Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de Cataluña núm 149/1996 del 23 de mayo del 1996

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se aprueba el reglamento orgánico de los centros docentes que imparten educación secundaria y formación profesional de grado superior

Contestacion

ANTECEDENTS

Es dedueixen del Dictamen.

FONAMENTS JURÍDICS

I. El Projecte de decret sotmès a dictamen té per objecte el desplegament a Catalunya de la Llei orgànica 5/1995 de 20 de novembre de la participació l?avaluació i el govern dels centres docents però no en relació amb tot el seu contingut com correspondria en bona tècnica legislativa sinó només en relació amb l?àmbit que resulta del seu enunciat. És a dir els centres públics que imparteixen educació secundària i els que imparteixen formació professional de grau superior.

Val a dir que aquella norma estatal és prou minuciosa en les seves formulacions com perquè el marc que resulta a la disposició del govern autonòmic sigui més aviat reduït. No cal dir que aquesta consideració contrasta amb l?extensió de l?articulat del projecte i més concretament del reglament que hi figura com a annex amb un total de vuitanta articles alguns d?ells de molt notable extensió.

A això hi contribueix sens dubte una tècnica discutible. Per exemple el text conté alguns articles que formulen declaracions de caràcter general més pròpies d?una llei que d?un text reglamentari declaracions que d?altra banda es formulen d?una manera prolixa molt conceptual poc apropiada per un text normatiu més encara com ara és el cas una norma de segon nivell. D?altra banda el projecte no es limita a desplegar reglamentàriament els preceptes de la llei estatal; els reprodueix freqüentment però sense seguir sempre ni la seva sistemàtica ni a vegades el seu contingut amb els inconvenients que això pot suscitar a l?hora de la seva aplicació.

Aquestes consideracions semblen abonar la conveniència de plantejar-se si no és arribat el moment d?elaborar una llei catalana que reguli d?una manera general l?ensenyament no universitari malgrat la reducció de possibilitats que en relació amb el marc esperable a partir del text literal de l?article 15 de l?Estatut representa l?activitat normativa estatal en la matèria. D?aquesta manera el marc reglamentari restaria més evident i normatives com la que ara es comenta trobarien més fàcilment el contingut estricte que en bona tècnica legislativa els correspon.

Com és natural el Decret projectat representarà la derogació de la sèrie de disposicions que regulaven fins ara la matèria les quals vénen enumerades a la disposició derogatòria primera d?aquell amb la qual cosa és evident que s?haurà assolit una notable simplificació del marc normatiu.

Finalment és evident que el text projectat observa d?una manera adequada els principis que en relació amb la matèria tractada resulten de l?article 1 d?aquella Llei orgànica 9/1995 és a dir:

a) El foment de la participació de la comunitat educativa en l?organització i el govern dels centres docents sostinguts amb fons públics i en la definició del projecte educatiu.

b) El suport al funcionament dels òrgans de govern dels centres docents sostinguts amb fons públics.

Tot això a part d?altres observacions com ara la feta en el seu informe pel Consell Escolar de Catalunya en el sentit que el projecte representa en allò que fa referència a la gestió dels centres significa un reforçament de la figura del director opció perfectament admissible en el marc general de la norma.

II. La tramitació del projecte ha estat l?adequada amb un notable debat en els àmbits interessats i concretament amb emissió del dictamen preceptiu del Consell Escolar de Catalunya exigit per l?article 9.1 de la Llei 25/1985 de 10 de desembre dels consells escolars.

D?altra banda també ha informat i positivament la Comissió de Govern Local de Catalunya. Però més enllà d?aquest aspecte reiterant allò que aquesta Comissió ha hagut de notar en altres expedients del departament cal insistir en l?escàs contingut de la memòria que figura en el present que no pot dir-se en absolut que reuneixi els requisits previstos en l?article 63 de la Llei 13/1989 de 14 de desembre d?organització procediment i règim jurídic de l?Administració de la Generalitat de Catalunya.

En aquest sentit resulten molt més il·lustratius de la finalitat i del contingut del precepte els diferents informes que figuren en l?expedient com ara aquell del Consell Escolar que la memòria de referència que de fet esdevé un pur formulisme.

