Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 18/1995 del 09 de febrero del 1995

Cuestión

Reclamación de indemnización instada por la Sra. A por los desperfectos sufridos en una masía de su propiedad

Contestacion

ANTECEDENTS

1. El 9 de desembre de 1993, la Sra. A va formular una reclamació d'indemnització davant el conseller de Política Territorial i Obres Públiques pels danys i perjudicis causats en la masia de la seva propietat com a conseqüència de les voladures efectuades en execució de les obres de construcció d'una autopista. La suma reclamada era de 1.298.561. pessetes.

Per justificar la seva pretensió acompanyà a l'escrit de reclamació una acta notarial, el dictamen pericial d'un arquitecte i unes fotocòpies de plànols de l'immoble.

2. El 10 de febrer de 1994 l'empresa G., encarregada de les obres de construcció de l'autopista, va informar que, tal com reconeixia l'arquitecte de la reclamant, ja s'havien produït danys a la masia abans de l'inici de les obres, possiblement derivats de fallades en el suport del fonament si bé va admetre també la possibilitat que, arrel de les vibracions produïdes per les voladures, s'hagués accelerat el procés d'assentament de l'immoble i com a conseqüència haguessin aparegut noves esquerdes.

3. Així mateix, el 15 de març de 1994, l'empresa constructora de l'autopista, F., va informar que els danys que patia la masia no eren nous ni tampoc s'aturarien, atès que els provocaven la insuficient fonamentació de l'immoble, i que les vibracions produïdes en el terreny com a conseqüència de les obres no foren de suficient entitat ni duració per a provocar els danys al·legats. Per acreditar la seva argumentació adjuntaren a l'informe un conjunt de documentació tècnica.

4. A petició de la Direcció General de Carreteres, el 14 d'abril de 1994, l'Ajuntament va informar que no es tenia constància de la situació en què es trobava la masia afectada per les obres, en relació amb les seves condicions constructives o d'habitabilitat.

5. L'11 de maig de 1994 la Direcció General de Carreteres va donar tràmit de vista i audiència en l'expedient a l'empresa F. i a la representant de la reclamant.

Durant aquest termini ambdues parts van comparèixer i, a més, F. hi va formular al·legacions.

6. El 24 de novembre de 1994 el director general de Carreteres va proposar desestimar la reclamació formulada per considerar que la reclamant no havia provat que els danys al·legats fossin conseqüència del funcionament dels serveis públics i, l'11 de gener de 1995, va tenir entrada a aquesta Comissió Jurídica Assessora un escrit del conseller de Política Territorial i Obres Públiques en què sol·licitava el dictamen corresponent.

FONAMENTS JURÍDICS

I. L'aplicació del sistema de garantia patrimonial dels administrats s'estén avui en el nostre ordenament jurídic a tota lesió que sofreixin els particulars en els seus béns i drets imputable a l'Administració, perquè com deia ja l'exposició de motius de la Llei de 16 de desembre de 1954, reguladora de l'expropiació forçosa ?que va formular, amb caràcter general, les bases legals de la indemnització per danys?, l'activitat administrativa porta implícita una seqüela accidental inevitable de danys residuals i una constant creació de riscs, que recauen a l'atzar sobre un patrimoni particular, per la qual cosa és necessària una normativa que reguli la indemnització de la lesió d'un interès patrimonial privat que, malgrat que resulti obligada per exigències de l'interès públic, no és just que sigui suportada únicament a càrrec seu, pel titular del bé jurídic danyat.

?Els particulars ?diu l'article 106.2 de la Constitució?, en els termes establerts per la llei, tindran dret a ser indemnitzats per qualsevol lesió que pateixin en qualsevol dels seus béns i drets, llevat dels casos de força major, sempre que la lesió sigui conseqüència del funcionament dels serveis públics?.

La Llei 30/1992, de 26 de novembre ?en endavant LRJPAC?, invocada per la reclamant en aquest expedient, fa realitat la previsió constitucional i regula (art. 139 a 144) la responsabilitat patrimonial de l'Administració pública que dóna lloc a la indemnització de tota lesió que sofreixin els particulars en qualsevol dels seus béns i drets, llevat dels casos de força major, sempre que la lesió sigui conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics; en tot cas, el dany haurà de ser efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o grup de persones (art. 139, 1 i 2).

La fórmula legal engloba la lesió conseqüència del funcionament normal (actuació regular o lícita de l'Administració) i del funcionament anormal (actuació irregular o il·lícita), és a dir, allò que la doctrina francesa anomenava responsabilitat per falta del servei (culpa in committendo o per acció positiva, culpa in ommittendo o abstenció quan existeix un deure funcional d'actuar, o quan el servei ha funcionat però tardanament) i responsabilitat per risc (el servei ha funcionat amb normalitat sense intervenció de l'element clàssic de la culpa, però l'Administració ha de respondre perquè ha creat un risc).

La responsabilitat de l'Administració és, per tant, directa i objectiva i gira al voltant del concepte clau de lesió, entès com dany antijurídic que el perjudicat no té el deure jurídic de suportar, d'acord amb la Llei, perquè no existeixen causes de justificació que legitimin el perjudici, malgrat que l'Administració actuï amb tota licitud.

L'expressió ?serveis públics? ha estat entesa per la jurisprudència com sinònima d'activitat administrativa, de ?giro o tráfico administrativo?, de ?gestión, actividad o quehacer administrativo?. Aquesta interpretació àmplia és aplicable en aquest expedient donada la complexitat dels subjectes que intervenen en l'execució de les obres.

L'Administració respon del cas fortuït, però no de la força major (malgrat que ha de provar la seva existència quan l'al·legui com causa d'exoneració), existent en els esdeveniments imprevisibles i inevitables, cas de ser previstos, que excedeixin dels riscs propis de la naturalesa dels serveis públics.

Un supòsit freqüent de responsabilitat patrimonial de l'Administració és el consistent en el dany causat a un propietari per l'execució d'una obra pública. En l'expedient sotmès a dictamen d'aquesta Comissió Jurídica Assessora es reclama una indemnització pel presumpte dany causat en la finca propietat de la Sra. A, per l'execució de les obres de construcció de l'autopista. És preceptiu aquest dictamen segons allò disposat a l'article 3.2,a) del Decret legislatiu 1/1991, de 25 de març, i el dictamen ha de pronunciar-se sobre l'existència o no de relació de causalitat entre el funcionament del servei públic i la lesió produïda i, en el seu cas, sobre la valoració del dany causat i la quantia i el mode de la indemnització, atenent els criteris de la LRJPAC (art. 12.2 del Reglament aprovat pel Reial decret 429/1993, de 26 de març).

II. L'especial actuació administrativa desenvolupada en l'execució de l'obra pública que motiva, en aquest cas, la petició d'indemnització, planteja la necessitat d'analitzar quin és el subjecte al qual hauria d'imputar-se la responsabilitat, si aquesta fos declarada.

La Generalitat pot constituir empreses públiques com a mitjà d'execució de les funcions que siguin de la seva competència (art. 54 de l'EAC), i aquest és el cas de la construcció d'obres públiques (art. 9.13 EAC).

?G., SA? es va constituir com a empresa pública catalana el 20 de juliol de 1990, per acord del Govern de la Generalitat adoptat el 3 del mateix mes i any i a l'empara de la disposició addicional vint-i-novena de la Llei 9/1990, de 16 de maig. El seu objecte social és el següent: ?Projectar, construir, conservar i explotar, per ella mateixa o per terceres persones, i en nom propi o per compte de la Generalitat de Catalunya, segons els termes de l'encàrrec, les obres públiques de tot tipus i els serveis que s'hi puguin instal·lar o desenvolupar, en relació amb les infraestructures que promogui la Generalitat? (art. segon dels estatuts socials).

En el marc del conveni entre la Generalitat i G., de data 15 de desembre de 1993, aquesta empresa pública catalana ha rebut l'encàrrec de construir l'autopista.

G., respectant els principis de publicitat i concurrència propis de la contractació de la Generalitat, ha concertat l'execució de l'obra amb F., SA, per la qual cosa aquesta empresa és un altre subjecte afectat per la reclamació de responsabilitat.

El procediment previst per a determinar la responsabilitat de les administracions públiques és aplicable als danys i perjudicis causats a tercers durant l'execució de contractes, quan siguin conseqüència d'una ordre directa i immediata de l'Administració o dels vicis del projecte elaborat per ella mateixa, d'acord amb la legislació de contractes de les administracions públiques, sense perjudici de les especialitats que, en el seu cas, la dita legislació estableix (art. 1.2 del Reglament de 26 de març de 1993).

El Reglament de la Llei de contractes de l'Estat estableix anàlogament el següent: ?será de cuenta del contratista indemnizar todos los daños que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución de las obras. Cuando tales perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración, será ésta responsable dentro de los límites señalados en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado. También será ésta responsable de los daños que se causen a terceros como consecuencia de vicios de proyecto? (art. 134).

Els esmentats preceptes reglamentaris exigeixen l'audiència del contractista ?que s'ha donat en aquest expedient el 16 de febrer de 1994? ?al efecto de que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios? (art. 1.3 del Reglament del procediment en matèria de responsabilitat patrimonial). L'òrgan de contractació, un cop hagi escoltat el contractista, decidirà sobre la procedència de la responsabilitat, la seva quantia i la part responsable (art. 134 del Reglament de contractació, RGC).

F., en el seu escrit-informe d'al·legacions, de 14 de març de 1994, no ha manifestat que els danys i perjudicis que la reclamant diu causats en la seva finca siguin conseqüència d'una ordre directa i immediata de l'Administració o dels vicis del projecte; per tant, G. no apareix com a part responsable.

III. Per tal que l'acció de responsabilitat prosperi i el perjudicat tingui dret a ser indemnitzat, és necessària, segons l'article 139 de la LRJPAC i la jurisprudència, la concurrència dels requisits següents:

a) L'efectiva realitat d'un dany (és a dir, l'existència d'un dany actual, no potencial o possible) avaluable econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o grup de persones (art. 139.2).

b) La producció d'una lesió patrimonial (dany antijurídic que el perjudicat no té el deure de suportar ?art. 141.1?), que sigui conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics (art. 139.1), en una relació directa, immediata i exclusiva de causa a efecte, sense intervenció estranya que pogués influir en el nexe causal, alterant-lo.

c) La inexistència de força major (art. 139.1).

És procedent ara examinar si en l'expedient sotmès a dictamen concorren els requisits que determinen el naixement de la responsabilitat patrimonial.

La reclamació de la propietària es pot resumir així:

1. Afirma que en la masia s'han produït unes esquerdes verticals; que els elements horitzontals del forjat de cos posterior de l'edificació han sofert una estrebada i han quedat desplaçats dels punts d'assentament, i que s'ha produït un esfondrament d'una part de la coberta de l'edificació auxiliar, actualment destinada a garatge.

2. Pretén acreditar els danys amb una acta amb les fotografies que s'hi incorporen, aixecada per un notari el 28 d'octubre de 1993, i amb el dictamen formulat per un arquitecte el 28 de novembre de 1993.

3. Atribueix els danys a les obres de construcció de l'autopista i concretament a les barrinades i maquinària pesada que s'està utilitzant davant de l'esmentada masia, perquè els desperfectes són recents com es demostra ?por la limpieza de su rotura?.

4. Sol·licita la indemnització de 1.298.561 pessetes, import de les obres de reparació que cal dur a terme a la masia, per tal de restituir els elements danyats a l'estat en què es trobaven abans.

No obstant això, el dictamen tècnic aportat per la mateixa reclamant reconeix que en el cos secundari posterior ja existien d'antic ?algunas fisuras o grietas?, i diu que l'origen i el desplaçament ?puede ser debido también (sense afirmar-ho rotundament) a las obras de la autovía?.

G. emet un informe el 9 de febrer de 1994 on posa de manifest que abans d'iniciar-se les obres ja s'havien produït danys en la finca per fallades en el suport del fonament, tal com es reconeix en el dictamen de l'arquitecte de la propietat, encara ?afegeix? que ?és possible que pel fet d'executar les obres, les vibracions ocasionades per les voladures hagin pogut accelerar el procés d'assentament i, com a conseqüència, l'aparició de noves esquerdes?. És una hipòtesi no confirmada per les actuacions posteriors recollides en l'expedient.

F., en el seu informe, molt documentat, de 25 de febrer de 1994, fa constar, entre d'altres extrems, els següents: a) La considerable antiguitat de la finca i l'existència d'una fonamentació deficient, que provoca un procés d'increment constant d'esquerdes al llarg del temps, que es va poder accelerar en el període de pluja continuada en la tardor de 1993. Això explicaria la netedat de la ruptura dels desperfectes. b) El despreniment de bigues en cap cas és atribuïble a vibracions. c) La distància en planta de la masia a la zona més pròxima de les barrinades és de 350 metres. d) L'edifici es fonamenta sobre el terreny d'arrossegament de la riera. e) L'existència d'un turó i un tàlveg entre el desmunt produït per les voladures i l'edifici, atenua en gran mesura la transmissió de vibracions pel terreny i de l'ona aèria produïda per la detonació. f) L'execució entre els dies 18 de gener de 1994 i 9 de febrer de 1994 d'una campanya de registre de vibracions, segons la qual la localització més estricta ha estat solament a 135 m de distància, sense que físicament s'apreciessin moviments del terreny, la qual cosa fa que no sigui atribuïble a les barrinades (que duren de 2 a 6 segons) el dany causat a més de 350 m de distància.

D'acord amb l'article 84 de la LRJPAC, el 10 de maig de 1994 es va donar audiència de l'expedient a la reclamant i al contractista. La Sra. A no ha formulat al·legacions ni, per tant, ha contradit les afirmacions i proves de l'informe del contractista. F. ha presentat un escrit d'al·legacions on es ratifica en el seu informe anterior.

L'existència de relació de causalitat entre el fet (utilitzar barrinades i maquinària pesada en la construcció de l'autopista) i els danys (els existents en la masia) és, per allò exposat, l'element determinant en aquest expedient de la responsabilitat patrimonial.

No es pot desconèixer que el problema té difícil solució, perquè el mateix concepte de relació causal es resisteix a ser definit apriorísticament. Per tant, la decisió ha d'adoptar-se amb una apreciació pragmàtica de les concretes circumstàncies del cas.

La decisió encara és més difícil quan, com succeeix en aquest cas, la responsabilitat no es fonamenta en la noció de culpa, sinó en el risc creat.

Atès que no ha estat provat per la reclamant que els danys siguin conseqüència del funcionament del servei públic, i que tampoc no ha contradit l'informe del contractista, es considera encertada la proposta de resolució que desestima la reclamació.

Donada la improcedència de la responsabilitat no cal decidir sobre la part responsable i sobre la quantia de la indemnització.

CONCLUSIÓ

És procedent desestimar la reclamació d'indemnització formulada per la Sra. A pels desperfectes soferts en una masia de la seva propietat.

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga