Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0022/19 del 24 de enero del 2019

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 24 de enero de 2019, sobre la consulta formulada por la alcaldesa de Madrid a través del vicepresidente, consejero de Presidencia y portavoz del Gobierno al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el asunto promovido por PROMOCIONES PARQUE ORGAZ, S.L. (en adelante, ?la reclamante? o ?la arrendadora?), sobre indemnización de los daños y perjuicios derivados de las resoluciones de la gerente de la Agencia de Gestión de Licencias de Actividades, de 11 de julio de 2014 y de 26 de septiembre de 2014, por las que se declaró la ineficacia de la declaración responsable instada por IDEAL 9000, S.L. (en lo sucesivo, ?la arrendataria?), que fueron anuladas en vía judicial.

Tesauro: Relación de causalidad. Inexistencia

Margen de tolerancia

Daño no acreditado

Daño acreditado

Anulación de actos en vía jurisdiccional

Antijuridicidad del daño. Inexistencia

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por unanimidad en su sesión de 24

de enero de 2019, sobre la consulta formulada por la alcaldesa de

Madrid a través del vicepresidente, consejero de Presidencia y

portavoz del Gobierno al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de

28 de diciembre, en el asunto promovido por PROMOCIONES

PARQUE ORGAZ, S.L. (en adelante, ?la reclamante? o ?la

arrendadora?), sobre indemnización de los daños y perjuicios

derivados de las resoluciones de la gerente de la Agencia de Gestión

de Licencias de Actividades, de 11 de julio de 2014 y de 26 de

septiembre de 2014, por las que se declaró la ineficacia de la

declaración responsable instada por IDEAL 9000, S.L. (en lo sucesivo,

?la arrendataria?), que fueron anuladas en vía judicial.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El 24 de octubre de 2017 se presentó una solicitud

indemnizatoria, presentada en nombre de la entidad reclamante por

un letrado apoderado, por la que reclamaba al Ayuntamiento de

Madrid 9.015.000 ?, por los daños y perjuicios sufridos como

consecuencia del impago de las rentas del contrato de arrendamiento

de fecha 1 de febrero de 2014, firmado con IDEAL 9000, S.L., a

Dictamen nº: 22/19

Consulta: Alcaldesa de Madrid

Asunto: Responsabilidad Patrimonial

Aprobación: 24.01.19

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consecuencia de la resolución de la gerente de la Agencia de

Actividades de fecha 11 de julio de 2014, que declaró la ineficacia de

la declaración responsable presentada por IDEAL 9000, S.L., para la

implantación de la actividad de café-espectáculo en el local sito en la

calle Diego Ayllon num.16 (nº 12 en el Censo de Actividades

municipal), y ordenó el cese y clausura de la actividad, resolución

que fue revocada por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de

Madrid, de fecha 19 de octubre de 2016.

El escrito relataba la suscripción del contrato de arrendamiento

y aludía a la declaración responsable presentada por Ideal 9000 el 21

de mayo de 2014 para el ejercicio de la actividad de café-espectáculo,

que fue informada favorablemente por la entidad colaboradora

urbanística Engloba.

Daba cuenta de la interposición de un recurso de reposición

contra la resolución de 11 de julio de 2014 en el que se hizo valer la

quiebra del principio ?favor libertatis?, del recurso contenciosoadministrativo

interpuesto contra su desestimación y de la Sentencia

del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 19 de octubre

de 2016, que revocó la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-

Administrativo nº 3, de 20 de octubre de 2015.

Asimismo, señalaba que el impago de las rentas había dado

lugar a una demanda por desahucio que concluyó con el Decreto de 8

de enero de 2015, del Juzgado de 1ª Instancia nº 47 de Madrid, por el

que se recuperó la posesión del inmueble y que, ante la imposibilidad

de conseguir un nuevo arrendatario, se vio obligada la empresa a

vender el inmueble el 10 de septiembre de 2015 para poder hacer

frente al pago de un préstamo garantizado con el inmueble.

La indemnización solicitada -9.015.000 ?- resultaba de la suma

que hubiera debido percibir la reclamante como arrendadora desde

septiembre de 2014 y hasta cumplir los 15 años que duraba el

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contrato de arrendamiento (18.000 ? mensuales hasta enero de 2015

y 51.000 ? mensuales desde febrero de 2015) en concepto de alquiler.

Acompañaba diversa documentación entre la que se encontraba

el poder de representación del letrado que interpuso la reclamación

en nombre de la reclamante; el contrato de arrendamiento de 1 de

febrero de 2014 suscrito con un tercero; su cesión a IDEAL 9000 el

19 de mayo de 2014; la declaración responsable de 21 de mayo de

2014 presentada por esta para obras de acondicionamiento de un

local con una superficie de 138,48 m²; el certificado de conformidad

de la entidad colaborado urbanística Engloba Servicios Urbanísticos,

S.L. y el informe favorable que emitió; la resolución de 11 de julio de

2014 sobre la ineficacia de la declaración responsable y la

imposibilidad de continuar con el ejercicio de la actividad; el recurso

de reposición y su desestimación por resolución de 26 de septiembre

de 2014; la resolución de 30 de julio de 2014 por la que se ordenaba

la clausura y cierre inmediato de la actividad de café-espectáculo al

carecer de la preceptiva licencia o declaración responsable que

permitiese su funcionamiento; la propuesta de resolución de precinto

de actividades, de fecha 11 de agosto de 2014, al comprobarse que la

actividad continuaba desarrollándose; la sentencia de 20 de octubre

de 2015 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de

Madrid, que desestimó el recurso presentado contra la declaración de

ineficacia de la declaración responsable (de 11 de julio de 2014,

aunque la sentencia consigna la fecha de 23 de julio, que es la fecha

de la notificación); la Sentencia de 19 de octubre de 2016 del

Tribunal Superior de Justicia de Madrid que revocó la sentencia del

Juzgado; el Decreto de 8 de enero de 2015 por el que el Juzgado de 1ª

Instancia nº 47 de Madrid acordó la resolución del contrato de

arrendamiento entre la reclamante e IDEAL 9000; la documentación

justificativa del préstamo hipotecario; y la escritura de venta del

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inmueble de la calle Ayllon nº 16 de 10 de septiembre de 2015 por la

que la arrendadora vendía el inmueble a otra empresa.

SEGUNDO.- En relación con el contenido de la reclamación, la

consulta del expediente administrativo ha puesto de manifiesto los

siguientes hechos:

1. En relación con la titularidad del inmueble conviene señalar

que la reclamante era propietaria del inmueble situado en la calle

Ayllón nº 16. El 1 de febrero de 2014 celebró un contrato de

arrendamiento con un tercero por el que le arrendaba el edificio (con

una superficie total construida de 2.376 m²) destinado a hotel. En ese

momento se entregaba el restaurante existente en el edificio a la

espera de poder poner a disposición todo el inmueble, fijando como

fecha límite el 1 de septiembre de 2014, fecha en que comenzaría el

cómputo de 15 años de duración del contrato y la obligación de

abono de la renta, pactada en 18.000 ? mensuales los cinco primeros

meses, 51.000 ? hasta febrero de 2016 y actualizándose después la

renta según el IPC.

El contrato de arrendamiento se cedió a IDEAL 9.000 el 19 de

mayo de 2014.

Mediante Decreto de 8 de enero de 2015, el Juzgado de 1ª

Instancia nº 47 de Madrid acordó la resolución del contrato de

arrendamiento entre la reclamante e IDEAL 9000 por impago de la

renta.

El 10 de septiembre de 2015 la arrendadora vendió el inmueble

a otra empresa y parte del precio se empleó en abonar el préstamo

hipotecario con el que estaba gravado el inmueble.

2. En relación con el expediente de 220/2014/07458:

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El 21 de mayo de 2014 la nueva arrendataria (IDEAL 9.000)

presentó una declaración responsable en relación con las obras de

acondicionamiento del local destinado hasta entonces a restaurante

del inmueble (superficie de 138,48 m²) y que quería convertir en caféespectáculo

: la declaración responsable fue informada

favorablemente por la entidad colaboradora urbanística Engloba

Servicios, Urbanísticos, que emitió certificado de conformidad el 30

de mayo de 2014.

Mediante informe técnico de 4 de julio de 2014 la Agencia de

Gestión de Licencias de Actividades señaló que según el artículo

8.7.9.2 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación

Urbana de Madrid de 1997 (en adelante, PGOUM 1997), el

incremento con cuerpos de edificación en planta baja en parcelas con

fachada a determinadas calles (entre las que estaba una colindante al

inmueble) habría de destinarse al uso terciario de comercio y oficina

o a uso industrial sin que fuese admisible implantar allí la actividad

de café-espectáculo, dado que el uso terciario espectáculo (uso

terciario recreativo en su categoría II) no podía incluirse en los usos

ampliados por el Acuerdo 343 de la Comisión Técnica de Seguimiento

del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 (en

adelante, PGOUM 1997), referidos a establecimiento para el consumo

comidas y de bebidas.

Tras la tramitación del expediente municipal 220/2014/07458,

por resolución de la Gerente de la Agencia de Actividades de fecha 11

de julio de 2014 se declaró la ineficacia de la declaración responsable

de presentada el 21 de mayo de 2014 por no cumplir los requisitos

exigibles y adolecer de deficiencias de carácter esencial, siendo

inviable urbanísticamente la actuación pretendida como

consecuencia del incumplimiento de lo establecido en el art. 8.7.9.2

de las Normas Urbanísticas del PGOUM 1997 y se advirtió de la

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imposibilidad de continuar el ejercicio de la actividad y la obligación

de restituir el orden jurídico infringido.

El 30 de julio de 2014, se decretó el cese de la actividad de café -

espectáculo. Dicho cese se fundamentaba en la resolución de la

ineficacia de la declaración responsable, decretada el 11 de julio de

2014. Esta resolución fue confirmada por la resolución de 26 de

septiembre de 2014 que recayó en el recurso de reposición

presentado contra la misma.

El 4 de agosto la Policía comprobó que la actividad de caférestaurante

seguía ejerciéndose en el local y se decretó la clausura

del mismo mediante resolución de 11 de agosto de 2014.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo, el 20 de octubre

de 2015, recayó Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso

Administrativo n° 3 de Madrid (PO 458/2014), que lo desestimó y

confirmó la resolución administrativa recurrida porque no era

admisible la implantación de actividad de café-espectáculo al ocupar

el cuerpo de edificación de planta baja complementario a la

edificación principal ya que, según el artículo 8.7.9.2 de las Normas

Urbanísticas del PGOUM de 1997, el incremento con cuerpos de

edificación en planta baja en parcelas con fachada a ciertas calles

(entre las que se incluye la calle Asura), habría de ?destinarse al uso

terciario en su clase de comercio y oficina o a industrial, los cuales

fueron ampliados con el de terciario recreativo en su categoría ii)

Establecimiento para el consumo de comida y bebidas, por Acuerdo nº

343 de la Comisión de Seguimiento del PLAN General de Ordenación

Urbana?, sin poder destinarse al uso recreativo terciario en su

categoría de café-espectáculo.

Dicha sentencia fue revocada por el Tribunal Superior de

Justicia de Madrid mediante su Sentencia de 19 de octubre de 2016,

que apreció una contradicción en cuanto a los usos admisibles en el

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artículo 8.7.9.2 de las NNUU POGOUM 1997 (párrafo primero en

relación con la letra d), por lo que aplicó el principio interpretativo

?favor libertatis? y consideró que en los usos terciarios admisibles

previstos en dicho artículo estaban comprendidos los del artículo

7.6.1.2.d)ii) -los usos terciarios recreativos, establecimiento para

consumo de bebidas y comidas- del Acuerdo 343 de la Comisión

Técnica de Seguimiento del PGOUM.

3. En fecha 20 de agosto de 2014, IDEAL 9000 S.L, presentó una

declaración responsable para el ejercicio de la actividad de

restaurante en el mismo local objeto del presente informe. La

comprobación de dicha declaración responsable, se tramitó en el

expediente municipal 500/2014/07378.

En fecha 18 de septiembre de 2014, se aportó el certificado final

de obra e instalaciones y la demás documentación preceptiva para

ejercer. De acuerdo a lo establecido en el artículo 39.5 de la

Ordenanza de Apertura de Actividades Económicas en la Ciudad de

Madrid, de 28 de febrero de 2014, el derecho a ejercer la actividad de

restaurante se produce desde el día 18 de octubre de 2014, y dura

hasta la actualidad, toda vez que no se ha decretado la pérdida de

efectos de dicha declaración responsable.

TERCERO.- A causa de la reclamación planteada se ha

instruido un procedimiento de responsabilidad patrimonial de

conformidad con lo dispuesto en los artículos 66.1 y 67 de la Ley

39/2015 de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de

las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC).

Los aspectos a destacar en su tramitación son los siguientes:

Recibida la reclamación y acordado el inicio del expediente de

responsabilidad patrimonial, se dio traslado al interesado y se solicitó

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informe a la Subdirección General de Actividades Económicas que lo

emitió el 22 de abril de 2018.

En el informe se ponía de manifiesto la interpretación que del

artículo 8.7.9.2 de las Normas Urbanísticas del PGOUM 1997 hacía

la Comisión Técnica de Seguimiento del PGOUM, que era el órgano

competente encargado de su interpretación, en cuanto a los usos

permitidos en la calle cuestionada. Para ello se tuvieron en cuenta el

acuerdo 225 (que en 2005 no incluía uso terciario recreativo en la

zona) y el acuerdo 343 de 2011 (que incluía el uso terciario recreativo

para consumo de bebidas y comidas pero no para espectáculos).

Ambos acuerdos no incluían el uso terciario recreativo de

espectáculos, por lo que la actividad de café-espectáculo no era

admisible en el local en cuestión.

En relación con la indemnización solicitada, el informe llamaba

la atención sobre el hecho de que el no poder ejercer la actividad de

café-espectáculo en el local de planta baja de 138 m2 (pero sí la de

restaurante), no podía justificar que no se pudiera ejercer la actividad

de hostelería respecto la totalidad del edificio de 2.376 m². Afirmaba

que el Ayuntamiento no era responsable de que el arrendatario no

pagara las rentas del alquiler y que la cantidad solicitada como

indemnización en concepto de renta era desproporcionada según los

precios de mercado de la zona. Además había que tener en cuenta

que la renta mensual de 51.000 ? venía referida al arrendamiento de

la totalidad del inmueble y no a la superficie del local afectado por la

resolución de 11 de julio de 2014 (138,48 m²). Además, señalaba que

el artículo 34.2 de la ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen

Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP), establece que la

indemnización debía calcularse con arreglo a los criterios de

valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación

forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las

valoraciones predominantes en el mercado, y no por lo que hubieran

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señalado las partes en un contrato privado de arrendamiento. Y, en

último término, la indemnización no podría calcularse en función de

las rentas que se esperaban percibir del contrato de arrendamiento

ya que la arrendadora había vendido el inmueble el 10 de septiembre

de 2015.

En definitiva, concluía que si el daño se cifraba en las rentas

dejadas de percibir solo habría de hacerse frente a las

correspondientes desde el 30 de julio de 2014, (cierre de actividad del

café-espectáculo) y el 18 de octubre de 2014 en que se comenzó a

ejercer la actividad de restaurante, y referida solo a las que hubieran

correspondido al local y no a todo el edificio.

Abierto el periodo de prueba, se admitió la documentación ya

aportada por la empresa reclamante y se le requirió para que

declarase que no había sido indemnizada como consecuencia del

daño sufrido o, en su caso, indicación de las cantidades recibidas;

que se indicase si por estos mismos hechos se seguían otras

reclamaciones civiles, penales o administrativas -y, en su caso, debía

remitir copias-; que aportara copia de la demanda de desahucio por

falta de pago y reclamación de rentas, así como copia del despacho de

ejecución de la deuda, las cantidades percibidas en la ejecución o la

declaración de que no había pedido el despacho de ejecución.

La empresa negó que hubiese recibido una indemnización por

los conceptos por los que se estaba reclamando, informó que no

había pedido despacho de ejecución por la constancia de la falta de

capacidad económica de IDEAL 9000 y acompañaba la

documentación requerida. Mediante la demanda de desahucio se

reclamaba a IDEAL 9000 la cantidad de 67.161,65 en concepto de

rentas no abonadas (correspondientes a septiembre, octubre y

noviembre de 2014) y gastos de suministro de gas, más 21.780 ?

mensuales desde la presentación de la demanda hasta la entrega

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efectiva del inmueble. Entre la documentación que acompañó

constaba también el acta de lanzamiento, del 12 de marzo de 2015.

Conferido trámite de audiencia, la reclamante solicitó la

continuación de la tramitación del procedimiento mediante la

solicitud del dictamen a esta Comisión.

Por último, se formuló propuesta de resolución el 7 de

noviembre de 2018 en la que desestimaba la reclamación por no

haberse acreditado la relación de causalidad ni la antijuridicidad del

daño.

CUARTO.- La alcaldesa de Madrid (actuando por su delegación

el coordinador general de la Alcaldía), a través del vicepresidente,

consejero de Presidencia y portavoz del Gobierno, de conformidad con

el artículo 5.3.f).a de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, formuló

consulta preceptiva por trámite ordinario que tuvo entrada en el

registro de esta Comisión Jurídica Asesora el 5 de diciembre de 2018.

Al expediente remitido se le asignó el nº 553/18.

Su estudio, por reparto de asuntos, correspondió a la letrada

vocal Dña. Mª Dolores Sánchez Delgado, que firmó la oportuna

propuesta de dictamen y fue deliberada y aprobada por unanimidad

en la sesión del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de 24 de enero

de 2019.

El escrito solicitando el informe preceptivo fue acompañado de la

documentación que, adecuadamente numerada y foliada, se

consideró suficiente.

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

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CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de

Madrid emite su dictamen preceptivo de acuerdo con el artículo

5.3.f).a de la Ley 7/2015, de 28 de noviembre, por ser la reclamación

de responsabilidad patrimonial de cuantía superior a 15.000 euros y

a solicitud de un órgano legitimado para ello según el artículo 18.3.c)

del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión

Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, aprobado por el

Decreto 5/2016, de 19 de enero, del Consejo de Gobierno.

SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad

patrimonial, iniciado a instancia de parte interesada, según consta en

los antecedentes, ha de ajustarse a lo dispuesto en la LPAC, con las

particularidades previstas para los procedimientos de

responsabilidad patrimonial en los artículos 67, 81 y 91. Su

regulación debe completarse con lo dispuesto en la Ley LRJSP, cuyo

capítulo IV del Libro preliminar se ocupa de la responsabilidad

patrimonial de las Administraciones Públicas.

La entidad reclamante ostenta legitimación activa para promover

el procedimiento de responsabilidad patrimonial, al amparo del 32.1

de la LRJSP, al ser la persona que ha sufrido el daño que se imputa

al funcionamiento del servicio público municipal. En su nombre

presentó la reclamación un abogado, que acreditó su representación

mediante la aportación de la escritura pública de apoderamiento.

La legitimación pasiva corresponde al Ayuntamiento de Madrid,

que es la Administración Pública que ha dictado la resolución cuya

anulación judicial ha dado pie al escrito de reclamación patrimonial y

que ostenta las competencias de Urbanismo en cuanto al

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planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística, según lo

dispuesto en el artículo 25.2,a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril,

Reguladora de las Bases del Régimen Local, en la redacción que tenía

en el momento de los hechos.

Por lo que se refiere al plazo para el ejercicio de la acción de

responsabilidad patrimonial motivadas por la anulación de actos o

disposiciones administrativas por la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa, ?el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse

notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva?,

conforme establece el artículo 67.1, párrafo segundo, de la LPAC.

De acuerdo con la doctrina fijada por el Tribunal Europeo de

Derechos Humanos en su sentencia de 25 de enero de 2000, debe

fijarse el día inicial del plazo en la notificación de la sentencia al

reclamante o cuando este conoce su contenido si no ha sido parte en

el proceso. Según la documentación aportada, la notificación de la

sentencia de 19 de octubre de 2016 del Tribunal Superior de Justicia

de Madrid se produjo el 26 de octubre de 2016, por lo que la

reclamación formulada el 24 de octubre de 2017 se encuentra

presentada dentro del plazo legalmente establecido.

En materia de procedimiento se han observado los trámites

legales y reglamentarios, marcados en la LPAC. En concreto, y tal

como previene el artículo 81.1 de la LPAC, se ha recabado informe del

servicio a cuyo funcionamiento se atribuye el daño causado, la

Subdirección General de Actividades Económicas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la LPAC se

confirió el oportuno trámite de audiencia a la mercantil reclamante. Y

se ha formulado la correspondiente propuesta de resolución tal y

como preceptúa el artículo 88 de la LPAC, propuesta remitida, junto

con el resto del expediente, a la Comisión Jurídica Asesora para la

emisión del preceptivo dictamen.

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TERCERA.- La responsabilidad patrimonial de la Administración

se recoge en el artículo 106.2 de la Constitución Española y garantiza

el derecho de los particulares a ser indemnizados de toda lesión que

sufran en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia del

funcionamiento de los servicios públicos, en los términos establecidos

por la ley. Esta previsión ha sido desarrollada por la LRJSP en su

Título Preliminar, Capítulo IV, artículos 32 y siguientes.

La viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la

Administración, según doctrina jurisprudencial reiterada, requiere la

concurrencia de varios requisitos, conforme a lo establecido en el

artículo 32 de la LRSP:

a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable

económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo

de personas.

b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la

calificación- de los servicios públicos en una relación directa e

inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de

elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal.

c) Que exista una relación de causa a efecto entre el

funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea producida

por fuerza mayor.

d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el

daño, debiendo entenderse, tal y como señala la Sentencia del

Tribunal Supremo de 27 de septiembre de 2017 (rec. núm.

1777/2016) ?que no se predica en razón de la licitud o ilicitud del acto

o norma causante del daño, sino de su falta de justificación conforme

al ordenamiento jurídico, en cuanto imponga o no al perjudicado esa

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carga patrimonial singular de soportarlo. Es decir, la antijuridicidad no

aparece vinculada al aspecto subjetivo del actuar antijurídico, sino al

objetivo de la ilegalidad del perjuicio, pero entendido en el sentido de

que no exista un deber jurídico del perjudicado de soportarlo por la

existencia de una causa de justificación en quien lo ocasiona, es decir,

la Administración?.

En este caso, el presupuesto determinante de la exigencia de la

responsabilidad patrimonial de la Administración consiste en la

anulación en sede judicial de la resolución de la gerente de la Agencia

de Actividades que declaró la ineficacia de la declaración responsable

presentada por IDEAL 9000, S.L., para la implantación de

determinada actividad en un local, lo que, según la entidad

reclamante, supuso el cese y clausura de la actividad.

Dicha exigencia de responsabilidad patrimonial de la

Administración tiene su fundamento, pues, en el artículo 32.1 de la

LPAC, el cual, y en lo que aquí interesa, se expresa así:

?La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional

contencioso administrativo de los actos o disposiciones

administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la

indemnización?.

Como se ha encargado de recordar la jurisprudencia (vid.

sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-

Administrativo, Sección 5ª, de 31 de marzo de 2008), el derecho al

resarcimiento económico no es una derivación directa de la

declaración de nulidad o anulación de la resolución impugnada. En

efecto, dice la misma sentencia, ?el artículo 142.4 de la Ley 30/1992

no determina per se el derecho a indemnización, pero tampoco lo

excluye, de manera que no constituye un obstáculo para que el derecho

a ser indemnizado pueda ser reconocido cuando se cumplan los

requisitos señalados en el artículo 139 de la misma Ley?.

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Más recientemente, la Sentencia de 21 de marzo de 2018 del

Tribunal Supremo (recurso 5006/2016), ha declarado que ?en el caso

específico de esta responsabilidad fundada en el artículo 142.4 de la

LRJPAC, su apreciación y procedencia no se vincula simplemente a la

anulación del acto sino que, además, deben concurrir todos los

requisitos exigidos a tal efecto por dicha ley: daño efectivo,

individualizado y evaluable económicamente; nexo causal entre el

actuar de la Administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica

en el sentido de ausencia de deber jurídico del administrado de

soportar el resultado lesivo?.

CUARTA.- Del análisis de los presupuestos de la

responsabilidad patrimonial, lo primero que hay que determinar es si

existe un daño real y efectivo a quien solicita ser indemnizado, pero

ha de partirse de la consideración de que la carga de la prueba de los

presupuestos que hacen nacer la responsabilidad indemnizatoria

recae sobre quien la reclama. Según reiterada jurisprudencia del

Tribunal Supremo, que se recoge en la Sentencia del Tribunal

Superior de Justicia de Madrid de 9 de marzo de 2016 (recurso

658/2015), ?la prueba de la relación de causalidad entre la actuación

administrativa y el daño causado, así como la existencia y contenido

de éste, corresponde a quien reclama la indemnización, sin que

proceda declarar la responsabilidad de la Administración cuando esa

prueba no se produce?.

La entidad reclamante alega que la resolución de la gerente de la

Agencia de Actividades que acordó la ineficacia de la declaración

responsable presentada por IDEAL 9000, S.L. para la implantación

de determinada actividad en un local adoptada por la resolución que

declaró, y ordenó el cese y clausura de la actividad supuso que dicha

empresa no pudiera llevar a cabo la actividad proyectada e

imposibilitó la viabilidad del contrato de arrendamiento suscrito entre

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ambas, lo que propició que no fuesen abonadas las rentas pactadas.

El daño lo cifra la reclamante, por tanto, en los 9.015.000 ? que

hubiera debido percibir en concepto de rentas por el alquiler del

inmueble de su propiedad durante 15 años a IDEAL 9000.

Ciertamente, el impago de unas rentas de alquiler constituye un

daño efectivo en cuanto la evidente pérdida de ingresos que ello debió

suponer para la entidad reclamante. No obstante, sin entrar a valorar

exhaustivamente la cuantificación del daño alegado, sí conviene

precisar que no está justificada la desmesurada cantidad solicitada,

no solo por resultar desproporcionada a los precios de mercado de la

zona según afirma el informe técnico del expediente administrativo,

sino también porque, en el juicio de desahucio, a la arrendataria le

reclamó solo 67.161,65 en concepto de rentas no abonadas

(septiembre, octubre y noviembre de 2014) y gastos de suministro de

gas, más 21.780 ? mensuales desde la presentación de la demanda

hasta la entrega efectiva del inmueble.

Además, hay que tener en cuenta otros factores. Por un lado,

pese a la declaración de ineficacia, lo cierto es que el local afectado

por dicha declaración estuvo funcionando hasta el 11 de agosto de

2014, fecha en la que se ordenó la clausura de la actividad después

de comprobar que, pese a la orden de cese, la actividad seguía

desarrollándose en el local. Y presentada nueva declaración

responsable el 20 de agosto de 2014 para el ejercicio de la actividad

de restaurante y tras las obras correspondientes, pudo nuevamente

ejercer la nueva actividad desde el 18 de octubre de 2014.

Por otro lado, tampoco está justificado que se solicite la renta

pactada para la totalidad del edificio (con una superficie total

construida de 2.376 m²) destinado a hotel, cuando la ineficacia de la

declaración de 21 de mayo de 2014 solo afectaba a 138,48 m² que se

destinaron a la actividad de café-espectáculo. Además, el contrato de

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arrendamiento fue resuelto por impago de la renta mediante Decreto

de 8 de enero de 2015, el Juzgado de 1ª Instancia nº 47 de Madrid y

el 10 de septiembre de 2015 la arrendadora vendió el inmueble a otra

empresa.

Sentadas las bases para el cálculo del daño, no vamos a entrar a

concretarlo sin antes examinar si concurren los demás requisitos

para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la

Administración municipal.

QUINTA.- Acreditado el daño en estos términos, no parece que

ese daño sea imputable al Ayuntamiento de Madrid, por lo que

faltaría el requisito de la relación causal entre el daño alegado y el

funcionamiento del servicio público. Como ya hemos visto, requisito

necesario para apreciar la responsabilidad patrimonial de la

Administración es que el daño se haya producido de forma directa,

inmediata y exclusiva, lo que no concurre en este caso.

Y es que no puede imputarse a la Administración municipal el

daño proveniente del impago de unas rentas que correspondía

abonarlas a un tercero, IDEAL 9000. Aunque la Agencia de

Actividades declarase la ineficacia de la declaración presentada por

IDEAL 9000 para la actividad de café-restaurante, esa ineficacia

afectaba solo a una parte del edificio. Además, no le impidió a la

arrendataria ejercer dicha actividad durante un tiempo en ese local

aunque la recondujese luego a la actividad de restaurante, sin que

pueda derivarse la responsabilidad municipal del incumplimiento de

sus obligaciones por parte de IDEAL 9000 para con la reclamante.

Esa falta de nexo entre la declaración de ineficacia realizada por

el Ayuntamiento y el daño alegado por la reclamante se evidencia en

el hecho de que, en la impugnación de aquella, no tuvo parte la

reclamante, que ni intervino en vía administrativa ni en vía judicial, a

18/23

la que no fue llamada, como tampoco lo fue el Ayuntamiento en el

procedimiento de desahucio, al tratarse de un asunto entre

particulares.

De esta forma no existe un enlace directo e inmediato entre la

actuación administrativa y el daño (sentencia del Tribunal Supremo

de 3 de junio de 2002 (recurso 927/1998) de tal forma que la

Administración ? Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio de

2002 (recurso 1677/1998) ?sólo responde de los daños

verdaderamente causados por su propia actividad o por sus servicios,

no de los daños imputables a conductas o hechos ajenos a la

organización o actividad administrativa?.

También, en este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de

10 de junio de 2002 de 9 de mayo de 2000 (rec. 1965/1996) declara

que la Administración quedaría exonerada, a pesar de que su

responsabilidad patrimonial sea objetiva, "cuando es la conducta del

perjudicado o de un tercero la única determinante del daño producido

aunque haya sido incorrecto el funcionamiento del servicio público?.

SEXTA.- A mayor abundamiento, tampoco concurre el requisito

de la antijuridicidad del daño. A este respecto conviene recordar que

el artículo 34.1 de la LRJSP dispone claramente que ?sólo serán

indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de

daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la

Ley?. Es decir, para que concurriese el requisito de la lesión a efectos

de su resarcimiento como consecuencia de la responsabilidad

patrimonial de la Administración, sería preciso que no existiesen

causas de justificación que legitimasen como tal el perjuicio de que se

tratase, como sucede cuando concurre un título jurídico que

determina o impone inexcusablemente ese perjuicio. Así, resulta que

la lesión no sería antijurídica cuando el particular estuviese obligado

19/23

a soportar las consecuencias perjudiciales de la actuación

administrativa.

La reclamante ejercita su acción al haberse anulado en sede

judicial la resolución de la gerente de la Agencia de Actividades que

acordó la ineficacia de la declaración responsable presentada por

IDEAL 9000, S.L. para la implantación de determinada actividad en

parte de un local que había arrendado, y considera que esa anulación

judicial denota la ilegalidad del acto administrativo anulado, acto del

que deriva los daños que reclama.

En relación a actos administrativos anulados por sentencia, la

Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2017 (recurso

2040/2014) con cita de la Sentencia de 28 de marzo de 2014 de la

misma sala, señala que ?tratándose de la responsabilidad patrimonial

como consecuencia de la anulación de un acto o resolución

administrativa, ha de estarse a la jurisprudencia elaborada al efecto

sobre la consideración de la antijuridicidad del daño, que se plasma,

entre otras, en sentencias de 5-2-96, 4-11-97, 10-3-98, 29-10-98, 16-9-

99 y 13-1-00, que en definitiva condiciona la exclusión de la

antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de

soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en

unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados en el

ejercicio de facultades discrecionales o integración de conceptos

jurídicos indeterminados".

Más recientemente, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de

junio de 2018 (núm. rec: 2006/2016) ha insistido en dicho

argumento: ?cuando la Administración adopta una decisión razonable

y razonada, no existe la obligación de indemnizar porque, como se

afirma en la sentencia de instancia, existe el deber jurídico de los

ciudadanos a soportar el daño ocasionado?.

20/23

Surge así la conocida doctrina llamada del margen de tolerancia

en la actuación de la Administración de tal modo que, para valorar la

antijuridicidad del daño causado, no bastaría con la concurrencia de

la anulación de la resolución administrativa sino que sería precisa la

concurrencia de una actuación pública fuera de cauces razonables.

Resulta relevante tener en cuenta en este caso que el juzgador

de instancia corroboró la corrección de la actuación de la

Administración en la imposición de la sanción, siendo precisamente

esa disparidad de criterios entre la primera y la segunda instancia

reveladora de que la Administración no actuó irrazonablemente.

En este sentido se manifestó el Consejo Consultivo de la

Comunidad de Madrid en sus dictámenes 299/10, de 22 de

septiembre y 504/12 de 12 de septiembre, con cita de las Sentencias

del Tribunal Supremo de 10 de marzo de 1998 y 10 de junio de 1986,

manifestando esta última:

?Sin perjuicio de admitir como la jurisprudencia citada, que toda

denegación de una solicitud ocasiona siempre alguna clase de

perjuicios al interesado, siendo susceptible por tanto de configurar

el resultado dañoso en abstracto, no cabe por el contrario apreciar

la antijuridicidad en la lesión, por la simple anulación del acuerdo

adoptado en vía administrativa, cuando la sutileza de la

ilegalidad, solo haya podido decantarse en la más alta instancia

jurisprudencial, dato por sí solo, revelador de la necesidad de

descartar el carácter manifiesto de la torpeza de criterio

denegatorio mantenido por la Administración local?.

Esta doctrina también ha sido acogida por esta Comisión

Jurídica Asesora (así, los Dictámenes 103/16, de 19 de mayo;

291/18, de 28 de junio, y 556/18, de 20 de diciembre, entre otros).

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En este sentido, también la Sentencia del Tribunal Supremo de

27 de septiembre de 2017 (rec. núm. 1777/2016), con cita de la

Sentencia de 17 de febrero de 2015 (recurso de casación 2335/2012)

consideró que, en tanto en cuanto la actividad administrativa se

ejercitase dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los

criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a

los aspectos reglados que pudieran concurrir, no concurriría el

carácter antijurídico de la lesión:

?Ello es así porque el derecho de los particulares a que la

Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos

en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados, o la

norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para

cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun

cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes

que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado

de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se

efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría

incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el

actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la

legalidad de sus resoluciones?.

Por tanto, que la resolución que declaró la ineficacia de la

declaración responsable de 24 de mayo de 2014 haya sido anulada

por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 19 de

octubre de 2016, aplicando la doctrina del margen de razonabilidad,

determina que el eventual daño derivado del acto anulado en dicho

proceso judicial no sea antijurídico, pues no significa que la

Administración actuara irrazonablemente en el dictado del acto.

No solo existía un previo pronunciamiento judicial que había

confirmado y avalado la interpretación del Ayuntamiento, sino que el

propio Tribunal Superior de Justicia de Madrid advertía de la

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contradicción existente en la normativa sobre los usos admisibles en

el cuerpo de la edificación, concretamente en el artículo 8.7.9.2 de las

Normas Urbanísticas que, si comenzaba aludiendo como usos

permitidos solo al uso terciario en su clase de comercio y oficina o a

uso industrial, en el apartado d) de ese mismo artículo, permitía los

usos terciarios sin limitación, y aducía asimismo el acuerdo 343 de la

Comisión Técnica de Seguimiento cuando interpretó que los usos

previstos en el artículo 7.6.1.2.d) ii) ?terciario, recreativo,

establecimiento para consumo de bebidas y comidas- debían

considerarse incluidos en el artículo 8.7.9.2 de las Normas

Urbanísticas porque ?de aplicarse de forma literal lo dispuesto en el

párrafo primero (que limita los usos admisibles al terciario en su clase

de comercio y oficina o a uso industrial) resultaría inaceptable la

interpretación por dicha Comisión Técnica ofrecida de que en tales

cuerpos de edificación resulta admisible los usos previstos en el

artículo 7.6.1.2.d) ii), que chocaría frontalmente con la literalidad del

precepto?.

Del hecho de que tales preceptos hayan tenido que ser objeto de

interpretación por la Comisión Técnica de Urbanismo, y que no solo

la Administración municipal sino también el tribunal de instancia

hayan considerado excluida de ese uso la actividad de caférestaurante

[que podría incluirse en la definición del artículo

7.6.2.1,d.i)], dan cuenta de la dificultad que entrañaba su aplicación

y supone que, considerando la doctrina del margen de tolerancia,

haya de concluirse que, en este caso, la Administración actuó dentro

de márgenes razonables, por lo que no se aprecia la responsabilidad

patrimonial instada por la falta de concurrencia de la antijuridicidad,

como elemento necesario para que surja la misma.

En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora

formula la siguiente

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CONCLUSIÓN

Procede la desestimación de la reclamación por responsabilidad

patrimonial presentada al no concurrir los necesarios requisitos de la

relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento del servicio

público, ni el de la antijuridicidad del daño.

A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá

según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el

plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de

conformidad con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 24 de enero de 2019

La Vicepresidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen nº 22/19

Excma. Sra. Alcaldesa de Madrid

C/ Montalbán, 1 ? 28014 Madrid