III. Entrant ja en el comentari de la disposició projectada però només en allò que serà text del Decret amb exclusió per tant del reglament annex que serà comentat en l?apartat següent cal fer les observacions següents:

a) L?exposició de motius es tanca amb l?expressió ?vist l?informe fa ?? probablement en previsió del present dictamen. Però segons l?article 5.3 del Decret legislatiu 1/1991 de 25 de març de refosa de les lleis reguladores de la Comissió Jurídica Assessora i 18 del seu reglament aprovat per Decret 127/1991 de 17 de juny si s?accepten els criteris del dictamen en els punts essencials encara que el text final se n?aparti en les observacions o els suggeriments el que correspon és l?acord no el vist.

b) A la disposició addicional primera del projecte es preveu al número 2 el nomenament de director dels centres de nova creació pel conseller d?Ensenyament ?i no per aquest departament com diu el text? en els dos casos que cita al qual caldria afegir aquell en el qual el proposat no reunís els requisits que s?estableixen en el reglament.

c) Hi ha dues disposicions derogatòries i per tant l?enunciat d?aquestes s?hauria d?escriure en plural i no en singular.

d) En vista d?allò que disposen els articles 61 i 62 de la Llei 13/1989 de 14 de desembre d?organització procediment i règim jurídic de l?Administració de la Generalitat de Catalunya l?autorització que es dóna a la disposició final al conseller d?Ensenyament per a l?execució i per al desplegament del Decret si ha de concretar-se en disposicions de caràcter general aquestes només podran ser ordres departamentals mai decrets i encara sobre la base d?interpretar en sentit ampli el concepte d?organització del departament criteri admissible en un àmbit tan complex com l?educatiu com ja ha posat de manifest aquesta Comissió en el seu Dictamen 14 de 1996.

IV. Quant al text del reglament que figura com a annex del Projecte de decret les observacions són les següents:

a) A l?article 4.1 en congruència amb l?enunciat del precepte seria convenient que es reiterés que la titularitat dels instituts de referència és pública. Per exemple: ?? la titularitat dels quals és pública però no correspon ??

b) Sembla que la realització d?activitats per part de les associacions de pares d?alumnes prevista a l?article 6.2 haurà de ser autoritzada prèviament per exemple pel director.

c) A l?article 8.1 fóra més lògic que el concepte d?avaluació precedís el d?aprovació i no a l?inrevés.

d) Fóra convenient que els quatre enunciats de l?article 9.4 anessin precedits per sengles lletres.

e) A l?article 10 falten els números 2 i 3 en els seus dos darrers paràgrafs.

f) A l?article 14 en el seu apartat 2 caldria suprimir dues vegades la paraula ?oficialment?. Ve sobreentesa en el mateix concepte de representació.

D?una banda resulten algunes imprecisions en l?enumeració de les funcions del director. Per exemple la cura de la gestió econòmica ?lletra h)? s?atribueix també al secretari ?article 17.2 lletra d)? i com és natural atesa la seva funció substitutòria precisament del secretari a l?administrador quan existeixi ?article 19.2 lletra d)?.

D?una altra banda en fer l?enumeració de les funcions del secretari ?article 17.2 lletra d)? es fa referència a l?obertura i el manteniment dels comptes necessaris per dur a terme la gestió econòmica ?juntament amb el director? i similarment succeeix en l?enumeració de les funcions de l?administrador ?article 19.2 lletra l)?. Però resulta que no es fa el corresponent esment en la relació de funcions del director.

Segurament allò que hauria de dir el text és que és funció del director conjuntament amb el secretari o l?administrador l?obertura el seguiment i per tant la disposició dels fons i la cancel·lació dels comptes corrents. Sobre aquesta base després s?hauria de fer la referència recíproca en l?enumeració de les funcions d?aquests altres dos càrrecs.

En el mateix article 14 apartat 2 lletra h) es preveu la formalització pel director dels contractes de compra o lloguer de béns. Potser fóra més convenient d?una banda ampliar el concepte de compra substituint-lo pel més genèric d?adquisició tot afegint-hi a més la possibilitat d?alienar. Però cenyir l?actuació també quant al lloguer als béns mobles.

A la lletra i) del mateix apartat hom preveu el visat pel president de les certificacions i dels documents oficials. Convindria fer esment exprés de les actes de les reunions en concordança amb l?article 17.2 lletra c) malgrat que aquest tampoc no al·ludeixi expressament a les actes.

g) L?article 17 s?ocupa de la figura del secretari i caldria tenir en compte les observacions fetes a la lletra anterior en relació amb el director quan aquestes han de tenir reflex en l?activitat d?aquell.

En aquest sentit en la lletra j) de l?apartat 2 la referència a la formalització dels contractes a què al·ludeix podria induir a confusió amb la facultat precisament de formalitzar-los que l?article 15.2 lletra h) reconeix al director; per tant pròpiament el precepte està pensant en la fase de preparació dels esmentats contractes a la qual hom podria afegir la ulterior d?execució.

h) L?article 18 preveu a l?incís primer l?existència en els instituts als quals al·ludeix d?un administrador que substitueix el secretari i si és el cas el cap de residència. Per tant per raons d?obvietat l?incís segon que indica que en els instituts afectats no hi haurà secretari ni cap de residència és sobrer.

D?altra banda després del seu número falta l?enunciat del contingut de l?article.

i) L?article 19 regula precisament la figura de l?administrador fent enumeració de les seves funcions que en línies generals són les previstes per al secretari i el cap de residència.

Malgrat tot si es vol mantenir aquesta tècnica enumerativa caldria repassar el text proposat i per exemple preveure que la disponibilitat dels comptes de referència a la lletra d) de l?apartat 2 ha de tenir lloc com succeeix amb el secretari conjuntament amb el director. A part d?això es donen per reproduïdes les observacions fetes en relació amb el secretari en matèria de contractació.

De fet però per raons de simplificació fóra molt més pràctic prescindir de la repetició de les funcions d?aquells dos càrrecs i donar per reproduïdes les relacions dels articles 17 i 22. Fins i tot aquesta referència es podria incloure al mateix article 18 que és el que defineix el càrrec i prescindir del 19.

j) L?article 25 fa referència a la convocatòria del procés electoral per escollir director i convindria traslladar aquí el precepte de l?article 31.2 que exigeix que aquesta convocatòria indiqui la data de la presa de possessió.

k) L?article 27 preveu el cas de desestimació de candidatures presentades i planteja la qüestió ?que també cal suscitar en relació amb la impugnació de candidatures admeses? de la incidència en el procediment dels recursos que es puguin presentar contra els corresponents acords que no és prevista en el projecte. Convindria per tant preveure aquest aspecte així com el destinatari de les reclamacions.

l) L?article 28 regula l?elecció del director establint com a norma general la que aquesta tindrà lloc per majoria absoluta dels membres del Consell Escolar.

L?apartat 4 de l?article en el seu paràgraf primer fa referència al cas de no obtenció d?aquesta majoria tant si hi ha un sol candidat com si n?hi ha més d?un preveient una segona convocatòria ?en la qual figurarà com a únic candidat el més votat en la primera?. Evidentment aquesta tria només serà necessària en el cas de pluralitat de candidats car en el cas de candidat únic aquest es presenta novament d?una manera automàtica a la segona convocatòria. Per tant el text final del precepte podria ser el següent: ?? figurarà com a únic candidat en el primer cas el més votat en la primera?.

D?altra banda és evident que no es tracta de procedir formalment a una nova convocatòria en el termini indicat sinó de procedir dins d?ell a una nova votació. Per tant seria millor utilitzar aquesta última terminologia i a més a fi d?evitar un nou debat en comptes de preveure ?el termini màxim de 48 hores? establir ja definitivament aquest termini. És a dir fixar la segona reunió a les quaranta vuit hores potser preveient que succeirà si el venciment coincideix en dia festiu.

El segon paràgraf del mateix apartat 4 mereix una reflexió. En primer lloc fóra convenient limitar el nombre de votacions posteriors a la primera i resulta molt imprecisa quant no eventualment conflictiva l?afirmació que el mateix consell escolar arbitrarà el procediment per desfer els empats. Hom podria pensar en la conveniència que el Decret precisés el sistema de designació automàtica per exemple per insaculació o d?acord amb l?antiguitat a l?edat o a la pertinença al centre.

El tercer paràgraf sempre de l?apartat 4 de l?article 28 fa referència a una segona convocatòria ?prevista al paràgraf anterior? ?a la qual s?acaba de fer referència? quan és evident que vol dir ?al primer paràgraf d?aquest apartat?.

La puntualització feta en el quart paràgraf del mateix apartat 4 afirmant la necessitat de majoria absoluta en la segona convocatòria és superflu car reitera la regla general de l?apartat 1 de l?article.

m) Convindria que l?article 29 en el seu segon paràgraf precisés que les designacions fetes pel director s?han de comunicar al consell escolar segons que resulta de l?article 30 segon paràgraf 1 de l?article 34.2 lletra a).

n) Atès el seu contingut heterogeni l?article 31 s?hauria de dividir en dos: un relatiu al nomenament i l?altre al cessament del director.

D?altra banda l?actual apartat 5 hauria de concretar si la majoria dels dos terços a què fa referència és en relació amb els membres del consell escolar o als assistents de la reunió.

o) L?article 32.3 hauria de preveure l?audiència de l?interessat en el tràmit del seu cessament.

p) La lletra b) de l?apartat 2 de l?article 34 tampoc no precisa quan es refereix a la proposta de revocació del nomenament del director pel consell escolar com es computa la majoria exigida dels dos terços.

q) L?article 35.1 lletra g) no especifica la forma de proposar el membre del consell escolar representant de les organitzacions empresarials o institucionals laborals terme aquest últim que potser s?hauria de substituir pel d?organitzacions sindicals.

Seguint el criteri adoptat en relació amb els Consells Socials de les Universitats sembla lògic atribuir la competència al conseller d?Ensenyament.

r) L?article 36 regula l?elecció dels membres del consell escolar representants dels diferents sectors. La primera observació que cal fer a fi de ratificar la lectura d?un precepte prou complex és la conveniència de precedir les diferents lletres en què se subdivideixen els apartats 2 ?relatiu als candidats? 3 ?relatiu a la constitució de les meses? 4 ?relatiu a l?elecció dels representants del claustre? 5 ?relatiu a la dels representants dels pares i tutors? 6 ?relatiu a la dels representants dels alumnes i 7 relatiu a la dels representants del personal d?administració i servei? del corresponent paràgraf introductori indicatiu de cada contingut.

A l?apartat 2 lletra a) hom pot suprimir el mot ?legals? després de la referència als tutors per inadequada essent d?observar en relació amb aquests que en alguns passatges de l?article hom omet a vegades la seva inclusió després de fer la referència als pares dels alumnes.

L?expressió ?com a membre de representants? de la lletra c) de l?apartat 4 del mateix article deu voler dir ?com a representants?.

Novament sobre el mot ?legals? en relació amb els tutors a la lletra b de l?apartat 5 i l?expressió ?que tinguin conferida la pàtria potestat? s?hauria de substituir? per comprendre també la hipòtesi de la tutela? per la ?que exerceixin la pàtria potestat o la tutela?. Finalment en la mateixa lletra els mots ?legalment i vigent? de l?incís final relatiu a la matrícula poden suprimir-se perfectament.

A l?apartat 6 lletra b) caldria suprimir el primer incís car se subsumeix en el segon que és més il·lustratiu.

s) L?article 37 regula a la lletra a) les reunions del consell escolar amb previsió d?una reunió trimestral a part d?una reunió a l?inici i al final de curs. Potser una més exacta previsió de la realitat recomani simplificar les reunions trimestrals en funció de les dues reunions especials últimament citades.

El primer incís de la lletra d) podria substituir-se pel següent: ?hom procurarà que les decisions en el si d?aquest consell escolar es prenguin per consens?. I fóra convenient que la lletra c) preveiés un termini per a les convocatòries.

t) L?article 41 fa una referència en matèria de funcionament dels òrgans col·legials a la Llei 13/1989 de 14 de desembre d?organització procediment i règim jurídic de l?Administració de la Generalitat de Catalunya.

Però hom no pot oblidar que la regulació bàsica sobre això és la de la Llei estatal 30/1992 de 26 de novembre de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú que regula precisament aquests òrgans entre els articles 22 i 27.

u) En el cas de seccions d?educació secundària integrades en instituts l?article 72 apartat 2 preveu la convocatòria de consell escolar o claustre generals és a dir integrats pels consells i els claustres de la secció i de l?institut. Però sembla que el seu abast només pot ser deliberant atesa l?heterogeneïtat de la composició; en qualsevol cas convindria que aquest punt quedés degudament clarificat qualsevol que fos el criteri del departament sobre això.

V. Resten unes observacions genèriques la primera de les quals fa referència al fet que la majoria d?al·lusions al Departament d?Ensenyament s?han de substituir per una altra al conseller que és el titular de la funció. Això succeeix per exemple en la disposició addicional primera número 1 en la segona números 2 i 3 en la tercera en la quarta i en la sisena del text del Decret projectat però especialment en nombrosos articles del reglament annex.

En el mateix sentit la referència als departaments d?Economia i Finances i d?Ensenyament de la disposició final cinquena s?ha de fer als respectius titulars.

D?altra banda s?utilitza amb excés el present d?indicatiu en la redacció dels preceptes. És a dir si bé aquesta redacció és la recomanada com a punt de partida és evident que quan un precepte fa referència a supòsits de fet que poden tenir lloc successivament el supòsit posterior ha de ser previst en futur.

CONCLUSIÓ

S?informa favorablement sobre el Projecte de decret pel qual s?aprova el reglament orgànic dels centres docents públics que imparteixen educació secundària i formació professional de grau superior amb les observacions formulades.

Acceda al PDF oficial en el botón de Descarga