Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 374/2023 del 07 de diciembre del 2023

Cuestión

Reclamació de responsabilitat patrimonial instada davant l'Ajuntament de Darnius per l'empresa Darnisalt, SL, pels danys i perjudicis derivats de l'anul·lació judicial d'una llicència d'obres per a la construcció d'un edifici de quatre habitatges en filera atorgada l'any 2004

Contestacion

La Comissió Jurídica Assessora, reunida el 7 de desembre de 2023, amb la presidència del Sr. Jaume Vernet i Llobet, actuant com a secretària la Sra. Cristina Figueras i Bosch, amb la participació de les Sres. i els Srs. Esther Arroyo i Amayuelas, Meritxell Barnola Sarri, Agustí Cerrillo i Martínez, Lluís Maria Corominas i Díaz, Mercè Corretja i Torrens, Judith Gifreu i Font, Francesc Homs i Molist, Marc Marsal i Ferret, Carles Mundó i Blanch, Montserrat Peretó Garcia, i Miquel Sàmper i Rodríguez, i essent-ne ponent el Sr. Albert Lamarca i Marquès, ha aprovat el Dictamen següent:

ANTECEDENTS DE FET

1. L?11 de novembre de 2010, va entrar a l?Ajuntament de Darnius un escrit, registrat a Correus el 22 d?octubre anterior, pel qual Darnisalt, SL, formulava una reclamació de responsabilitat patrimonial pels danys derivats de l?anul·lació judicial del Decret d?alcaldia de 26 de gener de 2004, pel qual el consistori havia concedit una llicència d?obres per a construir un edifici de quatre habitatges en filera. En l?escrit no es quantificava la indemnització perquè es demanava a l?Ajuntament que obrís un període probatori per a determinar-la quan s?executés el manament judicial d?enderroc de la construcció. S?adjuntava una còpia de l?escriptura notarial del poder per a plets del lletrat que representava la mercantil.

2. El 13 de juny de 2014, va entrar a l?Ajuntament un escrit de la mercantil en què es ratificava en la reclamació i demanava que es resolgués el procediment amb relació a l?habitatge esmentat, atès que ja s?havia enderrocat.

3. Mitjançant un escrit presentat el 18 de juliol de 2014, la reclamant concretava la indemnització corresponent a l?habitatge esmentat en 562.817,80 euros, d?acord amb un dictamen pericial de valoració dels danys que s?adjuntava a la reclamació.

4. El 2 de febrer de 2017 va tenir entrada a l?Ajuntament un escrit de la reclamant en el qual es reiterava en la reclamació, indicava que s?havia avançat en l?execució de la sentència judicial que havia anul·lat la llicència i concretava la indemnització, segons un dictamen pericial que adjuntava, en 416.990,92 euros, corresponents a l?habitatge del número X, i en 213.177,54 euros, corresponents a l?habitatge del número Y; en total, 630.168,46 euros.

5. Per la interlocutòria núm. 43/2019, de 4 de juliol, el Jutjat Contenciós Administratiu núm. 1 va declarar, a causa de la legalització de les obres, la impossibilitat parcial d?executar la Sentència que havia anul·lat la llicència, i va fixar que l?Ajuntament havia de pagar una indemnització de 65.000 euros a la recurrent en el procediment, la qual havia instat la nul·litat de la llicència.

6. Per un escrit de 2 d?agost de 2019, la reclamant va comunicar a l?Ajuntament que havia conclòs el procediment d?execució de títols judicials i es reiterava en la indemnització demanada de 630.168,46 euros.

7. El 7 de juny de 2022, el secretari interventor de l?Ajuntament va emetre tres certificats. En el primer feia constar que el consistori no havia suspès el procediment per la petició del dictamen a la Comissió Jurídica Assessora; en el segon certificat indicava que no s?havia atorgat audiència a la companyia asseguradora perquè el consistori no havia subscrit cap pòlissa per a cobrir la responsabilitat patrimonial, i en el tercer certificat assenyalava que l?Ajuntament havia dictat una resolució d?incoació del procediment el 12 d?abril de 2011.

8. El mateix 7 de juny de 2022, el secretari interventor va emetre un informe en què assenyalava que es complien els requisits per a exigir la responsabilitat patrimonial de l?Ajuntament, si bé limitava la indemnització a 170.493,11 euros, el cost de construcció de l?habitatge enderrocat del número X. A més, el secretari interventor considerava que existia una concurrència de culpes al 50 % amb la reclamant perquè el projecte presentat no s?ajustava al planejament urbanístic municipal. Per tant, l?import de la indemnització es fixava en 85.246,55 euros, més 30.073,36 euros d?interessos de demora. Finalment, l?informe indicava que el procediment podia finalitzar convencionalment mitjançant un acord indemnitzatori, si bé la quantia pactada no podia excedir de l?import fixat. En l?expedient consta un document d?acord d?acabament convencional per un import de 115.000 euros, però no està signat ni datat.

9. El 15 de juny de 2022, va tenir entrada al Departament de la Presidència la sol·licitud de dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.

10. El 14 de juliol de 2022, el Departament de la Presidència va requerir a l?Ajuntament que completés l?expedient i que aclarís si la proposta d?acord aportada s?havia pactat amb la reclamant; en cas contrari, caldria acreditar que li havien atorgat audiència i caldria aportar una còpia de les eventuals al·legacions rebudes, així com una nova proposta de resolució en què es valoressin aquestes al·legacions.

11. El 15 de setembre de 2022, el Departament de la Presidència va reiterar el requeriment, atès que l?Ajuntament no hi havia respost.

12. El 14 d?octubre de 2022, l?Ajuntament va contestar el requeriment i el 18 d?octubre següent va aportar diversos documents, entre els quals un escrit de l?alcalde en què confirmava que l?acord convencional aportat s?havia pactat amb la reclamant.

13. El 10 de novembre de 2022, el Departament de la Presidència va trametre a l?Ajuntament un nou requeriment a fi que paginés l?expedient i esmenés la manca de visualització de les signatures electròniques que contenia.

14. El 17 de novembre de 2022, l?Ajuntament va contestar el requeriment i, el 22 de novembre següent, va trametre l?expedient complet.

15. El 16 de desembre de 2022, el tècnic de la Subdirecció General d?Assistència Jurídica i d?Innovació a l?Administració Local va emetre, amb el vistiplau del subdirector del 19 de desembre, un informe favorable a la petició del dictamen de la Comissió Jurídica Assessora. En l?antecedent de fet núm. XII de l?informe, s?indicava que l?Ajuntament ja havia demanat el dictamen l?11 de maig de 2021, però el Departament de la Presidència va arxivar la petició el 22 de febrer de 2022 perquè el consistori no havia atès un requeriment de documentació.

16. El 20 de desembre de 2022, va entrar a la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen tramesa pel secretari de Governs Locals i de Relacions amb l?Aran, per delegació, d?acord amb la Resolució PRE/3588/2022, de 7 de novembre, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 8797, de 21 de novembre). A la petició s?adjuntava una còpia de l?expedient relatiu al procediment instruït.

17. El 23 de febrer de 2023, el Ple de la Comissió va aprovar el Dictamen 45/2023, sobre la reclamació de responsabilitat patrimonial instada davant l?Ajuntament de Darnius per l?empresa Darnisalt, SL, pels danys i perjudicis derivats de l?anul·lació judicial d?una llicència d?obres per a la construcció d?un edifici de quatre habitatges en filera atorgada l?any 2004, amb la conclusió que era procedent retrotraure les actuacions del procediment al moment en què s?havien de sotmetre a audiència de la reclamant interessada, immediatament abans de formular la proposta d?acord per a l?acabament convencional del procediment.

18. Pel Decret de 7 de març de 2023, l?alcalde de Darnius va ordenar retrotraure les actuacions del procediment, en els termes del Dictamen 45/2023 de la Comissió, i va atorgar audiència de l?expedient a la reclamant interessada, perquè es pronunciés sobre la conformitat amb la proposta d?acabament convencional d?aquest.

19. El 12 d?abril de 2023, la reclamant interessada, en el tràmit d?audiència conferit, va manifestar expressament conformitat amb el document d?acord indemnitzatori tramès per l?Ajuntament.

20. El 4 de maig de 2023, va tenir entrada al Departament de la Presidència la sol·licitud de dictamen de la Comissió Jurídica Assessora. Amb posterioritat, l?Ajuntament va acomplir els requeriments del Departament de la Presidència i va trametre l?expedient complet i la sol·licitud de l?alcalde de 21 de novembre de 2023.

21. El 22 de novembre de 2023, el tècnic de la Subdirecció General d?Assistència Jurídica i d?Innovació a l?Administració Local va emetre, amb el vistiplau del subdirector, un informe favorable a la petició del dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.

22. El 23 de novembre de 2023, va entrar a la Comissió Jurídica Assessora la petició de dictamen tramesa pel secretari de Governs Locals i de Relacions amb l?Aran, per delegació, d?acord amb la Resolució PRE/3588/2022, de 7 de novembre, de delegació de competències de la persona titular del Departament de la Presidència (DOGC núm. 8797, de 21 de novembre). A la petició s?adjuntava una còpia de l?expedient relatiu al procediment instruït.

23. El 23 de novembre de 2023, el Ple de la Comissió va admetre a tràmit la petició de dictamen i en va nomenar ponent.

FONAMENTS JURÍDICS

I. Objecte del Dictamen

Constitueix l?objecte del present Dictamen la reclamació de responsabilitat patrimonial instada davant l?Ajuntament de Darnius per l?empresa Darnisalt, SL, pels danys i perjudicis derivats de l?anul·lació judicial d?una llicència d?obres per a la construcció d?un edifici de quatre habitatges en filera atorgada l?any 2004.

II. Intervenció de la Comissió Jurídica Assessora

La intervenció d?aquest òrgan consultiu és preceptiva, d?acord amb el que estableixen els articles 8.3.a) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora, i 86 de la Llei 26/2010, de 3 d?agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, respecte de les reclamacions de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques la quantia de les quals sigui igual o superior a 50.000 euros.

En el cas que s?examina, en l?escrit mitjançant el qual es va iniciar el procediment, presentat el 22 d?octubre de 2010, la instant no va quantificar la reclamació, per considerar que aquesta només es podria determinar del tot un cop s?hagués executat completament la Sentència judicial que va anul·lar la llicència d?obres. Amb posterioritat, en escrit presentat el 18 de juliol de 2014 va quantificar els danys soferts a indemnitzar en 562.817,80 euros. Aquesta xifra va ser actualitzada per la reclamant, mitjançant un escrit de 2 de febrer de 2017, en la quantitat de 630.168,46 euros, petició que es va reiterar en l?escrit de 2 d?agost de 2019. L?Ajuntament proposa la subscripció d?un acord per a l?acabament convencional del procediment, per al qual manifesta que compta amb la conformitat de la reclamant, en el qual es fixa la quantia de la indemnització en 85.246,55, més 30.073,36 euros en concepte d?interessos, d?acord amb l?Informe de 7 de juny de 2022 del secretari interventor de la corporació municipal. D?acord amb aquests antecedents, la Comissió Jurídica Assessora té competència per a dictaminar preceptivament sobre el procediment.

L?expedient sotmès a dictamen presenta la peculiaritat de la proposta d?acabament convencional del procediment de responsabilitat patrimonial. Com ha afirmat reiteradament aquesta Comissió, les propostes d?acabament convencional, inclosos els supòsits d?acords indemnitzatoris, no varien la necessitat i l?abast de la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora. En altres paraules, aquesta modalitat de finalització del procediment no dispensa ni condiciona el pronunciament d?aquest alt òrgan consultiu. Així es reconeix ara en l?article 81.2, segon paràgraf, de l?LPAC. Per tant, en el seu dictamen ha de valorar, d?entrada, que el contingut del conveni se centra a determinar la quantitat de la indemnització i la modalitat del seu pagament, sense que es pugui transaccionar sobre els pressupòsits materials que determinen l?existència de la responsabilitat patrimonial de l?Administració. A més, la seva anàlisi s?ha d?estendre, sense vinculació pel contingut de l?acord, a l?examen dels requisits formals i substantius, és a dir, de la correcció del procediment seguit i de la concurrència dels esmentats pressupòsits materials preceptius legalment per al naixement de la responsabilitat.

Un resum d?aquesta doctrina es conté en el Dictamen 54/2016:

«L?abast de la intervenció d?aquesta Comissió en el cas d?acords indemnitzatoris no varia respecte dels procediments en què no es dona aquesta forma d?acabament convencional. L?article 8 del Reial decret 429/1993, de 26 de març, que aprova el Reglament dels procediments de les administracions públiques en matèria de responsabilitat patrimonial (RPRP), indica que, si l?interessat mostra conformitat amb els termes de l?acord, s?han de seguir els tràmits dels articles 12 i 13. L?article 12.2, referit al dictamen de l?òrgan consultiu, assenyala que l?Administració ?ha de sol·licitar que el dictamen es pronunciï sobre l?existència o no d?una relació de causalitat entre el funcionament del servei públic i la lesió produïda i, si s?escau, sobre la valoració del dany causat i la quantia i la manera de la indemnització, considerant els criteris previstos a la Llei de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú?.

Aquesta Comissió Jurídica Assessora ha assenyalat en diversos dictàmens, entre els quals es poden citar el 58/2008 i el 120/2012, que ?l?acord convencional es limita a acotar la quantitat i la modalitat del pagament; no versa sobre cap tipus de transacció que es pugui referir concretament a l?existència o no de relació de causalitat. En conseqüència, la proposta d?acord està condicionada als tràmits posteriors, entre els quals es troben el dictamen d?aquesta Comissió. D?altra banda, aquest òrgan consultiu no queda vinculat per les determinacions de l?acabament convencional ni per la quantia pactada. La Comissió Jurídica Assessora ha d?entrar a conèixer de la concurrència dels requisits substantius o materials que permeten determinar si existeix responsabilitat patrimonial de l?Administració? (Dictamen 150/2013).

En efecte, amb motiu de dictaminar sobre propostes d?acabament convencional ?mitjà per a finalitzar un procediment (article 88 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú ?LRJPAC?) i, pel que fa als procediments de responsabilitat patrimonial, regulat en els articles 12, 16 i 17 de l?RPRP?, la Comissió ha tingut ocasió de recordar que ?aquesta forma de finalització no exclou la necessitat d?examinar la correcció del procediment i la concurrència dels pressupòsits establerts per la legislació vigent perquè pugui prosperar la declaració de responsabilitat (dictàmens 347/2005, 286/2006 i 278/2007).

En desplegament de la previsió de l?article 106.2 CE, l?ordenament ha establert que les administracions han de rescabalar els particulars que hagin resultat perjudicats per l?acció d?aquestes mateixes administracions, sigui normal o anormal, amb absència de força major, sempre que els danys siguin efectius, avaluables econòmicament, individualitzables i tinguin caràcter antijurídic, en el sentit que els particulars no estiguin obligats a suportar-los. Així doncs, perquè pugui prosperar la sol·licitud d?indemnització l?Administració ha de reconèixer prèviament l?existència d?aquests requisits materials, com també dels formals i només correspon específicament a l?objecte convencional fixar la quantitat de la indemnització i la manera de fer-la efectiva? (Dictamen 428/2012).

De manera que, com ha assenyalat aquesta Comissió (entre d?altres, en el Dictamen 51/2005), ?la proposta d?acabament convencional no condiciona ni relleva el pronunciament d?aquest òrgan consultiu, el qual ha d?entrar a valorar la concurrència dels requisits materials que permeten establir en el cas concret la responsabilitat patrimonial. L?acord convencional es refereix a la quantia i a la modalitat de pagament, aspectes aquests que també han de ser objecte de pronunciament per part d?aquest òrgan en aquest tipus de procediments? (Dictamen 428/2014), en la mesura que la modalitat de pagament encaixi dins de les previstes en l?article 141.4 de l?LRJPAC.»

Aquesta doctrina ha estat reiterada amb posterioritat en els dictàmens 348/2017, 63/2018, 122/2018 i 213/2020.

III. Responsabilitat patrimonial de l?Administració i normativa aplicable

L?article 106.2 de la Constitució reconeix el dret dels particulars a ser indemnitzats per qualsevol lesió que pateixin en els seus béns i drets, com a conseqüència del funcionament dels serveis públics, llevat dels casos de força major.

El règim jurídic de la responsabilitat patrimonial de l?Administració pública per les lesions sofertes pels particulars en llurs béns i drets, com a conseqüència del funcionament dels serveis públics, es regula, en el dret català, en els articles 81 a 87 de la Llei 26/2010, que es refereixen als principis generals, a la indemnització, als òrgans competents i al procediment de responsabilitat patrimonial. D?altra banda, en el dret estatal, també es regula en els articles 32 a 35 de la Llei 40/2015, d?1 d?octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP), que estableixen els principis de la responsabilitat, el règim de responsabilitat concurrent de les administracions públiques i la indemnització i el seu càlcul. En l?àmbit del procediment, cal tenir en compte també els articles 65, 67, 81, 91 i 92 de la Llei 39/2015, d?1 d?octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC). Aquesta normativa va entrar en vigor el 2 d?octubre de 2016, i va derogar l?LRJPAC, i l?RPRP.

El procediment de responsabilitat sobre el qual ara es dictamina es va iniciar mitjançant un escrit presentat a Correus el 22 d?octubre de 2010, en relació amb els danys derivats de l?anul·lació en seu judicial de la llicència d?obres atorgada el 2004. Per tant, resulta d?aplicació la normativa anterior a l?actualment vigent, és a dir, l?LRJPAC i l?RPRP, que la desplega, tant pel que fa al procediment com als aspectes substantius o de fons.

D?acord amb la legislació derogada esmentada, els ciutadans tenen dret a ser indemnitzats per les administracions públiques de Catalunya de tota lesió que pateixin en qualsevol de llurs béns i drets, sempre que sigui conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics, excepte en els casos de força major o de danys que els ciutadans tinguin el deure jurídic de suportar. Els requisits que hi han de concórrer perquè la petició prosperi i la persona perjudicada tingui dret a ser indemnitzada són: a) Que existeixi un dany efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o un grup de persones; b) Que la lesió sigui conseqüència del funcionament normal o anormal del servei públic; c) Que no hi hagi intervingut força major, i d) Que el dany sigui antijurídic, en el sentit que qui el pateixi no tingui el deure jurídic de suportar-lo.

De conformitat amb l?article 12.2 de l?RPRP (actualment, article 81.2, apartat tercer, de l?LPAC), el dictamen de l?òrgan consultiu s?ha de pronunciar sobre l?existència o no de relació de causalitat entre el funcionament del servei públic i la lesió produïda, i, si escau, sobre la valoració del dany causat i la quantia i la manera de la indemnització d?acord amb els criteris establerts en l?LRJPAC.

Així mateix, i atès que, en el cas examinat, l?Administració destinatària de la reclamació és una entitat local, resulta també d?aplicació la normativa local reguladora de la responsabilitat patrimonial. En concret, d?acord amb l?article 174 del text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya, aprovat pel Decret legislatiu 2/2003, de 28 d?abril (TRLMRLC), els ens locals responen directament dels danys i perjudicis causats als particulars en llurs béns i drets com a conseqüència del funcionament dels serveis públics, en els termes establerts en la legislació general sobre responsabilitat patrimonial.

Altrament, s?han de tenir en compte les previsions específiques relatives a la responsabilitat patrimonial de l?Administració derivada de la seva activitat en matèria urbanística. Actualment, estan contingudes en l?article 48 del text refós de la Llei de sòl i rehabilitació urbana (TRLSRU), aprovat pel Reial decret legislatiu 7/2015, de 30 d?octubre, i en l?article 115 del text refós de la Llei d?urbanisme de Catalunya (TRLUC), aprovat pel Decret legislatiu 1/2010, de 3 d?agost, que concreta determinades especialitats de la normativa estatal, sense incorporar-hi noves situacions indemnitzables. En la data de la fermesa de la sentència que va anul·lar la llicència, regia el text refós de la Llei del sòl, aprovat mitjançant el Reial decret legislatiu 2/2008, de 20 de juny, que també preveia el supòsit indemnitzable i la corresponent excepció a l?article 35.d), així com el text refós de la Llei d?urbanisme, aprovat pel Decret legislatiu 1/2005, de 26 de juliol, amb el corresponent article 109.

IV. Consideracions formals

IV.1. Legitimació activa

La legitimació activa de la reclamant s?ajusta a la normativa procedimental, atès que interposa la reclamació en nom propi com a propietària de les finques. La titularitat de les finques resta acreditada per la còpia de l?escriptura notarial de constitució d?hipoteca que la reclamant va adjuntar a l?escrit de 2 de febrer de 2017.

Altrament, escau indicar que la reclamant actua en el procediment assistida per un advocat i que la representació conferida a aquest professional cal estimar-la suficient, en vista de la còpia de l?escriptura notarial d?atorgament de poder per a plets que s?annexa en l?escrit de reclamació.

IV.2. Competència per a tramitar i resoldre el procediment

La competència per a tramitar i resoldre el procediment de responsabilitat patrimonial correspon a l?Ajuntament, en virtut de les seves competències en matèria urbanística d?acord amb el que estableix l?article 66.3.d) del TRLMRLC en relació amb l?article 67.a), així com l?article 25 de la Llei 7/1985, de 2 d?abril, reguladora de les bases del règim local (LRBRL), en els termes de l?article 174 del TRLMRLC en matèria de responsabilitat patrimonial dels ens locals.

Concretament, la competència per a resoldre el procediment correspon a l?Alcaldia, d?acord amb la competència residual prevista en l?article 21.1.s) de l?LRBRL i l?article 53.1.u) del TRLMRLC, sens perjudici d?una possible delegació d?aquesta competència en un altre òrgan municipal.

IV.3. Conformació de l?expedient administratiu i tramitació del procediment

La conformació de l?expedient és correcta des d?un punt de vista formal, atès que els documents que l?integren estan indexats, numerats, ordenats cronològicament i foliats (article 46 de la Llei 26/2010). No obstant això, no s?hi han adjuntat totes les actuacions anteriors de què deriva, tal com disposa l?article 27.3 del Reglament d?organització i funcionament de la Comissió Jurídica Assessora, aprovat pel Decret 69/2006, d?11 d?abril, que estableix que:

?Les peticions de dictamen relatives a altres procediments administratius han d?anar acompanyades [?] de tot l?expedient administratiu i, si s?escau, dels expedients anteriors que en portin causa [...].?

Concretament, no s?incorpora l?expedient instruït per a l?atorgament de la llicència d?obres de l?any 2004. L?anàlisi d?aquest expedient per part d?aquesta Comissió és necessari per a establir la relació de causalitat entre el funcionament del servei públic i la lesió produïda. Tanmateix, en absència d?aquest expedient, la Comissió disposa dels fets declarats provats en les resolucions judicials que s?adjunten, i sobre la base d?aquests fets provats, i la valoració jurídica que se?n fa com a fonament de la resolució, es podrà examinar la concurrència dels requisits per a determinar la responsabilitat patrimonial.

Addicionalment, cal assenyalar que tampoc no s?hi han incorporat totes les actuacions que s?han produït en el marc del procediment de responsabilitat patrimonial, les quals tampoc no han complert amb el que és preceptiu en l?ordenació, com tot seguit s?assenyala.

La reclamant va presentar una sol·licitud que complia els requisits legals l?11 de novembre de 2010 (articles 70.1 de l?LRJPAC i 6.1 de l?RPRP). Segons les manifestacions de la mateixa reclamant i el certificat del secretari interventor, de 7 de juny de 2022, l?Ajuntament va adoptar posteriorment una resolució d?incoació del procediment, per decret d?alcaldia, que s?ha d?entendre com d?admissió a tràmit de la reclamació, ja que el procediment s?havia iniciat amb la sol·licitud (article 68 de l?LRJPAC). Aquest tràmit no consta documentat en l?expedient. D?altra banda, no s?ha acreditat la comunicació a la reclamant del termini per a resoldre el procediment i del sentit negatiu d?un eventual silenci administratiu (article 42.4, segon paràgraf, de l?LRJPAC).

S?observa que no consta que s?hagi dut a terme cap altre tràmit d?instrucció del procediment. En particular, no consta en l?expedient l?informe preceptiu del servei el funcionament del qual ha causat la presumpta lesió indemnitzable (article 10.1, segon paràgraf, de l?RPRP). Pel que fa a l?asseguradora, el secretari interventor va certificar que no li havien atorgat audiència perquè el consistori no havia subscrit cap pòlissa per a cobrir la responsabilitat patrimonial. Escau assenyalar l?absència total en l?expedient de la documentació produïda per l?Ajuntament en ocasió de la tramitació del procediment, la qual ha estat reclamada en diverses ocasions per la Direcció General d?Administració Local del Departament de la Presidència. La manera de completar aquesta constància de la documentació preceptiva de l?expedient s?ha portat a terme mitjançant un certificat de la seva existència del secretari interventor de la corporació, o per manifestacions del mateix alcalde, però això no n?exclou la necessitat de constància de la documentació original, que no supleix, i no s?ajusta en cap cas a la normativa i les exigències procedimentals.

Després de finalitzar el procediment judicial d?execució de la sentència que havia declarat la nul·litat de la llicència d?obres, l?Ajuntament va trametre una primera sol·licitud de dictamen de la Comissió Jurídica Assessora, l?11 de maig de 2021, la qual es va arxivar, en data 22 de febrer de 2022, perquè no s?havia atès un requeriment per a completar l?expedient, segons les manifestacions del Departament de la Presidència.

Posteriorment, el secretari va elaborar un informe proposta de resolució del procediment, en data 7 de juny de 2022. Es comprova que la proposta conté la valoració dels danys; valoració necessària tal com prescriu la normativa aplicable, per tal que la Comissió disposi de tots els elements per a pronunciar-se, com ha assenyalat reiteradament (per tots, Dictamen 404/2019). Juntament amb aquest informe proposta de resolució s?adjunta una proposta d?acord per a la finalització convencional del procediment, que no porta data ni tampoc està signada, l?eficàcia de la qual resta condicionada a l?aprovació per part del Ple municipal.

A continuació, l?Ajuntament va trametre la segona sol·licitud de dictamen de la Comissió.

Finalment, la Subdirecció General d?Assistència Jurídica i d?Innovació a l?Administració Local va emetre l?informe favorable, i la petició de dictamen del secretari de Governs Locals i de Relacions amb l?Aran, per delegació de la consellera, va entrar a la Comissió Jurídica Assessora (article 10.3 de la Llei 5/2005, de 2 de maig).

La Comissió va emetre el Dictamen 45/2023, en la sessió de 25 de febrer de 2023, en què concloïa que era procedent retrotraure les actuacions del procediment al moment en què s?havia de sotmetre a audiència la reclamant interessada, immediatament abans de formular la proposta d?acord per a l?acabament convencional del procediment. De l?expedient no s?acreditava la realització del tràmit d?audiència a la reclamant, d?acord amb els articles 51.1 de la Llei 26/2010, 11.1 i 2 de l?RPRP, i 84.1 i 2 de l?LRJPAC, malgrat que l?alcalde afirmés en un ofici que la reclamant hi estava d?acord (articles 88 de l?LRJPAC i 8 de l?RPRP).

Un cop rebut el dictamen de la Comissió, l?alcalde, pel Decret de 7 de març de 2023, va ordenar la retroacció de les actuacions del procediment, en els termes del Dictamen 45/2023 de la Comissió, i va atorgar audiència de l?expedient a la reclamant interessada, perquè es pronunciés sobre la conformitat amb la proposta d?acabament convencional d?aquest. El dia 12 d?abril de 2023, la reclamant, en el tràmit d?audiència conferit, va manifestar expressament conformitat amb el document d?acord indemnitzatori tramès per l?Ajuntament, que ja constava en l?expedient, i que no ha estat objecte de modificació, com tampoc no ho ha estat l?informe jurídic proposta de resolució subscrit pel secretari municipal, a instàncies de l?alcalde, de 7 de juny de 2022.

Acomplert aquest tràmit del procediment, sense cap altra actuació, i amb l?informe previ de la Subdirecció General d?Assistència Jurídica i d?Innovació a l?Administració Local, la petició de dictamen de l?Ajuntament va ser tramesa a la Comissió pel secretari de Governs Locals i de Relacions amb l?Aran, per delegació de la consellera.

IV.4. Temporalitat del procediment

El termini màxim per a resoldre expressament els procediments de responsabilitat patrimonial i notificar-ne la resolució és de sis mesos (article 13.3 de l?RPRP) a comptar des que la sol·licitud va tenir entrada en el registre de l?òrgan competent per a tramitar-la (article 42.3.b) de l?LRJPAC), sens perjudici de la possibilitat de suspensió en els casos previstos legalment (article 42.5 de l?LRJPAC). Transcorregut aquest termini sense que s?hagi dictat i notificat la resolució, es pot entendre desestimada la sol·licitud d?indemnització (article 13.3 de l?RPRP). Això no obstant, l?Administració està obligada a dictar una resolució expressa i notificar-la (article 42.1 de l?LRJPAC). En els casos de desestimació per silenci administratiu, la resolució expressa posterior al venciment del termini l?ha d?adoptar l?Administració sense cap vinculació al sentit del silenci (article 43.3.b) de l?LRJPAC).

S?ha de fer notar una extraordinària durada i dilació en la tramitació del procediment, iniciat l?any 2010, atès que el termini de sis mesos es va acabar sense que s?hagués iniciat cap tràmit d?instrucció. Tampoc no es va suspendre el procediment en cap moment. En aquest sentit, l?article 74 de l?LRJPAC disposa que el procediment està sotmès al principi de celeritat i s?ha d?impulsar d?ofici en tots els seus tràmits. La Comissió ha indicat en diverses ocasions que les dilacions injustificades en el procediment no s?avenen amb el dret a una bona administració (per tots, el Dictamen 129/2019). Aquest dret està reconegut, entre altres normes, en l?article 30 de l?Estatut d?autonomia de Catalunya i en l?article 22 de la Llei 26/2010, el qual inclou com un dels drets de la ciutadania el d?obtenir una resolució expressa i la notificació corresponent dins del termini establert legalment. En aquest sentit, s?ha de destacar la Sentència 1853/2019, de 18 de desembre, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Segona, del Tribunal Suprem, en què reitera la seva doctrina per a assenyalar que:

?[?] del derecho a una buena Administración pública derivan una serie de derechos de los ciudadanos con plasmación efectiva. No se trata, por tanto, de una mera fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones públicas de suerte que a dichos derechos sigue un correlativo elenco de deberes a estas exigibles, entre los que se encuentran, desde luego, el derecho a la tutela administrativa efectiva y, en lo que ahora interesa, sobre todo, a una resolución administrativa en plazo razonable? (fonament de dret novè).

V. Tempestivitat de la reclamació

L?article 142.5 de l?LRJPAC estableix que, ?En tot cas, el dret de reclamar prescriu al cap d?un any d?haver-se produït el fet o l?acte que motiva la indemnització o de manifestar-se l?efecte lesiu?. D?acord amb l?apartat quart del mateix article 142, aquesta regulació general no resulta d?aplicació al cas que s?examina, atès que:

?L?anul·lació en la via administrativa o per l?ordre jurisdiccional contenciós administratiu dels actes o les disposicions administratives no pressuposa dret a la indemnització, però si la resolució o disposició impugnada ho és per raó del seu fons o la seva forma, el dret de reclamar prescriu al cap d?un any d?haver-se dictat la sentència definitiva, i no hi és aplicable el que disposa el punt 5.?

La regulació continguda en aquest precepte és pràcticament equivalent al que s?estableix en l?article 67.1, segon paràgraf, de l?LPAC, amb la diferència que actualment s?assenyala que el dret a reclamar prescriu al cap d?un any que s?hagi notificat la resolució administrativa o la sentència definitiva.

Sobre això és oportú recordar la línia jurisprudencial actual, marcada per les sentències 1174/2018, de 10 de juliol, i 1392/2019, de 17 d?octubre, ambdues de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Cinquena, del Tribunal Suprem, i dictades en el marc d?un recurs de cassació que presenta interès cassacional, de la qual s?ha fet ressò la Comissió (per tots, el Dictamen 277/2020). Aquesta doctrina estableix que el dies a quo s?ha de fixar en la data de la fermesa de la sentència que anul·la la llicència urbanística, tot i que obre la porta que l?inici del còmput pugui establir-se en la resolució judicial ferma i executiva que, dictada en el tràmit d?execució de la primera, ordeni l?enderrocament d?allò construït.

En el Dictamen 348/2021, s?ha fet notar que el Tribunal Suprem ha tornat sobre la qüestió del termini de prescripció de l?acció per a exigir responsabilitat patrimonial derivada de la declaració de nul·litat d?una llicència que comporta la demolició d?allò construït il·legalment. En la Sentència 1160/2021, de 22 de setembre (ECLI:ES:TS:2021:3534), de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Cinquena, igualment dictada en el marc d?un recurs de cassació declarat amb interès cassacional, el Tribunal Suprem entén que el moment inicial del còmput del termini de prescripció s?ha de determinar en funció de les circumstàncies peculiars que concorrin en cada cas, ja que no resulta indiferent que l?afectat per l?anul·lació de la llicència s?hagi o no personat en el procediment judicial en què s?hagi dictat o confirmat la sentència anul·latòria. Segons l?alt tribunal, aquesta precisió no es contradiu amb la doctrina de les sentències de 10 de juliol de 2018 i de 17 d?octubre de 2019 abans esmentades, que, com a regla general, donaven preferència a la data de la fermesa de la sentència anul·latòria de l?acte i no a la data de l?ordre de l?enderrocament de l?immoble, perquè en realitat no desconeixen, en particular la primera de les citades, que:

?[?] lo esencial para que comience a correr el plazo de prescripción de la reclamación de responsabilidad patrimonial es, como señala la sentencia del TEDH de 25 de enero de 2000 (asunto Miragall y otros contra España), el momento en que el interesado tiene conocimiento de la sentencia anulatoria del acto? (fonament de dret cinquè).

Així, doncs, aquest coneixement ja no es fixa d?una manera inamovible en el moment de la fermesa de la sentència, sinó que dependrà de si l?interessat s?ha personat o no en el procediment. En el primer cas, cal tenir en compte la data en què li han comunicat la sentència ferma anul·latòria, i en el segon, la data en què va conèixer o va poder raonablement conèixer el contingut de la sentència. Aquesta doctrina ha estat reiterada pel Tribunal Suprem en la posterior Sentència 853/2023, de 22 de juny, de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Cinquena (ECLI:ES:TS:2023:3060).

En el cas que s?examina, cal tenir en compte que la Sentència 228/2008, d?11 de juny, del Jutjat Contenciós Administratiu núm. 1, que va declarar la nul·litat de la llicència d?obres, va ser confirmada en apel·lació mitjançant la Sentència 934/2009, de 16 d?octubre, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, Sala Contenciosa Administrativa, Secció Tercera.

D?acord amb la jurisprudència esmentada, atès que la reclamant va ser part del recurs d?apel·lació, cal fixar el dies a quo en la data en la qual li van notificar la Sentència 934/2009, és a dir, el 23 d?octubre de 2009. Donat que la reclamació es va presentar el 22 d?octubre de 2010, resulta clar que el dret a reclamar no havia prescrit en aquesta data.

VI. Descripció del supòsit fàctic en què s?emmarca la reclamació de responsabilitat patrimonial

Pel Decret d?alcaldia de 26 de gener de 2004, l?Ajuntament de Darnius va atorgar una llicència d?obres per a la construcció d?un edifici de quatre habitatges en filera.

Pel Decret d?alcaldia de 23 de desembre de 2005, el consistori va desestimar un recurs de reposició interposat contra el Decret d?alcaldia de 26 de gener de 2004.

Per la Sentència 228/2008, d?11 de juny, el Jutjat Contenciós Administratiu núm. 1 va estimar el recurs interposat per la mateixa persona i va declarar la nul·litat de la llicència d?obres concedida, en considerar que s?haurien infringit les normes subsidiàries de planejament ?profunditat edificable, alçària màxima de les edificacions, nombre de plantes i alineació a vial? i va ordenar enderrocar tot allò construït il·legalment.

Per la Sentència 934/2009, de 16 d?octubre, el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, Sala Contenciosa Administrativa, Secció Tercera, va desestimar el recurs d?apel·lació interposat per l?Ajuntament i va confirmar la Sentència d?instància.

El 22 d?octubre de 2010, la interessada va presentar la reclamació de responsabilitat patrimonial davant l?Ajuntament de Darnius.

El 27 de juny de 2013, la corporació municipal va comunicar que s?havia enderrocat l?habitatge situat al núm. X del carrer esmentat.

El 18 de juliol de 2014, la reclamant va concretar la indemnització demanada corresponent a l?habitatge enderrocat en 562.817,80 euros.

Per la interlocutòria de 22 de gener de 2015, el Jutjat Contenciós Administratiu núm. 1 va tenir per executada parcialment la Sentència 228/2008 i va requerir a l?Ajuntament que executés el que restava pendent.

El 2 de febrer de 2017, la reclamant va modificar la quantitat de la indemnització, que va fixar en 416.990,92 euros, corresponents a l?habitatge del número X, i en 213.177,54 euros, corresponents a l?habitatge del número Y; en total, 630.168,46 euros.

Pel Decret d?alcaldia de 14 de maig de 2019, l?Ajuntament va atorgar una llicència urbanística de legalització dels habitatges construïts als núm. W, Z i Y.

Per la interlocutòria núm. 43/2019, de 4 de juliol, el Jutjat Contenciós Administratiu núm. 1 va declarar la impossibilitat parcial d?executar la Sentència que havia anul·lat la llicència i va fixar que l?Ajuntament havia de pagar una indemnització de 65.000 euros a la recurrent, la qual havia impugnat judicialment la llicència d?obres concedida. Aquesta declaració es fonamentava en la legalització de les obres que s?havia dut a terme arran de l?aprovació definitiva, el 27 de març de 2019, per la Comissió Territorial d?Urbanisme, del text refós de la modificació de les Normes subsidiàries de planejament per a la regulació de la zona d?aprofitament privat 2.3 i els ajustos dels àmbits gràfics. Així, pel Decret d?alcaldia de 14 de maig de 2019, l?Ajuntament havia atorgat la llicència urbanística de legalització dels habitatges construïts als núm. W, Z i Y. Per la diligència d?ordenació de 22 de juliol de 2019, es va declarar ferma la interlocutòria 43/2019.

El 7 de juny de 2022, el secretari interventor va redactar l?informe proposta de resolució, en el qual considerava que es complien els requisits per a exigir la responsabilitat patrimonial de l?Ajuntament i fixava els danys en el valor de construcció de l?habitatge enderrocat del núm. X. A més, considerava que existia una concurrència de culpes al 50 % amb la reclamant perquè el projecte presentat no s?ajustava al planejament urbanístic municipal. D?altra banda, indicava que el procediment podia finalitzar convencionalment a través d?un acord indemnitzatori. En l?expedient consta un document que cal entendre com a proposta o esborrany d?acord per a l?acabament convencional del procediment, sense cap datació ni signatura. No hi consta la conformitat de la interessada, per bé que l?alcalde afirma en un document d?11 d?octubre de 2022 que ?l?acord indemnitzatori aportat ja ha estat acordat amb la part reclamant?. Aquesta conformitat s?ha acreditat posteriorment, mitjançant el tràmit d?audiència conferit a la interessada, la qual l?ha manifestada expressament.

En la sol·licitud de reclamació de responsabilitat patrimonial, d?octubre de 2010, la reclamant va considerar que existia una indiscutible relació de causalitat entre el funcionament de l?Ajuntament, que havia atorgat la llicència d?obres, i el dany produït com a conseqüència de l?anul·lació judicial d?aquesta llicència. A més, el dany era antijurídic, individualitzat i seria efectiu quan s?executés el manament judicial d?enderroc dels dos habitatges construïts i que la reclamant havia venut a tercers. El juny de 2014, la reclamant va comunicar a l?Ajuntament que s?havia enderrocat la construcció del núm. X, i el juliol següent va concretar la indemnització corresponent a aquest enderroc en 562.817,80 euros. El febrer de 2017, va incrementar la quantitat d?indemnització a 630.168,46 euros, dels quals 416.990,92 corresponien a l?habitatge del núm. X, i 213.177,54 euros, al del núm. Y. L?agost de 2019, la reclamant va comunicar a l?Ajuntament que havia conclòs l?execució de la Sentència 228/2008 i es reiterava en la quantitat demanada.

En l?informe proposta de resolució esmentat del secretari interventor, es considera que es compleixen tots els requisits per a exigir la responsabilitat patrimonial de l?Ajuntament, atès que la reclamant va construir els habitatges en virtut de la llicència d?obres atorgada pel consistori, que després es va anul·lar en seu judicial. El dany és individualitzat, avaluable econòmicament i efectiu, atès que l?anul·lació de la llicència va comportar l?enderroc de l?habitatge del núm. X. Per tant, es valora el dany en el cost d?aquesta construcció, 170.493,11 euros (segons el dictamen pericial aportat per la reclamant), sense incloure-hi les despeses hipotecàries, atès que el finançament de la construcció no estava relacionat amb l?actuació de l?Ajuntament. Tampoc no s?accepta la indemnització corresponent a l?habitatge del núm. Y, atès que la construcció s?ha legalitzat i no s?ha produït cap dany.

D?altra banda, es considera que existeix una concurrència de culpes al 50 % amb la reclamant, perquè el projecte presentat no s?ajustava al planejament urbanístic municipal.

VII. El parer de la Comissió Jurídica Assessora

VII.1. L?acabament convencional del procediment de responsabilitat patrimonial de l?Administració

Tal com s?ha referit en els fonaments jurídics precedents d?aquest Dictamen, el present procediment de responsabilitat patrimonial presenta la singularitat que es proposa finalitzar convencionalment el procediment mitjançant un acord entre la corporació municipal i la reclamant.

Pel que fa a aquesta manera de finalitzar el procediment, i atesa la normativa aplicable al procediment per raons temporals, escau fer referència al Dictamen 348/2017, en el qual es va afirmar:

«Arribats a aquest punt, s?ha de tenir present la regulació referida en la terminació convencional dels procediments administratius incorporada en l?article 88 de l?LRJPAC, el qual remet a l?RPRP, que diu així: ?1. Les administracions públiques poden subscriure acords, pactes, convenis o contractes amb persones tant de dret públic com privat, sempre que no siguin contraris a l?ordenament jurídic ni tractin sobre matèries no susceptibles de transacció i tinguin per objecte satisfer l?interès públic que tenen encomanat, amb l?abast, efectes i règim jurídic específic que per a cada cas prevegi la disposició que els reguli; aquests actes poden tenir la consideració que finalitzen els procediments administratius, o bé es poden inserir en aquests prèviament, d?una manera vinculant o no, a la resolució que els posi fi.?

D?altra banda, la jurisprudència (Sentència 268/2014, de 9 d?abril, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya) ha definit aquesta forma de finalització del procediment com la ?conclusión del mismo por acuerdo entre la Administración y el administrado mediante la realización de un Convenio o de contrato conforme a los requisitos establecidos legalmente y que es asumido por la Administración. Se trata de una forma de administrar en el que la Administración renuncia, en principio, a imponer de forma imperativa y unilateral su propio criterio y se esfuerza en encontrar un punto de equilibrio adecuado entre los intereses públicos por los que debe velar en todo caso y los intereses particulares de las personas físicas o jurídicas [...]?. La mateixa Sentència afegeix que la ?Coincidencia de libres voluntades, acuerdo sinalagmático y vinculación con igualdad de situaciones jurídicas son las bases esenciales del acto originador de la terminación convencional del procedimiento. Se trata de un negocio jurídico bilateral a través del cual ambas partes pretenden encontrar un punto de equilibrio adecuado entre los intereses en presencia?.

En el fonament jurídic I ja s?ha posat de manifest quin és l?abast de la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora en aquests casos, per la qual cosa ara correspon comprovar si, amb l?acord indemnitzatori proposat, es compleixen els requeriments previstos en l?article 88 citat, i la interpretació d?aquests realitzada pels tribunals.

Doncs bé, quant als requisits que ha de complir l?acord, en primer lloc, s?observa que existeix efectivament la disposició prèvia específica que ho regula, que és el citat RPRP. L?acord indemnitzatori, segons l?article 2.2 de l?RPRP, ha de ?fixar la quantia i la manera de [satisfer] la indemnització?. El preàmbul de l?RPRP adverteix que ?Òbviament, l?acord de terminació convencional no pot incloure, com a tal acord amb un particular, cap tipus de transacció sobre l?existència o no de relació de causalitat o de reconeixement pactat de la responsabilitat de les administracions públiques, sinó limitar-se a la determinació de la quantia i la manera?.

En segon lloc, en vista de totes les dades i circumstàncies contingudes en l?expedient, es pot afirmar que l?acord consisteix en un acord bilateral respecte a la indemnització deguda [?].

En tercer lloc, l?acord no ha de ser contrari a l?ordenament jurídic ni versar sobre matèries no susceptibles de transacció. Ja s?ha dit que l?acord de terminació convencional no pot incloure, com a tal acord amb un particular, cap tipus de transacció sobre l?existència o no de relació de causalitat o de reconeixement pactat de la responsabilitat de les administracions públiques. En els fonaments jurídics anteriors ja s?ha vist com el reconeixement del dret de [l?empresa] a ser indemnitzat s?ajusta a l?ordenament jurídic, per la concurrència dels requisits de la responsabilitat patrimonial. D?altra banda, tampoc no es transigeix sobre l?exercici de potestats ni de competències administratives.

En quart lloc, precisament amb l?acord s?ha de satisfer l?interès públic que té encomanat l?Administració, i així ho diu també l?article 141.1 de l?LRJPAC, sobre les modalitats indemnitzatòries. En el cas present, l?interès públic rau a fer efectiu el dret dels particulars a ser indemnitzats de qualsevol lesió que pateixin com a conseqüència de l?actuació administrativa en els seus béns i drets, consagrat en l?article 106.2 de la Constitució.»

En l?expedient sotmès a dictamen consta un darrer escrit de la reclamant, de 2 d?agost de 2019, en què sol·licita una indemnització total de 630.168,46 euros. La proposta d?acord indemnitzatori de finalització convencional del procediment, que s?adjunta a la sol·licitud de dictamen de juny de 2022, però que no està ni signada ni datada, preveu una indemnització total de 115.000 euros, dels quals 85.000 corresponen al 50 % del cost efectiu de l?habitatge enderrocat del núm. X (segons el dictamen pericial), i 30.000 euros, a interessos de demora des que es va presentar la reclamació. En un escrit de 12 d?abril de 2023, en ocasió del tràmit d?audiència conferit, la reclamant va manifestar conformitat a aquesta proposta d?acord de finalització convencional del procediment.

La proposta d?acabament convencional del procediment, com a forma de finalització d?aquest, pressuposa que la sol·licitud de responsabilitat patrimonial de l?interessat reclamant no és estimada íntegrament per l?Administració, ja que altrament el que seria procedent és finalitzar el procediment mitjançant una resolució que hi posés fi, en què l?Administració, després de la instrucció corresponent i el compliment de tots els tràmits preceptius, estimés totes i cadascuna de les peticions de l?interessat. De fet, per a supòsits com aquests es preveu la tramitació simplificada del procediment administratiu comú (article 96.4 de l?LPAC). L?acord per a la finalització convencional del procediment pressuposa l?acord o pacte entre l?interessat reclamant i l?Administració sobre les matèries que són susceptibles de transacció de la seva reclamació, en concret, en els procediments de responsabilitat patrimonial, fonamentalment sobre la quantia de la indemnització i les maneres de satisfer-la.

Per això mateix, l?RPRP preveu a l?article 8 que:

?En qualsevol moment del procediment anterior al tràmit d?audiència, l?òrgan competent, a proposta de l?instructor, pot acordar amb l?interessat la terminació convencional del procediment mitjançant un acord indemnitzatori. Si l?interessat manifesta la seva conformitat amb els termes de la proposta d?acord, s?han de seguir els tràmits previstos en els articles 12 i 13 d?aquest Reglament.?

Addicionalment, l?article 11, apartat 2, de l?RPRP, preveu que:

?2. Durant el termini del tràmit d?audiència, ho hagi fet o no amb anterioritat, l?interessat pot proposar a l?òrgan instructor la terminació convencional del procediment i fixar els termes definitius de l?acord indemnitzatori que està disposat a subscriure amb l?Administració pública corresponent.?

D?acord amb aquest mateix RPRP, un cop obtinguda la conformitat de l?interessat, aleshores s?ha de sol·licitar el dictamen preceptiu de l?òrgan consultiu, el qual s?ha de pronunciar sobre aquest acord com a manera de finalitzar el procediment, tal com expressament ho preveu l?article 12.1 in fine de l?esmentat RPRP:

?1. Un cop conclòs el tràmit d?audiència, en el termini de deu dies, l?òrgan instructor ha de proposar, quan sigui preceptiu d?acord amb el que estableix la Llei orgànica del Consell d?Estat, que es reculli el dictamen d?aquest òrgan consultiu o, si s?escau, de l?òrgan consultiu de la comunitat autònoma. A aquest efecte, l?ha de remetre a l?òrgan competent per recollir tot el que s?ha actuat en el procediment, així com una proposta de resolució que s?ha d?ajustar al que disposa l?article 13 d?aquest Reglament o, si s?escau, la proposta d?acord pel qual es podria acabar convencionalment el procediment.?

De manera que és la mateixa normativa procedimental la que preveu que la conformitat de l?interessat a aquest acord s?ha d?obtenir al llarg del procediment, sense vinculació a l?Administració fins a la seva signatura definitiva, atès que sobre aquest s?ha de pronunciar l?òrgan consultiu ?amb posterioritat a la proposta de l?instructor? tal com disposa l?article 13 in fine de l?RPRP:

?1. En el termini de vint dies des de la recepció, si s?escau, del dictamen o, quan aquest no sigui preceptiu, des de la conclusió del tràmit d?audiència, l?òrgan competent ha de resoldre o ha de sotmetre la proposta d?acord perquè el formalitzi l?interessat i l?òrgan administratiu competent per subscriure?l. Quan no s?estimi procedent formalitzar la proposta de terminació convencional, l?òrgan competent ha de resoldre en els termes previstos en l?apartat següent.?

Un cop constatat aquest acord de l?Ajuntament i de la reclamant sobre l?acabament convencional del procediment, és procedent que aquesta Comissió es pronunciï sobre la concurrència dels requisits per a determinar l?existència de la responsabilitat patrimonial de l?Administració.

VII.2. La responsabilitat patrimonial de l?Administració en cas d?anul·lació de llicències urbanístiques

L?article 142.4 de l?LRJPAC disposa que ?L?anul·lació en la via administrativa o per l?ordre jurisdiccional contenciós administratiu dels actes o les disposicions administratives no pressuposa dret a la indemnització?.

Amb caràcter general, doncs, l?anul·lació d?actes administratius, ja sigui en via administrativa o judicial, no determina necessàriament i automàtica l?existència de responsabilitat patrimonial de l?Administració i, en conseqüència, el dret a la indemnització del perjudicat. Per contra, resulta exigible l?acreditació del compliment de tots els requisits materials establerts a l?ordenament jurídic per a la producció d?aquesta responsabilitat. Així, el dany al·legat ha de ser real i efectiu, avaluable econòmicament, individualitzat en relació amb una persona o un grup de persones i antijurídic, això és, que el perjudicat no tingui el deure jurídic de suportar-lo. Addicionalment, el dany ha de ser conseqüència del funcionament, normal o anormal, dels serveis públics, en una relació de causa a efecte, sense que intervingui cap causa de força major (articles 81 de la Llei 26/2010, 139 i 141 de l?LRJPAC i, en l?actualitat, articles 32 i 34 de l?LPAC).

Tanmateix, com s?ha assenyalat en el Dictamen 300/2020, per a valorar el compliment dels esmentats requisits materials de la responsabilitat patrimonial de l?Administració, en els supòsits d?anul·lació d?actes administratius, cal tenir present l?existència de dos criteris especials.

El primer, aplicable a tots els casos de responsabilitat per anul·lació d?actes administratius i relatiu a la valoració de l?antijuridicitat del dany, exigeix que l?acte administratiu hagi vulnerat la normativa d?una manera evident, i no n?hi ha prou amb la simple declaració d?il·legalitat de l?acte, sinó que cal que s?hagi produït una contravenció normativa qualificada. Aquesta qualificació es descriu habitualment des de dues perspectives complementàries. D?una banda, s?exigeix l?existència d?una desatenció normativa flagrant, és a dir, que l?aprovació de l?acte anul·lat suposi una infracció normativa flagrant o un apartament manifest de la legalitat. D?altra banda, es pren en consideració la raonabilitat de la decisió administrativa, de manera que només es genera responsabilitat en el cas que l?actuació de l?Administració s?hagi produït fora dels marges d?apreciació raonables i raonats. Aquest primer criteri, establert en una reiterada jurisprudència, ha estat recollit en nombrosos dictàmens d?aquesta Comissió. Així, per exemple, en el Dictamen 34/2017 s?afirma que:

«La jurisprudència del Tribunal Suprem, en els casos de responsabilitat per anul·lació d?actes d?atorgament essencialment reglat, exigeix que en l?actuació administrativa es produeixi una desatenció normativa flagrant o un apartament manifest de la legalitat. Això és, que s?hagi incorregut ?com diu la Sentència del Tribunal de Primera Instància (TPI) de 26 de gener de 2006, Mèdici Grimm? en una irregularitat ?que no hagués comès una administració normalment prudent i diligent?. En efecte, no es pot reconèixer dret a la indemnització en els casos d?anul·lació d?actes en via judicial quan l?actuació de l?Administració s?ha produït dins dels marges d?apreciació raonables i raonats. Així ho continuen establint, entre altres, les sentències del Tribunal Suprem de 5 de novembre de 2010, de 29 de gener de 2014 i de 26 de setembre de 2014, núm. de recurs 5859/2011. Aquesta Comissió s?ha fet ressò d?aquest plantejament en diverses ocasions (vid., entre d?altres, els dictàmens 211/2015 i 9/2016).»

El segon criteri, exceptio doli, en restringeix l?aplicació a l?àmbit urbanístic, i és que l?Administració queda exonerada de responsabilitat si hi concorren dol, culpa o negligència greus del perjudicat en la mesura que impliquen una ruptura del nexe causal. Així, l?article 35.d) del Reial decret legislatiu 2/2008, de 20 de juny (actualment, l?article 48.d) del text refós de la Llei del sòl i rehabilitació urbana, aprovat pel Reial decret legislatiu 7/2015, de 30 d?octubre), disposava que s?havien d?indemnitzar les lesions de béns i drets en el supòsit següent:

?La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente. En ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.?

Aquesta regla legal específica s?ha d?interpretar, però, en el sentit que en l?àmbit urbanístic també cal acreditar, en cada cas concret, la concurrència dels pressupòsits materials establerts en l?ordenament jurídic per a la producció de la responsabilitat patrimonial de l?Administració (entre d?altres, Dictamen 200/2016).

Com es diu en el Dictamen 300/2020, la jurisprudència ha reiterat que correspon a l?Administració la càrrega de provar la concurrència de l?excepció legal que l?exonera de responsabilitat. Tanmateix, la determinació precisa del que s?ha d?entendre per ?dol? o bé per ?culpa o negligència greus? planteja problemes:

«La jurisprudència ha intentat, en ocasions, una aproximació amb definicions senzilles: ?Dolo es ánimo de engañar, y culpa o negligencia grave es descuido inexcusable? (Sentència de 24 de juliol de 1989, Secció primera de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem, RJ\1989\6078, fonament jurídic quart). No obstant això, en altres sentències, l?anàlisi és més profunda i detallada. Així, s?ha considerat que, malgrat que sigui possible imaginar en hipòtesi l?existència de desconeixement de la infracció pel perjudicat, en el cas de normatives urbanístiques incompletes o confuses, la dada en solitari del coneixement pel perjudicat de la il·legalitat urbanística no és suficient per exonerar de responsabilitat a l?Administració: ?Y si es cierto que cuando se otorga una licencia que infrinja el ordenamiento, lo es a petición del interesado y como regla de conformidad con el proyecto presentado, por lo que hace difícil la posibilidad de alegar desconocimiento de la infracción (salvo en casos de ordenaciones urbanísticas incompletas o confusas, etc.). Sin embargo, ello no es suficiente porque la nueva normativa no supone una exención total o absoluta de responsabilidad (frente al sistema anterior), sino que exige la existencia de dolo o culpa grave imputable al administrado? (Sentència de 31 de gener de 2014, Secció Sisena de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem, recurs de cassació núm. 3798/2011, fonament jurídic cinquè).

En definitiva, perquè es pugui exonerar de responsabilitat l?Administració, per la causa d?existència de dol o culpa o negligència greus del perjudicat, no és suficient que el peticionari de la llicència tingués coneixement de la infracció urbanística en què incorre el projecte presentat. És necessària l?existència de l?especial qualificació que es deriva de l?exigència legal de dol o bé de culpa o negligència greus. Segons la jurisprudència, la valoració d?aquesta qualificació ha de prendre en consideració no només ni tan sols principalment la consciència d?il·legalitat del peticionari, sinó la seva conducta en el moment de sol·licitar la llicència i en el posterior de l?execució de l?obra. En aquest sentit, resulta particularment rellevant apreciar si aquesta conducta és idònia, segons criteris de raonabilitat, per induir a error a l?Administració. Així, es considera que concorre la causa d?exoneració de responsabilitat de l?Administració en el supòsit d?una persona que reclama responsabilitat per anul·lació d?una llicència ?para cuya concesión fue relevante esa actuación dolosa o gravemente negligencia de quien las solicitó? (Sentència de 9 d?abril de 2007, Secció Sisena de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem, recurs de cassació núm. 149/2003, fonament jurídic cinquè). Com es pot comprovar, aquesta tesi es troba en íntima connexió amb la reiterada doctrina jurisprudencial ?que sostiene la exoneración de la responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño producido? (entre d?altres, Sentència de 9 d?abril de 2007, Secció Sisena de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem, recurs de cassació núm. 149/2003, fonament jurídic cinquè; i Sentència de 31 de gener de 2014, Secció Sisena de la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Suprem, recurs de cassació núm. 3798/2011, fonament jurídic cinquè). En aquest mateix sentit s?ha pronunciat la Comissió Jurídica Assessora, així, per exemple, en el Dictamen 200/2016: ?existeix una reiterada doctrina jurisprudencial que sosté que només és possible exonerar la responsabilitat de l?Administració quan la conducta del perjudicat ha estat l?única determinant del dany produït (Sentència del Tribunal Suprem de 27 de maig de 2008). En aquest sentit, els tribunals han anat establint una sèrie de criteris per apreciar supòsits d?exclusió de la responsabilitat administrativa per dol, culpa o negligència greus del perjudicat, i que al·ludeixen a una forma de presentar el projecte o a una actuació en el procediment que, raonablement, hagués pogut induir a error a l?Administració, ja sigui ocultant o desfigurant dades a través d?una actuació suficientment intensa que provoqués que, en absència d?aquesta conducta, la llicència no s?hagués atorgat.»

Es pot citar també, com a pronunciament més recent, la Sentència 754/2017, de 4 de maig (ECLI:ES:TS:2017:1723), de la Sala Contenciosa Administrativa, Secció Cinquena, del Tribunal Suprem (fonament de dret tercer).

VII.3. La concurrència dels requisits esmentats al procediment sotmès a dictamen

En el cas que s?examina, resulta acreditat que l?anul·lació judicial de la llicència d?obres ha comportat la demolició de la construcció realitzada per la reclamant en el número X. La pèrdua de l?edificació i tots els danys i perjudicis derivats d?aquesta es pot considerar un dany efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en la persona de la reclamant, en el sentit exigit en l?article 139.2 de l?LRJPAC.

Quant al requisit de la contravenció normativa qualificada, ja s?ha dit que constitueix un requisit específic, d?origen jurisprudencial, comú a tots els casos de responsabilitat per anul·lació d?actes administratius. La contravenció normativa qualificada es defineix com a desatenció normativa flagrant (infracció normativa flagrant o apartament manifest de la legalitat), en el sentit que l?actuació administrativa s?ha produït fora dels marges d?apreciació raonables i raonats.

En el cas que s?analitza, i segons la Sentència 228/2008 esmentada, la llicència es va concedir amb incompliment de les Normes subsidiàries de planejament del municipi. En concret, l?alineació de la façana no coincidia amb la del carrer; la profunditat de la reculada de la construcció era d?un màxim de 2,48 metres, quan el mínim havia de ser de 3 metres; la part de la finca amb clau 2.1 corresponia a un espai lliure sense edificar, i la construcció superava els 7,20 metres d?alçària màxima permesa. Pel que feia al garatge, era admissible sempre que estigués vinculat a l?ús principal d?habitatge de la construcció.

La comprovació de l?adequació de tots aquests paràmetres urbanístics a les Normes subsidiàries consistia en l?exercici d?una potestat reglada per part de l?Ajuntament, sense cap marge per a la discrecionalitat de l?actuació administrativa. El consistori tampoc no ha aportat cap argument a favor d?una actuació raonada o raonable en la validació dels paràmetres que infringien la normativa, en especial relacionada amb la part de la finca amb clau 2.1 que corresponia a un espai lliure sense edificar. Per tant, cal qualificar la contravenció normativa de flagrant.

Pel que fa al segon requisit específic, d?origen legal, propi de l?àmbit urbanístic en els termes ja indicats, l?existència de dol, culpa o negligència greus del perjudicat, l?Ajuntament al·lega que existeix una concurrència de culpes al 50 % amb la reclamant, perquè el projecte presentat no s?ajustava al planejament urbanístic municipal. Fonamenta l?argument en el fonament jurídic cinquè de la Sentència 372/2018, de 7 de maig, del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, Sala Contenciosa Administrativa, Secció Tercera (ECLI: ES:TSJCAT:2018:5032). El Tribunal estableix que la regla general en l?anul·lació de llicències és la concurrència de culpes, i raona així:

?[?] tenemos declarado que en la anulación de títulos habilitantes de obras, como el que nos ocupa, constituye regla general la de concurrencia de culpas de Administración y administrado, en la medida en que tanto deber tiene éste, con inicial independencia de su condición, pues se vale de técnicos al respecto, de presentar un proyecto que refleje con exactitud y fidelidad la actuación para la que se demanda autorización, y que la ajuste a una ordenación urbanística pública que tiene el deber de conocer, como lo tiene aquélla de examinar con escrupuloso detenimiento el proyecto que se le somete, y su adecuación a aquella propia ordenación, emanada en buena parte de ella misma, no pudiendo en forma alguna ignorarla. Así como que supuestos de dolo o negligencia grave en la conducta del administrado, induciendo el error de la Administración, hasta el punto de diluir o trivializar, eclipsándola, la negligencia de ésta, son absolutamente excepcionales, y demandan una cumplida prueba del sofisticado engaño, en proyecto, o del grave, relevante y de cuasi imposible apreciación error, capaz de mover la voluntad de la Administración y de empujarla a resolver con error, produciendo a la sazón un acto incurso en tacha de invalidez.?

En el mateix fonament jurídic, in fine, el Tribunal recorda que, ?Por lo demás, la potestad aquí ejercida es estrictamente reglada, y no cabe acudir a doctrina a cuenta de la razonabilidad o no en el ejercicio de la potestad [...]?.

En aquest sentit, en el Dictamen 278/2020, aquest òrgan consultiu va dir:

«En aquest punt, després d?insistir en la necessitat d?analitzar les circumstàncies del cas concret, és d?interès recordar el parer d?aquesta Comissió, recollit en el seu Dictamen 204/2014: ?Les actuacions del titular de la llicència, particularment quan és professional, s?han de tenir en compte a l?hora de valorar la responsabilitat administrativa. Així, juguen un paper significatiu la seva condició de professional i la seva expertesa en l?àmbit urbanístic, arquitectònic o immobiliari, que poden fer més clara l?existència d?una posició negligent, precisament per ser coneixedora de les peculiaritats urbanístiques i edificatòries; circumstància que confirmaria l?existència de les condicions previstes en el darrer incís de la lletra d) de l?article 35.d) del Text refós de la Llei de sòl: no és procedent cap rescabalament si hi ha hagut dol, culpa o negligència greu del sol·licitant de la llicència.? I continua afirmant que ?la jurisprudència ha assumit aquests plantejaments?, amb citació de diverses sentències i sempre amb la condició d?examinar les circumstàncies del cas concret.»

Per tant, tenint en consideració el fet que la reclamant era una promotora immobiliària i que el projecte presentat no era conforme al planejament, es considera ajustada a dret la concurrència en la causació del dany en la proporció d?un 50 %.

VII.4. La quantificació de la indemnització

En l?informe proposta de resolució, s?afirma que els danys indemnitzables s?han de referir exclusivament al cost de construcció de l?habitatge del número X. Aquest cost, d?acord amb un dictamen d?un economista col·legiat i auditor de comptes, aportat per la reclamant, es xifra en un total de 170.493,11 euros. S?exclou, en canvi, la possibilitat d?indemnitzar els danys en concepte d?interessos del crèdit hipotecari concedit per a finançar la construcció de l?edificació. Considerada la concurrència causal, l?Administració quantifica els danys a indemnitzar en 85.246,55 euros. A aquesta quantitat s?hi han d?afegir els interessos corresponents, que xifra en un total de 30.073,36 euros, d?acord amb les operacions de càlcul que hi consten. Aquestes quantitats, que sumades donen un import de 115.319,91 euros, s?arrodoneixen en l?acord indemnitzatori que es proposa subscriure per un total de 115.000 euros, i al qual ha mostrat conformitat la part reclamant.

La funció que correspon a aquesta Comissió en relació amb l?acord indemnitzatori que suposa l?acabament convencional del present procediment de responsabilitat patrimonial, en els termes ja indicats, es tradueix en la verificació del compliment de les exigències establertes en l?article 88.1 de l?LRJPAC (actual article 86.5 de l?LPAC) i, en particular, en la constatació que el conveni no sigui contrari a l?ordenament jurídic, que la matèria sigui susceptible de transacció i que s?adeqüi a l?interès públic. Atesa la informació que consta en l?expedient i les circumstàncies concretes del cas que s?examina, aquesta Comissió no posa cap objecció a les previsions contingudes en el conveni analitzat, i ha d?informar favorablement sobre la subscripció d?aquest per part de l?Ajuntament i la reclamant.

CONCLUSIÓ

S?informa favorablement sobre la proposta d?acabament convencional del procediment de reclamació de responsabilitat patrimonial instat davant de l?Ajuntament de Darnius per l?empresa Darnisalt, SL, pels danys i perjudicis derivats de l?anul·lació judicial d?una llicència d?obres per a la construcció d?un edifici de quatre habitatges en filera atorgada l?any 2004.