Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 177/1995 del 07 de septiembre del 1995

Cuestión

Reclamación de indemnización instada por el Sr. A, en nombre y representación del Sr. B y otros, por las cantidades dejadas de percibir en concepto de los complementos específico y de productividad

Contestacion

ANTECEDENTS

1. Els ara reclamants són funcionaris al servei de la Generalitat que van ser traspassats de l'Administració de l'Estat i que venien realitzant el seu treball en jornada continuada. No obstant això, arran de l'aprovació del Decret 124/1988, de 24 de maig sobre normes complementàries als catàlegs de llocs de treball de la Generalitat i la Circular de la mateixa data sobre la jornada i horaris de treball del personal de l'Administració de la Generalitat i horari d'atenció al públic i, en virtut de la disposició final segona de l'esmentat Decret i l'apartat cinquè de la Circular, se'ls exigia que per la percepció dels complements específic i de productivitat s'havien d'acollir a la jornada partida.

En aplicació d'aquestes normes, i atès que els ara reclamants van optar per seguir amb el règim de jornada continuada, van deixar de percebre les retribucions en concepte de complement específic i de productivitat.

Disconformes amb aquesta situació van decidir recórrer en via administrativa la disposició final segona del Decret 124/1988, i l'apartat cinquè de la Circular de la Direcció General de la Funció Pública, per no considerar-los ajustats a dret i per incórrer en el vici de desviació de poder.

2. Desestimada en via administrativa la impugnació, els ara reclamants van interposar recurs contenciós administratiu contra el Decret 124/1988, contra la Circular de 24 de maig de 1988 i contra la desestimació dels recursos de reposició. En aquest sentit, el 13 d'octubre de 1989, la secció segona de la sala del contenciós administratiu del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya va dictar sentència per la qual desestimava el recurs interposat per entendre que les resolucions impugnades eren ajustades a dret. Aquesta sentència desestimatòria fou apel·lada davant el Tribunal Suprem que va estimar l'apel·lació en sentència de 16 de desembre de 1991. El Tribunal Suprem revocà la Sentència dictada pel Tribunal d'Instància de 13 d'octubre de 1989, i declarà la nul·litat de la disposició final segona del Decret 124/1988 de la Generalitat i l'apartat cinquè de la Circular de la Direcció General de la Funció Pública també de la Generalitat. Aquesta Sentència va ser declarada ferma per diligència d'ordenació de 27 de febrer de 1992.

 

3. Mitjançant escrit de 14 de maig de 1993, els recurrents van sol·licitar al Tribunal Superior de Justícia de Catalunya que portés a terme l'execució de la Sentència i que s'obligués a la Generalitat a pagar les quantitats deixades de percebre pels conceptes corresponents a les disposicions anul·lades.

A l'expedient que ens ha estat tramès consta l'escrit del director general de la Funció Pública, de 22 de febrer de 1994, en el qual es certifiquen les quantitats que podrien correspondre als recurrents i l'informe d'aquesta Direcció General, de 14 de juny de 1993, adreçat al Tribunal Superior de Justícia de Catalunya sobre l'estat de l'execució de la sentència del Tribunal Suprem.

4. El 23 de març de 1994, el Tribunal Superior de Justícia de Catalunya va dictar acte resolutori pel qual acordava fixar en 116.371.954 pessetes la quantitat que s'havia d'abonar als actors. La Generalitat va impugnar en súplica el citat acte i, el 22 de juliol de 1994, el Tribunal d'Instància va dictar un nou acte resolutori que estimava el recurs i anul·lava l'acte impugnat ja que entenia que no procedia fixar cap quantitat econòmica a favor dels recurrents.

5. El 19 de desembre de 1994, el Sr. A, en nom i representació del Sr. B i altres, va interposar reclamació de responsabilitat patrimonial contra l'Administració de la Generalitat, en què sol·licitava l'abonament de les quantitats deixades de percebre mentre varen estar vigents la disposició final segona del Decret 124/1988 i l'apartat cinquè de la Circular 4/1988, de 24 de maig, de la Direcció General de la Funció Pública, més els interessos legals.

6. El 15 de febrer de 1995, la Direcció General de la Funció Pública va emetre informe en el qual declarava inadmissible la reclamació de responsabilitat interposada contra la Generalitat per haver prescrit el termini d'interposició de la mateixa i, subsidiàriament, per no gaudir de cap fonamentació la pretensió dels reclamants.

7. Finalment, el 31 de maig de 1995, va tenir entrada a aquesta Comissió Jurídica Assessora un escrit del conseller de Governació en què sol·licitava el dictamen corresponent.

FONAMENTS JURÍDICS

La reclamació d'indemnització es fonamenta en els suposats perjudicis derivats de la disposició reglamentària anul·lada judicialment per les sentències del Tribunal Suprem de 16 de desembre de 1991 i d'11 de novembre de 1993, sobre la base de la il·legitimitat, en constituir desviació de poder, d'utilitzar certs complements salarials com a incentiu per a què els funcionaris s'acollissin al règim de jornada partida. Cal, doncs, dictaminar sobre l'existència d'aquest dany i sobre la procedència d'indemnitzar-lo. Doncs la desviació de poder, com a persecució per part de l'Administració d'una finalitat en la seva actuació diferent del previst en la norma habilitant d'aquesta, ja ha estat sancionada per part del Tribunal Suprem amb la nul·litat de la disposició reglamentària.

Els reclamants fonamenten la seva pretensió indemnitzatòria en els danys materials que els ha produït durant un cert període de temps la disposició anul·lada, en deixar de percebre les quantitats corresponents als complements controvertits; quantitats que es quantifiquen com a idèntiques a les efectivament cobrades pels funcionaris de la Generalitat que ocupaven places d'igual contingut però en règim de jornada partida.

Per la seva banda, la Generalitat fonamenta la seva negativa a la indemnització sol·licitada en el fet que, segons s'afirma, el mateix Tribunal Suprem reconeix la possibilitat de tenir en consideració la major dedicació i penositat que comporten una jornada partida a l'hora d'establir els complements salarials, així com en la següent afirmació del TS (del fonament jurídic tercer de la STS d'11 de novembre de 1993) que la Generalitat interpreta com una negativa del Tribunal el fet que els actors percebin cap mena de quantitat ni en concepte de complements salarials ni en concepte d'indemnització. ?No procede, sin embargo, estimar la petición de demanda de declaración del derecho de los demandantes al complemento de productividad en las mismas condiciones que los funcionarios que realizan jornada partida, sin merma de su derecho de mantener la jornada continuada, desde el momento en que la norma que funda ese complemento se anula.?

Tanmateix, aquesta afirmació del Tribunal Suprem no es pot interpretar com indica la representació de la Generalitat, sinó que cal una nova interpretació més contextualitzada en relació amb el cas que ens ocupa. Per declarar la responsabilitat patrimonial de l'Administració cal, entre d'altres requisits, que existeixi una lesió patrimonial o dany material la imputació del qual no hagi de ser suportat. Òbviament, el dany no resulta de la pròpia anul·lació de la disposició reglamentària per part del TS (art. 142.4 de la Llei 30/1992), però tampoc no és possible declarar la seva existència en no resultar econòmicament avaluable. És en aquest punt on s'entronca el pronunciament del TS; el TS no pot declarar el dret dels demandants al complement de productivitat, almenys de cara a l'execució de la sentència, perquè no hi ha cap disposició que ho estableixi. Allò que es deriva del pronunciament del TS és, doncs, l'obligació de la Generalitat de regular amb efectes retroactius els complements salarials que els actors han de percebre.

Veiem, doncs, que el Tribunal Suprem es mostra respectuós amb les potestats domèstiques de la Generalitat de Catalunya en matèria de regulació de complements salarials. Potestat en l'exercici de la qual la Generalitat de Catalunya gaudeix de discrecionalitat sempre que es respectin les finalitats dels esmentats complements.

Així mateix, el Tribunal Suprem reconeix que la Generalitat, a l'hora de regular les esmentades quanties dels complements salarials, podrà establir diferències entre aquells funcionaris que porten a terme la seva tasca en horari continu i aquells que realitzen un horari partit, ja que explícitament afirma que aquest últim implica una major dedicació, possibilita una millor atenció al públic i resulta més penós (STS de 16 de desembre de 1991 i d'11 de novembre de 1993: ?No dudamos que dentro del razonable margen de apreciación que compete a la Administración para asignar los complementos, algún concepto pueda tenerse en cuenta para atribuir una diferencia de horario que permita considerar unas jornadas más penosas?).

De totes maneres, pel fet que la regulació dels complements salarials es faci en exercici de potestats domèstiques i de manera discrecional i essent possible diferenciar pel que fa a les quanties (doncs cada lloc de treball té un complement assignat) entre aquells funcionaris que portin a terme una jornada partida i aquells que la facin continuada, i pel fet que fins ara no es consideri que ha existit un dany en no poder ésser aquest avaluable, no significa que l'Administració pugui optar per la inactivitat deixant de regular la qüestió. Ans al contrari, seria possible afirmar que el dany es produiria precisament per aquesta inactivitat de l'Administració. Un dany la quantificació del qual, que abans no era possible, hauríem de suposar que, donada la seva inactivitat, l'Administració considera factible portar-la a terme en relació amb les quanties de fet cobrades per aquells funcionaris que treballaven en jornada partida.

No és acceptable la petició de responsabilitat patrimonial de l'Administració en els termes en els quals està plantejada, és a dir, reclamació de la totalitat de les quanties dels complements cobrats pels funcionaris que duien a terme jornada partida més els interessos legals corresponents sobre la base de la lesió patrimonial provocat per la disposició reglamentària anul·lada mentre restà en vigor perquè aquesta disposició en virtut de la interpretació de la Sentència del Tribunal Suprem d'11 de novembre de 1993 no és aplicable als funcionaris amb jornada continuada. Però això implica l'obligació de l'Administració de substituir la disposició anul·lada per una altra, i és de la inactivitat de la mateixa Administració en no portar a terme aquesta nova regulació d'on efectivament pot néixer el dany indemnitzable segons els criteris abans esmentats.

CONCLUSIÓ

S'informa desfavorablement sobre la petició d'indemnització instada pel Sr. A, en nom i representació del Sr. B i altres, per les quantitats deixades de percebre en concepte de complement de productivitat, sens perjudici de les obligacions que pertoquen a la Generalitat segons les observacions expressades en el cos del dictamen.

 

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga