Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 370/1997 del 13 de noviembre del 1997

Cuestión

Creación del consorcio LIDEBRE tramitado por varios municipios y consejos comarcales de las comarcas de El Baix Ebre, Montsià y Ribera d?Ebre

Contestacion

ANTECEDENTS DE FET

Es dedueixen del Dictamen.

FONAMENTS JURÍDICS

I. L?honorable conseller de Governació sol·licita el dictamen d?aquesta Comissió Jurídica Assessora corresponent a l?expedient de creació del Consorci LIDEBRE que han tramitat diversos municipis de les comarques del Baix Ebre Montsià i Ribera d?Ebre. La petició del dictamen es fonamenta en l?article 255 de la Llei municipal i de règim local de Catalunya (LLMRLC) que diu així:

?1. Els municipis no poden participar en els consorcis en què intervenen comarques diferents a la qual pertanyen si l?objecte del consorci és coincident amb una activitat o amb un servei declarats d?interès comarcal en el programa d?actuació de la seva comarca.

2. No obstant això si es demostra objectivament la necessitat o la conveniència de la participació el Conseller de Governació a sol·licitud dels municipis interessats escoltades les comarques i les altres administracions afectades i amb l?informe previ de la Comissió Jurídica Assessora pot autoritzar la participació del municipi en el consorci.? Aquesta intervenció de l?alt organisme consultiu està incorporada a l?article 3.2.i) de la seva Llei reguladora. És procedent entrar a l?examen de l?expedient un cop s?ha acreditat que concorren els pressupòsits fàctics que donen lloc a la sol·licitud del dictamen: el fet que els municipis intervinents pertanyin a comarques diferents i que s?hagi seguit el procediment legalment establert tant a la LLMRLC com al Reglament d?obres activitats i serveis de les entitats locals. En aquest sentit consta certificació dels acords de les entitats locals corresponents i l?informe d?aquelles altres afectades així com l?adhesió de les entitats privades sense ànim de lucre.

II. La facultat de constituir consorcis entre entitats locals i altres entitats públiques o privades sense ànim de lucre està reconeguda a l?article 87 de la Llei de bases de règim local quan es tracti de perseguir finalitats d?interès públic comú a les parts intervinents. D?aquesta manera s?expressa la capacitat associativa de les entitats locals per tal d?establir formes organitzatives que permetin l?actuació conjunta en funció d?un més eficaç servei als interessos generals.

L?exercici d?aquesta facultat no està sotmès amb caràcter general a autorització o aprovació. La legislació catalana segons es veu al precepte transcrit més amunt únicament restringeix dita facultat associativa pel cas de municipis de diferents comarques com és el cas que ara ens ocupa. Ara bé recordem que aquesta restricció només es produeix segons l?art. 255.1 LLMRLC ?si l?objecte del Consorci és coincident amb una activitat o amb un servei declarats d?interès comarcal en el Programa d?actuació de la seva comarca?.

Ara bé aquesta limitació no és absoluta sinó que si es dona la circumstància expressada aleshores el que succeeix és que cal obtenir l?autorització del conseller de Governació. La Llei aleshores supedita aquesta autorització a que es demostri objectivament la necessitat o conveniència de la participació de municipis de diferents comarques i a què se segueixi un especial procediment que inclou el dictamen d?aquesta Comissió Jurídica Assessora. L?objecte del present dictamen hauria de ser doncs analitzar la concurrència de les esmentades circumstàncies.

Però convé insistir tal i com s?ha fet en recents dictàmens (369/97) que el procediment especial que condueix a la sol·licitud d?autorització del conseller de Governació previ el dictamen d?aquesta Comissió Jurídica Assessora només és pertinent en l?esmentat supòsit de coincidència entre l?objecte del consorci i les activitats i serveis declarats d?interès comarcal en el Programa d?actuació comarcal corresponent. Així doncs si no es dona aquesta coincidència la participació d?un municipi en un consorci amb altres municipis de diferents comarques és lliure i no està subjecta a cap especial limitació ni al procediment d?autorització en el qual s?emmarca la intervenció de la Comissió Jurídica Assessora.

III. L?objecte específic del Consorci LIDEBRE segons consta als Estatuts és ?gestionar i optimitzar els recursos econòmics assignats al seu àmbit territorial pel programa LEADER II de la Unió Europea? (art. 4.2) dintre de la més àmplia finalitat de fomentar el desplegament de les zones rurals del territori corresponent.

En relació amb aquestes finalitats i a la seva eventual coincidència amb les activitats i serveis declarats d?interès comarcal pel Programa d?actuació comarcal (PAC) de les comarques del Baix Ebre Montsià i Ribera d?Ebre cal assenyalar el que segueix.

a) D?una banda no consta a l?expedient tramès cap declaració ni al·legació que es produeixi dita coincidència d?objectius ni tan sols es fa menció en cap moment al contingut dels corresponents Programes d?actuació comarcal ni per part dels Ajuntaments ni per part dels propis Consells comarcals. Ni tampoc l?Administració de la Generalitat en l?informe previ a la petició d?aquest dictamen que és favorable a la constitució del Consorci per a res es refereix al contingut del PAC. I en canvi aquesta Comissió Jurídica Assessora ha posat de manifest en els seus dictàmens 89/95 i 369/97 la conveniència que aquest extrem fos acreditat i la necessitat de reparar aquestes omissions per a una més adient resolució de l?expedient.

b) D?altra banda la circumstància que els propis Consells comarcals esmentats han acordat per unanimitat la seva adhesió al Consorci coneixent-ne el Projecte d?estatuts posa de manifest que tot i sabent de la participació de municipis de distintes comarques no consideren que es doni el supòsit de coincidència d?objectius amb les activitats declarades d?interès comarcal als respectius PAC.

L?anterior constatació faria innecessària potser tota la tramitació que s?està seguint ?tal i com s?ha advertit respecte d?altres expedients com es fa al Dictamen 369/97? atès que s?insisteix les limitacions legals al dret dels municipis de consorciar-se amb els d?altres comarques únicament es produeixen quan l?objecte del consorci consisteix en una de les activitats que han estat declarades d?interès comarcal per l?instrument corresponent que és el PAC.

IV. Les consideracions efectuades eximeixen a aquesta Comissió Jurídica Assessora d?entrar a analitzar la concurrència de la necessitat objectiva a què es refereix l?article 255.2 LLMRLC a banda de deixar assenyalada la limitació que per a les apreciacions d?oportunitat estableix l?article 5.1 de la seva Llei reguladora.

En qualsevol cas correspon a aquesta Comissió valorar si aquella conveniència ha estat posada de manifest al llarg del procediment per aquelles institucions que hi han intervingut i que estan en condicions de formular apreciacions d?aquest caràcter o bé ha estat desmentida o contestada eficaçment a la llum de les actuacions administratives i de la conducta observada per les diverses administracions públiques.

a) En aquest sentit cal destacar d?una banda el contingut de l?informe emès per la Diputació de Tarragona a petició del Departament de Governació que és el document de l?expedient que resulta més elaborat i que inclou una fonamentada argumentació respecte de les característiques de les actuacions a emprendre i el seu abast intermunicipal i intercomarcal en atenció a què ?l?assignació dels fons corresponents al programa Leader II de la Unió Europea s?ha fet en atenció a la problemàtica comuna i global de la zona de les Terres de l?Ebre sense distinció de divisions administratives existents? amb la consegüent necessitat i conveniència de ?l?existència d?un organisme o ens que reuneixi i associï tots els municipis comarques i entitats públiques i privades de la zona en qüestió per a la gestió en comú dels fons assignats?.

Aquesta apreciació positiva de la necessitat i conveniència no ha estat objectada per cap dels ens locals intervinents ni per l?Administració de la Generalitat que ha emès informe favorable previ a la petició del present Dictamen.

b) D?altra banda és de destacar també que de l?anàlisi de l?expedient es dedueix clarament que la creació del consorci ha estat promoguda precisament per la pròpia Administració de la Generalitat a través de l?Institut per al Desplegament de les Terres de l?Ebre. Aquest organisme adscrit al Departament de Política Territorial i Obres Públiques ha estat qui ha impulsat en tot moment el procediment ha tramès els Estatuts i ha promogut l?adopció dels acords d?acceptació i d?adhesió corresponents per part dels ens locals implicats els quals li han donat trasllat dels seus acords i ha impulsat i rebut l?adhesió de les entitats privades sense ànim de lucre a través dels formularis facilitats. Tota aquesta actuació posa de relleu que l?Administració de la Generalitat ha efectuat ja una valoració sobre la necessitat i conveniència de la creació del consorci que ens ocupa i hi ha dedicat ja l?actuació d?una de les seves entitats instrumentals.

Els principis de coordinació administrativa i de congruència impedirien acceptar ara distintes apreciacions de l?oportunitat per part de la mateixa Administració de la Generalitat a través del Departament de Governació si no es justificava i motivava adequadament l?adopció d?un criteri distint al sostingut pel Departament de Política Territorial i Obres Públiques per mitjà de l?Institut pel Desplegament de les Terres de l?Ebre criteri distint que d?altra banda en cap moment ha estat al·lega t.

En definitiva amb independència que hagués estat possible no haver d?incidir en aquests extrems la necessitat i conveniència de la participació al Consorci LIDEBRE de municipis de distintes comarques està suficientment demostrada.

V. Al marge de les anteriors consideracions aquesta Comissió Jurídica Assessora es veu en la necessitat de formular unes observacions relatives a certs aspectes del procediment seguit amb el benentès que es refereixen a qüestions que normalment han de ser objecte de l?atenció de l?Administració activa responsable de la iniciativa que ens ocupa i que escapen a l?àmbit de la intervenció preceptiva d?aquesta Comissió en el present expedient. Però en tractar-se de qüestions que es refereixen a aspectes de legalitat no poden ser ignorades per aquest òrgan consultiu.

a) Així en alguns casos no està acreditat el quòrum de majoria absoluta necessari per a l?adopció de l?acord d?adhesió al Consorci que requereixen l?article 112.3.d) de la LLMRLC i l?article 313.2 del Reglament d?obres activitats i serveis de les entitats locals (ROAS): Es tracta dels ajuntaments de Sant Jaume d?Enveja Miravet Benifallet Benissanet Ginestar Tivenys i El Perelló la majoria dels quals reprodueixen un ?model d?adhesió? en el qual hom ha oblidat de fer constar el quòrum obtingut.

b) En algun cas la voluntat d?adhesió ha estat manifestada amb esmena expressa del Projecte d?estatuts tramès per l?Institut pel Desplegament de les Terres de l?Ebre que no ha estat recollida en la redacció definitiva inclosa a l?expedient. Així per exemple l?Ajuntament d?Ulldecona aprova per unanimitat que siguin atribucions de l?Assemblea general del consorci i no de la seva Junta directiva l?aprovació del Programa-marc de gestió i desplegament del Programa Leader II i l?aprovació dels criteris d?elegibilitat per l?atorgament d?ajuts a particulars.

c) L?adhesió d?algunes de les entitats privades sense ànim de lucre tal i com està documentada a l?expedient no reuneix els requisits d?autenticitat exigibles per manca de signatura en el formulari omplert. Així succeeix amb la Fundació privada Amics del Parc Natural del Delta de l?Ebre i el Centre d?Estudis del Delta.

L?article 313 del ROAS regula el procediment de constitució dels consorcis i s?hi preveu la intervenció de la Direcció General d?Administració Local en el tràmit d?inscripció al Registre d?entitats locals. Tanmateix no consta que aquestes qüestions hagin estat observades per aquell Centre directiu a qui en definitiva correspon l?adopció de les mesures pertinents.

En aquell mateix tràmit podria posar-se de manifest en l?anàlisi dels Estatuts la confusió que genera la qualificació del consorci com ?de caràcter institucional? (art. 1.1) per contraposició al ?caràcter local? que si s?escaigués hauria de determinar-se expressament als Estatuts (art. 312.3 ROAS) mentre que es disposa que en tot allò no previst als propis Estatuts el Consorci es regirà per la normativa aplicable als ens locals de Catalunya (art. 20 dels Estatuts). L?Administració activa haurà de valorar aquests extrems en l?exercici de la seva competència.

En atenció al que s?ha assenyalat aquesta Comissió Jurídica Assessora ha d?observar la necessitat que l?Administració activa ja sigui a través de la seva organització general ja sigui a través dels seus organismes autònoms extremi la cura en la tramitació dels procediments establerts en la mesura que els mateixos estan configurats com un instrument per a fer valdre els diversos interessos implicats en les decisions administratives i permetre la deguda ponderació de tots ells per tal d?arribar a la solució més ajustada al servei objectiu de l?interès general. I aquesta necessitat es fa més palesa quan com succeeix en el cas present coincideixen i s?entrecreuen actuacions de distintes Administracions territorials portadores d?interessos generals de divers àmbit amb l?actuació d?organismes de caràcter funcional que serveixen interessos sectorials propis de l?Administració de la qual depenen.

CONCLUSIONS

S?informa favorablement sobre la creació del Consorci LIDEBRE sens perjudici de les observacions formulades en el cos del Dictamen.

Primera: És procedent la constitució del consorci LIDEBRE pel que fa a la participació de municipis de diverses comarques segons l?art. 255.2 LLMRLC.

Segona: L?Administració activa ha de considerar les observacions que es formulen en el cos del Dictamen.

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga