Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 406/1997 del 04 de diciembre del 1997

Cuestión

Modificación del Plan general de ordenación respecto del ámbito de actuación del Plan parcial Sant Salvador, de Caldes de Montbui

Contestacion

ANTECEDENTS DE FET

Es dedueixen del Dictamen.

FONAMENTS JURÍDICS

I. Competència de la Comissió Jurídica Assessora

D?acord amb allò establert pels articles 3.2.d del Decret legislatiu 1/1991 de 25 de març que aprovà el text refós de les lleis reguladores de la Comissió Jurídica Assessora i 76 del Decret legislatiu 1/1990 de 12 de juliol que aprovà la refosa dels textos legals vigents a Catalunya en matèria d?urbanisme cal en aquest supòsit el dictamen preceptiu d?aquesta Comissió Jurídica Assessora per raó que la projectada modificació del Pla general d?ordenació de Caldes de Montbui respecte de l?àmbit d?ordenació del Pla parcial Sant Salvador comporta una modificació de les zones verdes establertes.

II. Anàlisi de l?expedient administratiu

L?expedient administratiu tramès presenta un seguit de peculiaritats que cal palesar acuradament per la seva importància i transcendència per a l?elaboració d?aquest dictamen.

II.1. S?enceta l?expedient amb un informe tècnic previ a l?aprovació inicial del projecte del qual es tracta emès per l?arquitecte municipal en data 20 de desembre de 1995 que posa de relleu que la documentació sotmesa a informe no està signada ni registrada d?entrada.

Destaca l?informe que la modificació proposada redueix les zones verdes previstes al Pla parcial aprovat definitivament raó per la qual s?haurà de sotmetre a l?específica tramitació establerta per l?article 76 del Decret legislatiu 1/1990 i constata que la modificació pot representar ?una millora del teixit viari?.

II.2. L?informe de l?Assessoria Jurídica de l?Ajuntament de data 15 de desembre de 1995 atribueix la iniciativa a la Junta de Compensació de Sant Salvador i es refereix a la tramitació procedent sense cap referència a les especificitats imposades per l?article 76 del Decret legislatiu 1/1990 de 12 de juliol.

II.3. Els certificats dels acords d?aprovació inicial (22 de desembre de 1995) i provisional (22 de març de 1996) no expressen el quòrum en l?adopció dels acords. És molt posteriorment quan s?acredita l?adopció dels acords per majoria absoluta.

II.4. El primer informe (11 d?octubre de 1996) del coordinador comarcal del Vallès Oriental assenyala que la proposta crea 6.423 m2 de viari i disminueix els espais lliures en 6.696 m2. Per això proposa que hom cerqui una solució que no representi cap disminució dels espais lliures derivats del planejament vigent.

II.5. A la sessió de 16 d?octubre de 1996 la Comissió d?Urbanisme deixà sobre la taula l?expedient.

II.6. En data 16 de desembre de 1996 l?Ajuntament de Caldes de Montbui lliurà a la Comissió d?Urbanisme un conveni entre l?Ajuntament la Junta de Compensació i uns propietaris afectats pel projecte. Aquest conveni compromet el futur Projecte de Compensació exonerant de cessions gratuïtes i en part de càrregues d?urbanització una superfície de 1.600 m2 que s?incorpora a l?àmbit del Pla parcial.

II.7. El segon informe (16 de desembre de 1996) del coordinador comarcal del Vallès Oriental explica que hom pretenia incorporar a l?àmbit del Pla parcial 1.600 m2 de sòl urbà per a permetre una nova configuració viària alhora que excloure del mateix àmbit una superfície idèntica per a passar-la a sòl urbà romanent així sense variacions la superfície total del Pla. Expressa també que l?Ajuntament creia que ambdós terrenys pertanyien als mateixos propietaris que així restaven compensats per la permuta de classificacions. Constata però que els propietaris no són els mateixos. Considera l?informe que el conveni aportat per l?Ajuntament és viable.

Reitera però que cal mantenir la superfície de zones verdes i espais lliures.

II.8. Sobre la base d?aquest informe resta suspesa la tramitació del projecte de modificació puntual del Pla general per acord del conseller de Política Territorial i Obres Públiques de 20 de març de 1997 previs els corresponents pronunciaments de les Comissions d?Urbanisme de Barcelona i de Catalunya.

II.9. En data 28 d?abril d?enguany l?Ajuntament tramet una nova documentació que diu s?ajusta a les prescripcions de la Conselleria de Política Territorial i Obres Públiques aprovant-se per majoria absoluta al Ple de l?Ajuntament.

II.10. L?específic annex a la Memòria del projecte per acomplir amb la circular de febrer de 1992 sobre tramitació de plans que afecten zones verdes raona que ateses les prescripcions de la Conselleria i el Conveni urbanístic abans esmentat s?ha optat per una simplificació consistent en incloure dins l?àmbit del Pla parcial 1.600 m2 de sòl urbà sense excloure?n cap superfície d?aquell per a classificar-la de sòl urbà així doncs la superfície del Pla parcial augmenta en 1.600 m2 i passa de 153.314 m2 a 154.914 m2; la zona verda augmenta en 6 m2 (de 22.757 a 22.763); l?equipament d?interès social disminueix en 5.143 m2 la vialitat augmenta 6.132 m2 l?equipament docent disminueix en 892 m2 i la zona edificable d?aprofitament privat augmenta en 1.600 m2.

L?annex a la Memòria no conté una avaluació qualitativa de la modificació d?emplaçament de les zones verdes ans només quantitativa.

II.11. Per la seva part la Memòria del projecte modificat reitera l?argumentació del projecte inicial consistent essencialment en incorporar un solar de sòl urbà amb capacitat per a edificar quatre habitatges unifamiliars a fi que serveixi per a la perllongació d?un vial recuperant la seva superfície edificable en una altra ubicació que li atorga més façana i el fa més i millor aprofitable.

La particularitat del projecte modificat és que augmenta la superfície total del Pla parcial mantenint l?equipament esportiu i les zones verdes de manera que així com abans eren aquestes darreres les que patien una important reducció (-6.696 m2) ara la reducció la pateixen l?equipament d?interès social (-5.143 m2) i l?equipament docent (-892 m2).

La Memòria del projecte modificat raona que el Pla parcial de Sant Salvador ja suportava unes fortes càrregues d?equipaments i que per la seva tipologia d?habitatges unifamiliars i de baixa densitat i la proximitat al nucli urbà tot això determina que els seus habitants cerquin directament a l?esmentat nucli urbà aquests equipaments assistencials.

II.12. El nou informe del coordinador comarcal del Vallès Oriental (16 de juliol de 1997) sí que conté una valoració positiva des de la vessant qualitativa tant de la xarxa viària assenyalant expressament que el projecte modificat suposarà una millora en la connectivitat general entre el sector de Sant Salvador i el centre de la població com de la nova configuració dels espais lliures atès que es manté la reserva d?un parc urbà d?entitat en l?àmbit sud del sector que a més s?amplia fins enllaçar amb la zona d?equipaments esportius.

L?informe però no avalua en cap sentit la disminució dels gairebé 6.000 m2 destinats pel Pla parcial a equipaments assistencials i docents.

III. Acompliment dels requisits de procediment

Resta acreditat que la tramitació del Projecte s?ha ajustat als requisits establerts per l?article 76 del Decret legislatiu 1/1990 de 12 de juliol havent-se adoptat els acords municipals amb el quòrum adient i essent favorable l?informe del conseller de Política Territorial i Obres Públiques.

IV. Anàlisi quantitativa i qualificativa de la proposta

Per a procedir a la doble anàlisi enunciada cal tenir present que com aquesta Comissió Jurídica Assessora ha puntualitzat (Dictamen 171/1995):

?En la valoració de la procedència o no d?un projecte de modificació del planejament que altera les determinacions sobre espais lliures i zones verdes cal considerar no només els aspectes quantitatius i qualitatius de les antigues i noves prescripcions sinó també les finalitats perseguides les actuacions realitzades i tota altra circumstància que permeti verificar si els interessos públics inherents al sistema d?espais lliures queden preservats o per dir-ho d?una altra manera si hi han raons d?interès públic prevalents que avalin la modificació d?aquestes determinacions urbanístiques?.

Només així és a dir ponderant alhora la doble perspectiva més els objectius perseguits hom podrà apreciar si el projecte de modificació preserva o no suficientment la realització dels interessos públics inherents a la qualificació de zona verda per assegurar els valors constitucionals de qualitat de vida d?acord també amb precedents dictàmens d?aquesta Comissió Jurídica Assessora (Dictamen 207/95).

En funció d?allò considerat al precedent fonament II és palès que el projecte efectivament tramitat inicialment per part de l?Ajuntament no resistia en absolut l?obligada anàlisi i ponderació atès que des de la vessant dels objectius destacava la millor configuració d?un solar susceptible d?aprofitament privat als efectes de la seva edificació per una banda i per una altra destacava també la perllongació d?un vial a costa de disminuir els espais lliures en 6.696 m2 sense cap mena de raonament respecte de la zona verda.

És el conseller de Política Territorial i Obres Públiques qui previs els pronunciaments de les Comissions d?Urbanisme de Barcelona i de Catalunya decideix suspendre la tramitació fins a què hom rectifiqui determinades errades a la documentació de la proposta i es cerqui una adequada compensació per a restablir la grandària dels espais lliures.

La reacció municipal consisteix pel que fa a les zones verdes i espais lliures en redistribuir-les i augmentar-les en 6 m2. La nova documentació municipal no conté però una avaluació qualitativa de la reforma.

És l?informe previ als nous pronunciaments de la Comissió d?Urbanisme de Catalunya i del conseller de Política Territorial i Obres Públiques on efectivament a més de constar la preservació de la superfície de zones verdes (i el seu petit augment en 6 m2) també la pondera positivament per raó que suposa l?ampliació del gran parc urbà emplaçat al sud del sector de manera que l?ampliació l?enllaça amb la zona d?equipaments esportius.

Aquesta és la proposta final que es sotmet al dictamen preceptiu. El resultat del procés administratiu seguit en una primera aproximació és el d?una modificació que millora la ubicació de les zones verdes que augmenta la funcionalitat de les mateixes pel seu enllaç amb l?equipament esportiu potenciant així la rendibilitat social d?ambdós sistemes que millora també la xarxa viària aportant més connectivitat entre el centre urbà i el sector de Sant Salvador i que més secundàriament se li dona més façana i més idoneïtat per a ésser edificat a un solar i es produeix la millora generalitzada dels solars enfront als carrers Balmes i Bigues que abans confrontaven amb el Torrent del Salze.

Copsat el projecte únicament sota aquestes apriorístiques apreciacions això conduiria a una conclusió positiva purament i simple atesa la correcta resolució dels interessos públics i privats en joc sota la prevalença dels primers. No obstant això resulta imprescindible aprofundir en certs aspectes derivats de les actuacions dutes a terme i del mateix projecte per la seva indubtable importància i transcendència tant per a la promoció endegada com per a d?altres supòsits que puguin plantejar-se al futur anàlogament amb aquest.

En primer lloc és remarcable que el filtre municipal envers la iniciativa privada no és gens exigent ni formalment ni substantivament per tal com és tramitada la proposta sense cap reconsideració sobre la disminució de zones verdes i sobre la presentació dels objectius el primer dels quals és la millora de les condicions morfològiques d?uns solars recolzant-se en la perllongació d?un vial.

És a posteriori ja al si del segon filtre on s?acredita la millor funcionalitat de la xarxa viària i on s?exigeix la preservació de les zones verdes.

Pel que fa a la primera reflexió encara podria ésser més crítica sobre la base que s?incoa la tramitació malgrat que la primera actuació és a dir l?informe de l?arquitecte municipal (20 de desembre de 1995) assenyala que la documentació sotmesa a informe urgent no està signada ni registrada d?entrada. És de suposar que més endavant van esmenar-se aquests defectes.

Pel que respecta a la segona reflexió podríem afegir que tot i la seva contundència per a la salvaguarda de les zones verdes i espais lliures a continuació resten un seguit de serrells que no poden ser passats per alt.

Efectivament en primer lloc i de menys a més importància la gestió futura del Pla parcial Sant Salvador pot resultar conflictiva per raó de la incorporació d?un solar de sòl urbà al seu àmbit a l?empara d?un conveni que l?exonera de cessions i de part de càrregues d?urbanització abans d?ésser confegit i tramitat el Projecte de compensació estratègia que es considera viable des de la Comissió d?Urbanisme; viabilitat que no es confirmarà però fins al moment de la seva plasmació al Projecte de compensació.

La resta de punts tenen molt més abast.

Com s?ha constatat l?Ajuntament per tal d?acomplir les prescripcions del conseller de Política Territorial i Obres Públiques aprova i aporta una nova documentació que sota la qualificació d?una simplificació del plantejament inicial el que formula realment és un projecte diferent del tramitat.

Així:

a) De mantenir la superfície de l?àmbit del Pla parcial de Sant Salvador (en base a permutar 1.600 m2 de sòl urbà ?incorporats al sector? per 1.600 m2 de sòl urbanitzable que s?exclouen) es passa a augmentar-la en 1.600 m2.

b) De reduir la zona verda en 6.696 m2 es passa a augmentar-la en 6 m2.

c) De mantenir l?equipament d?interès social de 5.831 m2 es passa a reduir-lo a 688 m2 amb una disminució de 5.143 m2.

d) De mantenir l?equipament docent de 7.840 m2 es passa a reduir-lo en 892 m2.

e) Finalment es suprimeix completament la zona ?Residencial en filera? (de 9.268 m2) i s?augmenta en 10.868 m2 la zona residencial aïllada.

Tots aquests canvis esdevenen de l?increment de superfície del Pla parcial de Sant Salvador i del manteniment de la grandària de la zona verda.

Resulta de l?expedient que simultàniament es tramità la modificació puntual del Pla general referent a l?àmbit del Pla parcial de Sant Salvador (per raó de la modificació de l?àmbit d?aquest) i la modificació consegüent del propi Pla parcial.

L?expedient però no esclareix si els nivells de reserves per a sistemes locals venien o no imposades pel Planejament general.

El plantejament que es fa dona a entendre que no perquè la modificació del Pla general sempre es limita a la variació de l?àmbit del Pla parcial (a la primera proposta sense modificació de superfície i sí però de configuració i a la darrera proposta modificant-se ambdós aspectes) i es sotmet a dictamen preceptiu per raó que la dita variació comporta una modificació de la previsió vigent de les zones verdes i espais lliures.

La resta de variacions es relega o remet a la modificació del Pla parcial.

En qualsevol cas la proposta final de modificació puntual del Pla general és bastant diferent de la primera i pel que fa al Pla parcial és indubtable que la nova proposta que aquella determinarà serà considerablement diferent de la primera a tenor de les dades que hem consignat.

Tot això a la llum d?allò establert pels articles 28.b i 6.3 del Decret 146/1984 de 10 d?abril (Reglament de la Llei de mesures d?adequació de l?ordenament urbanístic de Catalunya) en relació amb l?article 132.3.b del Reglament de planejament ens obliga a la reflexió de si tots aquests canvis representen o no una variació substancial del model proposat inicialment als efectes de què cas afirmatiu no seria ajustat a dret aprovar-los definitivament sense una nova informació pública prèvia que resultaria procedent per raons de seguretat jurídica i de respecte al principi de contradicció en matèria urbanística.

Hom podria considerar que pel que fa a modificació puntual del Pla general la variació de la proposta final respecte de la inicial no és pas substancial malgrat ésser bastant diferent conclusió que no pot en canvi predicar-se de la consegüent modificació del Pla parcial respecte del qual la variació resulta tan important que arriba a ser substancial.

Cridem doncs l?atenció de l?autoritat urbanística autonòmica a fi que vetlli per l?observança d?aquests preceptes en la tramitació de la nova proposta de modificació del Pla parcial de Sant Salvador.

Per altra banda i també pel que fa al Pla parcial a la primera proposta entre la reserva per a l?equipament esportiu i per a l?equipament d?interès social s?assolia un percentatge superior al 4 % del total sector de planejament parcial (en concret un 469 %) mentre que ara com a conseqüència del nou plantejament municipal per a la modificació del Pla general amb la gran reducció de la reserva d?equipament d?interès social (de 5.831 m2 a 688 m2) el 4 % imposat com d?obligat compliment per l?article 25.2.b del Decret legislatiu 1/1990 de 12 de juliol no arriba en absolut a assolir-se restant en un 132 %.

Aquestes consideracions es fan a l?empara de la necessitat i conveniència de la ponderació global de les actuacions que integren l?expedient i com sigui que resulten d?aquest. En aquest sentit es clar que el manteniment de la grandària de la zona verda ho és a costa de la reducció de la reserva per a l?equipament d?interès social que juntament amb la reserva d?equipament esportiu es rebaixa dràsticament (d?un 469 % a un 132 %).

Cal transcriure allò establert per l?article 25.2.b del Decret legislatiu 1/1990 de 12 de juliol que expressa:

?Emplaçaments reservats per a temples centres assistencials i sanitaris esportius i altres serveis d?interès públic i social i en superfície mínima de sis metres quadrats per habitatge sense que en cap cas aquesta superfície de sòl pugui ser inferior al quatre per cent de la superfície?.

A la llum d?aquesta exigència legal que resultaria incomplida cas d?aprovar-se la proposta és forçós considerar que l?aparença del manteniment quantitatiu i qualitatiu de la zona verda és però per aquestes raons veritablement vulnerable per tal com podria predicar-se la nul·litat del projecte.

El darrer paràgraf de l?apartat 2.b del precepte esmentat preveu la possibilitat d?alterar relativament per als sectors de planejament parcial les reserves obligatòries sota determinades condicions:

?Per raons d?interès públic la suma de les superfícies mínimes de cessió obligatòria i de cessió gratuïta previstes per aquest article podrà ésser afectada pels ajuntaments en cada sector a una única o diverses d?aquestes destinacions sempre que així ho reguli el pla general per al conjunt dels sectors d?un mateix quadrienni. El programa d?actuació ha de garantir que a la fi del quadrienni les superfícies resultants per a cadascun dels fins seran idèntiques a les que resultarien de l?aplicació individualitzada de les cessions anteriorment exposades a cada sector?.

Ara bé l?aplicabilitat d?aquesta previsió no es palesa al projecte per part de cap de les dues Administracions concurrents.

En definitiva doncs el beneficiós plantejament que comporta la proposta final per als interessos públics consubstancials a la qualificació de zona verda no podria prosperar en el cas de no resultar d?aplicació el darrer precepte transcrit per raó de la inviabilitat jurídica de la modificació de la dita zona verda en detriment d?un altre estàndard legalment obligatori.

En conseqüència i sempre vetllant per la legalitat de la modificació de zona verda proposada cal supeditar el pronunciament favorable d?aquest Dictamen a l?efectiva acreditació de l?aplicabilitat en aquest cas d?allò establert per l?art. 25.2.b darrer paràgraf del Decret legislatiu 1/1990 de 12 de juliol.

La importància d?allò establert pel precepte transcrit envers a futurs possibles supòsits en els quals fos d?aplicació ens mou a cridar novament l?atenció de l?autoritat urbanística autonòmica a fi que en aquests casos exigeixi una justificació detallada de la previsió del planejament general sobre això i del compliment de la finalitat de la norma

CONCLUSIÓ

Es dictamina desfavorablement la modificació puntual del Pla general de Caldes de Montbui pel que respecta a l?àmbit del Pla parcial Sant Salvador que comporta una modificació de la zona verda inicialment prevista sense perjudici de què cas que hom pogués acreditar l?aplicabilitat per a aquest supòsit d?allò establert per l?art. 25.2.b darrer paràgraf del Decret legislatiu 1/1990 de 12 de juliol pugui presentar-se novament aquest expedient davant d?aquesta Comissió Jurídica Assessora.

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga