Última revisión
09/02/2023
Dictamen de Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid 0510/09
Relacionados:
Órgano: Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid
Fecha: 01/01/1970
Num. Resolución: 0510/09
Resumen
DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, de 18 de noviembre, emitido ante la solicitud formulada por el Consejero de Transportes e Infraestructuras, sobre recurso extraordinario de revisión interpuesto frente a la Orden del Consejero de Transportes e Infraestructuras de 14 de octubre de 2008 y la Resolución de la Dirección General de Transportes de 28 de mayo de 2008, recaída en expediente sancionador.Conclusión: El recurso extraordinario de revisión debe ser estimado por concurrir la causa establecida en el artículo 118.1.1ª LRJ-PAC.Tesauro: Error de hecho
Contestacion
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Dictamen nº: 510/09
Consulta: Consejero de Transportes e Infraestructuras
Asunto: Recurso Extraordinario de Revisión
Aprobación: 18.11.09
DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de
la Comunidad de Madrid, emitido por unanimidad, en su sesión de 18 de
noviembre, sobre solicitud formulada por el Consejero de Transportes e
Infraestructuras, al amparo del artículo 13.1.f) 3.º de la Ley 6/2007, de
21 de diciembre, de creación del Consejo Consultivo de la Comunidad de
Madrid, en adelante ?Ley del Consejo?, sobre recurso extraordinario de
revisión interpuesto frente a la Orden del Consejero de Transportes e
Infraestructuras de 14 de octubre de 2008 y la Resolución de la
Dirección General de Transportes de 28 de mayo de 2008, recaída en
expediente sancionador.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El día 23 de octubre de 2009 tuvo entrada en el
registro de este Consejo Consultivo solicitud de dictamen preceptivo, por
el trámite ordinario de conformidad con el artículo 16.1 de la Ley del
Consejo, en relación con el recurso extraordinario de revisión incoado a
instancia de C.M.B.P. en el que solicita la anulación de la Resolución de
la Dirección General de Transportes de 28 de mayo de 2008 por la que
se acuerda imponer al reclamante una sanción de 1001 euros por realizar
un transporte público de mercancías, con un vehículo conducido por
persona (C.M.B.P.), de un país tercero no comunitario (Ecuador),
careciendo del correspondiente certificado del conductor.
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En su solicitud vuelve a reiterar las alegaciones realizadas al recurso de
alzada y aporta copia del contrato de prestación de servicios de
transportes formalizado con una empresa.
Admitida a trámite dicha solicitud con la fecha aludida, se le procedió
a dar entrada con el número 464/09, iniciándose el cómputo del plazo
para la emisión del dictamen, tal como dispone el artículo 34.1 de
Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de
Madrid, aprobado por el Decreto 26/2008, de 10 de abril. Correspondió
su ponencia a la Sección IV, presidida por la Excma. Sra. Dª Cristina
Alberdi Alonso, que firmó la oportuna propuesta de dictamen, siendo
deliberado y aprobado, por unanimidad, en Comisión Permanente de este
Consejo Consultivo, en su sesión de 18 de noviembre de 2009.
El escrito solicitando el dictamen preceptivo fue acompañado de
documentación que, adecuadamente numerada y foliada, se consideró
suficiente.
SEGUNDO.- De los antecedentes que obran en el expediente, son de
interés para la emisión del dictamen, los que a continuación se relacionan:
Con fecha 17 de septiembre de 2007, se formuló denuncia al vehículo
matrícula aaa por la Policía Municipal de Madrid, en la calle Ibiza, 15 de
dicho municipio, por realizar un transporte público de mercancías con un
vehículo conducido por persona de un país tercero no comunitario
(Ecuador), careciendo del correspondiente certificado de conductor
(Documento 1). Se adjunta consulta por matrícula a la Dirección General
de Tráfico, donde aparece como titular del vehículo C.M.B.P.
(Documento 2).
Como consecuencia de esta denuncia se acordó la incoación del
expediente sancionador el 23 de abril de 2008, notificándose al
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interesado el 30 de abril de 2008, concediéndole un plazo de quince días
para formular alegaciones y aportar los elementos de prueba oportunos
(documento 3).
Por escrito presentado el 22 de mayo de 2008, el interesado formula
alegaciones indicando la prescripción de la infracción, el error de la
Administración ya que ?en ningún momento se recuerda haber cometido
el hecho denunciado?, así como la desproporción de la sanción, alegando
también que no resulta acreditado del expediente la comisión de la
infracción, solicitando la práctica de prueba consistente en que el agente
denunciante aporte los elementos probatorios en que fundamenta el
hecho denunciado (documento 4).
De acuerdo con la Propuesta de Resolución del Instructor del
expediente sancionador, el Director General de Transportes dictó
Resolución con fecha 28 de mayo de 2008, dando por concluso el
expediente e imponiendo a C.M.B.P. una sanción de 1.001 euros, por la
comisión de una infracción tipificada y sancionada como grave en los
artículos 141.19 y 143.1.e) de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de
Ordenación de los Transportes Terrestres, en adelante L.O.T.T.
modificada por la Ley 29/2003, de 8 de octubre, en conexión con lo
dispuesto en el artículo 1 de la Orden del Ministerio de Fomento
3399/2002, de 20 de diciembre, por la que se establece un certificado
de conductor para la realización de la actividad de transporte por
conductores de terceros países (documentos 5 y 6).
Contra la citada resolución, el interesado interpuso recurso de alzada,
presentado el 17 de junio de 2008. En dicho recurso se reiteraba
nuevamente en las alegaciones en su día presentadas. En concreto,
alegaba nuevamente la prescripción de la infracción, la caducidad del
procedimiento y, en cuanto al fondo del asunto, el recurrente, después de
4
alegar que no recuerda haber cometido dicha infracción, alega los
defectos procedimentales, al no haberse practicado prueba alguna en el
procedimiento sancionador, la omisión del trámite de audiencia y la
vulneración de los principios de tipicidad y proporcionalidad (documento
8).
Con fecha 14 de octubre de 2008, el recurso de alzada presentado fue
desestimado mediante Orden de la Consejería de Obras Transportes e
Infraestructuras (documento 9).
Firme la resolución administrativa, el interesado interpone el 18 de
noviembre de 2008, recurso extraordinario de revisión fundamentado en
el apartado 1° del artículo 118.1 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, aportando como prueba contrato
de prestación de servicios de transporte, suscrito por el conductor del
vehículo y titular de la actividad y la empresa contratante del transporte,
de fecha 1 de enero de 2007 (documento 10).
La Secretaría General Técnica de la Consejería de Transportes e
Infraestructuras emite informe relativo al recurso extraordinario de
revisión señalando que debería estimarse el recurso interpuesto en base al
motivo 1º del artículo 118, al constar que el titular del vehículo y el
conductor eran la misma persona.
Con fecha 10 de agosto de 2009 se formula propuesta de resolución al
recurso extraordinario de revisión formulado, en cuyo apartado III de los
Fundamentos Jurídicos reconoce el error de hecho que se deduce de los
propios documentos del expediente.
A los hechos anteriores, les son de aplicación las siguientes
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CONSIDERACIONES EN DERECHO
PRIMERA.- El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.1.letra f) 3º de la Ley del
Consejo Consultivo y a solicitud del Consejero de Transportes e
Infraestructuras, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14.1 de
la citada Ley del Consejo Consultivo, en relación con el artículo 32.1 del
Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento
Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid.
El Consejero de Transportes e Infraestructuras está legitimado para
recabar dictamen del Consejo Consultivo, de conformidad con lo
dispuesto en el ya citado artículo 13.1.f) de la Ley 6/2007, de 21 de
diciembre, de creación del referido órgano consultivo autonómico, donde
se establece que: ?1. El Consejo Consultivo deberá ser consultado por la
Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos: (?) f) Expedientes
tramitados por la Comunidad de Madrid (?) sobre (?) 3.º Recursos
extraordinarios de revisión?.
SEGUNDA.- El recurso extraordinario de revisión se ha formulado
por la persona sancionada por la vulneración de la L.O.T.T. En ella
concurre, pues, la condición de interesada, del artículo 31 de la LRJAP,
estando legitimada, en consecuencia, para la formulación del recurso.
El recurso de revisión se ha interpuesto dentro del plazo de cuatro
años que marca el artículo 118.1 de la LRJAP ?en la redacción dada por
la Ley 4/1999, de 13 de enero, que modifica asimismo toda la sección
dedicada a la regulación de este recurso-, a contar desde la fecha de
notificación de la resolución impugnada. En efecto, la Orden del
Consejero de 14 de octubre de 2008, desestimando el recurso de alzada,
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fue notificada el 27 de octubre de 2008 y el recurso se ha interpuesto el
18 de noviembre de 2008, por lo tanto dentro del plazo de cuatro años.
De conformidad con el artículo 118.1 de la LRJ-PAC son
susceptibles de recurso extraordinario de revisión únicamente ?los actos
firmes en vía administrativa?. Como ha sostenido este Consejo -en el
Dictamen 38/09, de 21 de enero de 2009, entre otros- de la lectura
conjunta de los artículos 107, 108 y 109 de la LRJ-PAC se colige que
son actos firmes en vía administrativa aquellos contra los que no es
posible interponer ningún otro recurso en esa vía, ni siquiera el
potestativo de reposición regulado en los artículos 116 y 117 del mismo
cuerpo legal. No debe confundirse, pues, el concepto de actos que ponen
fin a la vía administrativa (los relacionados en el artículo 109), con los
actos que han ganado firmeza en vía administrativa porque no admiten
ulterior recurso administrativo. A este último tipo de actos se refiere el
artículo 118.1 y son solamente ellos los susceptibles de recurso de
revisión. En el presente caso, la Orden de 14 de octubre de 2008 agota la
vía administrativa.
En la tramitación del recurso, se han seguido los cauces establecidos en
la mencionada LRJAP, si bien se ha prescindido del trámite de audiencia
al interesado, al no figurar en el procedimiento ni ser tenidos en cuenta
para la resolución del expediente otros hechos ni otras alegaciones y
pruebas que las aducidas por el interesado (cfr. artículo 84.4 de la
LRJAP).
La petición de dictamen al Consejo Consultivo autonómico viene
impuesta por la propia normativa reguladora del recurso extraordinario
de revisión, que se contiene en el Título VII de la LRJAP, en concreto,
en el Capítulo II, que lleva por rúbrica ?Recursos administrativos?, y
dentro de éste, en la Sección 4ª, que comprende los artículos 118 y 119.
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El Título VII debe su redacción íntegramente a la citada Ley 4/1999,
de 13 de enero.
El artículo 118, referente al ?Objeto y plazos? del recurso
extraordinario de revisión, no contempla específicamente el trámite de la
solicitud de dictamen del Órgano Consultivo, aunque su preceptividad sí
se desprende del contenido del artículo 119, que, al igual que el artículo
102.3 de la misma Ley en sede de revisión de oficio, regula la posibilidad
para el órgano que conoce del recurso de acordar motivadamente su
inadmisión a trámite, ?sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de
Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el
mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1
del artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en
cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales?.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo viene considerando que la
omisión del trámite de solicitud de dictamen del Consejo de Estado ?u
órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo tieneequivale
a omisión total del procedimiento legalmente establecido, y
determina que la resolución así dictada esté viciada de nulidad radical,
trayendo consigo en consecuencia la necesidad de retroacción de
actuaciones. Así se ha pronunciado, por ejemplo, la Sentencia del
Tribunal Supremo de 14 de marzo de 2002 (Sala de lo Contencioso-
Administrativo, Sección 4ª [RJ 2002\3696]):
?Se alega en el único motivo articulado la infracción por aplicación
indebida de lo dispuesto en los artículos 22.9 de la Ley de 22 de abril
de 1980, junto con la de los artículos 118 y 119 de la Ley 30/1992,
en consonancia con lo resuelto por el Tribunal Constitucional con fecha
26 de noviembre de 1992 (RTC 1992, 205) (?).Evidentemente los
artículos 22.9 y 23 de la Ley 3/1980 continúan en vigor en virtud de
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la explícita declaración de constitucionalidad entonces efectuada, e incluso
cabe afirmar que ha salido reforzada la intervención del correspondiente
órgano consultivo ?el de la Comunidad, o el propio Consejo de Estado
en su caso? tras la reforma de la Ley 30/1992 llevada a cabo en 13
de abril de 1999, puesto que al suprimir la necesidad de audiencia
consultiva únicamente cuando se haga razonada declaración de
inadmisión a trámite del recurso extraordinario de revisión en el
supuesto del artículo 119.1, se está confirmando inequívocamente la
obligatoriedad de solicitar dicho dictamen fuera de tan específico
supuesto.
Consecuentemente, no cabe sostener que la falta de mención explícita
de la necesidad de acudir al dictamen del Consejo de Estado (o del
entonces inexistente órgano consultivo de la Generalidad) en los artículos
118 y 119 de la Ley 30/1992 pueda llevarnos a la conclusión que se
pretende por la parte recurrente: la de que la audiencia del mismo en el
recurso extraordinario de revisión no forma parte del régimen jurídico
del procedimiento administrativo común. Entonces como ahora, ya fuere
por aplicación del artículo 22.9, ya sea por virtud de lo dispuesto en el
nuevo artículo 119.1 de la Ley 30/1992, la intervención del órgano
consultivo en este tipo de recursos es ineludible?.
En cuanto al plazo para resolver el recurso el artículo 119.3 de la
LRJ-PAC dispone que ?transcurridos tres meses desde la interposición
del recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la
resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía
jurisdiccional contenciosa-administrativa?. Ha transcurrido en exceso
dicho plazo, pues la reclamación se registró el 18 de noviembre de 2008;
no obstante, la Administración está obligada a resolver de conformidad
con el artículo 42.1 de la LRJ-PAC.
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TERCERA.- Respecto del fondo de la pretensión deducida, se
impone entrar a considerar si concurre o no, en los actos administrativos
objeto de recurso, la concreta causa de revisión que invoca el interesado,
y cuya apreciación determinará la expulsión de dichos actos de la vida
jurídica y el reconocimiento de la situación jurídica individualizada
pretendida por el recurrente, que ha quedado suficientemente delineada
en la exposición de los antecedentes fácticos del presente dictamen.
La causa invocada por el recurrente para proceder a la revisión de los
actos administrativos que se trata de combatir es la contemplada en el
artículo 118.1.1ª de la LRJAP, conforme a la cual: ?Contra los actos
firmes en vía administrativa podrá interponerse recurso extraordinario
de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será
el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las
circunstancias siguientes: 1ª Que al dictarlos se hubiera incurrido en
error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al
expediente?.
Al respecto de la mencionada causa, tiene declarado el Tribunal
Supremo (valga por todas, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo, Sección 4ª, de 24 de enero de 2007; recurso nº
4919/2002), que ?es preciso no sólo que el error resulte de los propios
documentos incorporados al expediente (?) sino que es necesario que el
error sea de hecho, es decir que no implique una interpretación de las
normas legales o reglamentarias aplicables en el supuesto de que se trate.
O en términos de la sentencia de 17 de septiembre de 2004, recurso de
casación 4714/2002, dictada por esta Sala y Sección que en cuanto al
cumplimiento del requisito primero de los enumerados en el articulo 118
de la Ley 30/1992, para que se hubiera producido un error de hecho
tendría que haberse demostrado que existió dicho error respecto a una
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circunstancia puramente fáctica y que ello hubiera dado lugar a la
nulidad de la resolución".
La propuesta de resolución estima que queda acreditado que el titular
de la autorización administrativa del vehículo en el que se efectuaba el
transporte y el conductor del mismo eran la misma persona C.M.B.P., tal
y como se recoge en el boletín de denuncia y de datos que podían ser
comprobados telemáticamente por el instructor del expediente, debiendo
concluirse que el interesado no estaba obligado a obtener el certificado
por cuya carencia fue denunciado.
Es preciso, pues, examinar si concurre en el presente supuesto error de
hecho en el procedimiento sancionador que pueda determinar la
anulación de la resolución impugnada por la vía del recurso
extraordinario de revisión.
La Orden del Ministerio de Fomento 3399/2002, de 20 de
diciembre, por la que se establece un certificado de conductor para la
realización de la actividad de transporte por conductores de terceros
países, pretende evitar el empleo irregular de conductores mediante la
comprobación de que éstos trabajan legalmente solicitándose, a estos
efectos, documento de identidad del conductor, permiso de conducción
del conductor en vigor y, cuando se trate de un permiso de conducción
expedido por una autoridad distinta a la española, informe de la Jefatura
Provincial de Tráfico correspondiente que acredite la validez del mismo
para conducir en España y Número de afiliación a la Seguridad Social
del conductor y justificación del alta en la Seguridad Social en la empresa
o contrato visado por la autoridad laboral.
Según dispone el artículo 1 de la referida Orden, ?Para la conducción
por cuenta ajena de vehículos dedicados a la realización de transportes
de mercancías o de viajeros en autobús, ya sean públicos o privados
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complementarios, será necesario, además de contar con la preceptiva
autorización administrativa habilitante para su prestación, que cuando
el conductor del vehículo sea nacional de un tercer país no perteneciente
a la Unión Europea aquélla se acompañe de un certificado de
conductor?.
Por su parte, el artículo 2 señala que ?Las empresas titulares de
autorizaciones de transporte público o privado complementario, de
mercancías o de viajeros en autobús, que contraten o empleen a
conductores nacionales de terceros países no pertenecientes a la Unión
Europea, deberán solicitar un certificado de conductor. La Comunidad
Autónoma en que la empresa titular de autorizaciones de transporte
tenga residenciada alguna autorización de transporte, expedirá, a
petición del titular de la misma, un certificado de conductor para cada
conductor nacional de un tercer país no perteneciente a la Unión
Europea legalmente contratado o legalmente puesto a su disposición de
conformidad con las disposiciones legales y, en su caso, con los
Convenios Colectivos que fueran de aplicación?.
En el presente caso, se observa en el Boletín de Denuncia que el
conductor del vehículo y titular del mismo son la misma persona,
C.M.B.P. y que, por tanto, el conductor del vehículo no estaba contratado
por cuenta ajena como transportista, que es el supuesto previsto para
exigir el certificado del conductor.
En consecuencia, si debe entenderse que concurre el supuesto previsto
en el art. 118.1.1ª de la LRJAP, y por tanto, que debe estimarse el
recurso extraordinario de revisión planteado.
No obstante, debe advertirse que el error apreciado, la falta de
necesidad del certificado del conductor por ser el titular del vehículo y su
conductor la misma persona, que resultaba del mismo boletín de
12
denuncia, podía haber sido comprobado por la Administración tanto en
la instrucción del procedimiento sancionador como en el recurso de
alzada. Por tanto, debe exhortarse a la Administración a realizar una
mejor instrucción de los procedimientos para evitar que los administrados
tengan que acudir a esta vía extraordinaria que, como su propio nombre
indica, es el recurso extraordinario de revisión.
CUARTA.- La competencia para resolver el recurso extraordinario
de revisión corresponde al Consejero de Transportes e Infraestructuras
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 55.6 de la Ley 1/!983, de
13 de diciembre, del Gobierno y la Administración de la Comunidad de
Madrid y su acto pone fin a la vía administrativa ex artículo 55.1 c) de la
misma. Dicho acto puede ser impugnado ante la jurisdicción contenciosa
administrativa ante los Juzgados de lo Contencioso Administrativo de
Madrid de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8.2 b) de la Ley
29/1998, de 13 de julio.
A la vista de todo lo anterior, el Consejo Consultivo de la Comunidad
de Madrid formula la siguiente
CONCLUSIÓN
El recurso extraordinario de revisión interpuesto frente a la Orden del
Consejero de Transportes e Infraestructuras de 14 de octubre de 2008
debe ser estimado por concurrir la causa establecida en el artículo
118.1.1ª de la LRJ-PAC.
Madrid, 18 de noviembre de 2009
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