Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 402/1997 del 04 de diciembre del 1997

Cuestión

Reclamación de indemnización instada por el Sr. A por el decomiso y la destrucción de terneras con crotal inglés

Contestacion

ANTECEDENTS DE FET

1. El 13 d'agost de 1996 el Servei Oficial de Veterinaris adscrit a un escorxador inspeccionà una partida de tres vedells, propietat del Sr. A, amb la finalitat d'establir la seva situació epidemiològica i poder decidir, així, quin havia de ser el destí final de la seva carn i altres productes obtinguts del sacrifici.

2. El motiu de la inspecció derivava del fet que, el document de trasllat dels animals, no permetia conèixer-ne l'origen ni l'edat i, que fruit de la situació epidemiològica constatada en animals d'espècie bovina del Regne Unit, calia complir una sèrie de mesures destinades a prevenir l'expansió i transmissió de l'encefalopatia bovina espongiforme detectada en aquell país, abans d'introduir els seus productes bovins en la cadena alimentària.

3. Així, s'intervingueren cautelarment els vedells però, malgrat les investigacions dutes a terme no s'aconseguí esbrinar les dades identificatives necessàries per a descartar l'existència de risc per a la salut pública i la sanitat animal, derivat d'aquella introducció. Per aquest motiu, juntament amb les alteracions organolèptiques que patiren els materials intervinguts, mentre durà aquesta situació, es decidí eliminar tots els animals que componien la partida.

4. El 23 de setembre de 1996 el propietari dels vedells va reclamar 313.200 pessetes per la pèrdua dels animals, davant la Delegació Territorial del Departament de Sanitat, emparant-se en que la indemnització era un dret legalment reconegut en els casos de sacrifici d'animals per motius preventius i/o epidèmics així com en què, en qualsevol cas, l'eliminació que es dugué a terme no fou ajustada a dret.

5. El 19 de novembre de 1996 el director general de Salut Pública va resoldre admetre la reclamació formulada i nomenar l'instructor i el secretari de l'expedient.

A continuació se sol·licitaren tots els antecedents relatius als fets que motivaren la reclamació i els informes que s'estimaren necessaris per a la resolució del cas.

6. El 25 de març de 1997 la Secció d'Higiene Alimentària i Zoonosi de la Delegació Territorial informà sobre les actuacions dutes a terme arran de la detecció d'animals d'espècie bovina identificats amb les sigles UK en escorxadors i, al seu torn, ho van fer els Serveis Centrals del Departament de Sanitat.

7. Per la seva banda el 14 de març, l'Oficina Comarcal de La Selva del Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca informà sobre els incompliments de les mesures legals, establertes per a la protecció contra l'encefalitis, comesos pel propietari dels vedells.

8. El 9 de maig el conseller de Sanitat va resoldre ampliar el termini de tramitació de l'expedient i, a continuació, s'atorgà al reclamant tràmit de vista i audiència en l'expedient. Durant el termini concedit a aquest efecte l'interessat va formular-hi al·legacions.

9. L'1 d'agost l'instructor de l'expedient va proposar desestimar la reclamació formulada i, el 8 d'octubre, va tenir entrada a la Comissió Jurídica Assessora la corresponent petició de dictamen del conseller de Sanitat i Seguretat Social.

FONAMENTS JURÍDICS

I. La competència d'aquesta Comissió per tal de resoldre el cas plantejat pel Sr. A., sobre reclamació d'indemnització pels danys i perjudicis derivats de l'actuació de l'Administració sanitària de decomís i destrucció de vedelles amb crotal anglès, es regeix per allò que disposa la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú. El present dictamen s'emet en compliment de l'art. 87.4 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de l'Administració de la Generalitat, i de l'art. 3.2.a) del Decret legislatiu 1/1991, de 25 de març, que aprova el text refós de les lleis reguladores de la Comissió Jurídica Assessora, en relació amb l'art. 12 del citat Reglament de procediment.

II. La tramitació de l'expedient s'ha ajustat a la normativa prescrita en els articles 6 i següents del Reglament de procediment de les administracions públiques; s'ha acomplert el tràmit d'audiència previst en l'art. 11, havent comparegut l'interessat.

III. La Llei 30/1992 estableix en el seu article 141, els requisits per tal que sigui indemnitzable el dany produït per l'activitat de l'Administració pública. D'aquesta manera s'estableix que ?sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley?, afegint l'art. 139.2 de l'esmentada Llei 30/1992 que ?En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas? La lesió a què es refereix l'esmentat art. 141 de la Llei 30/1992 respon al concepte de dany antijurídic, és a dir, aquell que el particular no està obligat a suportar al no existir causes que el justifiquin. Les causes que exclouen l'antijuridicitat del dany i, en conseqüència, el propi concepte de lesió indemnitzable, han de ser expresses; o com diu la sentència del Tribunal Suprem del 18 d'abril de 1995 (Sala 3a), amb cita de nombroses sentències de la mateixa Sala, el concepte tècnic de lesió ha de ser entès com a ?daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tenga el deber de soportar, pues si existe este deber jurídico decae la obligación de la Administración de indemnizar?.

Per tant, el concepte de lesió no és equivalent al de dany, per bé que l'inclou. Requereix: a) l'antijuridicitat, entesa com a no obligació de suportar el dany derivat de l'actuació de l'Administració; b) que imposi un sacrifici especial, la qual cosa exclou les simples molèsties (sentència de 13 de gener de 1992, Sala 3a), de manera que la lesió ha de superar el nivell de tolerabilitat admissible o les restriccions mitges que comporta la funció social de la propietat; c) que sigui individualitzable, en relació amb una persona o determinats grups de persones, és a dir, que no constitueixi una càrrega comuna per a tots els administrats que es trobin en una mateixa situació; d) que el dany sigui efectiu; e) que sigui avaluable econòmicament, i f) que no hi concorri força major.

Vistos els requisits i les característiques de la lesió que dona lloc a indemnitzacions, hem de procedir a comprovar si concorren o no en la reclamació que se sotmet a dictamen de la Comissió.

IV. La reclamació formulada pel Sr. A inclou dos aspectes que s'han de tractar de forma separada. Efectivament, tal com consta en els antecedents i en els documents continguts en l'expedient 2/96, el 13 de juliol de 1996 es va procedir a la intervenció cautelar d'una partida de tres vedells de la seva propietat, que portaven els següents crotalsidentificatius: 1 crotal amb les sigles UK i 2 presumptament locals. La Delegació Territorial de Sanitat, per tal de complir amb la Decisió 94/474/CE, va sol·licitar el dia 5 d'agost de 1996 al reclamant la identificació del país d'origen de naixement dels animals; mentrestant va decretar l'eliminació de l'animal d'origen anglès i la immobilització cautelar dels canals de la mateixa partida que no portaven el crotal UK. El reclamant va aportar un document de la Direcció General de Producció d'Indústries Agroalimentàries, del Departament d'Agricultura, Ramaderia i Pesca, de 25 de setembre de 1995, en la qual figuraven dos animals amb un número d'identificació (451BP) i fotocòpia de la guia núm. 437599. Per tal com es va considerar que no s'havia justificat l'origen dels animals, el dia 9 d'octubre i presentant greus alteracions les carns immobilitzades, es va procedir a declarar-les no aptes pel consum humà i es va procedir a l'aixecament de la intervenció cautelar per a llur eliminació.

Per tant, cal distingir entre els diferents tipus d'animals per tal de determinar si el reclamant té dret a ser indemnitzat com a conseqüència de l'eliminació dels seus animals.

V. Respecte d'aquella vedella identificada amb el crotal anglès, s'ha de considerar que el reclamant no té dret a ser indemnitzat.

Efectivament, la Decisió 94/474/CE exigeix una sèrie de requisits per tal que animals procedents del Regne Unit pugin ser expedits, engreixats i sacrificats fora del seu territori. Les raons per les quals s'estableix un control especial d'aquests animals radica en la protecció de la sanitat pública i animal en l'àmbit de la Unió Europea contra la malaltia de l'encefalopatia espongiforme bovina en el Regne Unit. Les decisions que afecten la prohibició d'importació d'animals que no reuneixen els requisits establerts a l'esmentada Decisió i la corresponent eliminació quan, com és el cas que ens ocupa, s'ha de procedir al seu sacrifici, constitueix un dany que no és antijurídic, com s'examinarà a continuació.

El sacrifici dels animals assenyalats amb un crotal anglès en les circumstàncies en què es va produir en aquest cas, és un dany no antijurídic que l'administrat té el deure jurídic de suportar, ja que existeixen causes de justificació legalment previstes de forma general. Concretament, la finalitat que presideix la prohibició és la protecció de la salut humana. Això anterior porta a la conclusió que el dany ocasionat no és antijurídic, en el sentit predicat per l'art. 141.1 de la Llei 30/1992, atès que la causa de justificació està prevista a les disposicions comunitàries referides a la protecció contra les malalties de què poden ser portadors aquests animals i ha estat adoptat i desenvolupat per nombrosa normativa arreu de l'Estat. Pel que fa a les mesures a prendre en aquests casos, l'art. 19 del Decret 188/1993, d'1 de juny preveu que en el cas que els animals no reuneixin les condicions requerides ?per les directrius comunitàries?, es pot procedir a ?b) El sacrifici dels animals o la destrucció dels productes?, que és la decisió que, ateses les circumstàncies del cas, va prendre la Delegació Territorial del Departament de Sanitat i Seguretat Social de la Generalitat de Catalunya.

VI. Diferent resulta la situació dels animals sacrificats dels quals no s'ha pogut determinar l'origen, ja que l'Administració va demanar al reclamant que el justifiqués i en no haver-se procedit a aquesta identificació, de forma certa i fefaent i donat el temps transcorregut des del sacrifici del bestiar, va caldre la seva destrucció. En relació amb aquests animals l'Administració al·lega que si el reclamant hagués procedit al sistema d'identificació establert al Reial decret 225/1994, de 14 de febrer, s'hauria pogut procedir fàcilment a la identificació de l'origen dels animals.

Aquesta segona reclamació presenta problemes en relació amb la determinació de la causa per la qual es van haver d'eliminar definitivament els animals immobilitzats mentrestant no s'havia determinat llur origen. L'Administració assenyala que el reclamant havia incomplert la legislació vigent, és a dir, el Decret 225/1994, mentre que en el moment de la tramitació de l'expedient estava vigent el Reial decret 205/1996, de 9 de febrer, que havia derogat l'anterior. En l'art. 5 d'aquest Reial decret 205/1996 s'estableix el sistema d'identificació dels animals de l'espècie bovina, que es farà per mitjà d'?una marca, consistente en un crotalauricular o un tatuaje [...] que permite identificar la explotación de nacimiento, debiendo hacerse mención de dicha marca en los documentos de acompañamiento de los animales?, i afegeix, en l'apartat 3, que ?Los titulares o poseedores deberán acreditar la colocación de los crotales que les fueron suministrados y su inscripción en el libro de registro contemplado en el art. 4, cuando la autoridad competente así lo requiera?. ?Los titulares quedarán obligados a mantener un control sobre los crotales que les son suministrados, evitando extravíos y siendo responsables de los mismos?.

?4. Junto con los crotales la autoridad competente suministrará, al menos en el caso de los bovinos machos, un documento administrativo que contendrá, al menos, los datos del anexo IV y que deberá acompañar al animal siempre que sea objeto de movimiento e intercambio y, en todo caso, hasta el momento de su sacrificio.?

L'incompliment d'aquestes obligacions dona lloc a les sancions que hagin previst les comunitats autònomes, per remissió feta per l'article 11 de l'esmentat Reial decret 205/1996, que en el cas de Catalunya estan contingudes en l'art. 23 del Decret 188/1993, d'1 de juny, que es remet a la Llei de 20 de desembre de 1952 i al Reial decret 1945/1983, de 22 de juny. I per bé que aquesta legislació no preveu el cas de la malaltia que justifica les mesures preses per la Unió Europea, sí que especifica que es podran aplicar a les malalties infeccioses dels animals, entre d'altres mesures, el ?sacrificio obligatorio? (art. 8.h Llei de 20 de desembre de 1952).

La qüestió es presenta, doncs, no sobre les possibles sancions administratives que d'acord amb la legislació esmentada, podrien haver estat imposades al reclamant, sinó a la relació de causalitat que existeix entre la immobilització dels animals per manca d'identificació de l'origen i l'eliminació quan després d'haver transcorregut quasi un mes des que es va exigir aquesta identificació, no s'havia procedit a fer-ho per l'interessat.

Com ha tingut ocasió de manifestar aquesta Comissió Jurídica Assessora de forma reiterada, per tal que el dany es pugui atribuir jurídicament a l'Administració, no n'hi ha prou amb què merament s'hi relacioni, sinó que cal que en sigui la seva conseqüència directa, immediata i exclusiva, que es derivi precisament del seu funcionament com a servei públic, ja que la titularitat pública del servei no és sempre i en qualsevol cas un títol d'imputació de danys suficient per sí sol per generar la responsabilitat administrativa.

Per tant, per tal que aquesta es generi no és admissible la intervenció de cap element estrany en la relació causal ja que, depenent de la intensitat d'aquesta intervenció, el vincle es pot debilitar, trencar o, fins i tot, no arribar a néixer (Dictamen 5/1993).

VII. En el cas concret que ens ocupa, la intervenció del reclamant va ser decisiva per a la causació del dany en relació amb els animals que no estaven identificats amb un crotal UK. Efectivament, respecte d'aquests, l'Administració, en comprovar que la determinació de l'origen no era clara, per tal com mancava la documentació que així ho justifiqués, va demanar a l'interessat que aportés els documents acreditatius de l'origen dels animals sacrificats. I en no fer-ho durant més de 23 dies, els serveis veterinaris de l'escorxador referit, mitjançant Acta de 20 de setembre de 1996, van dictaminar la no aptitud per al consum humà d'aquestes carns per raó de les alteracions organolèptiques que presentaven.

El reclamant ha al·legat que els vedells identificats tenien origen a Catalunya, on ell els havia adquirit, com pretén demostrar amb el document que apareix en la pàgina 24 de l'expedient. Ara bé, la prova que aporta no resulta determinant ni per justificar que els vedells havien nascut en el territori de Catalunya, ni tampoc que aquells que van ser sacrificats i retinguts per manca de justificació fossin els que segons al·lega el reclamant, van ser adquirits, ja que les marques que figuren en el document de compra i les dels vedells sacrificats no coincideixen. En conseqüència, el reclamant no ha presentat la documentació exigida en el Reial decret 205/1996.

CONCLUSIÓ

És procedent desestimar la reclamació formulada pel Sr. A.

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga