duración no superior a 30 años,

devengará la tasa que corresponda según lo dispuesto en la normativa de

aplicación -aunque podrá concederse su exención en los supuestos

legalmente previstos- y enumera el contenido mínimo que habrá de

especificar la autorización.

El artículo 12, titulado ?finalización y revocación de la autorización?,

dispone como causas de finalización de la autorización, el cumplimiento

del plazo, la renuncia del autorizado y la revocación de la autorización.

Respecto del cumplimiento del plazo, el precepto comienza con un

primer apartado que reitera que lo señalado en el último apartado del

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artículo anterior, esto es, que la duración de la autorización no podrá

extenderse más allá de 30 años, y añade el matiz relativo a que en esos

30 años se incluirán las prórrogas de que pueda ser objeto. Por razones

sistemáticas y de conformidad con la directriz 28, la mención a que las

prórrogas se incluirán en la duración total de la autorización debería

insertarse en el apartado 3 del artículo 11, que se ocupa de la duración

de las autorizaciones, expresando en el apartado primero del artículo 12

la mención de la finalización de la misma por cumplimiento o vencimiento

del plazo.

El apartado 3 enumera una serie de causas que pueden dar lugar a

su revocación, sin carácter exhaustivo, ya que solo se refiere a algunas de

las contenidas en la normativa patrimonial (artículo 100 de la LPAAP) y

establece una remisión genérica a ?cualquier otra causa admitida en

Derecho?, que da entrada a la aplicación de otras causas legalmente

previstas.

La revocación, que se adoptará en un procedimiento contradictorio

con audiencia del autorizado (ya previsto en el artículo 3.2 de la Orden de

20 de julio de 1995), no dará lugar a indemnización, según señalan

también los artículos 32.1 de la LPCM y 92.4 de la LPAAP.

El capítulo cuarto engloba en los artículos 13 y 14 el cambio de

destino de los edificios escolares de titularidad municipal, en el que es

preceptiva la autorización previa de la Administración educativa. Este

cambio de uso se contemplaba hasta ahora en el Decreto 30/2001, de 22

de febrero, que regula el procedimiento de autorización previa a la

desafectación de edificios públicos escolares de propiedad municipal. El

capítulo IV del proyecto incorpora su contenido al presente decreto, con

ligeros matices (en cuanto al plazo del procedimiento y el sentido del

silencio administrativo, por ejemplo), lo que posibilita la derogación del

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citado Decreto 30/2001 por la disposición derogatoria única como forma

de combatir la dispersión normativa en esta materia.

La parte final de la norma proyectada comienza con la mencionada

disposición derogatoria única y cuenta además con dos disposiciones

finales, a las que nada hay que reprochar.

La primera, habilita al titular de la consejería competente en materia

de educación para dictar las disposiciones que sean precisas para el

desarrollo del decreto, lo que resulta conforme con lo establecido en el

artículo 41.d) de la Ley 1/1983, que atribuye a los consejeros el ejercicio

de la potestad reglamentaria en la esfera de sus atribuciones.

Por último, la disposición final segunda establece la entrada en vigor

de la norma proyectada el día siguiente al de su publicación en el Boletín

Oficial de la Comunidad de Madrid.

No obstante, por seguridad jurídica, dado que la materia que se

reglamenta mediante este proyecto ha venido siendo regulada por otras

normas tanto estatales como autonómicas, se echa en falta la previsión

de una disposición transitoria que determine la normativa de aplicación a

los procedimientos que pudieran haberse iniciado con anterioridad a la

entrada en vigor del presente proyecto, de conformidad con lo dispuesto

en el artículo 9.3 de la Constitución Española.

Esta consideración tiene carácter esencial.

La disposición transitoria, de conformidad con la directriz 34, deberá

preceder a la disposición derogatoria y las finales.

En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid formula la siguiente,

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CONCLUSIÓN

Que una vez atendidas las observaciones efectuadas en el cuerpo del

presente dictamen, y, en especial, las formuladas con carácter esencial,

procede someter al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid el

proyecto de decreto por el que se modifica el régimen de utilización de los

inmuebles e instalaciones de los centros educativos públicos no

universitarios en la Comunidad de Madrid.

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, a 1 de febrero de 2018

La Vicepresidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 38/18

Excmo. Sr. Consejero de Educación e Investigación

C/ Alcalá, 30-32 ? 28014 Madrid