Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 187/1995 del 28 de septiembre del 1995

Cuestión

Reclamación de indemnización instada por el Sr. A, en nombre y representación de una asociación de vecinos, contra la Junta de Residuos y la Junta de Saneamiento por los daños causados por el desbordamiento de la riera de Caldes

Contestacion

ANTECEDENTS

1. El 10 d'octubre de 1994 caigué un fort aiguat, es desbordà una riera i s'ocasionaren danys materials i personals en unes urbanitzacions.

2. El 3 de febrer de 1995 el Sr. A, actuant en nom i representació de l'Associació de Veïns, va formular una reclamació d'indemnització de 309.787.375 pessetes contra la Junta de Residus i la Junta de Sanejament del Departament de Medi Ambient, contra la Junta d'Aigües del Departament de Política Territorial i Obres Públiques i contra qualsevol altre òrgan de la Generalitat que tingués responsabilitat pels fets que denunciava. No consta a l'expedient, però, que el reclamant hagués tramès la reclamació a la Junta d'Aigües ni que els altres òrgans implicats li haguessin donat trasllat.

Fonamentava la reclamació en el fet que uns troncs d'arbres talats, així com d'altres residus forestals, substàncies i runes que s'hi anaren acumulant amb el pas del temps foren la causa directa del desbordament de la riera. Segons el reclamant, tots aquests residus van obturar els sobreeixidors dels ponts situats al llarg del curs del riu, circumstància que provocà un augment de la força i velocitat de l'aigua i alhora impedí que l'aigua acumulada al riu per la pluja pogués circular pel seu curs normal i, per tant, es produí el seu desbordament.

El reclamant manifesta que els troncs en qüestió procedien de la zona adjacent a la llera, que fou talada a instància de la Junta de Sanejament per tal de condicionar el terreny per a la construcció d'una depuradora d'aigua, i es dipositaren a la llera i marges del riu sense que mai ningú no procedís a retirar-los, fet que contribuí a l'acumulació de tots els altres residus.

Igualment declarà que aquests troncs i els altres residus que arrossegava l'aigua de la riera desbordada foren els que, en topar contra els habitatges i vehicles, van causar els danys reclamats i dels quals considerava responsables les Juntes de Sanejament, Residus i Aigües per no haver-los retirat tal com pertocava.

3. En dates 27 de març i 2 de maig de 1995 els respectius gerents de la Junta de Sanejament i de la de Residus van resoldre l'obertura dels corresponents expedients de determinació de responsabilitat patrimonial i nomenar l'instructor dels expedients.

La Junta de Sanejament, el 5 d'abril de 1995, va notificar aquesta resolució a F. SA, empresa adjudicatària de les obres de construcció de la depuradora i a S. E. SL, adjudicatària del servei d'assistència tècnica, tot atorgant-los tràmit d'audiència.

4. El 8 d'abril de 1995 el cap del Departament d'Obres i els directors de les obres de la Junta de Sanejament van informar que, a finals de setembre i principis d'octubre de 1992, una empresa d'explotacions forestal contractada per F. SA va procedir a retirar els pins que es talaren per a la construcció de l'estació depuradora d'aigües residuals (EDAR) de la localitat i els transportà a serradores i que les branques es van cremar a la mateixa EDAR.

S'acompanya a l'informe un conjunt de documentació acreditativa d'aquests extrems. Igualment consta una nota interna del director de l'àrea tècnica en la qual indica que els mesos de novembre i desembre de 1992 es van talar uns 150 pins més, si bé no es fa constar quin fou el destí d'aquests arbres.

5. L'empresa F. SA, el 3 de maig de 1995, va formular al·legacions en les quals argumentava que els danys produïts no li eren imputables i que es tractava d'un cas de força major.

6. La Junta de Residus, el 3 de maig de 1995, informà que no era responsable dels fets causants dels danys ja que els productes forestals que suposadament els provocaren restaven dins l'àmbit de la competència municipal i no es gestionaven com a cap servei públic de titularitat de la Generalitat.

Així mateix, informà que únicament es podrien executar les competències dels ens locals, de manera subrogatòria, en el supòsit de l'art. 22.3 de la Llei 6/93 pertocant però d'exercir-les al Departament d'Agricultura.

7. El 9 de maig de 1995 la Junta de Residus atorgà al reclamant tràmit de vista i audiència en l'expedient durant el qual va comparèixer i formulà al·legacions.

Pel que fa a l'expedient tramitat davant la Junta de Sanejament el reclamant va presentar l'escrit d'al·legacions el dia 30 del mateix mes.

8. En dates 10 de maig i 15 de juny els instructors dels expedients seguits davant la Junta de Sanejament i la de Residus respectivament van formular les corresponents propostes de resolució, en sentit desestimatori.

La proposta de la Junta de Sanejament es fonamentava en la manca de nexe causal entre l'actuació d'aquest organisme i el dany al·legat pels reclamants.

La de la Junta de Residus es fonamentava en el fet que no s'havia produït cap tipus de funcionament normal o anormal dels serveis que ella gestionava i en el fet que l'aprofitament dels recursos forestals no era una qüestió de la seva competència.

9. El Servei Jurídic del Departament de Medi Ambient, en data 6 de juliol de 1995, va proposar desestimar la reclamació d'indemnització per considerar que els fets que van desbordar la riera eren subsumibles dins el concepte de força major; per entendre que la Junta de Sanejament havia demostrat que els troncs en qüestió no provenien de la tala d'arbres que es realitzà arran de les obres de l'EDAR i perquè, en qualsevol cas, de les proves aportades pels reclamants no es podia distingir quins danys foren produïts exclusivament per l'impacte dels troncs i quins els esdevinguts d'una manera inevitable per l'acció de l'aigua incontrolada.

10. Finalment, el 28 de juliol de 1995, va tenir entrada a aquesta Comissió Jurídica Assessora un escrit del conseller de Medi Ambient en què sol·licitava el dictamen corresponent.

FONAMENTS JURÍDICS

I. L'aplicació del sistema de garantia patrimonial dels administrats s'estén avui en el nostre ordenament jurídic a tota la lesió que sofreixin els particulars en els seus béns i drets imputable a l'Administració; però, com ha declarat la Sentència del Tribunal Suprem de 28 de juliol de 1986, ?aunque el mecanismo de solidaridad introducido en nuestro Derecho por el principio de responsabilidad objetiva no debe quebrarse por las limitaciones en que nace y actúa un servicio público con sus propios elementos estructurales, ello sin embargo, no debe aplicarse a los acontecimientos insólitos y extraños ?en el cas de la sentència pluges caigudes i crescuda del riu Tormes el 20 d'abril de 1979?, so pena de proclamar in extenso la socialización o colectivación de los perjuicios?.

La responsabilitat patrimonial de l'Administració de la Generalitat troba el seu suport legal, com reiteradament ha recordat aquesta Comissió Jurídica Assessora, en l'article 87 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre, que recull el principi de responsabilitat consagrat a l'article 106.2 de la Constitució, avui desenvolupat als articles 139 i següents de la Llei 30/1992, de 26 de novembre ?en endavant designada LPC? i al Reglament aprovat pel Reial decret 429/1993, de 26 de març.

?Els particulars ?diu l'article 106.2 de la Constitució?, en els termes establerts per la llei, tindran dret a ser indemnitzats per qualsevol lesió que pateixin en qualsevol dels seus béns i drets, llevat dels casos de força major, sempre que la lesió sigui conseqüència del funcionament dels serveis públics?. El precepte constitucional mateix exclou els casos de força major, i un d'ells és, segons l'Administració instructora dels expedients, el que concorre en el supòsit objecte d'aquest dictamen.

?Els particulars ?repeteix la LPC? tenen dret a ser indemnitzats per les administracions públiques corresponents de tota lesió que pateixin en qualsevol dels seus béns i drets, tret dels casos de força major, sempre que la lesió sigui conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics?; i afegeix ?En qualsevol cas, el dany al·legat ha de ser efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o un grup de persones? (art. 139.1 i 2).

La proposta de resolució s'ha de sotmetre a informe o dictamen de la Comissió Jurídica Assessora (art. 87.4 de l'esmentada Llei 13/1989 i art. 3.2, a) del Text refós de les lleis reguladores de la Comissió, aprovat pel Decret legislatiu 1/1991, de 25 de març).

II. Les reclamacions dels interessats s'han presentat dins del termini previst en l'article 142.5 de la LPC, s'han dirigit a l'òrgan competent i s'ajusten al previst a l'article 70 (art. 6.1 del Reglament de 26 de març de 1993). No obstant això, des del punt de vista formal es plantegen les qüestions que analitzem a continuació.

A) Òrgan competent. ?Els procediments de responsabilitat patrimonial els ha de resoldre el ministre respectiu, el Consell de Ministres si una llei ho disposa així o els òrgans corresponents de les comunitats autònomes (a Catalunya el conseller ?art. 12 de la Llei 13/1989, de 14 de desembre? o de les entitats que integren l'Administració local. Quan la seva norma de creació ho determini així, la reclamació ha de ser resolta pels òrgans corresponents de les entitats de dret públic a què es refereix l'article 2.2 d'aquesta Llei? (article 142.2 LPC).

La Junta de Sanejament queda adscrita al Departament de Medi Ambient (art. 1.2 de la Llei 19/1991, de 7 de novembre). També la Junta de Residus s'adscriu al mateix Departament (art. 52.3 de la Llei 6/1993, de 15 de juliol). Cap d'aquestes lleis estableix normes que atribueixin competències als òrgans de govern de les respectives juntes en matèria de responsabilitat patrimonial. Per tant, les reclamacions presentades les ha de resoldre el conseller de Medi Ambient.

Les reclamacions s'han dirigit a les juntes però fent constar també entre parèntesi ?Departament de Medi Ambient?, la qual cosa és correcta.

B) La segona qüestió que es planteja és la de la procedència de l'acumulació dels expedients instruïts.

Atesa la identitat substancial entre els dos expedients de responsabilitat instruïts per la Junta de Sanejament i la Junta de Residus, el Departament de Medi Ambient estima que correspon l'acumulació d'ambdues reclamacions; en conseqüència, formula una sola proposta de resolució i sol·licita el corresponent dictamen únic.

?L'òrgan administratiu que iniciï o tramiti un procediment, sigui quina sigui la forma de la iniciació, pot disposar-ne l'acumulació amb altres procediments amb els quals tingui una identitat substancial o una connexió íntima? (art. 73 LPC).

L'acumulació està justificada per raons d'economia i de justícia; estalvi de temps i de despeses, i evitar decisions contradictòries (STS de 15 de març de 1976).

 

Exigeix identitat substancial o una connexió íntima, requisits que concorren en aquest cas, a més de donar-se la circumstància que tant la Junta de Sanejament com la de Residus estan adscrites al mateix Departament de Medi Ambient. La identitat o connexió cal interpretar-la, atès el fonament de l'acumulació, amb un criteri favorable.

L'acumulació és un acte tràmit; per això diu la Llei que ?contra l'acord d'acumulació no és procedent cap recurs? (art. 73 LPC in fine). Quan s'acorda d'ofici no cal l'audiència dels interessats.

En conseqüència, les qüestions plantejades poden ser analitzades en aquest dictamen.

C) ?Se seguirán los procedimientos previstos en los capítulos II y III de este Reglamento ?es refereix a l'aprovat pel Reial decret 429/1993, de 26 de març? para determinar la responsabilidad de las Administraciones públicas por los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos, cuando sean consecuencia de una orden directa e inmediata de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma, con arreglo a la legislación de contratos de las Administraciones públicas, sin perjuicio de las especialidades que, en su caso, dicha legislación establece. En todo caso se dará audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que se persone en el mismo, exponga a lo que su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios? (art. 1.3 de l'esmentat Reglament de 26 de març de 1993).

L'acord d'iniciació de l'expedient tramitat per la Junta de Sanejament ha estat notificat a l'empresa contractista de la construcció de l'estació depuradora d'aigües residuals del municipi, F., SA, i a l'empresa adjudicatària del servei d'assistència tècnica, S. E., SL. La primera d'aquestes empreses ha formulat escrit d'al·legacions en el tràmit d'audiència atorgat.

D) En conseqüència, cal entrar a conèixer les reclamacions formulades mitjançant un sol dictamen.

III. La proposta de resolució objecte d'aquest dictamen entén que els fets que van produir el desbordament de la riera són perfectament subsumibles dins del concepte de força major.

?El concepto de fuerza mayor ?diu la Sentència del Tribunal Suprem d'11 de juliol de 1995?, aplicable en el supuesto del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado ?ara en l'esmentat article 139.1 LPC? y por ende del artículo 106 de la Constitución, se define por dos notas fundamentales, cuales son el ser una causa extraña exterior al objeto dañoso y a sus riesgos propios, imprevisible en su producción y absolutamente irresistible e inevitable aun en el supuesto de que hubiera podio ser prevista?.

Ha de tractar-se d'?acaecimientos realmente insólitos y extraños al campo normal de las previsiones típicas de cada actividad o servicio, según su propia naturaleza? (STS de 4 de febrer de 1983).

?Constituyen fuerza mayor aquellos hechos que aun siendo previsibles son sin embargo inevitables, insuperables o irresistibles, siempre que la causa que los motiva sea independiente y extraña a la voluntad del sujeto obligado a indemnizar? (STS de 9 de desembre de 1993).

Les pluges torrencials caigudes els dies 9, 10, 11 i 12 d'octubre de 1994 constitueixen un esdeveniment aliè a l'òrbita de l'actuació administrativa, que provoca el desbordament de la riera, i participa de les dues notes que caracteritzen la força major, segons la doctrina científica i jurisprudencial: esdeveniment imprevisible i inevitable cas de ser previst.

Per altra banda, el desbordament de la riera va causar nombrosos perjudicis a béns de titularitat pública i privada, i no solo als dels reclamants; la qual cosa va motivar mesures excepcionals adoptades pel Govern de la Generalitat (Decret 268/1994, de 14 d'octubre) ?a les quals, segons resulta de l'expedient, s'han acollit alguns dels reclamants? i per l'Estat (Reial decret llei 11/1994, de 28 d'octubre). El Decret 268/1994 estableix l'aplicació d'un règim de subvencions a fons perdut al qual es podran acollir els propietaris i usuaris d'habitatges destinats a residència habitual que hagin estat objecte de sinistre total o parcial com a conseqüència dels aiguats (art. 4.2). L'ordre de 7 de desembre de 1994 va declarar aplicables les mesures del Reial decret llei 11/1994 al territori del municipi (article primer i annex 1).

Els fets ressenyats provoquen el trencament de la relació directa de causa-efecte que ha d'existir entre l'actuació administrativa i els danys produïts i com són subsumibles dins del concepte de força major es considera procedent, en principi, la desestimació d'aquesta petició de responsabilitat patrimonial de l'Administració.

No obstant això, com que els reclamants al·leguen que els troncs d'arbres talats per a la construcció d'una depuradora d'aigües foren la causa del desbordament de la riera i que al topar en els habitatges i vehicles van causar els danys reclamats, cal aprofundir en l'anàlisi, amb referència a aquesta al·legació, de la concurrència o no dels requisits legals de la responsabilitat administrativa, perquè, com també ha declarat la jurisprudència, si els danys no són conseqüència exclusiva de la força major no és procedent l'exoneració de responsabilitat (STS de 12 de febrer de 1980).

IV. Per tal que la reclamació de responsabilitat prosperi i els perjudicats tinguin dret a ser indemnitzats, és necessària, segons l'article 139 de la LPC i la jurisprudència, la concurrència dels requisits següents:

a) l'efectiva realitat d'un dany (és a dir, l'existència d'un dany actual, no potencial o possible), avaluable econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o grup de persones (art. 139.2).

b) La producció d'una lesió patrimonial (dany antijurídic que el perjudicat no té el deure de suportar ?art. 141.1?), que sigui conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics (art. 139.1), en una relació directa, immediata i exclusiva de causa a efecte, sense intervenció estranya que pogués influir en el nexe causal, alterant-lo.

c) La inexistència de força major (art. 139.1).

Examinem a continuació si en el funcionament del servei de competència de la Junta de Sanejament concorren els requisits que determinen el naixement de la responsabilitat patrimonial.

La reclamació es refereix a danys produïts a 69 persones, per un import total de 309.787.375 pessetes. Llevat d'algun cas, en el que la xifra és molt concreta, en els altres s'expressa, generalment, en milions de pessetes. Així, per exemple, la xifra corresponent a danys de l'Associació de Veïns esmentada s'arrodoneix en 11.000.000 de pessetes. La quantia d'aquests danys manca de tota concreció física i de la seva justificació. Els reclamants han provat ?la qual cosa era evident donat el desbordament de la riera? que es van causar nombrosos perjudicis a béns de propietat privada, però no han demostrat amb dades exactes la classe i la quantia de les partides que integren la indemnització reclamada, com és la seva obligació segons la jurisprudència (sentències del Tribunal Suprem de 3 de maig 1977, de 9 de maig de 1978 i de 12 de maig de 1982).

La reclamació es fonamenta en la consideració que els perjudicis que es van produir en els habitatges tenien per causa la quantitat de troncs i branques que, procedents de la tala d'arbres que s'havia efectuat per a la construcció de l'estació depuradora d'aigües residuals del municipi ?servei a càrrec de la Junta de Sanejament?, havien estat dipositats d'una manera negligent als marges de la riera. De les proves aportades pels reclamants es constata que els habitatges i terrenys de la urbanització van patir els efectes propis d'una gran inundació, sense que es puguin distingir els danys produïts exclusivament per l'impacte de troncs que la riera arrossegava ?a l'igual que altres matèries (vehicles, pals de línia telefònica, etc.)? dels danys que en qualsevol cas i d'una manera inevitable haguessin tingut lloc per l'acció mateixa de l'aigua a l'interior i exterior dels habitatges.

La prova practicada per l'Administració demostra que uns 200 pins, de diàmetre entre 20 i 40 cm, es van talar el setembre de 1992, però els pins talats es trossejaren i foren retirats per l'empresa d'explotacions forestals J. V. Les branques dels pins es van cremar a la mateixa estació depuradora d'aigües residuals. L'escrit d'al·legacions dels reclamants reconeix que, almenys parcialment, es van recollir troncs, i el de formulació de la reclamació parla de troncs de 60 i 80 cm de diàmetre, és a dir, de major envergadura que els talats per a la construcció de l'estació depuradora. En cap cas no s'imputa a l'impacte d'un tronc un dany concret objecte de la reclamació.

La conclusió de l'escrit de reclamació que els troncs van ser abandonats al marge de la riera es formula sense acreditar amb la necessària prova la realitat d'aquest extrem i apareix destruïda per la prova aportada per la Junta de Sanejament.

Per tant, la lesió patrimonial ha estat conseqüència, en tot cas, del desbordament de la riera i no del funcionament normal o anormal d'un servei públic a càrrec de la Junta de Sanejament. La construcció de l'estació de depuració d'aigües residuals no ha contribuït al desbordament de la riera i molt menys a la lesió dels béns dels reclamants. Manca, per tant, una relació de causa a efecte.

CONCLUSIÓ

S'informa desfavorablement sobre la reclamació d'indemnització instada pel Sr. A, en nom i representació d'una associació de veïns, contra la Junta de Residus i la Junta de Sanejament pels danys causats pel desbordament d'una riera.

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga