Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 232/1995 del 20 de noviembre del 1995

Cuestión

Proyecto de Decreto de modificación de los artículos 96 y 98 del Reglamento para la ejecución de la Ley de Patrimonio, aprobado por el Decreto 323/1983, de 14 de julio

Contestacion

ANTECEDENTS

Es dedueixen del Dictamen.

FONAMENTS JURÍDICS

I. Novament arriba a aquesta Comissió Jurídica Assessora un Projecte de decret elaborat pel Departament d?Economia i Finances de modificació dels articles 96 i 98 del Reglament per a l?execució de la Llei de patrimoni aprovat pel Decret 323/1983 de 14 de juliol. Amb anterioritat la modificació dels articles 106 107 i 109 va originar el Dictamen 169/95 d?aquesta Comissió.

I aquest fet porta a advertir de la conveniència que modificacions pròximes en el temps d?un mateix text normatiu es facin en una única disposició general per tal de contribuir a una major estabilitat de l?ordenament.

Correspon emetre el dictamen preceptiu conforme a l?article 3.1.b) del Decret legislatiu 1/1991 de 25 de març que aprova el text refós de les lleis reguladores d?aquest alt òrgan consultiu.

II. Com s?ha recordat reiteradament la funció dictaminadora d?aquesta Comissió comporta: a) l?estudi de la competència de la Generalitat i l?habilitació del seu Govern per a dictar la norma de què es tracti; b) la comprovació d?haver-se seguit els tràmits procedimentals previstos per la llei; i c) les observacions sobre la legalitat de la norma i els suggeriments sobre possibles defectes a evitar o millores tècniques a introduir en el projecte.

En el cas examinat no presenta cap problema la competència del Govern de la Generalitat per dictar el Decret projectat atès que es tracta d?una modificació d?un text normatiu dictat pel mateix Govern de la Generalitat.

Pel que fa al procediment d?elaboració del Decret cal examinar si s?han seguit els requisits procedimentals establerts en els articles 63 i següents de la Llei 13/1989 de 14 de desembre d?organització procediment i règim jurídic de l?Administració de la Generalitat de Catalunya.

I el primer que s?ha de constatar és l?extrema brevetat de l?expedient tot i tenir en compte la ja apuntada naturalesa merament modificativa de la norma. I això és degut en part al punt de partida del Departament respecte al contingut dels expedients d?elaboració de disposicions generals. Per al Departament d?Economia i Finances com per a altres tot l?expedient és qualificat de ?Memòria explicativa? i dins d?ella conté el text de la disposició la justificació les consultes i informes la llista de disposicions legals afectades la llista de departaments o altres organismes participants en l?elaboració del projecte l?estudi econòmic i un apartat genèric amb el títol d??altres?. Tots aquests elements suposadament integrants de la memòria figuren a la coberta de l?expedient i es van senyalitzant en la mesura en què són complimentats. Probablement per aquesta raó ?per no constar a l?índex de la carpeta? no s?acompanyava l?informe jurídic que fou remès amb posterioritat i amb un contingut sorprenent que més endavant serà objecte de consideració.

I no és aquest el sistema previst per la Llei 13/1989 de 14 de desembre d?organització procediment i règim jurídic de l?Administració de la Generalitat de Catalunya com ha anat reiterant aquesta Comissió Jurídica Assessora.

La llei clarament distingeix entre cadascun dels elements de l?expedient que s?esmenten a continuació tot i exigint la seva presència formal. Són aquests:

a) La proposta de disposició amb expressió formal del Centre directiu que la inicia.

b) Una memòria que no integra tot l?expedient i ha de ser oportunament datada i signada. La Memòria ha de contenir i només ha de contenir: 1. El marc normatiu en què la proposta s?insereix; 2. La justificació de l?oportunitat i l?adequació de les mesures proposades als fins perseguits; 3. Les consultes formulades i altres dades d?interès per a conèixer el procés d?elaboració de la norma.

c) Un estudi econòmic en termes cost-benefici que es diferencia clarament de l?altre estudi econòmic sobre el cost i el finançament en els supòsits de creació de nous serveis o modificació dels existents.

d) Una llista de les disposicions afectades per la nova proposta.

e) Una taula de vigències de disposicions anterior sobre la mateixa matèria amb consignació expressa de les derogacions.

f) Un informe dels serveis jurídics del Departament corresponent.

És evident que des d?un punt de vista formal els documents esmentats a les lletres c) d) i e) poden incorporar-se a la Memòria en sentit ampli però s?ha de tenir molt clar la diferent naturalesa respecte de la Memòria pròpiament dita i la més que probable atribució de la seva autoria a serveis o departaments diversos dels que han d?elaborar la Memòria.

En el cas dictaminat sembla clar que tota la documentació que no apareix atribuïda a persona o unitat d?actuació concreta i no està datada ha estat redactada per una mateixa mà i en un únic moment.

La qüestió adquireix major gravetat si tenim present que en un primer moment l?expedient no comptava amb el preceptiu informe dels serveis jurídics; i que una vegada aportat a instància d?aquesta Comissió l?informe manifesta serioses objeccions al fons de la proposta de disposició sense que d?altra banda coneguem si aquestes objeccions han estat ponderades pel centre directiu que tingué la iniciativa ni pel Departament que el proposa al Govern: mentre que s?adverteix que han estat tingudes en consideració les observacions merament tècniques o de detall.

Totes les anteriors consideracions no comporten un informe desfavorable del projecte però s?efectuen perquè el compliment estricte en la lletra i en l?esperit dels requisits legals de l?actuar administratiu mai no s?ha de considerar un obstacle a la seva eficàcia o eficiència ans al contrari una garantia del major benefici per a l?Administració i del millor servei als administrats.

L?únic problema substancial que podria plantejar-se està en la inexistència de consultes. Aquesta Comissió ha proclamat repetidament que el tràmit de consulta informació pública o audiència a què es refereixen els articles 63 i 64 de la Llei 13/1989 té una rellevància especial. La previsió constitucional ?art. 105.a)? d?aquesta participació ciutadana en l?elaboració de reglaments fa que segons la jurisprudència del Tribunal suprem i la doctrina dels òrgans consultius aquest tràmit no sigui de lliure discreció. Nogensmenys conforme ja es va raonar en l?esmentat dictamen 169/95 en el cas examinat i tractant-se d?una mera modificació específica pot considerar-se dispensat aquest tràmit.

En un altre ordre de coses aquesta Comissió ha de significar que tot i que emet el seu dictamen en el termini previst per als casos d?urgència ?art. 12 del text refós de les lleis reguladores? per així haver-ho demanat l?òrgan consultant no sembla que aquesta urgència sigui objectiva ni que estigui raonada el que determina el recordatori que es faci un ús molt ponderat d?aquesta possibilitat legal.

III. És procedent referir-se ara al contingut de la proposta de Decret objecte de dictamen. En un primer terme amb caràcter general i posteriorment amb referència a aspectes concrets.

A) Com resulta dels textos de la ?justificació de la disposició? i de l?exposició de motius de la proposta que en constitueix gairebé una còpia el Projecte de decret vol reduir el percentatge del tipus de licitació exigit per a concórrer a les subhastes que ara és del 20 % deixant-lo en un 2 % als efectes de facilitar la concurrència a les licitacions. L?informe dels serveis jurídics al·ludeix a una subhasta concreta d?un immoble de 4.500 milions de pessetes que d?acord amb la legislació actual exigiria la consignació de 900 milions mentre que després de la modificació la quantitat seria de 90 milions. Aquest tema no figura en l?expedient que ens ha estat remès la qual cosa indica que l?informe jurídic va ser redactat a la vista d?una documentació més completa que la que ens ha estat lliurada.

La llei de patrimoni no conté cap disposició concreta sobre això limitant-se l?article 17.2 a establir que l?alienació dels béns immobles s?ha de fer mitjançant subhasta pública. No hi ha doncs inconvenient directe en la modificació proposada. Nogensmenys entén aquesta Comissió Jurídica Assessora que són substancialment atendibles les observacions que figuren en l?informe dels serveis jurídics en els quals s?al·ludeix a la coherència interna de l?ordenament jurídic previst en la seva integritat i a la manca de raons que justifiquin l?aplicació analògica del percentatge establert a la Llei estatal 13/1995 de 18 de maig reguladora dels contractes de les administracions públiques. En efecte tant el Reglament de patrimoni de l?Estat ?que en matèria d?alienacions fa nombroses referències al dret privat? en els seus articles 129 i 147 com la Llei d?enjudiciament civil en l?article 1500 ?modificat per la Llei 34/1984 que va retocar precisament aquest punt? estableixen amb text molt semblant que per a participar en una subhasta s?ha de dipositar el 20 % de la quantitat que serveixi de tipus i que en cas d?adjudicació aquest dipòsit constituirà part del preu de venda. El que vol l?ordenament jurídic és que els concurrents a les subhastes siguin persones amb un principi de solvència corresponent al bé que n?és l?objecte especialment quan s?admet la possibilitat d?un aval que per la seva curta durada temporal en cap cas ha de resultar massa gravós per al licitador. No hi ha doncs identitat de raó amb els supòsits en els quals l?esmentada legislació de contractes de les administracions públiques exigeix el dipòsit o consignació de només un 2 % del pressupost del contracte com a garantia del seu compliment. D?altra banda no és correcte legislar amb la visió posada en un cas particular ni tan sols en una pluralitat de casos concrets sinó que sempre s?ha de procurar establir la solució millor amb caràcter general. I en conseqüència també per aquest motiu la modificació proposada no resulta convenient.

Aquesta Comissió Jurídica Assessora entén doncs que l?Administració hauria de reconsiderar la proposta tot i significant que no es tracta d?un judici d?oportunitat ja que si no normes concretes la proposta podria estar en contradicció amb principis jurídics que caldria respectar.

B) Pel que fa al text de la proposta és procedent fer algunes observacions i suggeriments sense que cap d?ells tingui caràcter substancial.

a) Com ja s?ha dit en nombroses ocasions l?estructura de l?exposició de motius no és la més adient per a una disposició general; sembla més apropiada a una resolució administrativa.

El text definitiu haurà de fer constar de conformitat amb el que estableix l?article 18 del Reglament d?aquesta Comissió Jurídica Assessora aprovat pel Decret 127/1991 de 17 de juny que es dicta d?acord amb el Dictamen de la Comissió Jurídica Assessora.

b) La nova redacció de l?article 96 s?hauria de millorar. Probablement fóra millor que en un primer paràgraf constés l?exigència del requisit: ?Per a recórrer a les subhastes els licitadors hauran de constituir una fiança equivalent al ... per cent de la quantitat fixada com a tipus de licitació? i en un segon la forma de constituir aquesta fiança ?mitjançant dipòsit a la Caixa General de Dipòsits de la Generalitat de Catalunya a disposició del conseller d?Economia i Finances en efectiu metàl·lic o mitjançant aval bancari o de Caixa d?Estalvis que haurà de tenir el caràcter de solidari i haurà de ser constituït en la forma legalment establerta.?

Caldria també reconsiderar si es vol donar facilitats als licitadors i en la línia seguida d?imitar el règim de la contractació pública la possibilitat que el dipòsit pogués ser no només en metàl·lic sinó en valors com preveu l?article 36 de l?esmentada llei estatal 13/1995.

Així mateix i conforme al mateix precedent es podria ampliar el grup de les entitats legitimades per avalar. S?hauria d?explicitar també on es lliura l?aval.

C) Encara que també el Reglament de patrimoni va entrar en vigor l?endemà de la seva publicació es reitera el criteri que si no hi ha raó especial com sembla succeir en aquest cas les disposicions generals han de tenir la vacatio legis prevista amb caràcter general a l?article 42 de la Llei 3/1982 de 23 de març del Parlament del president i del Consell Executiu de la Generalitat.

CONCLUSIÓ

Una vegada considerades les observacions formulades en el fonament jurídic III especialment en el seu apartat A) d?aquest Dictamen es pot elevar al Govern per a la seva aprovació el Projecte de decret de modificació dels articles 96 i 98 del Reglament per a l?execució de la Llei de Patrimoni aprovat pel Decret 323/1983 de 14 de juliol.

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga