Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0007/24 del 11 de enero de 2024

Resumen

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, en su sesión de 11 de enero de 2024, aprobado por unanimidad, sobre la consulta formulada por el alcalde de Madrid, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de diciembre, en el procedimiento de responsabilidad patrimonial promovido por Dña. ?? por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la caída ocurrida en la calle Gran Avenida, 39, de Madrid, por la existencia de un resto de tornillo en el pavimento, en la zona próxima a los contenedores de residuos urbanos.

Tesauro: Antijuridicidad del daño. Inexistencia

Caídas en la vía pública

Prueba. Carga

Relación de causalidad no acreditada

Contestacion

Gran Vía, 6, 3ª planta

28013 Madrid

Teléfono: 91 720 94 60

DICTAMEN del Pleno de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, en su sesión de 11 de enero de 2024,

aprobado por unanimidad, sobre la consulta formulada por el alcalde

de Madrid, al amparo del artículo 5.3 de la Ley 7/2015, de 28 de

diciembre, en el procedimiento de responsabilidad patrimonial

promovido por Dña. ?? por los daños y perjuicios sufridos como

consecuencia de la caída ocurrida en la calle Gran Avenida, 39, de

Madrid, por la existencia de un resto de tornillo en el pavimento, en la

zona próxima a los contenedores de residuos urbanos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- Por un escrito presentado el día 21 de febrero de

2022 en el registro de la Oficina de Atención a la Ciudadanía ?Línea

Madrid? de Usera, del Ayuntamiento de Madrid, la interesada antes

citada, formula reclamación de responsabilidad patrimonial por los

daños y perjuicios sufridos como consecuencia de una caída sufrida,

el día 21 de enero de 2022, en la calle Gran Avenida, 39, de Madrid,

por la existencia de un resto de tornillo en la calzada, en el

pavimento, en la zona próxima a los contenedores de residuos

urbanos.

Dictamen n.º: 7/24

Consulta: Alcalde de Madrid

Asunto: Responsabilidad Patrimonial

Aprobación: 11.01.24

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Según refiere en su escrito, al no percibir el obstáculo sufrió una

aparatosa caída, rompiéndose la nariz y contusiones graves en la

pierna y rodilla, así como en la mano derecha. Expone que fue

atendida por el SAMUR, que intervino la Policía Municipal y que fue

trasladada al Hospital Universitario 12 de Octubre, donde le operaron

de la nariz y le efectuaron curas en la pierna y en la mano. Además,

dice que, como consecuencia de la caída, según el médico de familia,

las cervicales han resultado dañadas y presenta problemas de

incontinencia urinaria desde el golpe.

La interesada cuantifica el importe de la indemnización en el

formulario modelo en 210.000 euros, si bien en su escrito cuantifica

los daños y perjuicios en 103,48 euros diarios hasta la completa

curación a lo que habrá de sumarse los importes por lesiones y

efectos secundarios que cuantifica inicialmente en 9.313,20 euros.

Acompaña con su escrito copia del informe del SAMUR,

fotografías de las lesiones y del lugar de la caída e informes médicos

del hospital y de su centro de Atención Primaria.

SEGUNDO.- Acordado el inicio del procedimiento de

responsabilidad patrimonial, el día 3 de mayo de 2022 se notifica a la

reclamante el acuerdo de inicio del procedimiento y el requerimiento

de diversa documentación.

El día 18 de mayo de 2022 la interesada presenta nuevo informe

médico de un cirujano maxilofacial.

Además, a la vista de que la reclamación presentada por la

interesada se advertía una discrepancia en la cuantía reclamada,

pues en el apartado indemnización del formulario de reclamación de

responsabilidad patrimonial firmado por la interesada se indica

210.000 ?, mientras que en el escrito que se acompañaba se

solicitaba una indemnización por importe de 9.313,20 ?, con fecha 21

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de julio de 2022 el instructor del procedimiento requiere a esta para

que aclare y concrete la cuantía en la que valora el daño o perjuicio

sufrido.

El día 22 de julio de 2022 la asesora técnica de la Dirección

General de Conservación de Vías Públicas, a solicitud del instructor

del procedimiento, emite informe en el que manifiesta que el hierro al

que se refiere la reclamante podría ser el resto no retirado del anclaje

de un elemento delimitador de la zona de contenedores y que en las

fotografías que se adjuntan puede verse el elemento en fotografía de

2019 mientras que en la fotografía de enero de 2022 ya no existe. El

informe indica que la colocación y retirada de estos elementos

delimitadores no es competencia de dicha dirección general.

Con fecha 22 de julio de 2022, emite informe el jefe de la U.I.D.

de Usera de la Policía Municipal que indica que los agentes actuaron

a requerimiento de la emisora central, requeridos por el SAMUR por

caída de una mujer de 65 años con contusión en la nariz y en la

rodilla izquierda. Caída que fue causada al haber tropezado ?con un

hierro corrugado que sobresale del suelo?.

El Servicio de Equipamientos Urbanos de la Dirección General de

Servicios de Limpieza y Residuos, con fecha 26 de julio de 2022

informa que el elemento presuntamente causante de los daños no

está incluido en la conservación del contrato integral de gestión del

servicio público de limpieza y conservación de los espacios públicos y

zonas verdes y que podría corresponder a una horquilla de protección

de contenedores de basura, adjuntando una ?captura de pantalla del

citado elemento?.

Con fecha 24 de agosto de 2022, la interesada presenta escrito

en el que manifiesta que la discrepancia obedece a que en el escrito

de reclamación se le había realizado una primera intervención y que

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?cuando hice el escrito pidiendo 21.000 euros (sic) es porque me

operaron la 2ª y falta la 3ª?.

El día 1 de septiembre de 2022, emite informe el Departamento

de Recogida de Residuos que señala como elemento causante del

daño el hierro que sobresalía en el pavimento, próximo a los cubos de

basura y añade que, ?revisados los avisos recibidos de comunicación

de incidencias en la vía pública, no hay ningún aviso relacionado con

este hecho en el lugar y fecha indicada, por lo que este Servicio no tuvo

conocimiento de la posible incidencia ni la empresa adjudicataria del

contrato de ?Gestión del Servicio Público de Contenerización, Recogida y

Transporte de Residuos en la Ciudad de Madrid? en el lote al que

corresponde el Distrito de Usera. Además, considera que, con los

datos aportados al expediente y la información obrante en el mismo,

no es posible determinar la responsabilidad de los hechos.

La compañía aseguradora del Ayuntamiento de Madrid valora los

daños sufridos por la reclamante en 8.103,53 euros, cantidad

resultante de la suma de 17 días de perjuicio personal particular

moderado (969,68 euros), y, como secuelas, 5 puntos de perjuicio

funcional (3.993,72 euros) más 4 puntos de perjuicio estético

(3.140,13 euros).

Notificado el trámite de audiencia a todos los interesados en el

procedimiento, el día 14 de junio de 2023 compareció la interesada en

las dependencias municipales obteniendo copia de determinados

documentos.

Con fecha 23 de febrero de 2023, la interesada presenta escrito

de alegaciones en el que manifiesta su disconformidad con la cantidad

en la que la aseguradora municipal valora las lesiones sufridas por

esta, y refiere que le tienen que volver a operar de la nariz. Aporta, al

efecto, documentación médica sobre recomendaciones de

prehospitalización de fecha 14 de febrero de 2023, así como el

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documento de consentimiento informado del Servicio de

Anestesiología, y Anestesia General. Asimismo, se presenta informe

médico del Hospital Universitario 12 de Octubre de 23 de enero de

2023.

El día 6 de marzo de 2023 presenta escrito de alegaciones la

empresa contratista que dice que, ?una vez consultados los ficheros de

datos, en la fecha del supuesto, en la calle Gran Avenida, 39, estaba

implantada la recogida de residuos por el sistema de carga lateral,

donde se utilizan contenedores homologados que cumplen con la

normativa vigente, en los que aparte del sistema por pedal que abre las

tapas, disponen de bocas que facilitan la liberación del residuo por

parte del usuario, y en base a la documentación que consta en el

expediente administrativo facilitado para la emisión del presente

informe, a juicio del técnico que informa, entendemos que no existen

pruebas que determinen cómo se produjo la caída y si fue consecuencia

del saliente de hierro?.

El día 18 de octubre de 2023 se redacta propuesta de resolución

que desestima la reclamación al considerar no acreditada la

existencia de relación de causalidad entre los daños sufridos y el

funcionamiento de los servicios públicos municipales.

TERCERO.- La Alcaldía de Madrid, a través de la Consejería de

Presidencia, Justicia y Administración Local, remite solicitud de

dictamen preceptivo a la Comisión Jurídica Asesora con registro de

entrada en este órgano el día 28 de noviembre de 2023.

La ponencia correspondió, por reparto de asuntos, a la letrada

vocal Dña. Rocío Guerrero Ankersmit quien formuló y firmó la

propuesta de dictamen que fue deliberada y aprobada por el Pleno de

la Comisión Jurídica Asesora, en sesión celebrada el día 11 de enero

de 2024.

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A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

CONSIDERACIONES DE DERECHO

PRIMERA.- La Comisión Jurídica Asesora emite su dictamen

preceptivo, de acuerdo con el artículo 5.3.f) a. de la Ley 7/2015, de 28

de diciembre, al tratarse de una reclamación de responsabilidad

patrimonial de cuantía superior a 15.000 euros y la solicitud se

efectúa por la Alcaldía de Madrid, órgano legitimado para ello, de

conformidad con lo dispuesto en el artículo 18.3.c) del Reglamento de

Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora de la

Comunidad de Madrid, aprobado por Decreto 5/2016, de 19 de enero

(en adelante, ROFCJA).

SEGUNDA.- La tramitación del procedimiento de responsabilidad

patrimonial, iniciado a instancia de parte interesada, según consta en

los antecedentes, se regula en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de

Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas según establece su artículo 1.1. con las particularidades

previstas para los procedimientos de responsabilidad patrimonial en

los artículos 67, 81 y 91. Su regulación debe completarse con lo

dispuesto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico

del Sector Público (en lo sucesivo, LRJSP), cuyo capítulo IV del título

preliminar se ocupa de la responsabilidad patrimonial de las

Administraciones Públicas.

La reclamante ostenta legitimación activa, al tratarse de la

persona perjudicada por el accidente que alega producido por una

deficiente conservación de la vía pública.

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Se encuentra legitimado pasivamente el Ayuntamiento de Madrid

en cuanto titular de la competencia de medio ambiente urbano y, en

particular, gestión de los residuos sólidos urbanos, así como de

infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad, ex

artículo 25.2. b) y d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las

Bases de Régimen Local, títulos competenciales que justifican la

interposición de la reclamación contra el ayuntamiento.

En lo relativo al plazo de presentación de la reclamación, de

acuerdo con lo dispuesto en el artículo 67.1 de la LPAC el derecho a

reclamar responsabilidad patrimonial a la Administración prescribe al

año de manifestarse el efecto lesivo y de que se haya determinado el

alcance de las secuelas.

En el caso que nos ocupa, resulta de la documentación

examinada que la caída se produjo el día 21 de enero de 2022, por lo

que la reclamación presentada el día 21 de febrero de ese mismo año,

está formulada en plazo, con independencia de la fecha de

estabilización de las secuelas.

En relación con la tramitación del procedimiento, el órgano

peticionario del dictamen ha seguido en su instrucción los trámites

previstos en las leyes aplicables. Tal como ha quedado reflejado en los

antecedentes de hecho, se ha recabado informe de la Subdirección

General de Conservación de Vías Públicas, del Servicio de

Equipamientos Urbanos de la Dirección General de Servicios de

Limpieza y Residuos, así como del Departamento de Recogida de

Residuos y se ha dado audiencia a todos los interesados en el

procedimiento. Después, se ha redactado la correspondiente

propuesta de resolución en sentido desestimatorio de la reclamación

de responsabilidad patrimonial planteada.

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Por tanto, debe concluirse que la instrucción del procedimiento

ha sido completa, sin que se haya omitido ningún trámite que tenga

carácter esencial o que resulte imprescindible para resolver.

Se observa, no obstante, que se ha superado el plazo de seis

meses establecido en el artículo 91.3 de la LPAC para resolver y

notificar la resolución. Como viene señalando este órgano consultivo

de forma reiterada, debe recordarse de nuevo, a propósito de esta falta

de resolución en plazo, el deber inexcusable de la Administración de

actuar conforme a los principios de eficacia y celeridad. Ahora bien,

como hemos mantenido en anteriores dictámenes, el transcurso del

plazo de resolución y notificación no exime a la Administración de su

obligación de resolver expresamente y sin vinculación alguna con el

sentido del silencio desestimatorio producido [artículos 24.1 y 24.3 b)

de la LPAC], ni en consecuencia a esta Comisión Jurídica Asesora de

dictaminar la consulta.

TERCERA.- La responsabilidad patrimonial de la

Administración se rige por el artículo 106.2 de la Constitución

Española a cuyo tenor: ?Los particulares, en los términos establecidos

por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que

sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,

siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los

servicios públicos?. El desarrollo legal de este precepto se encuentra

contenido actualmente en la LRJSP en su título preliminar, capítulo

IV, artículos 32 y siguientes. Para apreciar la existencia de

responsabilidad patrimonial de la Administración, de conformidad con

constante jurisprudencia, se precisa la concurrencia de los siguientes

requisitos:

a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable

económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo

de personas.

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b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la

calificación- de los servicios públicos en una relación directa e

inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos

extraños que pudieran influir, alterándolo, en el nexo causal.

c) Ausencia de fuerza mayor.

d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el

daño.

La responsabilidad de la Administración es objetiva o de

resultado, de manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de

la Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión, de

forma que aunque, como se acaba de decir, es imprescindible que

exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del

servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido, sólo son

indemnizables las lesiones producidas por daños que el lesionado no

tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.

CUARTA.- Del breve resumen de los presupuestos de la

responsabilidad patrimonial incluidos en la consideración jurídica

precedente, se deduce que no cabe plantearse una posible

responsabilidad de la Administración sin la existencia de un daño real

y efectivo a quien solicita ser indemnizado. En este sentido recuerda

la Sentencia de 13 de febrero de 2018 del Tribunal Superior de

Justicia de Madrid (recurso 597/2017), con cita de la jurisprudencia

del Tribunal Supremo que ?la existencia de un daño real y efectivo, no

traducible en meras especulaciones o expectativas? constituye el

núcleo esencial de la responsabilidad patrimonial traducible en una

indemnización económica individualizada, de tal manera que resulte

lesionado el ámbito patrimonial del interesado ?que es quien a su vez

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ha de soportar la carga de la prueba de la realidad del daño

efectivamente causado?.

Del expediente administrativo resulta acreditado que la

reclamante, de 65 años en la fecha en que ocurrieron los hechos, fue

atendida por el SAMUR y trasladada al Servicio de Urgencias del

Hospital Universitario 12 de Octubre el día 21 de enero de 2022

donde fue diagnosticada de fractura nasal, que precisó reducción con

colocación de taponamiento nasal y férula y, posteriormente nuevas

intervenciones. Además, según resulta de la historia clínica de la

reclamante en su centro de salud, tras la caída la reclamante

presentó contusión en muslo, rodilla y pierna con gran hematoma,

mareo cinético, cervicalgia mecánica y, además, problemas de

incontinencia urinaria desde el golpe.

Se observa, no obstante, que en relación con los mareos y

cervicalgia aparecen referenciados por primera vez el día 2 de febrero

de 2022 y, en cuanto a los problemas de incontinencia urinaria, la

paciente refirió padecerlos el día 8 de febrero. La reclamante no

aporta informe médico pericial alguno que acredite que los problemas

de cervicalgia y de incontinencia urinaria están causados por la caída,

por lo que no es posible tener por acreditada la existencia de relación

de causalidad entre estos daños alegados y el funcionamiento de los

servicios públicos municipales.

Probada parcialmente la realidad de los daños, procede analizar

si concurren los demás presupuestos de la responsabilidad

patrimonial.

Esta Comisión viene destacando que, en aplicación de lo

dispuesto en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, la carga

de la prueba de los requisitos determinantes de la responsabilidad

patrimonial de la Administración corresponde a quien la reclama. Es

decir, ha de probar el nexo causal o relación causa-efecto entre el

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resultado dañoso y el funcionamiento del servicio público, lo que

supone que le corresponde probar la existencia del accidente y que los

daños sufridos derivan de la existencia de un tornillo en la calzada.

Aporta, para acreditar dicha afirmación el informe del Servicio de

Urgencias del Hospital Universitario 12 de Octubre, el informe del

SAMUR y unas fotografías del desperfecto y de sus lesiones.

En el curso del procedimiento se ha recabado el informe de la

dirección general competente en materia Conservación de Vías

Públicas, del Servicio de Equipamientos Urbanos de la Dirección

General de Servicios de Limpieza y Residuos, así como del

Departamento de Recogida de Residuos.

En relación con los informes médicos, es doctrina reiterada de

este órgano consultivo, que no sirven para acreditar la relación de

causalidad entre los daños y el funcionamiento de los servicios

públicos municipales porque los facultativos que atendieron a la

reclamante el día de la caída no presenciaron esta, limitándose a

recoger en su informe lo manifestado por la interesada como motivo

de consulta. En este sentido la Sentencia del Tribunal Superior de

Justicia de Madrid de 30 de junio de 2022 (recurso 478/2012),

considera los informes médicos ?medios probatorios inidóneos para la

acreditación de la forma concreta de causación de las lesiones a que

los mismos se refieren?.

Por lo que se refiere al informe del SAMUR, solo sirve para

acreditar el lugar, fecha y hora de la asistencia prestada por dicho

servicio y los daños sufridos por la reclamante, pero los firmantes del

informe se limitan a recoger lo manifestado por la usuaria del servicio,

sin que ellos hayan presenciado la caída.

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Lo mismo cabe indicar del informe de la Policía Municipal, que se

limita a recoger lo manifestado por la reclamante y constatar la

existencia de un trozo de hierro que sobresale del pavimento.

Por otro lado, la reclamante ha aportado diversas fotografías del

supuesto lugar de los hechos. Ahora bien, como señala la referida

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de junio

de 2022 ?lo más trascendente no es acreditar las condiciones de la vía

pública, sino que una vez establecido tal hecho ha de probarse

cumplidamente dónde y cómo se produjo la caída siendo en extremo

transcendente la prueba de la mecánica de esta?. Como es doctrina

reiterada de esta Comisión Jurídica Asesora, las fotografías, aunque

muestren la existencia de un desperfecto en el pavimento, no prueban

que la caída esté motivada por dicho defecto en la calzada y la

mecánica de la caída (v. gr. dictámenes 168/16, de 9 de junio y

458/16, de 13 de octubre). En el presente caso, la existencia de un

trozo de hierro que sobresale en una superficie irregular de la calzada,

no en la acera, en la zona contigua a los contenedores, no permite

tener por acreditada la existencia de la relación de causalidad entre

los daños sufridos y el funcionamiento de los servicios públicos.

La reclamante no refiere la existencia de testigos. Así, respecto a

la prueba testifical, esta Comisión ha dictaminado reiteradamente la

importancia de dicha prueba en los procedimientos de

responsabilidad patrimonial derivados de caídas, al ser en muchas

ocasiones el único medio al alcance del interesado para acreditar la

mecánica del accidente.

Cabe concluir, por tanto, que no existe una prueba directa de

cómo se produjo el accidente y cuál fue la causa del mismo y ante la

ausencia de otras pruebas, no es posible considerar acreditada la

relación de causalidad entre los daños sufridos y el funcionamiento

del servicio público puesto que, como se recoge en la Sentencia de

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Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de marzo de 2017

(recurso 595/2016) ?existen dudas sobre la dinámica del accidente,

pues con los datos que obran en las actuaciones no es posible

determinar con certeza cómo acontecieron los sucesos?. Y dado que la

carga de la prueba le corresponde, según esa misma sentencia, ?ha de

pechar con las consecuencias de la deficiencia o insuficiencia de los

datos aportados?.

En cualquier caso, aunque admitiéramos a efectos dialécticos

que el accidente tuvo lugar en la forma relatada por la interesada y en

el lugar que se muestra en las fotografías aportadas por la

reclamante, tampoco cabría apreciar la antijuridicidad del daño, pues

no puede tenerse por probado que el desperfecto fuera de tal entidad

que rebasase los estándares de seguridad exigibles. En esta línea,

para que el daño resulte imputable a la Administración competente

será necesario que ésta haya incurrido, por acción u omisión, en una

vulneración de los estándares de seguridad generalmente aplicables

en función de las circunstancias concurrentes y del sector de

actividad, que en el presente caso es el derivado de la conservación de

las vías públicas; sólo entonces podrá considerarse que el daño es

antijurídico y el particular no tendría el deber de soportarlo, conforme

establece el artículo 34.1 de la LRJSP.

De esta forma, se trata de que la vía no esté en circunstancias

adecuadas de conservación, y de que esa falta de cuidado sea,

además, relevante. En otro caso, no existiría título de imputación del

daño a la Administración.

Pues bien, en el presente supuesto, y en consonancia con lo

referido por los agentes de la Policía Municipal en su informe, el

Departamento de Conservación de Vías Públicas expone que el hierro

al que se refiere la reclamante, podría ser el resto no retirado del

anclaje de un elemento delimitador de la zona de contenedores.

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Entendemos que ese mínimo desperfecto, que resulta difícil

apreciar en las fotografías aportadas por la propia reclamante, no

constituye un obstáculo con entidad suficiente como para no poder

ser evitado con una mínima diligencia en la deambulación.

Por otro lado, el lugar en que se produjo la caída es una zona

muy próxima a su domicilio y, por tanto, conocida por la interesada.

En consecuencia, todo ello permite entender que el origen del

daño estaría localizado en la esfera de imputabilidad de la víctima, al

no cumplir con la diligencia exigible en el control de la propia

deambulación, y no sería antijurídico.

En todo caso, el instituto de la responsabilidad patrimonial no

puede convertirse en un instrumento para la socialización de los

riesgos y, entender lo contrario, conllevaría exigir unos niveles de

actuación a los servicios públicos completamente inasumibles, lo cual

iría en contra de la necesaria adecuación de estos a los recursos

públicos disponibles.

En mérito a cuanto antecede, la Comisión Jurídica Asesora

formula la siguiente

CONCLUSIÓN

Procede desestimar la reclamación de responsabilidad

patrimonial presentada al no resultar acreditada la relación de

causalidad entre los daños sufridos y el funcionamiento de los

servicios municipales ni concurrir la antijuridicidad del daño.

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A la vista de todo lo expuesto, el órgano consultante resolverá

según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el

plazo de quince días, a esta Comisión Jurídica Asesora de

conformidad con lo establecido en el artículo 22.5 del ROFCJA.

Madrid, a 11 de enero de 2024

La Presidenta de la Comisión Jurídica Asesora

CJACM. Dictamen n.º 7/24

Excmo. Sr. Alcalde de Madrid

C/ Montalbán, 1 - 28014 - Madrid