Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 8/1980 del 03 de noviembre del 1980

Cuestión

Consulta sobre la posible inconstitucionalidad del Real decreto de 10 de octubre de 1980

Contestacion

La Comissió Jurídica Assessora ha examinat el Reial decret de 10 d'octubre de 1980 en relació amb la consulta formulada pel Molt Honorable Senyor President de la Generalitat sobre el punt següent:

Contra el Decret de 10 d'octubre hi cap recurs d'anticonstitucionalitat? ?Modus operandi?.

La Comissió considera que el Reial decret esmentat suscita diverses qüestions, que convé examinar separadament.

I. Pel que fa concretament a la consulta formulada, la Comissió considera que en vista de l'article 161-1.a) de la Constitució, en no tractar-se ni d'una llei ni d'una norma amb força de llei, no és procedent el recurs d'inconstitucionalitat contra el Reial decret 2238/1980, de 10 d'octubre.

II. Rang inadequat del Decret

II.1. Naturalesa del Decret

El Decret examinat: a) És una norma reglamentària dictada pel Govern de l'Estat en exercici de la funció i potestat que li reconeix l'article 97 de la Constitució; b) No és un reglament executiu perquè no desplega una llei (la Constitució no s'executa) i en tot cas hauria requerit informe previ del Consell d'Estat (article 17.6 de la Llei orgànica de 25 de novembre de 1944 i art. 107 de la Constitució), tràmit que no s'ha acomplert, i c) Constitueix, per tant, un reglament dels anomenats ?independents?, respecte als quals adquireix singular importància el tema de la reserva de llei.

II.2. Contingut fonamental del Decret

Estructura una institució bàsica creada per la Constitució, regula una funció pública de govern, desenvolupa un sistema de coordinació de poders del mateix rang i afecta el règim de les comunitats autònomes.

II.3. La reserva de llei

La reserva de llei suposa que determinades matèries importants corresponen estrictament a la competència de les Corts Generals, com a titulars de la potestat legislativa (art. 66.2 de la Constitució), i no poden ser regulades per l'Administració, excepte els casos d'exercici de la seva funció executiva i potestat reglamentària respecte a una llei prèviament promulgada, o els excepcionals de legislació delegada per llei de bases o ordinària (art. 82.2 de la Constitució), mitjançant decret legislatiu (art. 85), o de legislació necessària, per decret llei (art. 86.1).

La reserva de llei constitueix un principi material d'ordre públic en la relació entre normes i poder i es justifica en benefici de la supremacia de la llei, que posseeix vis atractiva.

Corresponen a la llei els continguts més rellevants de l'ordenament. Les matèries reservades a la llei poden ser establertes expressament o tàcita. Per a llur determinació poden emprar-se totes les fonts del dret i els mitjans d'integració i d'interpretació de les normes jurídiques, entre les quals l'analogia i la interpretació extensiva (art. 1, 3 i 4 del Codi civil). Les potestats d'execució i reglamentària (art. 97 de la Constitució) s'exerciten sotmetent-se a la llei i al dret (art. 103.1 de la Constitució).

II.4. La matèria regulada pel Reial decret de 10 d'octubre està reservada a la llei material i formal

La Constitució no conté una enumeració completa ni sistemàtica de les matèries reservades a la llei, però la seva interpretació permet una aproximació suficient.

L'article 81.1 de la Constitució reserva a la categoria de lleis orgàniques: el desenvolupament dels drets i de les llibertats públiques; l'aprovació dels estatuts d'autonomia; el règim electoral general, i les altres matèries previstes a la Constitució, entre les quals, sota criteris diferents tècnics o polítics, podem fer esment de les assenyalades en els art. 8.2, 54, 55.2, 57.5, 70.1 (en relació amb el 81.1), 87.3, 92.3, 93, 107, 116.1, 136.4, 141.1, 144, 150.2, 151.1, 157.3, 161.1.d), 162.2 i 165.

Cal també destacar altres supòsits de lleis orgàniques que no afecten matèries tan peculiars com les que són objecte dels preceptes esmentats i que constitueixen casos d'importància igual i algunes vegades menor que el decret que ens ocupa (art. 104.2, 122, 148.1 i 149.1.29è).

En altres ocasions, la Constitució es refereix genèricament a la ?legislació? o a la ?llei? sense precisar si ha de tractar-se concretament d'una llei orgànica o ordinària: art. 43.2; 98.1 i 4; 105, a) i b); 125; 140; 145.2; 146; 149.1 (en general i específicament 6, 7, 8, 12, 17, 18, 22, 23); 150.1 i 3; 155.1; 156.2; 161.1.a); 163, i 164.

Entre els supòsits també equiparables en importància, i moltes vegades de rang material inferior al de la consulta, pot fer-se especial remarca dels previstos en els articles de la Constitució 36, 52, 103.2 i 3, 105, 126, 140, 148.1 i 2, 149.1.12, 16 i 23).

Per altra banda, l'article 86.1 de la Constitució conté unes limitacions interessants sobre les matèries que poden ser regulades per decret llei. Així, no és possible regular mitjançant decret llei l'ordenament de les institucions bàsiques de l'Estat. Aquesta limitació abasta aquest ordenament, encara que aquest no hagi de ser objecte d'una llei orgànica sinó d'una llei ordinària (ref. art. 21.1). Entenem que ?institució bàsica de l'Estat? és tota institució o organisme públic creat constitucionalment, i especialment aquells que formen l'estructura de l'Estat o de les comunitats autònomes o que estableixen la integració entre uns i altres.

Tampoc pot regular-se per decret llei el règim de les comunitats autònomes. No oblidem que l'article 81.1 reserva a una llei orgànica l'aprovació dels estatuts d'autonomia. La limitació a què hem al·ludit, en quant elimina la possibilitat que un decret llei reguli el règim de les comunitats autònomes, reclama clarament l'exclusiva competència d'una llei formal, sigui o no orgànica.

II.5. El Decret de 10 d'octubre infringeix els principis de legalitat i de jerarquia normativa

La reserva de la llei arriba fins a certes funcions de coordinació amb les comunitats autònomes, a l'accés a la funció pública, al sistema d'incompatibilitats, al règim de les comunitats autònomes i, amb caràcter general, a les institucions bàsiques de l'Estat.

El Decret pel qual es promulguen les ?normes per les quals ha de regir-se l'actuació del delegat del govern? en les comunitats autònomes constitueix una verdadera norma organitzativa d'una institució bàsica creada per la Constitució, i regula una funció pública de govern i coordinació, amb un sistema d'incompatibilitats específic.

Existeixen reserves de llei ?orgànica o ordinària? que afecten matèries d'igual o inferior rang a la que és objecte de decret, per la qual cosa han de jugar en aquest cas la vis atractiva de la llei i la interpretació analògica i a fortiori de la Constitució sobre això.

En conseqüència, la matèria regulada pel Decret està reservada a la llei formal, sense que pugui ser objecte tan sols d'un decret llei. Per això, transgredeix els principis de legalitat i de jerarquia normativa, garantit per l'article 9.3 de la Constitució.

Finalment, si algú pretén recolzar-se jurídicament en el Decret de 10 d'octubre de 1958, no cal oblidar que aquesta normativa ha estat totalment superada per la Constitució.

III. Atribució de funcions no previstes a la Constitució

L'article cinquè del decret realitza, per altra banda, una ampliació substancial de les funcions previstes a l'article 154 de la Constitució per als delegats del Govern a les comunitats autònomes. Aquest article atorga al delegat del Govern les funcions de dirigir l'Administració perifèrica de l'Estat i de coordinar-la amb l'Administració de la comunitat autònoma. Aquestes eren les úniques funcions previstes a la Constitució, funcions de caire exclusivament administratiu, com es desprèn del contingut i els destinataris d'aquesta.

La Constitució, amb coherència amb les disposicions del títol VIII, sobre organització territorial de l'Estat, i amb el reconeixement del dret de l'autogovern de les comunitats territorials, atribuïa als òrgans d'aquestes les funcions polítiques en el territori respectiu. Per això, el president de les comunitats autònomes esdevenia representant ordinari de l'Estat.

L'article cinquè del Decret, en atribuir al delegat del Govern funcions representatives, i, per tant, polítiques, és contrari a la lletra i a l'esperit de la Constitució.

Aquesta infracció de l'ordenament constitucional es reflecteix també a l'article primer, en donar al que la Constitució anomena delegat del Govern el nom de governador general.

Aquesta denominació ha implicat sempre en el sistema de dret públic espanyol l'exercici de funcions polítiques. Sense necessitat de recordar moments històrics, per altra banda, no massa llunyans, és suficient esmentar el Decret de 10 d'octubre de 1958, que regula les atribucions dels governadors civils i generals. Eren càrrecs polítics i entre les seves atribucions hi havia la representació del Govern.

Aquest esquema de la situació anterior ha estat capgirat per la Constitució, que acota les funcions del delegat del Govern en el nivell administratiu i atorga la representació política de l'Estat al president de la comunitat autònoma.

Per tant, l'article 1r, en donar el nom de governador general al delegat del Govern, és un indici de la infracció de la Constitució, que s'aferma a l'article 5è, en atorgar a l'esmentat delegat funcions d'?alta representació?, i deduir-ne després conseqüències protocol·làries.

Per tant, els preceptes esmentats són contraris a dret.

IV. La Comissió Jurídica Assessora, si bé, com ja s'ha assenyalat, considera que no és procedent el recurs d'inconstitucionalitat contra el Reial decret 2238/1980, de 10 d'octubre, estima que aquest Decret és contrari a la Constitució i a l'ordenament jurídic i, en conseqüència, d'acord amb l'article 106 de la Constitució i la Llei reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa, de 27 de desembre de 1956, pot interposar-se recurs contenciós administratiu davant el Tribunal Suprem.

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga