Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 442/1997 del 18 de diciembre del 1997

Cuestión

Reclamación de indemnización instada por el Sr. A en nombre y representación de la Sra. B por los daños causados en su explotación ganadera por no haber adaptado la legislación catalana a la normativa comunitaria y haber contribuido así a la no erradicación de la brucelosis

Contestacion

ANTECEDENTS DE FET

1. El 10 de gener de 1997, el Sr. A, actuant en nom i representació de la Sra. B, va formular davant el Conseller d'Agricultura, Ramaderia i Pesca reclamació de responsabilitat patrimonial pels presumptes danys causats per no haver adaptat la legislació catalana a la Decisió 90/242/CEE del Consell de les Comunitats Europees i haver contribuït, per omissió, a la no erradicació de la brucel·losi. Concretament al·legava que s'havia produït, per part del Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca, una infracció de la norma comunitària i un retard en l'adopció de les mesures per garantir-ne el compliment, fets que li havien ocasionat importants danys de caràcter personal a causa de la brucel·losi que li havia estat diagnosticada i les greus limitacions funcionals que li havien quedat, que quantificava en 20.000.000 de pessetes. Acompanyava a l'escrit el certificat mèdic oficial acreditatiu de la malaltia diagnosticada.

2. En data 11 de juny de 1997 el Servei de Sanitat Animal de la Subdirecció General de Producció Agroalimentària va emetre un informe sobre la normativa comunitària invocada a la reclamació i sobre la legislació estatal i autonòmica catalana dictada en matèria de sanejament ramader contra la brucel·losi de bestiar oví i cabrum. En la mateixa data l'esmentat Servei va emetre un informe específic sobre els danys al·legats, en el qual feia constar, entre d'altres qüestions, que consultada l'aplicació informàtica del Departament, la reclamant no figurava com a titular de l'explotació ramadera.

3. El 3 de juliol de 1997 el Servei Jurídic del Departament va proposar desestimar la reclamació formulada per manca de de legitimació activa de la reclamant i per la impossibilitat d'establir el necessari nexe causal.

4. El 9 de juliol de 1997 es notificà a la reclamant el tràmit de vista i audiència de l'expedient. Durant el termini concedit a aquest efecte la interessada va formular escrit d'al·legacions en el qual reiterava la seva pretensió d'indemnització inicial i manifestava que, si bé no era ella la titular de l'explotació sinó el seu marit, això justificava la relació directa entre l'existència de la malaltia i el fet que la reclamant hagués estat contagiada.

5. El 28 d'octubre de 1997 va tenir entrada a aquesta Comissió Jurídica Assessora un escrit de petició de dictamen del conseller d'Agricultura, Ramaderia i Pesca.

FONAMENTS JURÍDICS

I. La competència d'aquesta Comissió per tal d'emetre un dictamen en relació amb el cas plantejat per la Sra. B, sobre reclamació d'indemnització pels presumptes danys causats per no haver adaptat la legislació catalana a la normativa comunitària i haver contribuït així a la no erradicació de la brucel·losi, es regeix per allò que disposa la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú. El present dictamen s'emet en compliment de l'article 87.4 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat, el Reial decret 429/1993, de 26 de març, pel qual s'aprova el Reglament dels procediments en matèria de responsabilitat patrimonial i l'article 3.2.a) del Decret legislatiu 1/1991, de 24 de març, que aprova el text refós de les lleis reguladores de la Comissió Jurídica Assessora, en relació amb l'article 12 del citat Reglament de procediment.

II. La tramitació de l'expedient s'ha ajustat a la normativa prescrita en els articles 6 i següents del Reglament de procediment de les administracions públiques; s'ha acomplert el tràmit d'audiència previst en l'article 11, havent comparegut la interessada.

III. La Llei 30/1992 estableix en el seu article 141 els requisits per tal que sigui indemnitzable el dany produït per l'activitat de l'Administració pública. D'aquesta manera s'estableix que ?sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley?, afegint l'article 139.2 de l'esmentada Llei 30/1992 que ?en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas?.

IV. La lesió a què es refereix l'esmentat article 141 de la Llei 30/1992 respon al concepte de dany antijurídic, és a dir, aquell que el particular no està obligat a suportar per tal com no existeixen causes que el justifiquin. Les causes justificadores del dany que exclouen la seva antijuridicitat i, en conseqüència, el propi concepte de lesió indemnitzable, han de ser expresses; o com diu la Sentència del Tribunal Suprem del 18 d'abril de 1995 (Sala 3a), amb cita de nombroses sentències de la mateixa Sala, el concepte tècnic de lesió ha de ser entès com a ?daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tenga el deber de soportar, pues si existe este deber jurídico decae la obligación de la Administración de indemnizar?.

Per tant, el concepte de lesió no és equivalent al de dany, per bé que l'inclou; requereix: a) l'antijuridicitat, entesa com a no obligació de suportar el dany derivat de l'actuació de l'Administració; b) que imposi un sacrifici especial, la qual cosa exclou les simples molèsties (Sentència de 13 de gener de 1992, Sala 3a), de manera que la lesió ha de superar el nivell de tolerabilitat admissible que comporta la funció social de la propietat; c) que sigui individualitzable, en relació amb una persona o determinats grups de persones, és a dir, que no constitueixi una càrrega comuna per a tots els administrats que es trobin en una mateixa situació; d) que el dany sigui efectiu; e) que sigui avaluable econòmicament; f) que no hi hagi concurrència de força major.

Vistos els requisits i les característiques de la lesió que dona lloc a indemnització, s'ha de procedir a comprovar si concorren o no en la reclamació que se sotmet a dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.

V. El problema que es planteja deriva dels presumptes danys patits per la Sra. B com a conseqüència de la al·legada falta d'adaptació de la legislació catalana a la normativa comunitària i haver contribuït així a la no erradicació de la brucel·losi. Cal, doncs, examinar l'acte comunitari i les seves conseqüències.

Es tracta de la Decisió del Consell 90/242/CEE, de 21 de maig de 1990 (DOCE d'1 de juny de 1990) que té com a destinataris els cinc països del Sud d'Europa (Grècia, Itàlia, França, Espanya i Portugal) i per la qual se'ls ordenava prendre una sèrie de mesures per tal d'erradicar la brucel·losi. Mitjançant la Decisió de la Comissió 91/219/CEE s'aprovà el programa d'erradicació de la brucel·losi presentat pel Regne d'Espanya, el qual s'ajustava, tal com consta al preàmbul de l'esmentada Decisió, a allò disposat a la Decisió 90/242/CEE. Espanya va ser un dels destinataris de la decisió en tant que Estat en el qual encara existeix la malaltia i és en compliment d'aquesta norma que Espanya presenta un pla d'erradicació, que fou aprovat per la Comissió. El plantejament d'un pla d'aquesta naturalesa demostra que no es tracta d'una desaparició immediata de la malaltia i els seus efectes com a resultat de l'adopció de l'acte comunitari, sinó que es tracta d'una desaparició progressiva, conseqüència d'una acció continuada i després d'un període raonable i indeterminat.

D'acord amb l'article 189 del Tractat de la Comunitat Europea la decisió és ?obligatòria en tots el seus elements per tots els seus destinataris?. Amb aquesta afirmació es manifesta que es tracta d'un acte jurídic individual dirigit a un o diversos destinataris als quals obliga en la totalitat dels seus elements, la qual cosa significa tant en la forma i mitjans com en el seu resultat. No necessita transposició a l'ordenament intern, sinó que simplement implica l'obligació d'executar allò que disposa en el seu text. Essent la decisió l'instrument jurídic d'actuació per excel·lència, necessàriament l'execució de la decisió ha de recolzar-se sobre l'autonomia institucional dels Estats. Els Estats membres, d'acord amb l'article 215 ?adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad?.

L'Estat, destinatari de la decisió, presentà el programa que fou aprovat per la Comissió i és el responsable, si escau, de l'incompliment d'allò que disposa la norma.

VI. Quant a Catalunya, la seva actuació queda limitada sobre la base d'allò que estableix l'article 149.1.16 de la Constitució, segons el qual l'Estat té atribuïda la competència exclusiva en matèria de bases i coordinació general de la sanitat. En aquest sentit, la normativa aplicable al nivell de tot Espanya en matèria de sanejament ramader va ser actualitzada i modificada mitjançant el Reial decret 2611/1996, de 20 de desembre, (BOE de 21 de desembre de 1996) pel qual es regulen els programes nacionals d'erradicació de malalties dels animals. Amb aquesta disposició es pretén actualitzar i recollir en una disposició única la pluralitat de normes reguladores d'aquesta matèria, entre les quals es troba l'Ordre de 19 de febrer de 1991 (BOE de 22 de febrer), la qual estableix normes per a l'erradicació de la brucel·losi d'oví i cabrum, tenint en compte el programa d'erradicació de la malaltia presentat per Espanya d'acord amb la Decisió 90/242/CEE. En el preàmbul d'ambdues disposicions, amb referència expressa a la competència exclusiva de l'Estat en matèria de bases i coordinació general de la sanitat, s'assenyala que en la elaboració de la norma han estat consultades les comunitats autònomes.

En relació amb el possible incompliment del dret comunitari, des del punt de vista d'aquest, l'Estat és l'únic responsable de les infraccions comeses pels seus òrgans o els seus ens territorials. Així ho ha dit el Tribunal de Justícia de les Comunitats Europees a la seva Sentència de 21 de juny de 1979 que ?en la medida en que los Estados eligen distribuir entre varias instituciones nacionales el cuidado de tomar las diversas medidas de ejecución necesarias, incumbe a dichas instituciones nacionales vigilar para asegurar, por los medios adecuados, la coordinación de medidas que adopten de forma que no comprometan el buen funcionamiento de la organización de mercado?.

En aquest sentit, no és necessari que la violació sigui denunciada sinó que correspon a la Comissió el control de l'aplicació del Dret comunitari, la qual pot actuar d'ofici quan ho cregui necessari. La Comissió no persegueix sistemàticament els Estats, però segueix l'aplicació de la normativa comunitària en els Estats.

VII. Des del punt de vista intern, cal examinar si Catalunya, amb la seva actuació, ha produït un dany indemnitzable. Com ha tingut ocasió de manifestar aquesta Comissió Jurídica Assessora de forma reiterada, per tal que el dany es pugui atribuir jurídicament a l'Administració, no n'hi ha prou amb què merament s'hi relacioni, sinó que cal que en sigui la seva conseqüència directa, immediata i exclusiva, que es derivi precisament del seu funcionament com a servei públic, ja que la titularitat pública del servei no és sempre i en qualsevol cas un títol d'imputació de danys suficient per si sol per generar la responsabilitat patrimonial.

VIII. El primer element decisiu que cal examinar pel que fa al present cas és l'antijuridicitat, en el sentit de no obligatorietat de suportar el dany, extrem que requereix especial atenció. Els danys al·legats no poden ser qualificats com antijurídics, tenint present que les mesures foren adoptades, que la reclamació formulada no es basa en elements derivats dels actes d'execució adoptats, que es preveu una indemnització en raó dels animals malalts sacrificats i que en cap cas estan previstes indemnitzacions pels danys a les persones, per bé que per tots és sabut la facilitat amb què la brucel·losi es contagia a les persones que treballen amb els animals infectats.

L'actuació de la Generalitat no pot ser considerada com antijurídica. Per tal que existís antijuridicitat del perjudici seria necessari que no hi hagués causa de justificació d'aquest prevista per alguna norma jurídica. El perjudici i l'acció financera està previst a la normativa comunitària i a la corresponent normativa espanyola.

En relació amb la incidència de la Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya de 31 de juliol de 1995, aquesta no pot ser considerada com un element demostratiu de l'incompliment. En efecte, la Sentència es refereix només a dos aspectes de les normes d'execució, cap de les quals és objecte de reclamació en el present supòsit. Es tracta de l'article 14.1.a) i b) i 18. 2 de l'Ordre de 26 de març de 1993. En relació amb l'article 14, encertadament diu la Sentència que no és possible ignorar els terminis peremptoris de la decisió comunitària pel sacrifici dels animals malalts. En el segon cas, es tracta de la pertinença dels ramaders a grups de sanejament per a la realització de les campanyes de sanejament ramader. El control realitzat pel Tribunal sobre la base de la reclamació de l'Associació de ramaders d'oví de Catalunya? de la norma catalana reforça el compliment de la normativa comunitària en relació amb tots els altres extrems.

No hi ha, doncs, una omissió de l'Administració catalana que, dintre els límits de les seves competències, adoptà les mesures corresponents.

IX. Per donar lloc al dret d'indemnització seria necessari que s'imposés un sacrifici especial, juntament amb la necessitat del caràcter individualitzable que ha de tenir el dany per la persona o grup, és a dir, que no es tracti d'una càrrega comuna per tots els que es troben en la mateixa situació. En aquest cas, el perjudici derivat dels sacrifici dels animals malalts l'han de suportar tos els ramaders: es tracta d'un dany genèric derivat de l'existència de la malaltia i que precisament, en atenció a aquesta raó, s'estableixen mesures per tal d'erradicar la malaltia.

X. Cal examinar també l'existència de relació causal i la imputabilitat del dany. Perquè neixi l'obligació d'indemnitzar cal que la lesió patrimonial sigui conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics. Perquè existeixi el nexe causal és necessari que l'acte o omissió de l'Administració sigui en si mateix idoni per produir el dany, és a dir, que tingui una especial aptitud per produir l'efecte lesiu. Com ha dit el Tribunal de Justícia de la Comunitat Europea en la seva Sentència de 19 de novembre de 1991 (assumptes C-6/90 i C-9/90), si bé el Dret comunitari imposa el principi segons el qual els estats membres estan obligats a reparar el danys causats als particulars per las violacions del Dret comunitari que els hi són imputables, és necessari que existeixi un vincle de causalitat entre la violació de l'obligació que incumbeix a l'Estat i el dany sofert per les persones perjudicades.

En el present cas, no es pot veure una relació causal entre l'actuació de l'Administració catalana i la presència de la brucel·losi ni, en conseqüència, hi ha possibilitat d'imputar el dany a l'Administració.

En efecte, l'existència de la brucel·losi és el fet desencadenant de l'establiment d'un programa d'erradicació en un període indeterminat, que es pretén que sigui el més breu possible, amb un estricte seguiment i control.

En aquest cas, no es troba nexe causal perquè la reclamant, encara que casada amb el titular de l'explotació ramadera, no és titular ni treballadora de la mateixa i, per tant, no té legitimació activa, de la qual resulta la impossibilitat d'establir el necessari nexe causal.

El comerç intracomunitari es troba a la base de la decisió comunitària, tenint en compte que la persistència de la malaltia, en termes de la decisió comunitària, ?es un obstáculo para la libre circulación del ganado ovino y caprino?.

És per això que la normativa comunitària tracta simplement d'erradicar la brucel·losi per eliminació dels animals contagiats, establint a tal fi una acció financera comunitària, sense establir res pels danys a les persones i sense establir, en conseqüència, una indemnització pels possibles danys a les persones. En efecte, l'única referència a les persones la fa la decisió comunitària al preàmbul, dient que ?la persistencia de la brucelosis en los ovinos y caprinos, especialmente en los Estados miembros de la cuenca mediterránea constituye una grave amenaza para la salud humana y animal? per afegir immediatament que ?La erradicación de la enfermedad constituye un requisito esencial, por lo que se refiere al comercio de ganado ovino y caprino y de sus productos y subproductos, para la consecución del mercado interior en lo que concierne a ambas cabañas y para incrementar la productividad de la cría y, por consiguiente, mejorar el nivel de vida de las personas que trabajan en este sector?.

El dany no és, doncs, conseqüència directa, immediata i exclusiva de l'activitat de l'Administració, donat que manca el nexe causal entre l'activitat de l'Administració i els resultats que justificarien la imputació.

XI. Finalment, perquè sigui indemnitzable el dany ha de ser avaluable econòmicament. És necessari distingir entre els animals malalts i les persones contagiades.

Limitada en aquest cas la reclamació als presumptes danys a la reclamant, no existint el nexe causal i no essent el resultat produït imputable a l'Administració, no es pot admetre el dret a la indemnització. Les mesures en matèria de sanitat animal no poden impedir l'existència de malalties transmissibles a l'home i cal subratllar que en aquest supòsit no hi ha prevista cap indemnització per les persones contagiades com a conseqüència del seu treball amb el bestiar malalt de brucel·losi.

A títol complementari es pot assenyalar, també, la falta de precisió del certificat mèdic inclòs pel que fa a la gravetat i conseqüències de les seqüeles de la malaltia.

CONCLUSIÓ

És procedent desestimar la reclamació d'indemnització instada pel Sr. A en nom i representació de la Sra. B.

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga